Субъекты и участники координационной юридической практики через призму их полномочий

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.1

Субъекты и участники координационной юридической практики через призму их полномочий

Алексей Максуров

Центральным, главенствующим, определяющим положение и дающим импульс к движению, направляющим и заставляющим развиваться следует признать субъект координационной деятельности. Субъект - это то, что само по себе является источником координационной деятельности, координационной активности. Субъект в данной деятельности заинтересован, он в ней объективно нуждается. Разумеется, в результатах координации априори заинтересованы все субъекты, «координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения». В то же время не ошибёмся, если укажем, что координирующий субъект заинтересован в такой деятельности более явно. Субъект неоднороден; специфика самой деятельности здесь обусловливает и специфику субъекта. Представляется правильным вместо общих рассуждений о субъекте координационной деятельности с самого начала выделить два обязательно присутствующих в любой координационной деятельности субъекта, которые существенно различаются и заслуживают отдельного тщательного рассмотрения, - субъект координирующий (координатор) и субъекты координируемые. Для субъекта координирующего свойственна его единичность в конкретном координационном отношении. Координирующим субъектом может быть только один компетентный орган, хотя он может обладать равными с другими субъектами (участниками) координационного процесса правами при обсуждении подлежащих разрешению вопросов. Субъект - это орган государства, под которым следует понимать юридически оформленную, организационно и хозяйственно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, наделённых государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определённых задач и функций государства. Аналогичным образом, можно определить и орган местного самоуправления. Вторым существенным признаком координирующего субъекта является наличие у него определённых властных полномочий. Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-либо деятельности, ведения дел. В данном случае полномочия даны во исполнение в реальной социальной действительности координационного метода управления. Интересно, что и судебная практика сейчас уже чётко различает данные полномочия; в решениях, например, можно встретить такие пассажи: «разграничение государственной собственности осуществляется между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации как между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Или ещё: «Тезис мотивировочной части Постановления, согласно которому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации), что должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходит из представления о том, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой единство, порождаемое субординацией. Между тем в понятие «единая система исполнительной власти» можно вкладывать и иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации может представлять собой единство координации, а не субординации». Полномочия координирующего субъекта можно определить как закреплённые нормами права за государственными органами (общественными, коммерческими организациями) права и обязанности, необходимые для осуществления согласования деятельности иных компетентных органов, общественных и коммерческих организаций, собственных территориальных и структурных подразделений. Эти полномочия могут быть двух видов - надведомственные и внутриведомственные. Для полномочий первого вида характерна их надведомственность по отношению к координируемым субъектам. Надведомственный характер полномочий некоторых координационных органов отмечался ещё в советской юридической литературе, причём наличие надведомственных полномочий выступало прямой предпосылкой самого осуществления координационной деятельности.

Так, например, Г.А. Айвазян, характеризуя полномочия финансовых органов в СССР, пишет: «финансовые органы наделены полномочиями, которые носят надведомственный характер.

Располагая такими полномочиями, финансовые органы получают возможность координировать … деятельность отраслевых органов в реализации таких межотраслевых функций, как финансовые». Полномочиям второго вида свойственна именно ведомственность подчинения. Это полномочия вышестоящего должностного лица (органа) по отношению к нижестоящему должностному лицу (органу). Здесь основная составляющая координационных полномочий именно отношения ведомственного подчинения, власти-подчинения. Однако внутриведомственное подчинение выступает здесь не само по себе, а лишь в качестве метода решения координационного вопроса.

Важность координации деятельности структурных подразделений государственных органов подчёркивалась и в литературе. Так, М.К. Азимов, анализируя взаимодействие общего и судебного надзора как подразделений органов прокуратуры по конкретному вопросу, писал: «Тесное взаимодействие этих отраслей повышает эффективность деятельности прокуроров в каждой из отраслей и в целом эффективность прокурорского надзора». Отсюда вытекает «необходимость координации соответствующих отделов прокуратур: взаимного обмена информацией, совместных проверок законов, совместного изучения и обобщения материалов прокурорского надзора и принятия мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законности». полномочие судебный надзор прокуратура

