Российская система социальных пособий на детей (правовой аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

АКАДЕМИЯ ТРУДА И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Российская система социальных пособий на детей (правовой аспект)

Специальность 12.00.05 - Трудовое право, право социального обеспечения

Корсаненкова Юлия Борисовна

Москва - 2007

Работа выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений

Научный руководитель: заслуженный юрист РФ,

кандидат юридических наук,

профессор Галаганов Владимир Петрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Буянова Марина Олеговна

кандидат юридических наук,

доцент Кондратьева Зоя Александровна

Ведущая организация: Институт государства и права РАН

Защита состоится «29» октября 2007 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета К 602.001.02 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук в Академии труда и социальных отношений по адресу: 119454 г. Москва, ул. Лобачевского, 90.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Академии труда и социальных отношений.

Автореферат разослан « » сентября 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, В.П. Галаганов

кандидат юридических наук, профессор

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации сложилась острая демографическая ситуация Только естественная убыль населения в России составила соответственно в 1995 г. - 840 тыс., в 2000 г. - 958 тыс., в 2005 г. - 846 тыс., в 2006 г. - 690 тыс. человек (Россия в цифрах. - М.: Росстат, 2006. - С. 75).. В числе главных причин такого положения дел - материальная необеспеченность семей с детьми как следствие проводимых в стране социально-экономических реформ. Одним из способов ее решения является кардинальное улучшение материального положения семей, имеющих детей, большинство из которых находится на уровне бедности или за ее чертой. В таких условиях дети и семьи с детьми должны рассматриваться как особая категория членов социума, нуждающаяся в особой заботе со стороны государства.

В современной социально-демографической ситуации в Российской Федерации институт материнства и детства приобретает повышенную публичную значимость, что обусловливает необходимость создания федеральным законодателем адекватной системы социальной защиты. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2015 года Одобрена распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270-р // СЗ РФ. 2001. № 40. Ст. 3873. и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2006 г. Российская газета. - 2006. - 11 мая. в числе приоритетов в области стимулирования рождаемости и укрепления семьи предлагается совершенствовать систему выплат пособий гражданам, имеющим детей; повысить и дифференцировать их размеры с учетом материальных и социальных условий семьи, сделав их адресными.

Пособия, предоставляемые семьям с детьми, в социальном и правовом государстве играют важную роль, так как наряду с другими мерами социальной защиты населения способствуют укреплению Российского государства и стабилизации общества.

Система социальных пособий, являясь институтом права социального обеспечения, призвана не только гарантировать семье с детьми надлежащий уровень материального обеспечения, но и способствовать созданию предпосылок для становления семей с детьми реальными субъектами экономической деятельности в условиях формирующегося рынка труда.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое в юридической науке комплексное монографическое исследование теоретических основ системы социальных пособий на детей и содержания регламентирующих ее современных нормативных правовых актов. В качестве центральной и объединяющей все содержание диссертационной работы выдвигается идея о специфике социальных пособий на детей.

В юридической науке последнего времени социальные пособия как системное образование в праве социального обеспечения не исследовались. До этого попытку исследования особенностей пособий семьям с детьми предпринимали Е.Г. Азарова Азарова Е.Г. Пособия и льготы гражданам с детьми. - М.: Норма, 1997. , Г.Б. Челнокова Челнокова Г.Б. Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003., Л.В. Отырба Отырба Л.В. Социальное обеспечение по материнству - компонент правовой системы охраны материнства и детства в СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 1985., Е.В. Протас Протас Е.В. Правовое регулирование социального обеспечения семей, имеющих детей, в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 1992., Е.В. Соловьева Соловьева Е.В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 1995., Е.Ф. Чернышева Чернышева Е.Ф. Правовое регулирование отношений по социальному обеспечению семей, имеющих детей: Дис. … канд. юрид. наук. - Л., 1981., Л.В. Сотникова Сотникова Л.В. Социальное обеспечение семей с детьми в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2007. . Однако перечисленные авторы рассматривали пособия на детей в рамках общей отечественной системы социального обеспечения населения.

Цели и задачи исследования

Цель настоящего исследования состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем правового регулирования отношений по поводу предоставления пособий на детей как системного образования в праве социального обеспечения.

В соответствии с указанной целью автор ставит перед собой задачи проанализировать:

- понятие пособий на детей как вида социальных пособий и их классификацию;

- содержание социального статуса семьи с детьми в современном обществе;

- понятие «семья с детьми» как субъекта социально-обеспечительных отношений по поводу предоставления пособий;

- становление в России законодательства о пособиях гражданам, имеющим детей, и этапы его развития;

- трансформации в российской системе социальных пособий на детей в переходный к рыночной экономике период;

- новеллы в нормативно-правовой базе, регулирующей отношения по поводу предоставления пособий на детей в связи с их рождением и воспитанием;

- эффективность правового регулирования обеспечения семей пособиями в связи с беременностью и родами;

- потребность в усилении роли пособий при рождении ребенка и при передаче его на воспитание в семью;

- влияние ежемесячных пособий на детей на уровень материального обеспечения семьи;

- перспективы развития и направления дальнейшего совершенствования законодательства о пособиях на детей с учетом социально-экономических реалий российского общества.

Методологической и теоретической основой исследования являются методы общенаучного познания: диалектический метод, метод перехода от частного к общему, анализ и синтез. Применялись исторический, статистический, системный и функциональный методы. Автор также обращался к специальным правовым методам - историко-правовой анализ, метод сравнительного правоведения, структурно-правовой метод.

