Размещено на http://www.allbest.ru/

БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Диссертация выполнена в Академии управления при Президенте
Республики Беларусь

Научный руководитель: Марыскин Александр Владимирович,

кандидат юридических наук, доцент,

заслуженный юрист Республики Беларусь, заместитель Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь

Официальные оппоненты: Демичев Дмитрий Михайлович,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой теории и истории права УО «Белорусский государственный экономический университет»

Шавцова Алла Васильевна,

кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры конституционного права

Белорусского государственного университета

Оппонирующая организация: УО «Академия МВД Республики Беларусь»

КРАТКОЕ ВВЕДЕНИЕ

В период преобразований в Республике Беларусь основных сфер жизни общества с учетом опыта преодоления последствий экологических кризисов и катастроф, а также повышения требований эффективности использования природных ресурсов важное значение приобретает исследование конституционно-правового статуса органов государственной власти, призванных обеспечивать рациональную и грамотную природоресурсную деятельность. Установление органами государственной власти правовых и организационных основ эффективного природопользования и реализация их на практике имеют стратегическое значение для государства, поскольку способствуют осуществлению многоуровневой государственной экологической политики, обеспечивают социально-экономическую стабильность и продовольственную безопасность. При этом конституционные нормы и принципы выступают основой процесса государственного регулирования и контроля за использованием природных ресурсов.

Проблему системного взаимодействия органов государственной власти в сфере природопользования в Республике Беларусь важно исследовать именно через призму их конституционно-правового статуса в целях проведения наиболее глубокого и всестороннего анализа выполняемых ими функций. Изучение отечественных конституционно-правовых основ деятельности, а также положительного зарубежного опыта в организации взаимоотношений центральных и местных органов государственной власти в сфере природопользования способствует формированию наиболее оптимальной модели государственного строительства.

Работа посвящена комплексному исследованию конституционно-правового статуса органов государственной власти, осуществляющих функции в сфере использования природных ресурсов, в том числе изучению их организации, а также особенностей функционирования, участия в выработке и принятии важнейших решений, являющихся частью государственной экологической политики Республики Беларусь.

В диссертационном исследовании впервые с учетом современного уровня развития конституционного права и некоторых смежных отраслей (административного и экологического права) рассмотрен ряд вопросов, относящихся к конституционно-правовому статусу республиканских органов государственной власти, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов в сфере природопользования в Республике Беларусь, имеющих важное теоретическое и практическое значение.

В работе раскрыты конституционно-правовые основы деятельности вышеуказанных государственных органов как ключевых элементов специфического механизма, порядок реализации их полномочий, проведен анализ тенденций формирования законодательной системы на основе накопленного опыта развития государственности.

В юридической литературе отдельным аспектам рассматриваемой темы уделено внимание С.А. Балашенко, С.А. Боголюбовым, В.В. Вараксиным,
Г.А. Василевичем, А.А. Головко, Д.М. Демичевым, Н.А. Карпович,
Н.А. Клюевой, А.Н. Крамником, Б.М. Лазаревым, Т.И. Макаровой,
Л.Т. Разумовой, Ю.А. Тихомировым, Е.В. Чурсиной, А.В. Шавцовой и другими авторами.

Однако специального, предметного и всестороннего анализа конституционно-правового статуса органов государственной власти применительно к области использования природных ресурсов за последние годы в науке проведено не было. Поэтому представляется необходимым рассмотреть особенности компетенции, организации, деятельности государственных органов, осуществляющих функции в сфере природопользования, с позиции соответствия конституционным положениям, отразить их роль в осуществлении государственной экологической политики Республики Беларусь в сфере природопользования.

Диссертация является первым итоговым комплексным научным трудом в конституционно-правовой области применительно к государственному регулированию природопользования, имеющим теоретико-прикладной характер. Указанными обстоятельствами обусловлены актуальность темы диссертации и необходимость проведения научного исследования.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Связь работы с крупными научными программами (проектами) и темами

Исследования, составляющие основу диссертационной работы, выполнены в соответствии с разрабатываемой в Академии управления при Президенте Республики Беларусь темой «Государство и личность: правовые аспекты взаимодействия» (2006-2010 годы) в рамках единого научного направления «Теория и практика государственного управления, реформирования экономики и непрерывной профессиональной подготовки руководящих кадров». Диссертационная работа также выполнена в контексте программы научных исследований ЧУО «Институт парламентаризма и предпринимательства» на тему: «Парламентаризм и гражданское общество в Республике Беларусь: опыт становления и развития» (номер государственной регистрации 20063544).

Цель и задачи исследования

Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правового статуса республиканских органов государственной власти, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов в сфере природопользования в Республике Беларусь, а также разработка научно обоснованных теоретических положений, практических предложений и рекомендаций по развитию законодательства в рассматриваемой области общественных отношений.

Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих исследовательских задач:

? разработка правового понятия «государственное регулирование в сфере природопользования» как одного из важнейших направлений государственного регулирования в рамках современного государствоведения;

? выделение механизма государственного регулирования в сфере природопользования;

? обозначение исторических периодов развития основ государственного регулирования природопользования;

? определение основных направлений реализации государственной экологической политики в сфере природопользования;

? исследование системы и компетенции органов государственной власти в сфере природопользования в Республике Беларусь;

? формулировка теоретически и практически значимых выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус органов государственной власти в области использования природных ресурсов в Республике Беларусь.

Объект исследования

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, имеющие конституционно-правовой характер, формирующиеся с участием органов государственной власти в сфере природопользования в Республике Беларусь. природопользование государственный экологическая политика

Предметом диссертационного исследования является совокупность правовых норм, закрепляющих конституционно-правовой статус республиканских органов государственной власти, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, осуществляющих определенные функции в сфере использования природных ресурсов в Республике Беларусь, регулируемые данными нормами общественные отношения, практика их применения, а также научные взгляды, идеи, концепции, государственные программы и мероприятия в данной сфере.

Выбор объекта и предмета исследования обусловлен отсутствием системности в определении конституционно-правового статуса, функциональных особенностей органов государственной власти в сфере природопользования, дублировании их природоресурсных полномочий, наличием определенных правовых пробелов и противоречий в регулировании данной области общественных отношений. Интерес к деятельности указанных органов вызван тем обстоятельством, что республиканские и местные государственные органы интенсивно взаимодействуют друг с другом, в том числе в рассматриваемой сфере, и, благодаря повседневному взаимодействию данных органов, государственная экологическая политика в Республике Беларусь получает свое наибольшее развитие, что в полной мере способствует реализации соответствующих конституционных положений.

Положения, выносимые на защиту

1. Авторское определение теоретико-правового понятия «государственное регулирование природопользования» как особой деятельности государства в лице уполномоченных государственных органов общей компетенции (Главы государства, Парламента, Правительства, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов), а также органов специальной компетенции по реализации конституционно-правовых предписаний и гарантий прав субъектов в сфере организации рационального использования природных ресурсов, обеспечения прав на доступ к информации в данной сфере и на их судебную защиту во исполнение эффективной, многоуровневой государственной экологической политики Республики Беларусь в области природопользования. Научный результат может быть использован для установления законодательной дефиниции понятия «государственное регулирование природопользования» в рамках современного государствоведения (например, законодательства о местном управлении и самоуправлении).

2. Теоретико-правовое обоснование выделения механизма государственного регулирования природопользования в Республике Беларусь, структура которого включает следующие необходимые элементы: специфические принципы, формы, методы, систему органов государственного регулирования, осуществляющих свои функции на основании и во исполнение конституционно-правовых норм и гарантий с возникновением урегулированных государством природоресурсных правоотношений. Единая целевая направленность на создание специального режима эффективности природопользования, особенности и последствия проявления дают основания структурно выделить в рамках конституционного права совокупность названных элементов в самостоятельный механизм, обособив его от смежных категорий и иных механизмов. Данное положение создает предпосылки для дальнейшего развития научных представлений в области общегосударственного регулирования и государственного регулирования природопользования.

3. Научное обоснование выделения периодизации процесса развития основ государственного регулирования природопользования, обусловленной конституционным строительством на территории белорусского государства. Процесс развития системы уполномоченных органов государственной власти, осуществляющих определенные функции по регулированию использования природных ресурсов, изменение их компетенции в указанной сфере, соответствующие общегосударственные тенденции формирования природоресурсного законодательства были в значительной степени определены условиями и порядком принятия новых конституций, других конституционных и смежных законодательных актов, их преемственностью, последовательностью становления, а также характером конституционных предписаний. Усложнение и развитие внутренней структуры, содержания конституций обусловило конкретизацию порядка деятельности уполномоченных государственных органов в природоресурсной области общественных отношений. Результат позволяет расширить научные представления об историко-правовой эволюции компетенции важнейших органов государственной власти в сфере природопользования.

