Мониторинг практики применения законодательства о защите прав субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

МОНИТОРИНГ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

И.С. Кушелевский, аспирант Академии

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Annotation

The article is devoted to the monitoring of the practice of applying legislation on protection of rights of small and medium businesses in the process of state and municipal control. The author identifies the problem of legal application in this field and proposes possible solutions.

Keywords: monitoring, state control, legal entities, individual entrepreneurs, prosecutor's supervision.

Основная часть

Изучение (мониторинг) практики применения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1], а также принятых во исполнение его норм иных подзаконных нормативных правовых актов позволило сформулировать ряд проблем, затрудняющих прокурорский надзор при реализации исследуемого Закона.

Во-первых, не совсем понятен принцип «недопустимости требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности».

Возникает вопрос о том, какие разрешения, заключения и иные документы недопустимо требовать от указанной категории юридических лиц:

- разрешения, заключения и иные документы, которые выдаются Роспотребнадзором, Федеральной службой по обслуживанию в сфере транспорта и Федеральным медико-биологическим агентством для начала осуществления установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ отдельных видов работ, услуг;

- разрешения, заключения и иные документы, которые предоставляют право приступить к выполнению только тех работ и услуг, которые определены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;

- все без исключения разрешения, заключения и иные документы, выдаваемые органами исполнительной власти для указанной категории юридических лиц?

Если принцип недопустимости требования распространяется на все разрешительные документы, выдаваемые органами исполнительной власти, тогда почему Правительство РФ определило только три федеральных органа исполнительной власти, уполномоченных на ведение соответствующих реестров уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности?

К сожалению, ни Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, ни иные нормативные правовые акты, принятые в целях его реализации, не раскрывают обозначенные вопросы. Более того, непонятно, когда, кому и каким образом осуществлять проверку соблюдения требований и условий, обозначенных в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Кроме того, Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ не определяет ни последствия, ни ответственность, ни механизм предотвращения злоупотребления правами указанной категорией юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Во-вторых, трудности возникают в соотношении ч. 12 ст. 9 и ч. 3 ст. 14 с ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Обратимся к соответствующим положениям.

Так, в соответствии с ч. 12 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трёх рабочих дней до начала её проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

В соответствии с ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

В соответствии с ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения, либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки.

Таким образом, по общему правилу порядок организации проверки предполагает обязательное вручение под роспись копии приказа или распоряжения о проведении проверки уполномоченному лицу юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Плановая проверка, которая может быть выездной или документарной, также предполагает обязательное уведомление о её проведении посредством направления копии приказа или распоряжения о проведении проверки почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Вместе с тем исходя из требований ст. 11 при осуществлении документарной проверки копия приказа или распоряжения о проведении проверки направляется не во всех случаях, а только в тех, когда возникают обоснованные сомнения в достоверности сведений, находящихся в распоряжении контролирующего органа, в связи с чем юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю отправляется мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. Как же поступить?

Учитывая, что, согласно п. 4 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, проведение проверки без распоряжения или приказа относится к грубым нарушениям требований закона, влекущим недействительность результатов проверки, оформлять приказ или распоряжение о проведении проверки необходимо во всех случаях.

Кроме того, проблемы могут возникнуть по срокам проведения документарной проверки. Так, общий срок проведения документарной проверки в отношении всех субъектов хозяйственной и иной деятельности не должен превышать 20 рабочих дней. Вместе с тем установленная законом процедура проведения документарной проверки не позволяет уложиться в эти 20 рабочих дней, поскольку в лучшем случае документарная проверка заключается в рассмотрении документов юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющихся в распоряжении контролирующих органов.