При проведении настоящего исследования в качестве научно-теоретической базы использованы труды по теории государства и права (С.С. Алексеева, В.С. Нерсесянца, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко и др.), работы в области трудового права и права социального обеспечения (В.С. Андреева, Е.Г. Азаровой, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, В.П. Галаганова, К.Н. Гусова, М.Л. Захарова, Р.И. Ивановой, Т.В. Иванкиной, С.И. Кобзевой, З.А. Кондратьевой, М.И. Кучма, Н.А. Купиной, Е.Е. Мачульской, Л.В. Отырба, М.И. Полупанова, Е.В. Соловьевой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.), в области семейного права (И.М. Кузнецовой, А.М. Нечаевой, Л.М. Пчелинцевой, В.А. Рясенцева), а также экономические и социологические исследования в данной области, опубликованные в виде монографий, диссертаций, учебников, учебных пособий, статей.

Правовую основу диссертации составляют положения международно-правовых актов, определяющие основания и порядок предоставления социальных пособий семьям с детьми, законодательство дореволюционного, советского и постсоветского периодов в сфере регулирования отношений по предоставлению пособий на детей. Помимо этого были использованы положения ведомственных подзаконных актов, нормативные правовые акты государственных органов субъектов Российской Федерации (в частности, г. Москвы), регулирующие различные аспекты социально-правового статуса семьи и отношения по предоставлению пособий на детей, практика Конституционного Суда РФ и органов социального обеспечения.

Эмпирическую основу исследования составляют материалы правоприменительной деятельности Управления социальной защиты населения района «Южное Тушино» г. Москвы по вопросам предоставления семьям с детьми пособий, компенсационных выплат. В работе использовались материалы московских региональных отделений Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ - в части пособий, предоставляемых за счет средств социального страхования, а также материалы статистической отчетности.

Наиболее значимые результаты, отражающие новизну исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Социальные пособия на детей следует признать самостоятельным видом социальных пособий и определить как единовременные, ежемесячные, периодические денежные выплаты, сохраняющие в определенных случаях алиментарный характер, установленные законом и выплачиваемые семье с детьми с целью компенсации заработка, временно утраченного одним из родителей, дополнительных расходов семье или вреда, причиненного при социально значимых обстоятельствах здоровью одного из родителей, назначаемые за счет средств обязательного социального страхования или государственных ассигнований в размерах, соотносимых с заработком одного из родителей, прожиточным минимумом в регионе или в твердо установленных денежных суммах.

2. Основаниями классификации социальных пособий на детей являются: целевое назначение (компенсация заработка; дополнение доходов семьи; частичная компенсация вреда, причиненного здоровью родителей; обеспечение средств к существованию на период отсутствия у кого-либо из членов семьи заработка); продолжительность выплаты (единовременные, ежемесячные и периодические пособия); финансовые источники (средства ФСС РФ, средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов РФ, субвенции Субвенция (в пер. с лат. «приходить на помощь») - вид государственного финансового пособия местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, предоставляемого на определенные цели (Словарь иностранных слов. - М.: Русский язык, 1988. - С. 477).); круг лиц (пособия, получателем которых может быть любой гражданин как член общества, независимо от его участия в производстве, и пособия для работающих граждан, в том числе определенных категорий занятого населения); социально-правовые основания выплаты пособий (временная нетрудоспособность, деторождение, потребность охраны бюджета семьи при неординарных обстоятельствах, бедность); порядок определения размера пособий (пособия в размере, соотносимом с заработком родителя или с прожиточным минимумом в регионе; пособия в твердой денежной сумме); действие в пространстве (федеральные и региональные пособия); органы, предоставляющие пособия (работодатель - организация, воинская часть); органы соцзащиты населения; ФСС РФ; территориальный орган федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции; органы субъектов Российской Федерации, выплачивающие пособия при передаче ребенка на воспитание в семью).

3. Историко-правовой анализ законодательства о пособиях гражданам, имеющим детей, позволил провести его периодизацию и выделить три этапа в становлении и развитии системы социальных пособий на детей с учетом политических и социально-экономических факторов: 1) становление системы пособий гражданам, имеющим детей (конец XIX в. - 1977 г.); 2) развитие и совершенствование советской системы пособий на детей (1977 г. - конец 80-х гг.); 3) развитие российской системы социальных пособий семьям с детьми (конец 80-х гг. - 90-е гг. XX в.).

4. В России сложилась и действует достаточно развитая система социальных пособий на детей (20 видов пособий), в основе возникновения права на которые лежат различные юридические факты, адресованные широкому кругу получателей и предоставляемые различными органами из разных финансовых источников, в размерах, определяемых различными способами.

5. Современная российская система социальных пособий на детей нуждается в законодательном закреплении в едином кодификационном акте - Законе о социальных пособиях семьям с детьми, который систематизировал бы основные виды, порядок и условия назначения и выплаты этих пособий.

6. Компенсационные выплаты на детей можно определить как единовременные, ежемесячные, ежегодные денежные выплаты строго целевого характера, предоставляемые семье с детьми из бюджетных средств в порядке социального обеспечения для возмещения дополнительных расходов в установленных законом случаях в твердой денежной сумме.