4. Научное обоснование целесообразности развития, совершенствования системы и структуры республиканских органов государственной власти, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, комплекса их природоресурсных полномочий в целях дальнейшей реализации государственной экологической политики в сфере природопользования с учетом следующих предложений:

а) создать в составе Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь постоянную комиссию по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, к ведению которой следует отнести соответствующие проблемы, а также внесение предложений и подготовку заключений по вопросам, связанным с отменой незаконных решений местных Советов депутатов в рассматриваемой сфере;

б) законодательно обособить и расширить перечень полномочий Правительства Республики Беларусь в сфере природопользования с их последующим закреплением в статье 17 Закона Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь» в предложенной автором редакции, одновременно дополнив название указанной статьи «Полномочия Совета Министров Республики Беларусь в области охраны окружающей среды» словами «и природопользования»;

в) закрепить в статьях 41-45 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» полномочия местных исполнительных и распорядительных органов по осуществлению государственного контроля за использованием природных ресурсов и бюджетных средств на природоресурсные цели, планированием и прогнозированием природоресурсной деятельности с их отнесением в самостоятельную группу природоресурсных правомочий путем конкретизации и объединения с другими полномочиями в рассматриваемой сфере применительно к каждому территориальному уровню в предложенной автором редакции;

г) разграничить компетенцию местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по финансированию целевых природоресурсных программ в соответствии с их территориальным уровнем.

5. Формулирование и научное обоснование выводов, предложений и рекомендаций о внесении изменений и дополнений в законодательство, регулирующее конституционно-правовой статус органов государственной власти в области использования природных ресурсов в Республике Беларусь:

- закрепить в главе 4 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» специальные нормы с указанием системы органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование природопользования, соответствующих принципов и основных направлений (содержания) данной деятельности;

- предусмотреть в соответствующих отраслевых законодательных актах (Водном кодексе Республики Беларусь, Кодексе Республики Беларусь о земле, Кодексе Республики Беларусь о недрах, Лесном кодексе Республики Беларусь, Законах Республики Беларусь «О животном мире»,
«О растительном мире»), Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и разрабатываемом Экологическом кодексе Республики Беларусь полномочия Национального собрания Республики Беларусь в природоохранной и природоресурсной сферах в соответствии со статьями 97, 98 Конституции Республики Беларусь и частью первой статьи 6 Закона Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь»;

- согласовать нормы Кодекса Республики Беларусь о земле с нормами статьи 17 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в части полномочий местных Советов депутатов в области охраны и использования земель, закрепив указанные полномочия в отдельной статье названного Кодекса;

- закрепить формулировку нормативных правовых основ государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования в отдельной статье разрабатываемого Экологического кодекса Республики Беларусь, главе 3 Общей части модельного Экологического кодекса для государств ? участников СНГ в предложенной автором редакции.

Личный вклад соискателя

Диссертационная работа является самостоятельным комплексным научным исследованием, выполненным с учетом основных достижений конституционно-правовой науки по данной проблематике. Научные результаты, вошедшие в диссертацию, получены соискателем лично путем разработки, обоснования идей и научных положений, вынесенных на защиту.

Апробация результатов исследования

Результаты исследования прошли апробацию на международных и республиканских научных и научно-практических конференциях.

К числу международных научно-практических конференций относятся: «Актуальные проблемы социально-гуманитарных наук в условиях современных интеграционных процессов» (12 мая 2006 г., Минск); Управление в социальных и экономических системах» (6 июня 2006 г.,
2?6 июня 2008 г., Минск); «Перспективные разработки науки и техники ? 2006» (16-30 ноября 2006 г., Днепропетровск); «Научное пространство Европы ? 2008» (15-30 апреля 2008 г., София); «Наука: теория и практика ? 2008» (16-31 августа 2008 г., Прага); «Актуальные проблемы использования примирительных процедур как формы разрешения споров в национальном и международном праве» (23 апреля 2010 г., Минск).

К числу республиканских научно-практических конференций относятся: «Государственное управление в Республике Беларусь и за рубежом» (10 апреля 2003 г., Минск); «Институциональные и социально-экономические преобразования в Республике Беларусь и за рубежом» (16 мая 2003 г., Минск); «Основы государственного управления» (12 апреля 2005 г.,
6 апреля 2006 г., 15 мая 2007 г., Минск); «Подготовка юристов в ССУЗах в условиях приоритетного развития правового просвещения и национальной правовой культуры в Республике Беларусь» (1-2 декабря 2005 г., Минск); «Теоретические и методологические аспекты государственного управления» (9 апреля 2008 г., Минск).

Основные теоретические проблемы исследования обсуждались на заседаниях кафедр теории государства и права, конституционного и международного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь, кафедры права ЧУО «Институт парламентаризма и предпринимательства». Материалы диссертации использовались автором в учебном процессе и при проведении научно-исследовательской работы со студентами Академии управления при Президенте Республики Беларусь,
ЧУО «Институт парламентаризма и предпринимательства», слушателями
УО «Минский областной институт развития образования».

Материалы диссертационных исследований применялись также в практической профессиональной деятельности в качестве юрисконсульта УМК управления образования Минского областного исполнительного комитета. Они явились теоретической основой подготовки автором проектов решений и иных официальных документов указанного государственного органа.

