Административная ответственность как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административная ответственность как предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Игорь Винаркевич,

ст. преподаватель ХГАЭП

Российский федерализм основывается на конституционном разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. В ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в настоящее время утратившего силу, предмет ведения определялся как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации (предмет ведения Российской Федерации), либо и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации (предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), либо к компетенции субъектов Российской Федерации (предмет ведения субъектов Российской Федерации).

В ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации была высказана правовая позиция, в соответствии с которой понятие предмета ведения тесным образом связано со сферой общественных отношений. Так, из п. 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. № 455 - О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы о проверке конституционности абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» вытекает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в сферах общественных отношений. Тем самым косвенно Конституционный Суд приравнивает предмет ведения к сфере общественных отношений. Однако в п. 3 мотивировочной части определения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 145-О «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» более определенно указано, что предмет ведения составляет регулирование сферы общественных отношений, а не сама сфера общественных отношений.

Таким образом, из решения Конституционного Суда можно усмотреть также понимание под предметом ведения полномочий по нормативному регулированию соответствующей сферы общественных отношений. При таком подходе наблюдается некоторое смешение понятий предмета ведения и полномочий. Впрочем, за всю многолетнюю практику Конституционный Суд Российской Федерации никогда не ставил перед собой задачу -- дать точное определение понятия «предмет ведения», так что имеющиеся разночтения по данному вопросу в решениях Конституционного Суда можно объяснить технико-юридической недоработкой. В юридической науке под предметом ведения понимают конкретную сферу жизнедеятельности общества, в которой правомочен действовать в соответствии с законом государственный орган [1]. Однако И.А.Умнова справедливо отмечает, что, наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, представлены также конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения [2]. Следует обратить внимание на то, что Конституция РФ признает предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации именно административное и административно-процессуальное законодательство (составной частью которых является законодательство об административных правонарушениях), а не соответствующие сферы общественных отношений. Предмет ведения имеет, прежде всего, нормативное выражение -- как законодательство, результат правотворческой деятельности органов государственной власти. С этой точки зрения административная ответственность как предмет ведения может считаться тождественной законодательству об административных правонарушениях. Это тождество можно усмотреть в ряде норм КоАП РФ.

Например, в ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ используется термин «закон субъекта Российской Федерации об административной ответственности», явно равнозначный термину «закон субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях», который содержится в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Законодательство об административных правонарушениях, в частности Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, отождествляется с законодательством об административной ответственности также Конституционным Судом Российской Федерации, например, в определении от 5 июня 2003 г. № 217-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части первой статьи 228 Уголовного кодекса Российской Федерации».

Законодательство об административных правонарушениях является составной частью административного и административно-процессуального законодательства, которое отнесено Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72). Административную ответственность, понимаемую как совокупность норм и законоположений, принято рассматривать как институт административного права и отрасль административного законодательства [3]. Аналогичную правовую позицию занимает Конституционный Суд Российской Федерации, который в связи с рассмотрением ряда дел указывал на законодательство об административных правонарушениях (об административной ответственности) как на составную часть административного и административно-процессуального законодательства [4]. Однако система отечественного законодательства не всегда просто укладывается в устоявшуюся схему пяти видов ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной) и содержит ряд норм, которые законодательно не относятся ни к одному из указанных видов ответственности.

Такое положение дел требует корректировки понятия административной ответственности как предмета ведения. В законодательстве существует ряд норм об ответственности, носящей, по существу, административный характер, но выведенной за рамки системы законодательства об административных правонарушениях, так как это законодательно определено в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. В науке административного права принято выделять ряд особенностей административной ответственности. Административная ответственность менее сурова, чем уголовная, и не влечет судимости лица, к которому она применяется; находит выражение в наложении на виновного особого взыскания -- не уголовного, не дисциплинарного или какого-либо иного, а именно административного; применяется органом (должностным лицом), которому нарушитель не подчинен по службе; применяется специально уполномоченными органами и должностными лицами, относящимися к аппарату государственного управления, а в ряде случаев также судами (судьями); характеризуется более простой и оперативной процедурой применения, чем уголовно-процессуальная; имеет широкую сферу применения; урегулирована нормами административного права; имеет в качестве основания применения такой юридический факт, как административное правонарушение (проступок), под которым понимается не являющееся преступлением виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), нарушающее общественные отношения, охраняемые законом, и влекущее административную ответственность [5]. Для административной ответственности характерны отсутствие строгих материально-правовых последствий в виде судимости, наличие специфических взысканий (административных наказаний), упрощенная процессуальная форма, широкий круг юрисдикционных органов и широта самого предмета административной ответственности.