7. Субъектом социально-обеспечительных отношений по поводу пособий является семья с детьми, под которой следует понимать совместно проживающую группу лиц, состоящую не менее чем из двух физических лиц, одним из которых является ребенок (дети), а другим - лица (лицо), которые осуществляют заботу о ребенке и находятся с ним в определенной правовой связи на основании: кровного родства по рождению (родители), факта усыновления (усыновители), установления опеки (попечительства) (опекуны, попечители), принятия в приемную (приемные родители) или патронатную (патронатные воспитатели) семью, - либо являются его фактическими воспитателями.

8. С целью дальнейшего углубления дифференцированного подхода в правовом регулировании условий и размеров социальных пособий на детей обоснована типология семей с детьми (традиционная (кровная) семья, семья усыновителей, опекунов (попечителей), фактических воспитателей, приемная, патронатная семья) и конкретизированы понятия молодой, многодетной, малообеспеченной, студенческой семьи.

Кроме того, на защиту выносятся конкретные предложения автора по совершенствованию действующего законодательства о пособиях семьям с детьми, новая редакция статей законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления отдельных видов социальных пособий на детей, и те новые положения, которые целесообразно включить в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»

Теоретическое и практическое значение исследования состоит в анализе исторического материала и действующего законодательства о социальных пособиях на детей, а также в выводах и предложениях автора, которые могут быть использованы при чтении лекций по дисциплинам «Право социального обеспечения», «Трудовое право», спецкурсов «Страховое дело», «Обязательное социальное страхование» и проведении практических занятий.

Результаты исследования могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о пособиях на детей, в ходе корректировки действующих правовых норм и в оценке законопроектов, в законотворческой деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, а также при разработке локальных норм по предоставлению семьям с детьми различных видов пособий за счет средств работодателя.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений. Выводы и практические предложения, содержащиеся в ней, обсуждались на заседаниях кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений.

Материалы диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания курсов «Право социального обеспечения», «Правовое регулирование обязательного социального страхования», «Правовое обеспечение социальной работы» в Российском государственном социальном университете и Специализированном новом юридическом институте, а также в текущей деятельности Управления социальной защиты населения района «Южное Тушино» г. Москвы.

Основные положения и выводы работы отражены и опубликованы автором в статьях, учебно-методических пособиях, в отдельных печатных изданиях.

Структура диссертации подчинена ее целям и задачам. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, перечня использованной литературы и нормативных правовых актов.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность исследования, раскрывается степень научной разработанности темы, указывается цель и формулируются задачи исследования, определяются его объект и предмет, методологическая, правовая и эмпирическая основы, а также научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается структура работы и приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Понятие, классификация пособий на детей и круг получателей данных пособий» состоит из двух параграфов. В первом из них «Понятие социальных пособий на детей по праву социального обеспечения и их виды» дается понятие и классификация социальных пособий на детей.

Пособия семьям с детьми, являясь разновидностью пособий, содержат в себе родовые черты пособия как одного из важнейших видов социального обеспечения. В то же время они обладают специфическими признаками, посредством которых отличаются от иных видов социальных пособий и иных денежных выплат, имеющих внешнее сходство с пособиями (компенсационных выплат).

Проследив эволюцию общего понятия пособия в советской и российской науке права социального обеспечения (В.С. Андреев, Е.Г. Азарова, К.С. Батыгин; М.О. Буянова, В.П. Галаганов; М.Л. Захаров, Р.И. Иванова; С.И. Кобзева, З.А. Кондратьева, Н.А. Купина; Е.Е. Мачульская; М.И. Полупанов, В.Н. Толкунова, Э.Г. Тучкова и др.) и имеющиеся точки зрения на пособия семьям с детьми (Л.В. Отырба, Е.В. Протас, Е.В. Соловьева, Е.Ф. Чернышева), автор выделил ряд признаков пособий (продолжительность выплаты, целевая направленность, законодательная закрепленность, алиментарный характер, основания предоставления, источники финансирования, способ определения размера, круг получателей) и проанализировал, насколько эти признаки присущи современным пособиям на детей. Проведенное исследование позволило сформулировать понятие социальных пособий на детей См. с. 6 - 7 автореферата., исходя из которого диссертант выделяет 20 видов социальных пособий на детей и проводит их внутреннюю классификацию по нескольким основаниям.

Помимо традиционного в праве социального обеспечения деления пособий по целевому назначению на две группы - пособия, компенсирующие заработок, и пособия, предоставляемые семье как дополнительная материальная помощь, автором предложено выделение двух дополнительных видов пособий: пособий, выплачиваемых в качестве дополнительный помощи семье с детьми в случае смерти кормильца при наступлении социально значимых обстоятельств (участие в борьбе с терроризмом, несчастный случай на производстве и др.) и пособий, обеспечивающих семье с детьми средства к существованию на период отсутствия у кого-либо из членов семьи заработка (пособия семьям беженцев и вынужденных переселенцев; ежемесячное пособие по уходу за ребенком лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию).

При рассмотрении финансовых источников выплаты пособий семьям с детьми помимо средств обязательного социального страхования и госбюджета отмечается появление на современном этапе специфического источника выплаты пособий на детей - субвенций (пособие при передачи ребенка на воспитание в семью, пособие семье в случае смерти кормильца при поствакциональных осложнениях). Разделяя точку зрения Н.Л. Смирновой Смирнова Н.Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. - Владивосток, 2002. - С. 90., автор соглашается с тем, что пособия, выплачиваемые из средств местных бюджетов и средств работодателя, нельзя отнести к социальным (государственным) пособиям, но они должны включаться в систему пособий по российскому праву социального обеспечения в качестве дополнительных.