Возможность практического применения выработанных предложений и рекомендаций подтверждается справками Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по проблемам Чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, Несвижского районного исполнительного комитета, а также актом о практическом использовании результатов диссертационного исследования в учебном процессе ЧУО «Институт парламентаризма и предпринимательства».

Опубликованность результатов диссертации

По теме диссертационного исследования опубликовано 23 научные работы, в том числе 7 публикаций, соответствующих требованиям пункта 18 Положения о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий в Республике Беларусь, общим объемом 3,7 авторских листа, 1 статья в иных журналах, 14 тезисов научных конференций, 1 научно-методическое пособие.

Структура и объем диссертации

Цель и задачи диссертационного исследования обусловили его структуру. Диссертация состоит из перечня условных обозначений, введения, общей характеристики работы, четырех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Общий объем диссертации составляет 151 страницу, включая 115 страниц текстовой части, 2 таблицы, а также 6 приложений общим объемом 10 страниц. Библиографический список содержит 277 источников, собственные публикации представлены 23 наименованиями.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Аналитический обзор литературы по теме диссертации» проводится анализ исследований отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой теме, что способствует выявлению круга вопросов и проблем, оставшихся не решенными, на основе чего определены задачи, объект, предмет и методология исследования.

Вторая глава «Теоретико-правовые аспекты государственного регулирования в сфере природопользования» состоит из двух разделов.

В первом разделе «Понятие и конституционно-правовая характеристика государственного регулирования природопользования» раскрываются особенности закрепления в литературе и законодательстве понятия «государственное регулирование» и делается вывод об отсутствии единообразия в его установлении. Рассматриваются признаки, способствующие формированию представлений о сущности и содержании данного понятия, а также понятия «государственное регулирование природопользование» как одного из важнейших направлений государственного регулирования в целом.

По своему содержанию государственное регулирование объединяет законодательную и подзаконную организующую деятельность. Круг субъектов, осуществляющих государственное регулирование в конкретной области общественных отношений, представлен органами общей компетенции (Главой государства, Парламентом, Правительством, местными органами власти и др.), а также специальной компетенции.

Данная деятельность предусматривает возможность осуществления указанными субъектами нормотворческих, управленческих и контрольных полномочий. Сущность государственного регулирования природопользования определяется соответствующей областью воздействуемых общественных отношений, обусловливающей использование специфических методов.

На основе анализа предложенных учеными определений и признаков государственного регулирования, сложившихся законодательных тенденций формулируется понятие «государственное регулирование в сфере природопользования» как неотъемлемая составляющая общегосударственного регулирования.

Выделяется и рассматривается механизм государственного регулирования в сфере природопользования, который имеет свои особенности, позволяющие его дифференцировать, устанавливаются элементы данного механизма. Содержание государственного регулирования природопользования, порядок функционирования его механизма определяют особенности организации, деятельности, круг природоресурсных полномочий органов государственной власти, образующие основу их конституционно-правового статуса в сфере использования природных ресурсов в Республике Беларусь.

Во втором разделе «Основные периоды развития государственного регулирования в сфере природопользования» проводится анализ исторических периодов становления и развития государственного регулирования природопользования. В основу периодизации процесса государственного регулирования природопользования положены этапы конституционно-правового строительства на территории белорусского государства, порядок, исторические, политические условия принятия и содержание основополагающих конституционных документов.

Основные периоды конституционного развития союзного и белорусского государства в значительной степени обусловили формирование системы органов государственной власти, осуществляющих определенные функции в сфере использования природных ресурсов, повлекли развитие их компетенции в указанной сфере и выступили основными предпосылками выделения самостоятельных этапов государственного (конституционно-правового) регулирования природопользования.

Третья глава «Конституционно-правовые основы реализации государственной экологической политики в сфере природопользования» содержит два раздела.

В первом разделе «Важнейшие направления государственной экологической политики в сфере природопользования в Республике Беларусь» раскрываются конституционно-правовые основы и пути проведения в жизнь внешней (международной) и внутригосударственной (национальной) экологической политики в сфере природопользования с указанием основных инструментов государственного регулирования природопользования, используемых уполномоченными органами государственной власти.

Во втором разделе «Конституционно-правовое закрепление природоресурсных положений современными государствами мира» проводится анализ соответствующих конституционных предписаний современных государств мира, включая Беларусь. Исследованы тексты 52 конституций (Основных закона) с целью формирования представлений об установлении государствами конституционно-правовых основ функционирования механизма регулирования порядка использования природных ресурсов.

Отмечается, что важнейшим прогрессивным шагом государств мира, включая Беларусь, на пути устойчивого развития является не только закрепление на конституционном уровне права личности на благоприятную окружающую среду, обязанности государственных органов по ее защите и улучшению, но и выделение самостоятельного направления публичной деятельности - использования природных ресурсов с установлением государственной обязанности по контролю (надзору) за природопользованием.