Однако если достоверность содержащихся в них сведений вызывает обоснованные сомнения, то контролирующий орган направляет мотивированный запрос о представлении иных необходимых документов. При этом ответ на запрос направляется в контролирующий орган в течение 10 рабочих дней. В случае, если в ходе документарной проверки выявлены ошибки и противоречия в представленных документах, то контролирующий орган направляет соответствующую информацию с требованием представить в течение 10 рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме. Таким образом, только переписка о представлении необходимых документов между контролирующим органом и хозяйствующим субъектом может вестись 20 дней. Тогда как же быть с проведением собственно проверки? К сожалению, законодатель не предусмотрел возможности приостановки течения срока проведения проверки, что в последующем может вызвать определённые сложности для контролирующих органов, поскольку превышение установленных сроков проведения проверки может явиться основанием для признания результатов проверки недействительными.

В-третьих, трудности могут возникнуть по срокам проведения проверки филиалов и представительств юридического лица, расположенных как на территории одного субъекта, так и на территории разных субъектов Российской Федерации.

Ввиду того, что государственный контроль осуществляется в отношении юридического лица, то и 20 рабочих дней рассчитаны на юридическое лицо. Возможна такая ситуация, что на территории одного субъекта Российской Федерации может находиться несколько структурных подразделений (филиалов и представительств) одного юридического лица. Во избежание превышения установленных сроков проверка всех структурных подразделений юридического лица должна проходить одновременно. проверка предприниматель контроль государственный

Вместе с тем законодатель установил особые требования в отношении проверок юридического лица, осуществляющего деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

Так, согласно ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, срок проведения каждой из предусмотренных ст. 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица. В соответствии с положениями ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ одним из составляющих государственного контроля (надзора) является организация и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. При этом положениями ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлен закрытый и не подлежащий расширенному толкованию перечень оснований для внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем положениями п. 5 ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» [2] предусмотрено право страховщика обращаться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по надзору и контролю в сфере здравоохранения, с запросами о проведении в медицинских организациях проверок организации экспертизы временной нетрудоспособности, обоснованности выдачи и продления листков нетрудоспособности. Контроль за порядком организации экспертизы временной нетрудоспособности относится к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Однако данные запросы не будут содержать установленные ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ основания для проведения внеплановой проверки. Как следствие, провести внеплановую проверку на основании обращения страховщика не будет представляться возможным, а значит, утрачивается смысл п. 5 ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством».

Сходная коллизия возникает и применительно к положениям ст. 10 и 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [3], предусматривающего обязанность административного органа при рассмотрении жалобы обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение жалобы, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение, или с выездом на место, и принять меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, вне зависимости от того, содержит или нет обращение основания для проведения внеплановой проверки.

Кроме того, положениями ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Рассмотрим ситуацию, когда орган государственного контроля (надзора) выявляет нарушение обязательных требований при производстве судебно-медицинской экспертизы. В силу требований ст. 7 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» [4] не допускается воздействие на эксперта со стороны государственных органов в целях получения заключения в пользу кого-либо из участников процесса или в интересах других лиц. В данной ситуации сам факт выдачи предписания об устранении выявленных нарушений может быть расценен как попытка воздействия на эксперта, влекущая ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, предписание об устранении выявленных нарушений, выданное административным органом, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора), согласно положениям ст. 20 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», не может являться основанием для проведения дополнительной или повторной судебной экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении, в ходе которой было бы возможно устранить выявленные нарушения обязательных требований.

Рассмотрим далее правоприменительную практику, касающуюся отдельных ограничений при проведении проверок, установленных ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

В частности, в силу положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которых действуют эти должностные лица. Отметим, что одним из положений Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» [6], следствием которого стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, является исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности.