С учетом предложенной М.В. Филипповой Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. М.В. Филипповой. - М.: Юристъ, 2006. - С. 237. классификации пособий на страховые и социально-обеспечительные, автором обоснована классификация пособий на детей по юридическим фактам - основаниям обеспечения пособиями, которые подразделяются на социальные страховые случаи и иные социально значимые основания, не относящиеся к числу социальных рисков.

В качестве новых, не используемых в науке права социального обеспечения оснований классификации пособий предложен критерий способа определения размеров пособий на детей (пособия, исчисляемые в размере, соотносимом с заработком родителя или прожиточным минимумом региона; пособия, устанавливаемые в твердой денежной сумме). Предлагается деление пособий семьям с детьми на виды в зависимости от органов, их предоставляющих (работодатель, органы соцзащиты населения, ФСС РФ и др.).

Исследование сущностного характера и целевого назначения компенсационных выплат на детей позволило выявить ряд признаков, отличающих их от пособий на детей: 1) это выплаты строго целевого характера для компенсации определенных в законе дополнительных расходов семье с детьми; 2) по продолжительности выплаты они могут быть единовременными, ежегодными и ежемесячными; 3) выплата производится из бюджетных средств; 4) предоставляются в порядке социального обеспечения, независимо от факта обязательного социального страхования родителей; 5) основания возникновения выплат не относятся к социальным страховым случаям; 6) размеры выплат устанавливаются в твердых денежных суммах. Компенсационные выплаты в настоящее время являются самостоятельным видом выплат по системе социального обеспечения наряду с пособиями компенсационного характера, однако по мере совершенствования системы пособий на детей надобность в них отпадет.

Во втором параграфе «Семья с детьми как субъект социально-обеспечительных отношений по поводу предоставления пособий» всесторонне исследуются понятие и социальный статус семьи с детьми в современном обществе и определяется ее правовой статус как получателя пособий.

Анализ существующих в науке права социального обеспечения взглядов на проблематику субъектного состава получателей пособий на детей (Е.Г. Азаровой, Л.В. Отырба, Е.В. Соловьевой, Е.В. Протас, Е.Ф. Чернышевой) позволил диссертанту выделить четыре подхода в понимании субъекта - получателя семейных пособий: 1) семья с детьми в целом; 2) ребенок (дети); 3) родители ребенка или лица, их заменяющие; 4) ребенок (дети) и матери или лица, ее заменяющие (в зависимости от вида пособия).

Соглашаясь с позицией Е.Г. Азаровой о необходимости включения в круг лиц, имеющих детей, которым назначаются пособия, родителей ребенка, одиноких матерей, усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей и иных лиц, их заменяющих (фактических воспитателей) Азарова Е.Г. Пособия и льготы гражданам с детьми. - М.: Издательская группа ИНФРАМ-НОРМА, 1997. - С. 1., в диссертации делается вывод о том, что каждая из вышеперечисленных форм воспитания детей представляет собой форму семейного воспитания детей и одну из современных моделей российской семьи с детьми.

Исследуя правовую категорию «семья с детьми» применительно к отношениям по поводу предоставления пособий на детей, автор рассматривает понятие семьи как предмета научных изысканий социологии, политологии, демографии, статистики, права. Выявив, что до сих пор нет универсального для научных отраслей, занимающихся семейными отношениями, определения семьи, и на основе характеристики семьи, предложенной С.В. Дармодехиным Дармодехин С.В. Государственная семейная политика в России: история и современность // Всероссийский центр уровня жизни: Мониторинг социально-экономического потенциала семей. Апрель-июнь 2001. - С. 20., автор приходит к следующему выводу - основу семьи составляет супружеская пара с детьми или без детей, а все остальные семьи можно рассматривать как различные модели такой семьи на разных этапах ее развития.

В диссертации приводятся существующие в науке различные типы семей в зависимости от: числа членов семьи и числа детей (из двух человек, трех и т.д.; однодетные, двухдетные и т.д.; малодетные, среднедетные, многодетные и бездетные); социального состава (от занятий супругов - студенческие, семьи военнослужащих, шахтерские, семьи безработных и др.); возраста детей (с малолетними детьми, подростками); социального статуса (семьи беженцев и вынужденных переселенцев, лиц, находящихся под следствием и отбывающих наказание, наркоманов и алкоголиков (маргинальные семьи). В результате делается вывод о неоднородности такой общей категории, как семья с детьми, и в силу этого о необходимости введения адресных пособий, предназначенных не для каждой конкретной семьи, а для различных типов семей с детьми, выделяемых с учетом вышеназванных критериев.

Констатируя факт отсутствия единой модели российской семьи, наличие дифференциации форм семейной жизни, в основе которой лежит имущественное расслоение граждан, различия культурного свойства, в диссертации исследуются существующие на этот счет концепции кризиса (А.И. Антонов, В.М. Медков) и модернизации семьи (А.Г. Вишневский и др.). Соглашаясь с представителями последней в том, что трансформация семейного порядка по мере его модернизации предполагает переход к равноправным, партнерским отношениям между полами и свободе выбора семейных ролей, т.е. гендерному равенству, автор доказывает существование гендерной асимметрии не в пользу мужчин в их праве на некоторые детские пособия. Для ее устранения необходима реализация норм ратифицированной в 1997 г. Россией Конвенции МОТ № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», согласно которой ответственность за выполнение семейных обязанностей должна быть разделена между мужчинами и женщинами. Поэтому обосновывается необходимость в закреплении права одиноких отцов на ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере, а в некоторых случаях (например, в случае смерти матери во время родов) - право на получение ими родительского пособия - аналога пособию по беременности и родам.