Четвертая глава «Компетенция органов государственной власти в сфере природопользования в Республике Беларусь» состоит из пяти разделов.

В первом разделе «Компетенция Президента Республики Беларусь в сфере природопользования» исследуется круг общих конституционных полномочий Главы государства, реализуемых в том числе в сфере природопользования, а также ряд специальных природоресурсных правомочий.

Раскрывается особенность статуса Президента Республики Беларусь в данной сфере, включая порядок государственного регулирования использования земель, недр, вод, лесного фонда, растительного, животного мира. Решая кадровые вопросы в природоресурсной области общественных отношений, Глава государства осуществляет непосредственное регулирование. Опосредованное регулирование осуществляется им через Администрацию Президента Республики Беларусь, иные органы при Президенте Республики Беларусь, а также путем подписания проектов законов, принятия других специальных нормативных правовых актов.

Указывается, что систему органов государственного регулирования природопользования образуют республиканские и местные органы государственной власти, общим видом деятельности которых является государственное регулирование в области использования природных ресурсов. Они обеспечивают функционирование механизма государственного регулирования природопользования, способствуют выполнению поставленных целей и задач, реализации соответствующих принципов на основании конституционно-правовых норм и гарантий. Конституционно-правовой статус уполномоченных органов государственной власти в сфере природопользования определяется их особой компетенцией, порядком реализации и разграничения полномочий, организации и деятельности.

Во втором разделе «Компетенция Парламента Республики Беларусь в сфере природопользования» исследуются законодательные, учредительные, внутриорганизационные природоресурсные полномочия Парламента Республики Беларусь, формы контрольной деятельности, работа постоянных комиссий в рассматриваемой сфере. Высказывается предположение о формировании особой самостоятельной компетенции Национального собрания Республики Беларусь, а также парламентариев в области регулирования порядка использования природных ресурсов, вносятся предложения, направленные на ее конкретизацию и детализацию.

В третьем разделе «Компетенция Правительства Республики Беларусь в сфере природопользования» исследуются специальные природоресурсные полномочия Правительства Республики Беларусь, закрепленные в Законах Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», «Об охране окружающей среды», порядок их реализации; предлагается классификация данных полномочий на нормотворческие, управленческие и смешанные.

В течение последних лет сформировалась самостоятельная группа правомочий Правительства Республики Беларусь в области регулирования природопользования, широко реализуемых на практике и детально определенных в отраслевом законодательстве Республики Беларусь. Это предполагает расширение их перечня, закрепленного в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», с одновременным разграничением на природоресурсные и природоохранные, а также уточнением формулировки данных полномочий в предложенной автором редакции.

В четвертом разделе «Компетенция специальных органов государственного регулирования в сфере природопользования» дается общая характеристика полномочий вышеуказанных органов в рассматриваемой сфере на основе их разделения на нормотворческие, управленческие и смешанные.

С учетом включения и практической реализации ряда экономических механизмов предлагается рассматривать природоресурсную компетенцию данных органов в широком смысле - как специальную регулирующую, а не только как управленческую. Аргументируется необходимость более четкого разграничения и детального урегулирования компетенции специальных органов государственного регулирования природопользования (Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь и др.) во избежание возможных противоречий между законами и подзаконными актами, споров между органами о компетенции.

В пятом разделе «Компетенция местных представительных, исполнительных и распорядительных органов в сфере природопользования» анализируются общая и специальная компетенция местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, проблемы их взаимодействия и разграничения полномочий в рассматриваемой сфере.

Предлагается классификация местных органов государственного регулирования природопользования в Республике Беларусь в соответствии с их компетенцией на: а) органы общей компетенции (исполнительные и распорядительные органы - областные и Минский городской, районные, городские, сельские, поселковые исполкомы, администрации районов городов с районным делением; местные Советы депутатов - города Минска, областные, районные, городские, сельские, поселковые) и б) органы специальной компетенции (областные комитеты и районные, городские инспекции Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и др.). Для объединения данных органов в систему основополагающим признаком выступает общее целевое назначение - регулирование условий природопользования, реализации природоресурсных норм, проведения соответствующих контрольных и восстановительных мероприятий.