Сложившаяся правоприменительная практика указывает на наличие исключений из вышеназванных положений. В частности, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ его положения не применяются к осуществлению прокурорского надзора. Положения ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [7] предоставляют прокурору при осуществлении возложенных на него функций право требовать от руководителей и других должностных лиц федеральными органами исполнительной власти, коммерческих и некоммерческих организаций выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. При этом положения данной статьи не содержат требований о том, что привлекаемые прокурором специалисты вправе проверять выполнение обязательных требований, только если такие требования относятся к полномочиям органа, сотрудниками которого они являются.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 сентября 2010 г. по делу № А53-5999/2010, судом не было указано на наличие процессуальных нарушений при привлечении прокуратурой Обливского района Ростовской области сотрудников ОВД по Обливскому району для проведения проверки соблюдения обществом с ограниченной ответственностью требований законодательства о лицензировании при осуществлении фармацевтической деятельности, несмотря на то, что к полномочиям ОВД не относится лицензирование фармацевтической деятельности. Следующим ограничением, установленным ч. 2 и 6 ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, является запрет для должностных лиц органа государственного контроля (надзора) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при её проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 настоящего Федерального закона, а также превышать установленные сроки проведения проверки. Вместе с тем положения ч. 12 ст. 9, ч. 16 ст. 10, п. 4 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ предусматривают обязанность предварительного уведомления о предстоящей проверке и установленных для неё сроках. В результате создаётся косвенная возможность для недобросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей избежать проведения проверки путём необеспечения присутствия при её проведении законного представителя (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 марта 2010 г. по делу № А13-8136/2009).

Анализ вышеприведённых аспектов порядка осуществления государственного контроля во многом обусловлен наличием коллизий между следующими конституционными ценностями: свободой экономической деятельности (ст. 8 и 34 Конституции Российской Федерации), правом каждого на тайну частной жизни (ст. 24 Конституции Российской Федерации), охраной здоровья людей (ст. 7 Конституции Российской Федерации), правом на обращение в государственные органы (ст. 33 Конституции Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его постановлении от 23 января 2007 г. № 1-П, каждая из конституционных ценностей, между которыми возникла коллизия, должна быть сохранена в рамках существующего конституционно-правового противоречия, которое не обязательно должно преодолеваться путём устранения данного противоречия. При этом сбалансирование названных конституционных ценностей относится к прерогативам федерального законодателя.

Следует отметить и другие недостатки действующего закона, затрудняющие его реализацию. При этом следует указать на некоторые несоответствия требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, в сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» [8].

Так, в ч. 9 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ определено, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Устанавливая указанные требования, законодатель не ограничивается видами контроля, которые могут проводиться более двух раз в три года.

Вместе с тем постановление Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. № 944 соответствующую периодичность проведения плановой проверки по соответствующим видам деятельности устанавливает только для следующих органов, осуществляющих плановые проверки:

- органов, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности;

- органов, осуществляющих государственный пожарный надзор;

- органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

- органов, осуществляющих лицензирование фармацевтической деятельности;

- органов, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности;

- органов, осуществляющих государственный надзор в сфере здравоохранения и социального развития.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что в отношении остальных органов государственной власти, осуществляющих контроль юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, действуют общие правила о периодичности проведения плановых проверок.

Кроме того, следует отметить, что некоторые виды контроля (надзора) вообще выпали из зоны действия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, поскольку в нём нет оснований для проведения внеплановых проверок в некоторых областях. Это, в частности, земельный контроль, контроль за объектами культурного наследия, пробирный надзор. Поскольку в ст. 1 не указано, что эти виды контроля не подпадают под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, они, по сути, оказались законодательно неурегулированными, что создаёт предпосылки как для нарушения прав предпринимателей, свободы их экономической деятельности, так и для злоупотреблений со стороны самих хозяйствующих субъектов [9].

Например, нет ясности в таком существенном вопросе, как статус органов, осуществляющих пробирный надзор и государственный контроль за качеством сортировки и оценки драгоценных камней, - Гохрана России и Пробирной палаты России. Эти учреждения образованы Правительством Российской Федерации в соответствии с его постановлением от 2 февраля 1998 г. и распоряжением от 12 января 2005 г. соответственно. Положением о Пробирной палате России на учреждение возложены полномочия по осуществлению федерального пробирного надзора, в том числе государственного контроля за исполнением законодательства всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в области производства, извлечения, переработки, использования, обращения, учёта и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 г. государственный контроль за качеством сортировки и оценки драгоценных камней также осуществляет Пробирная палата России. Однако в настоящее время указанные органы, имея статус учреждений, не могут в соответствии с понятием государственного контроля, приведённого в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, осуществлять мероприятия по контролю. В соответствии с названной статьёй государственный контроль (надзор) - это деятельность исключительно уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), но не учреждений.