Закрепление в нормах трудового права и права социального обеспечения условий, позволяющих совмещать трудовую и семейную жизнь работников, как мужчин, так и женщин, является одним из важных аспектов политики в международном и национальном масштабах. Поэтому необходимо усилить социальные преимущества для женщины-матери, учитывая право женщины на свободный выбор жизненного пути (служебной либо материнской карьеры, либо различных форм их гармоничного сочетания).

Только соблюдение гендерного равенства в семейных отношениях, по мнению автора, позволит семье стать ценностно-смысловым центром социальной политики в современной России, ее непосредственным адресатом и объектом.

Исследование понятия семьи в системе правовых наук показало отсутствие единого универсального понятия семьи, применимого ко всем отраслям права. В праве социального обеспечения вопрос о разработке понятия семьи является также проблемным. Проводя анализ мнений ученых-юристов (Е.И. Астрахан, В.Д. Новиков, В.К. Субботенко, Р.П. Мананкова, Е.В. Протас, Е.В. Соловьева) о субъекте социально-обеспечительных отношений, автор приходит к следующему выводу - на ранних этапах формирования правовой защиты материнства, детства и семьи был оправдан подход в пользу индивидуальных субъектов. В настоящее время ситуация существенно изменилась: общество делает выбор в пользу семьи как наиболее приемлемой формы воспитания подрастающего поколения, и соответственно, этот выбор должен воплощаться в разнообразных мерах защиты и охраны семьи, в том числе и правовых.

В пользу данной тенденции приводится позиция Л.А. Гречук, которая, изучив особенности семьи как субъекта права, предложила определение семьи как группы лиц, связанных родством и (или) свойством, или браком, состоящей не менее чем из двух физических лиц, проживающих вместе. Применительно к понятию «семья с детьми» оно охватывает и одиноких граждан (отца, мать, бабушку, другого родственника), фактически воспитывающих ребенка. Однако исходя из указанных признаков семьи, этим понятием не охватываются случаи совместного проживания ребенка с усыновителем, опекуном, а также с приемным родителем, так как здесь нет факта кровного родства (свойства) или брака.

Можно согласиться с Е.В. Соловьевой, выделившей три основных критерия, характеризующих семью с детьми: 1) наличие детей; 2) определенная правовая связь ребенка с субъектами, осуществляющими заботу о нем (кровная связь по рождению; правовая связь усыновленного с усыновителем; институт опеки и попечительства; приемная семья); 3) совместное проживание ребенка с субъектами, осуществляющими заботу о нем. Понятие семьи сформулировано автором с учетом перечисленных признаков См. с. 8 автореферата.. В предложенном определении семьи делается акцент на уравнивание прав родителей, опекунов (попечителей), приемных родителей, фактических и патронатных воспитателей на различные виды социальных пособий на детей.

Исходя из критерия правовой связи между ребенком и лицами, осуществляющими заботу о нем (кровная связь по рождению, факт усыновления, установления опеки и др.), исследованию подверглись различные типы семей с детьми - получатели семейных пособий.

Исследование типа семьи, основанной на правовой связи усыновленного с усыновителем, выявило наличие дискриминационного положения в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»: ограничено право мужчин-усыновителей на пособие при усыновлении ребенка вопреки ст. 127 и п. 3 и 4 ст. 134 СК РФ, разрешающим усыновление ребенка одним лицом (мужчиной или женщиной - не состоящим в браке). Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 67 «О ежемесячном пособии на ребенка» также ограничивает право усыновителя - мужчины, не состоящего в браке, на получение пособия на ребенка в повышенном размере. Предлагается устранить эти ограничения.

В работе обосновывается целесообразность (по аналогии с усыновителями) предоставления права на родительское пособие, при прочих равных условиях, лицу (как мужчине, так и женщине), назначенному опекуном ребенка в возрасте до трех месяцев («родительского пособия по уходу за новорожденным»).

Учитывая, что приемные родители по своему правовому статусу (как совокупности прав и обязанностей в отношении приемных детей) приравнены СК РФ к опекунам, автор предлагает уравнять их с опекунами в праве на получение других видов государственных пособий на детей - ежемесячного пособия по уходу за ребенком, ежемесячного пособия на ребенка.

Обосновывая необходимость закрепления института патроната и фактического воспитания в СК РФ, диссертант предлагает закрепить право на пособия патронатным и фактическим воспитателям, установленные для родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) Законом о пособиях 1995 г. При этом фактическими воспитателями ребенка могут быть как родственники ребенка, так и лица, не состоящие с ним в родстве (например: мачеха, отчим, супруги опекуна, попечителя, усыновителя и др.), которые взяли ребенка на воспитание в силу разных причин (смерть родителей; объявление их умершими; признание безвестно отсутствующими и др.).