Рассматриваются вопросы координации, контроля, повышения эффективности деятельности местных представительных, исполнительных и распорядительных органов в области регулирования природопользования; проводится исследование проблем планирования и прогнозирования природоресурсных мероприятий. Обосновывается вывод о необходимости выделения, конкретизации и законодательного закрепления самостоятельных природоресурсных полномочий исполнительных и распорядительных органов с объединением их в отдельную группу в статьях 41-45 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в предложенной автором редакции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные научные результаты диссертации

1. В рамках государствоведения все большее распространение получает понятие «государственное регулирование». При этом прослеживается тенденция дифференциации его формулировки и содержания в соответствии с направлениями деятельности органов государственной власти в различных сферах общественных отношений. В связи с этим заслуживает внимания вопрос о необходимости законодательного закрепления в основных конституционно-правовых актах, регламентирующих деятельность органов государственной власти различных уровней, понятия, содержания (направлений), методов государственного регулирования как специфической области деятельности каждого государственного органа [21].

На основе анализа предложенных учеными определений данного понятия и законодательных тенденций в составе государственного регулирования выделяется государственное регулирование природопользования как особая деятельность государства в лице уполномоченных государственных органов общей компетенции (Главы государства, Парламента, Правительства, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов), а также органов специальной компетенции по реализации конституционно-правовых предписаний и гарантий прав субъектов в сфере организации рационального использования природных ресурсов, обеспечения прав на доступ к информации в данной сфере и на их судебную защиту во исполнение эффективной, многоуровневой государственной экологической политики Республики Беларусь в области природопользования [6; 7; 20; 21; 23].

В Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не содержится специальных норм о возможности государственного регулирования природопользования, что обусловливает необходимость законодательного закрепления в главе 4 указанного Закона статьи с перечнем органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование природопользования, соответствующих принципов и основных направлений (содержания) данной деятельности [21].

2. Система органов государственной власти, осуществляющих деятельность на основании и во исполнение конституционно-правовых норм, гарантий, принципов, с использованием соответствующих методов, форм и функций обеспечивает функционирование единого механизма государственного регулирования природопользования. Следствием взаимодействия каждого из элементов данного механизма является возникновение и развитие правоотношений государственного регулирования природопользования в Республике Беларусь. Общая целевая направленность деятельности органов государственной власти на обеспечение рационального использования природных ресурсов и контроля за их использованием, системный подход к отношениям, возникающим в данной сфере на основе специфических конституционных и отраслевых установлений, позволяют вести речь о данном механизме как самостоятельном правовом явлении с наличием соответствующих структурных элементов, обеспечивающих и определяющих его содержательное наполнение [6; 7].

Функционирование элементов данного механизма нацелено на создание режима эффективного природопользования с одновременным учетом требований законности и рациональности, особенностями и последствиями проявления на базе конституционных положений во всех сферах жизнедеятельности общества, обусловленных устойчивым социально-экономическим развитием на основе ресурсного потенциала.

Механизм государственного регулирования в рассматриваемой сфере включает такие необходимые структурные элементы, как специфические принципы, формы, методы, систему органов государственного регулирования, осуществляющих свои функции на основании и во исполнение конституционно-правовых норм и гарантий с возникновением урегулированных государством природоресурсных правоотношений [6; 7; 21; 23].

С учетом требований особой дополнительной защиты природных ресурсов, повышения эффективности их использования применяемый императивно-диспозитивный метод государственного регулирования в области природопользования следует заменить более жестким императивным методом, обусловленным компетенционной спецификой деятельности государственных органов в рассматриваемой сфере [5; 20].

3. Ретроспективное исследование важнейших периодов развития государственного регулирования в области природопользования показывает, что компетенция органов государственной власти в данной сфере формировалась по расширительному принципу: увеличивался круг регулируемых объектов, отношений; конкретизировались полномочия действовавших и вновь создаваемых государственных органов. Процесс развития системы уполномоченных органов государственной власти, осуществляющих определенные функции по регулированию использования природных ресурсов, изменение их компетенции в указанной сфере, соответствующие общегосударственные тенденции формирования природоресурсного законодательства были в значительной степени определены условиями и порядком принятия новых конституций, других конституционных и смежных законодательных актов, их преемственностью, последовательностью становления, а также характером конституционных предписаний. Усложнение и развитие внутренней структуры, содержания конституций обусловило конкретизацию порядка деятельности уполномоченных государственных органов в природоресурсной области общественных отношений [6; 7].

Конституционные нормы являются ориентиром, эталоном развития отраслевых природоресурсных норм, ограничивают или расширяют компетенцию уполномоченных органов государственной власти на определенном историческом отрезке, обеспечивают функционирование механизма государственного регулирования природопользования.