Административный характер можно признать за любой ответственностью, которая носит публичный характер, но законодательно не отнесена к уголовной ответственности, то есть не закреплена в Уголовном кодексе Российской Федерации. Учитывая, что субъектами уголовной ответственности выступают только граждане, публичная ответственность юридических лиц во всех случаях носит административный характер. В федеральном законодательстве имеется множество норм, устанавливающих ответственность, хотя и не включенную в КоАП РФ, но явно имеющую административный характер. К ответственности административного характера, выведенной за рамки законодательства об административных правонарушениях, относятся нормы не менее пятнадцати федеральных законов, в том числе ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ответственность за осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии), п. 6 ст. 13 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (штраф за несоблюдение добровольного порядка удовлетворения требований потребителя), ст. 36 Закона РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» (штрафы за различные нарушения в сфере биржевой торговли), ст. 169 Гражданского кодекса Российской Федерации (взыскание в бюджет дохода по сделке, совершенной с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности), ст. 11 и п. 1 -- 3 ст. 15 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (штрафные санкции за нарушение законодательства о естественных монополиях), п. 6 ст. 51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (взыскание в бюджет доходов, полученных в результате безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг), ст. 19 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (штрафы за несвоевременную регистрацию страхователя, несвоевременную или неполную уплату страховых взносов, несвоевременное представление отчетности, несвоевременную или неполную уплату страховых выплат), ст. 27 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (штраф за нарушение срока регистрации, неуплату или неполную уплату страховых взносов, несообщение установленных сведений), ст. 38 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (штраф за нарушение банками нормативов обязательных резервов) и т.д.

Общим для перечисленных норм законодательства является то, что санкции применяются за правонарушения, носящие не частноправовой, а публично-правовой характер. Это находит выражение в том, что указанная ответственность является внедоговорной, возникает на основании закона (нормативное основание) в связи с противоправным действием или бездействием (фактическое основание); 2) влечет наложение финансовых санкций в пользу публичных образований и их взыскание в бюджеты (казну) и внебюджетные фонды. Совокупность этих двух признаков отличает указанную ответственность от имущественной ответственности частноправового характера и позволяет придавать ей административный характер. Названная ответственность носит не восстановительный, а штрафной характер, что свойственно административной ответственности [6]. Порядок привлечения к названной ответственности является упрощенным, а наложение санкций осуществляют, как правило, суды (судьи), однако по инициативе административных органов.

Отсутствие четких различий административной ответственности в собственном смысле (по КоАП РФ и законам субъектов РФ) и ответственности, носящей административный характер (по другим федеральным законам), нашло выражение и в судебной практике. Так, в п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъясняется, что при применении Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» судам необходимо исходить из того, что после 30 июня 2002 г. п. 3 ст. 14 названного Закона подлежит применению только в отношении тех нарушений валютного законодательства, ответственность за которые не установлена ст. 15.25 и 16.17 КоАП.

Таким образом, правонарушения и ответственность в Законе РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и КоАП РФ являются однородными и позволяют применять к ним правила о конкуренции закона, разрешая конкуренцию закона об административных правонарушениях и другого федерального закона. Ответственность, которая хотя по своему характеру является административной, но не предусмотрена КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривается федеральными законами как составная часть соответствующих отраслей законодательства и тем самым выводится за рамки административной ответственности как предмета ведения. Налицо конкуренция конституционных норм о разграничении предметов ведения. Административное и административно-процессуальное законодательство чрезвычайно широки по предмету, регулируют разнообразные общественные отношения практически во всех сферах государственной и общественной жизни. В этом смысле административное и административно-процессуальное законодательство как предмет ведения можно считать общей нормой по отношению к другим предметам ведения, определенным в ст. 71 и 72 Конституции РФ и выступающим в качестве специальных норм. При разрешении вопроса о принадлежности норм об ответственности административного характера конкуренция между предметами ведения (административным и административно-процессуальным законодательством), с одной стороны, и прочими отраслями законодательства (гражданским, банковским и т.д.), с другой стороны, должна решаться в пользу последних. Технико-юридическое выведение ответственности административного характера за рамки административной ответственности (законодательства об административных правонарушениях) как предмета ведения осуществляется через определение предмета регулирования в соответствующих федеральных законах. Предметом регулирования признаются общественные отношения в соответствующей отрасли. Тем самым отношения ответственности административного характера включаются именно в специфическую отрасль законодательства, а не в состав законодательства об административных правонарушениях. Нормы перечисленных законов об ответственности административного характера являются составной частью иных предметов ведения, чем административная ответственность (как часть административного и административно-процессуального законодательства), и относятся, главным образом, к предметам исключительного ведения Российской Федерации.