В первом параграфе главы второй «Историко-правовой анализ развития законодательства о пособиях на детей» с учетом объективных факторов политического, экономического и социального характера представлена история становления и развития законодательства о пособиях гражданам с детьми с момента появления первых правовых норм о пособиях и до начала экономических преобразований в России (до конца 80-х гг. XX в.).

Зародившись в конце XIX в., законодательство о пособиях гражданам, имеющим детей, на протяжении советского периода своего существования и развития прошло два основных этапа, связанных со становлением (до принятия Конституции СССР 1977 г.) и дальнейшим развитием системы государственных пособий на детей (1977 - 1987 гг.). В итоге во второй половине 80-х гг. в России сформировалась развитая система социальных пособий на детей, основаниями предоставления которых являлся широкий перечень юридических фактов: беременность и роды, рождение ребенка, уход за больным ребенком, уход за новорожденным ребенком, многодетность семьи, воспитание ребенка одинокой матерью, малообеспеченность семей с детьми, наличие в семье детей-инвалидов и инвалидов с детства, прохождение родителем военной службы по призыву, уклонение родителя от уплаты алиментов.

Автор выделяет следующие недостатки, присущие системе пособий гражданам, имеющим детей, рассматриваемого периода: 1) законодательство о пособиях на детей представляло собой несистематизированную совокупность нормативных актов, разных по юридической силе (преимущественно, подзаконного характера), и нуждалось в кодификации; 2) система социальных пособий была внутренне противоречивой, содержала как прогрессивные, так и устаревшие формы материальной поддержки семей; 3) пособия хотя и имели общее целевое значение, но в ряде случаев содержали объективно не обусловленные различия при установлении размеров и определении сроков их выплаты, отличались непродолжительностью выплат и низкими размерами; 4) пособия не полностью охватывали материально нуждающиеся семьи.

Преемственность советской системы пособий гражданам, имеющим детей, с ее достоинствами и недостатками сохранилась в российском законодательстве переходного к рыночной экономике периода, которое исследовано во втором параграфе.

Анализируя трансформации в правилах назначения пособий на детей в условиях переходного периода, автор подчеркивает особое значение Указа Президента РФ от 10 декабря 1993 г., заложившего основы формирования единой системы социальных пособий гражданам с детьми. Законодательная попытка создания единой системы пособий на детей была предпринята и в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Однако принимаемый как акт кодификационного значения, он не стал таковым, так как некоторые пособия остались вне сферы действия Закона (в частности, пособия беженцам и вынужденным переселенцам). Во второй половине 90-х гг. появились новые пособия семьям с детьми, обусловленные объективными реалиями переходного периода (на детей военнослужащих, принимавших участие в борьбе с терроризмом, медицинских работников, заразившихся ВИЧ-инфекцией; военнослужащих по контракту и др.), которые также не вошли в систему пособий.

В итоге к началу XXI столетия систему пособий на детей в России отличали недостатки, многие из которых сохраняются на сегодняшний день. Во-первых, правовые нормы рассредоточены по отдельным, различным и порой не связанным между собой нормативным правовым актам, отличаются несогласованностью, а в некоторых случаях и противоречивостью. Во-вторых, наметилась тенденция снижения объема правовых гарантий граждан с детьми по мере принятия новых законов и подзаконных актов. В-третьих, правовое регулирование обеспечения граждан с детьми социальными пособиями зачастую не отвечает ни принципам права социального обеспечения в целом, ни принципам обязательного социального страхования в частности. Российское законодательство не восстановило прогрессивные правовые нормы, которые существовали в советском законодательстве (например, градацию сумм пособий на детей с учетом их количества в семье и др.). социальный пособие дети

Все это свидетельствует о необходимости разработки и принятия федерального закона, в котором была бы четко представлена вся система существующих в России пособий, в том числе и на детей.

В третьей главе «Проблемы совершенствования правового регулирования отдельных видов пособий на детей», состоящей из трех параграфов, проанализировано содержание правоотношений по предоставлению пособий на детей, установленных Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», действующим в редакции от 5 декабря 2006 г., и сформулирован ряд предложений по совершенствованию их правового регулирования.

В первом параграфе уделено внимание совершенствованию законодательства о пособиях в связи с беременностью и родами.

В целях стимулирования рождения в семьях второго и третьего ребенка (как того требует современная демографическая ситуация в стране) предлагается дифференцировать: отпуск по беременности и родам в зависимости от того, каким по счету рождается ребенок, увеличив его продолжительность при рождении второго и последующих детей, как и при многоплодной беременности (до 84 календарных дня до родов и 110 календарных дней после родов): послеродовой отпуск в зависимости от субъекта - получателя данного пособия, установив его продолжительность (194 календарных дня) для одиноких матерей.

Для учета интересов семьи целесообразно предусмотреть возможность реализации дородового отпуска по желанию женщины в удобном для нее распределении (гибкая система определения дородового отпуска) на основании больничного листа в любой срок в пределах максимальной (70/84) календарных дней до родов) и минимальной продолжительности (30 дней до родов).

В тех случаях, когда послеродовой отпуск не используется матерью по объективным причинам (смерть во время родов или в период послеродового отпуска, лишение или ограничение в родительских правах, признание недееспособной вследствие душевной болезни и др.) предоставить право на послеродовой отпуск (или неиспользованную его часть) отцу ребенка или другому лицу, фактически взявшему ребенка на воспитание (родительский отпуск по уходу за новорожденным - 110 календарных дней), что позволит воплотить принцип гендерного равенства.