Таким образом, первый период становления и развития государственного регулирования рассматриваемой сферы охватывает время с 1917-1919 годов по 1924-1927 годы и характеризуется началом формирования системы уполномоченных органов государственной власти, определявших направления природопользования. Второй период включает развитие рассматриваемых отношений с 1924-1927 годов по 1936-1937 годы с установлением исключительной компетенции в области регулирования природопользования республиканских и местных государственных органов общей компетенции. Третий этап находится в границах с 1936-1937 годов по 1977-1978 годы, когда шел процесс формирования органов специальной природоресурсной компетенции. Четвертый этап затрагивает 1977-1978 годы -- 1990-е годы с выделением дифференцированного подхода к регулированию природопользования и определением исключительной роли местных Советов депутатов в данной сфере. Пятый этап начинается в 1990-е годы и предполагает дальнейшее развитие сформировавшегося механизма государственного регулирования в сфере природопользования [6; 7]

4. Согласно конституционно-правовым основам определены направления деятельности органов государственной власти различных уровней по реализации государственной экологической политики в сфере природопользования: обеспечение рационального, эффективного использования природных ресурсов, контроль за природопользованием; восстановление природных ресурсов; разработка и подписание специальных соглашений в рассматриваемой сфере, контроль за их исполнением; выработка новых направлений сотрудничества; межгосударственная координация и совершенствование деятельности уполномоченных органов государственной власти по вопросам использования природных ресурсов [1; 2; 15].

5. В результате исследования системы и компетенции органов государственной власти в сфере природопользования в Республике Беларусь можно сделать следующие выводы.

Особенностью статуса Президента Республики Беларусь в сфере природопользования является то, что он выступает в качестве координатора между органами государственной власти и одновременно наделен правом определять порядок использования природных ресурсов, руководить действиями республиканских органов государственной власти, реализуя при этом исключительно единоличные полномочия, круг которых увеличивается, а содержание детализируется. Значительная часть специальных регулирующих полномочий Главы государства опосредуется путем нормотворчества с определением компетенции иных уполномоченных органов государственной власти [17; 23].

Возрастающий объем текущей законодательной природоресурсной работы, постоянная необходимость использования специальных знаний и практического опыта предопределяют возможность создания в составе Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь постоянной комиссии по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, к ведению которой следует отнести указанные проблемы, а также внесение предложений и подготовку заключений по вопросам, связанным с отменой незаконных решений местных Советов депутатов в рассматриваемой сфере. В регламентах палат Парламента Республики Беларусь следует закрепить их контрольные функции с указанием сфер регулирования и элементов контрольной деятельности [6; 7; 23].

Анализ полномочий Правительства Республики Беларусь в области государственного регулирования природопользования дает основание для проведения их классификации на нормотворческие, управленческие и смешанные, а также выделения самостоятельной компетенции Совета Министров Республики Беларусь в области использования земель, недр, вод, использования лесного фонда и воспроизводства лесов и т. п. [3; 23].

Местное регулирование природопользования должно координироваться и контролироваться единым органом государственной власти, в качестве которого может выступить местный исполнительный комитет, осуществляющий непосредственное практическое регулирование при решении оперативных вопросов [16; 23].

Необходимо подробно урегулировать полномочия исполнительных и распорядительных органов в сфере природопользования применительно к каждому уровню исполнительного комитета, выделить их в самостоятельную группу норм, скоординировать данные полномочия в отношении основных природных ресурсов с последующим закреплением в статьях 41-45 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [4; 23].

6. Сформулированы выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего конституционно-правовой статус органов государственной власти в области использования природных ресурсов в Республике Беларусь.

В целях единообразного установления полномочий каждого из субъектов государственного регулирования предлагается закрепить природоохранную и природоресурсную компетенцию Национального собрания Республики Беларусь в соответствующих отраслевых законодательных актах (Водном кодексе Республики Беларусь, Кодексе Республики Беларусь о земле, Кодексе Республики Беларусь о недрах, Лесном кодексе Республики Беларусь, Законах Республики Беларусь «О животном мире», «О растительном мире»), Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и разрабатываемом Экологическом кодексе Республики Беларусь [6; 7; 23]. Данные законодательные, контрольные, организационные правомочия будут нацелены на конкретизацию и детализацию конституционных предписаний о компетенции, развитие конституционных норм в актах специального регулирования.

Наметившуюся в рамках государственного регулирования тенденцию усиления, конкретизации и детализации контрольной деятельности следует учитывать при нормативном закреплении и развитии общих полномочий парламентариев в природоресурсной сфере, дополнив их такими специальными правомочиями, как возможность участия в проведении экологического аудита и экологического менеджмента в отношении использования природных ресурсов, что позволит подвергать всесторонней независимой и объективной комплексной проверке и анализу порядок организации, деятельности, документацию уполномоченных государственных органов и природопользователей с последующим установлением указанных правомочий в статье 21 Закона Республики Беларусь «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» [2; 23].