Предметом ведения, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, являются не общественные отношения в сфере административной ответственности, которые могут пониматься широко (с выходом за рамки КоАП РФ), а законодательство -- административное и административно-процессуальное. В отношении административной ответственности в Конституции РФ использован не предметный (материальный), а законодательный признак. Поэтому именно система законодательства, по нашему мнению, должна служить отправной точкой при определении административной ответственности как предмета ведения. Под административной ответственностью как предметом совместного ведения, являющимся составной частью административного и административно-процессуального законодательства, следует понимать законодательство об административных правонарушениях, состоящее только из КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В юридической науке ответственность административного характера, выведенная за рамки КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности, как правило, признается административной вполне обоснованно [7]. Тем не менее не всякая ответственность административного характера как предмет регулирования (общественные отношения) включается в административную ответственность, понимаемую в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (административного и административно-процессуального законодательства).

За рамками данного предмета ведения остается ответственность административного характера, представляющая собой совокупность охранительных норм, которые устанавливают в публичных интересах санкции за нарушение актов законодательства Российской Федерации, выведенных за рамки законодательства об административных правонарушениях средствами юридической техники -- путем установления такой ответственности в отдельных федеральных законах.

Литература

административный ответственность правонарушение норма

1. Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законодательство: основные понятия и термины. Иркутск: ИГЭА, 1996. С. 27.

2. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С. 178.

3. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961. С. 24; Васильев Р. Ф. О значении административной ответственности в охране правопорядка // в сб.: Административная ответственность и гарантии ее законности / отв. ред. Д. Н. Бахрах. Пермь, 1972. С. 4; Павловский Р. С. Административно-правовая наука, административное право и законодательство // Правоведение. 1987. № 3. С. 35-36; Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. С. 338; Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995. С. 333-334; Игнатенко В. В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях. Иркутск: ИГЭА, 1998. С. 37.

4. По делу о проверке конституционности пункта «б» части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» в связи с жалобой гражданина Р.К.Хайрова: Постановление Конституционного Cуда Российской Федерации от 02.07.1997г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3498; По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П.Быкова, а также запросами Верховного Cуда Российской Федерации и Законодательного собрания Красноярского края: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 12.04.2002 г. № 9-П//Собрание законодательства РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.

5. Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М.: Сов. Россия, 1990. С. 7; Васильев Р. Ф. О значении административной ответственности в охране правопорядка // в сб.: Административная ответственность и гарантии ее законности / отв. ред. Д. Н. Бахрах. Пермь, 1972. С. 4; Бахрах Д. Н. Административное право. Часть общая: учебник. М.: БЕК, 1993. С. 213-214; Олейникова А. Я. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны атмосферного воздуха: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 14; Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность (Сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л.: Наука, 1975. С. 24, 33, 39; Бартыков И. Ф., Дагель П. С., Елисейкин В. А. Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке. М.: Юрид. лит., 1964. С. 7-10.

6. Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М.: Сов. Россия, 1990. С. 33; Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 106; Лейст О. Э. Основные виды юридической ответственности за правонарушение // Правоведение. 1977. № 3. С. 25; Кислухин В. А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10-20.

7. Куншина Л. В. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3-4; Трунина Е. В. Административная ответственность за нарушение таможенных правил в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 7; Мигачева Е. В. Административная ответственность за нарушения таможенного законодательства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 9.

Размещено на Allbest.ru