С позиций равенства семей с детьми, независимо от ее типа, обоснована целесообразность предоставления права на послеродовой отпуск с выплатой пособия также опекуну, приемному родителю, патронатному, фактическому воспитателю (независимо от пола), если опека, передача в приемную, патронатную семью или на фактическое воспитание ребенка осуществляются непосредственно из роддома или после, но в отношении ребенка, не достигшего возраста трех месяцев. В этом случае родительский отпуск должен предоставляться на более длительный срок - 110 календарных дней со дня смерти матери, усыновления ребенка и т.д., а не со дня рождения ребенка, а при усыновлении, принятии под опеку, в приемную или патронатную семью или на фактическое воспитание двух и более детей - не менее чем на 140 календарных дней.

В качестве дополнительной гарантии предлагается закрепить в российском законодательстве право на получение оплачиваемого «отцовского отпуска» продолжительностью 7 рабочих дней со дня выписки новорожденного из роддома для отцов, подлежащих обязательному социальному страхованию, в размере среднемесячного заработка.

Исходя из принципа дифференциации продолжительности отпуска по беременности и родам в зависимости от субъекта - получателя пособия вносится предложение об установлении отпуска большей продолжительности (200 календарных дней) женщинам, занятым на подземных работах, на работах с вредными условиями труда, в горячих цехах (по Списку № 1) и с тяжелыми условиями труда (по Списку № 2). Это положение следует распространить и на мужчин - получателей родительского пособия в рассмотренных выше случаях.

Подход законодателя, установившего в п. 3 ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» для женщин, имеющих страховой стаж менее 6 месяцев, пособие по беременности и родам в размере минимального размера оплаты труда (МРОТ), вызывает возражение. Такой способ установления размера пособия юридически не поощряет рождение детей в молодых семьях (в том числе студенческих), что может негативно повлиять на состояние здоровья матери и будущего ребенка. Логичным было бы установление размера пособия, равного 70% среднемесячного заработка женщины.

Обоснована целесообразность внесения в ст. 261 ТК РФ изменения, согласно которому срочный трудовой договор продлевается до истечения срока отпуска по беременности и родам. Аналогичную норму следует установить для мужчин, находящихся в родительском отпуске по уходу за новорожденным ребенком.

Автор приводит аргументы по предоставлению права на пособие по беременности и родам (родительское пособие) всем лицам (включая мужчин), отпуск по беременности и родам (родительский отпуск) у которых наступил в течение шестимесячного срока после увольнения по собственному желанию по уважительной причине (в связи с переездом на новое место жительства в другую местность; болезнью, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности; необходимостью ухода за инвалидом I группы или больным членом семьи). За это время пособие должно выплачиваться им в размере 100% среднемесячного утраченного не по их вине заработка.

Диссертант не разделяет мнение Л.В. Сотниковой об установлении размера пособия в размере МРОТ женщинам, у которых отпуск по беременности и родам наступает в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными Сотникова Л.В. Указ. соч. - С. 135.. Такой подход не отвечает цели пособия, выплачиваемого за счет средств обязательного социального страхования, его роль сводится к оказанию минимальной государственной поддержки. Размер пособия в этом случае должен устанавливаться на общих основаниях. Поскольку в случае сокращения штата или численности работников организации прекращение трудового договора с работниками происходит не по их вине, то правомерно наделить их (как мужчин, так и женщин) правом на родительское пособие в том случае, если они зарегистрировались в качестве безработных в течение 12 месяцев после увольнения с работы по данному основанию.

В последние годы появилась категория малолетних матерей, рожающих детей в возрасте до 15 лет. Им следовало бы предоставить право на данное пособие в том случае, если они являются учащимися общеобразовательных учреждений независимо от форм собственности, имеющих государственную аккредитацию, в размере стипендии, установленной законодательством Российской Федерации.

В работе проведен анализ практики предоставления единовременного пособия при постановке женщин на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, существующих мер по защите и охране материнства (с ранних стадий беременности вплоть до родов и в течение некоторого периода после родов) и детства, реализации норм Конвенции МОТ № 103 «Об охране материнства». Автор предлагает создать систему обязательных медицинских осмотров (на основе медицинских рекомендаций), прохождение которых беременной женщиной в обязательном порядке должно служить условием как для получения пособия по беременности и родам, так и дополнительно выплачиваемого к нему единовременного пособия. Чтобы пособие играло определенную роль в своевременной диспансеризации беременных женщин и профилактике осложнений при беременности и родах, обоснованно установление его в размере прожиточного минимума с соответствующей индексацией.

Во втором параграфе исследуются правоотношения по поводу предоставления единовременного пособия при рождении ребенка и впервые установленного законодателем пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

Исходя из принципов обязательного социального страхования диссертант приходит к выводу о необходимости исчислять размер этих единовременных пособий застрахованным гражданам соразмерно с прожиточным минимумом, в качестве которого должен применяться действительно прожиточный минимум (рассчитанный по-новому, с учетом затрат на здоровье, образование детей, оплату жилья и коммунальных услуг) и разработать действенный механизм его индексации. При этом имеет смысл дифференцировать размер пособия при рождении первого, второго, третьего и последующего детей, что будет соответствовать целям демографической политики. С целью предотвращения нецелевого использования пособий неработающими и не подлежащими обязательному социальному страхованию гражданами предлагается выплачивать пособия этим лицам в безналичной форме организациями, осуществляющими реализацию детских товаров и услуг, с использованием пластиковых карт.