Предлагается закрепить в статье 17 Закона Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь» полномочие о возможности передачи отдельных входящих в его компетенцию вопросов использования природных ресурсов местным органам власти в целях полноты и оперативности государственного регулирования в данной сфере. К таким вопросам можно отнести принятие решений по установлению порядка разработки территориальных комплексных природоресурсных схем и их финансирования, лимитов на использование отдельных природных ресурсов, как нашедших практическое применение, с одновременным установлением исключительных полномочий Правительства Республики Беларусь в области регулирования природопользования [6; 7; 23].

В условиях расширения межгосударственного социально-экономического сотрудничества, наметившейся тенденции усиления внутригосударственной контрольной деятельности важную роль сыграет законодательное закрепление в статье 17 Закона Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь» следующих предлагаемых автором дополнительных полномочий Правительства Республики Беларусь: разработка и заключение межправительственных соглашений в сфере природопользования; совершенствование экономического механизма в области природопользования в направлении усиления стимулов в проведении природоохранной деятельности; организация разработки и введение в практику единой системы нормативно-методического обеспечения деятельности государственных органов и организаций по контролю в области природопользования; принятие решений в сфере проведения работ по строительству атомной электростанции [2; 3; 6; 23].

Следует уточнить название статьи 17 Закона Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь», дополнив ее название «Полномочия Совета Министров Республики Беларусь в области охраны окружающей среды» словами «и природопользования», как содержащей самостоятельные нормы в рассматриваемой сфере, с формулировкой новой редакции указанной статьи и закреплением в ней предложенной автором отдельной группы природоресурсных полномочий Правительства Республики Беларусь [6; 7; 23].

В статьях 41-45 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» следует законодательно выделить самостоятельное полномочие местных исполнительных и распорядительных органов в указанной сфере ? осуществление государственного контроля за использованием природных ресурсов и бюджетных средств на природоресурсные цели в соответствии и во исполнение части второй статьи 46 Конституции Республики Беларусь [6; 7; 23].

Важную роль сыграет детализация в отраслевом законодательстве компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по планированию и прогнозированию мероприятий в сфере использования природных ресурсов в соответствии с их территориальным уровнем.

Вышеуказанные полномочия местных органов власти следует отнести в самостоятельную группу природоресурсных правомочий путем их конкретизации и объединения с другими полномочиями в рассматриваемой сфере. Таким образом, автором предлагается новая редакция компетенции местных исполнительных и распорядительных органов в области регулирования условий и порядка природопользования, предлагаемая к закреплению в статьях 41-45 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [4; 16].

Следует взаимосогласовать нормы Кодекса Республики Беларусь о земле с нормами Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в части отсутствия законодательно закрепленных полномочий местных Советов депутатов в области охраны и использования земель, закрепив указанные полномочия в отдельной статье Кодекса Республики Беларусь о земле [6; 7; 23].

Конституционно-правовые акты ряда государств Европы содержат специальные группы норм, статей, самостоятельные разделы, имеющие природоресурсную направленность, на основе анализа которых с учетом основных направлений проводимой нашим государством экологической политики предлагается закрепить особую формулировку нормативных правовых основ государственного регулирования охраны окружающей среды и природопользования в отдельной статье разрабатываемого Экологического кодекса Республики Беларусь, главе 3 Общей части модельного Экологического кодекса для государств - участников СНГ в предложенной автором редакции [5; 19].

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПРАКТИЧЕСКОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ РЕЗУЛЬТАТОВ

Полученные в результате исследования научные выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки конституционно-правовой проблематики деятельности органов государственной власти, в процессе правотворческой деятельности Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, а также других органов государственной власти. Результаты исследования также могут применяться при подготовке научной и учебной юридической литературы, а также при изучении и преподавании следующих дисциплин: «Конституционное право Республики Беларусь», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», «Административное право», «Экологическое право».

Возможность практического применения выработанных рекомендаций подтверждается справками Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по проблемам Чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, Несвижского районного исполнительного комитета, а также актом о практическом использовании результатов диссертационного исследования в учебном процессе ЧУО «Институт парламентаризма и предпринимательства».

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ СОИСКАТЕЛЯ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в научных изданиях, включенных ВАК в перечень изданий для опубликования результатов диссертационных исследований

1. Минько, Н.С. Проблемы правового закрепления принципов международного права в сфере природопользования в Конституции и природоохранном законодательстве Республики Беларусь / Н.С. Минько // Экономика и упр. - 2006. - № 2. - С. 48-53.

2. Минько, Н.С. Реализация принципов международного экологического права в сфере природопользования в Конституции и природоохранном законодательстве Республики Беларусь / Н.С. Минько // Журн. междунар. права и междунар. отношений. - 2006. - № 1. - С. 14-19.

3. Минько, Н.С. Компетенция Совета Министров Республики Беларусь в сфере природопользования / Н.С. Минько // Науч. тр. Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь. - 2006. - Вып. 8. С. 359-366.