Надведомственные и внутриведомственные полномочия координирующего органа (должностного лица) не существуют раздельно и зачастую достаточно успешно сочетаются. Попутно отметим такое важное, на наш взгляд, соображение: учитывая, что координационная юридическая практика - это практика государственно-властных органов, то их полномочия по координации не следует рассматривать как «правомочия» в отождествлении с субъективными правами: хочу - координирую, хочу - нет. Справедливо отмечается в литературе, что достижение необходимого уровня согласованности (а это возможно осуществить, лишь используя координационные полномочия) - обязанность государственных органов власти. Как правило, координационная деятельность является не основным видом деятельности данного субъекта. Так, например, в п.1 Положения о комиссии администрации Ярославской области по природопользованию и охране окружающей природной среды, утвержденного Постановлением губернатора области от 28 ноября 2000 г. № 810, указано, что комиссия является координационным органом администрации Ярославской области. Предусмотренная же ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность органов прокуратуры по координации борьбы с преступностью является лишь одной из сфер деятельности органов прокуратуры и т.д. Различаются координирующие субъекты и по стабильности, постоянству своего существования. Так, например, органы прокурорского надзора являются стабильными координационными органами в области борьбы с преступностью в сравнении с органами внутренних дел, федеральной безопасности, а Комиссия по расследованию причин аварии атомной подводной лодки «Курск» - временным координационным органом, поскольку Комиссия создана, в числе прочего, для того, чтобы координировать деятельность ведомств по расследованию конкретной морской трагедии и предотвращению её негативных последствий, то есть до выполнения Комиссией своих задач. Вторым типом субъекта координационной деятельности является координируемый субъект. Это субъект, на который направлена энергия субъекта координирующего, однако его роль не сводится лишь к восприятию направленных на него импульсов и преобразованию под их воздействием тех или иных сторон своей деятельности. Тем не менее координируемый субъект не пассивен, он важное звено координационного отношения.

От того, какое поведение, образ действий примет для себя координируемый субъект, во многом зависит успех координационной деятельности. Кроме того, изменяя деятельность под воздействием как координирующего субъекта, так и внешних факторов, координируемый субъект и сам в большей или меньшей степени изменяет деятельность координирующего субъекта и может оказать самое серьёзное воздействие на координационное отношение в целом.

Для субъекта координируемого, напротив, свойственна его множественность в конкретном координационном отношении. Другой сущностный признак координируемого субъекта прямо противоположен надведомственности и внутриведомственности полномочий координирующего субъекта. Он состоит в наличии у координируемого субъекта обязанности подчиняться тем или иным надведомственным или внутриведомственным властным велениям субъекта координирующего. Нельзя забывать о том, что свойство субъекта быть координируемым так же, как и координирующим, относительно, а в ряде случаев могут даже иметь место цепи координации в одной сфере деятельности государственных органов. В то же время на практике координируемый субъект координационной деятельности не часто выступает в качестве координирующего, и разделение субъектов на координирующие и координируемые достаточно стабильно. Следует также обратить внимание и на вопрос соотношения координируемых субъектов в данном координационном отношении. На наш взгляд, их соотношение при массе факультативных всегда характеризуется двумя обязательными признаками: они действуют в достаточно близких (смежных) областях и равны в координационном отношении перед координирующим субъектом.

Другим важным элементом координационной деятельности выступают участники координационной деятельности. Участников нельзя сводить к координируемым субъектам, как это иногда делается на практике. Главным отличием субъекта координационной деятельности от её участника является то, что последние только лишь способствуют осуществлению координационных действий. Они не имеют собственного координационного инте-реса в данном процессе: они не координируют чью-либо деятельность и их собственная деятельность не является предметом координации.

Сказанное не означает, однако, отсутствия у участников интереса в результате координации. Наоборот, зачастую такой интерес присутствует, и чем он выше, тем выше активность участника в координационном процессе и в конечном итоге выше эффективность координационной деятельности. То есть заинтересованность участника имеет значение и должна учитываться при решении вопросов об оптимизации координации. Необходимо отметить, что, в отличие от субъектов координационной деятельности, её участники не обязательно являются компетентными органами, осуществляющими государственно-властные полномочия: такая трактовка приводила бы к необоснованному сужению круга участников и не способствовала бы эффективности конкретной координационной деятельности.

Литература

1. Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.

2. Байтин М. И. Механизм государства // В кн. : Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1997. С. 97.

3. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. М., 2000. С. 185 - 186.

4. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 571.

5. По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом правительства Москвы : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 № 8-П // Российская газета. 2006. 14 июля.

6. Керженцев П. М. Принципы организации. М., 1968. С. 84 - 87.

7. Айвазян Г. А. Надведомственные полномочия финансовых органов. // В кн. : Проблемы государства и права / под ред. А. Е.Лунева. М., 1976. С. 29; Советское административное право / под ред. Ю. М.Козлова. М., 1973. С. 586.

8. Рябцев В. П. Актуальные аспекты организации и управления в органах прокуратуры // В сб. : Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). М., 1997. С. 29.

9. Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2000. № 7. С. 5.

10. Кухтин П. В., Левов А. А., Лобанов В. В., Семкина О. С. Управление земельными ресурсами. СПб., 2005. С. 167.

11. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (с приложением ведомственных нормативных актов) / под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С. 35.

Размещено на Allbest.ru