В настоящее время фактические и патронатные воспитатели ребенка не имеют права на единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью. Поэтому предлагается включить их в круг получателей этого пособия, установив его размер, равный единовременному пособию при рождении ребенка.

Третий параграф «Влияние ежемесячных пособий на уровень материального обеспечения семьи» посвящен анализу правовых новелл, касающихся ежемесячного пособия по уходу за ребенком и ежемесячного пособия на ребенка.

Автор показал трансформацию пособия по уходу за ребенком из страховой выплаты в социальное пособие на родившегося ребенка, независимо от факта трудовой занятости его родителей. Сомнительно, что установленный с 1 января 2007 г. относительно невысокий размер данного пособия будет служить значимым материальным стимулом к рождению детей в работающих семьях, в то время как число детей в маргинальных семьях может увеличиться.

Выявлен двойственный характер ежемесячного пособия по уходу за ребенком, которое является, с одной стороны, социально-страховой выплатой для лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию, и социальным пособием - с другой, выступающим как обязательство государства по материальной поддержке иных категорий лиц.

В законодательство, регулирующее отношения по предоставлению ежемесячного пособия по уходу за ребенком, предлагается внести следующие изменения: включить в круг получателей пособия приемных родителей, патронатных воспитателей, а также фактических воспитателей не из числа родственников; расширить круг получателей пособия в размерах, соизмеримых с прежним заработком, за счет отнесения к ним всех лиц, уволенных в период отпуска по уходу за ребенком по такому основанию, как истечение у них срока трудового договора, и включения лиц, уволенных в период отпуска по уходу за ребенком по собственному желанию по уважительным причинам и по сокращению численности или штата работников организации. Выплата пособия должна производиться этим категориям получателей, как и лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию, в размерах, соизмеримых с их среднемесячным заработком, без ограничения максимальным размером, и дифференцированно в зависимости от очередности рождения детей (50% среднемесячного заработка - на первого ребенка и 70% - на второго и последующих детей, за которыми осуществляется уход).

Ввиду высоких цен на детскую одежду, обувь и оплату нахождения ребенка в детском дошкольном учреждении автор обосновывает необходимость установления лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, а также студенческим семьям и лицам из числа обучающихся в общеобразовательных учреждениях, независимо от форм собственности, но имеющих государственную аккредитацию, пособия по уходу за ребенком в процентном отношении к прожиточному минимуму и его дифференциацию на первого и последующих детей.

Существующее ограничение пособия по уходу за ребенком максимальным пределом, по мнению автора, следует снять, ибо это не соответствует логике обязательного социального страхования. Необходимо также законодательно решить вопрос об оплате отпуска по уходу за ребенком от полутора до трех лет.

Исследование состояния регионального законодательства, регулирующего предоставление ежемесячного пособия на ребенка до 16 (учащихся - до 18) лет, свидетельствует о необходимости его совершенствования. Прежде всего, в нем необходимо закрепить все общефедеральные гарантии, установленные Законом о пособиях 1995 г., как-то: размер пособия должен определяться с применением установленных федеральным законом коэффициентов к величине прожиточного минимума на детей в регионе (чего нет в ряде субъектов РФ); дифференциация его размера должна быть поставлена в зависимость от возраста ребенка; субъектный состав получателей пособия следует расширить, включив в него приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей; размер пособия на детей в неполных и студенческих семьях должен быть повышен; пособие на каждого ребенка должно выплачиваться до достижения им 18 лет.

В качестве альтернативы денежным выплатам в виде пособия на ребенка могут служить натуральные выдачи в форме «социального детского пакета», представляющего собой персонифицированное предоставление необходимых социальных услуг.

В заключении, с учетом изложенного, автор предлагает свою редакцию 73 действующих правовых норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных нормативных актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также новые правовые предписания.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях

1. Корсаненкова Ю.Б. Пособия и компенсации беременным женщинам и женщинам, имеющим детей до трех лет // Кадровая служба и управление персоналом предприятия. - 2005. № 9. - 0,8 п.л.

2. Корсаненкова А.Ф., Корсаненкова Ю.Б. Право социального обеспечения: Учебно-методический комплекс для специальности 021100 «Юриспруденция». - М.: Специализированный институт юриспруденции. - 2006. - 5,7 п.л.

3. Галаганов В.П., Корсаненкова Ю.Б. О некоторых противоречиях в правовом регулировании отношений по обеспечению работников по временной нетрудоспособности // Вопросы трудового права. - 2006. № 10. - 0,4 п.л.

4. Галаганов В.П., Корсаненкова Ю.Б. Семья с детьми как субъект социальных отношений по выплате государственных пособий в праве социального обеспечения // Право и государство: теория и практика. - 2007. № 10. - 0,5 п.л.

5. Корсаненкова Ю.Б. Новеллы в законодательстве о государственных пособиях гражданам, имеющим детей // Трудовое право. - 2007. № 9. - 0,9 п.л.

6. Корсаненкова Ю.Б. Оплата больничного листа по-новому // Кадровик. -2007. № 9. - 0,6 п.л.

7. Корсаненкова А.Ф., Корсаненкова Ю.Б. Пособия семьям с детьми в Российской Федерации (правовой аспект) / Под ред. В.П. Галаганова. - М.: изд-во «ИНЭК», 2007. - 9,6 п.л.