До настоящего времени Министерство финансов Российской Федерации не решило вопрос по организации контрольно-надзорной деятельности государственных инспекций пробирного надзора. Сокращённые сроки проведения плановых проверок не позволяют провести необходимые исследования, нет административных регламентов проведения проверок. В связи с этим проведение самостоятельных проверок временно приостановлено. В настоящее время Минфин рассматривает вопрос о разделении полномочий Пробирной палаты на две группы - государственный контроль за предпринимателями, действующими в этой области, и пробирный надзор. Пробирный надзор предполагается оставить за Пробирной палатой, а функции по государственному контролю (надзору) в этой сфере передать уполномоченному федеральному органу исполнительной власти - Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Другим выходом из создавшегося положения могло бы стать внесение изменений в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в части его распространения на рассматриваемые государственные учреждения (Гохран России и Пробирная палата России).

Неурегулированность вопроса в настоящее время ведёт к ликвидации государственного контроля в названной сфере, в связи с чем может произойти резкое увеличение теневого оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, незаконное использование клейм и увеличение контрабанды ювелирных изделий, что способствует росту легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путём. По нашему мнению, до законодательного урегулирования вопроса прокурорам целесообразно привлекать специалистов государственных инспекций пробирного надзора к участию в прокурорских проверках, что подтверждается и позицией Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ нет оснований для проведения внеплановых проверок по земельному контролю. Так, ст. 10 содержит исчерпывающий перечень оснований для проведения выездной внеплановой проверки, в котором, однако, нет оснований для проведения выездной внеплановой проверки по фактам нарушения земельного законодательства, а именно в случае незаконного использования земельного участка юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем. Как показывает практика, большая часть указанных правонарушений выявляется именно по обращениям граждан, юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, направляемым ими в территориальные подразделения Федерального агентства кадастра объектов недвижимости РФ (Роснедвижимость). С вступлением в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ возможность проведения внеплановых проверок контролирующим органом в случае наличия подобных нарушений исключена, что влечёт невозможность в полной мере осуществлять территориальными подразделениями Роснедвижимости возложенные на них полномочия, а также уход от предусмотренной законом ответственности лиц, самовольно использующих земельный участок. В настоящее время готовится проект внесения дополнений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, в том числе расширяющих основания для проведения внеплановых выездных проверок. Предполагается дополнить этот закон таким основанием для проведения выездных внеплановых проверок, как использование земель, лесов и водных объектов не по целевому назначению. Однако принятие этих дополнений далеко не гарантировано.

Представляется, что возможен следующий выход: в случае поступления информации об административном правонарушении, полученной из заявлений и жалоб граждан, земельным инспекторам целесообразно совершать периодические рейды в целях подтверждения полученной информации (например, о самовольно занятом участке). Благодаря таким рейдам, земельные инспекторы могут выявлять нарушения без взаимодействия с предпринимателями, что не подпадает под общий порядок проверок, и в необходимых случаях возбуждать административные производства. Несмотря на изменения, внесённые в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ, согласно которым отныне в число оснований для проведения внеплановых выездных проверок включено возникновение угрозы причинения вреда, а также причинение вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, до сих пор нет полной ясности в законодательном урегулировании проведения проверок объектов культурного наследия, поскольку в этом случае понятия «угроза причинения вреда», а также «причинение вреда» могут трактоваться достаточно расширительно, что создаёт определённые трудности в применении Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

В этой сфере целесообразно придерживаться следующей позиции. Так, законодательными основаниями для проведения внеплановых проверок исходя из требований статьи Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в настоящее время являются следующие: причинение вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение угрозы причинения подобного вреда; нарушение прав потребителей.

Нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в части причинения вреда жизни и здоровью граждан подлежат применению при проведении проверок юридических лиц, осуществляющих хранение киноплёнки на нитрооснове, с учётом того, что такая плёнка относится к взрывчатым веществам, и нарушение правил её хранения влечёт за собой угрозу жизни, здоровью граждан, а также угрозу окружающей среде. Правилами организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утверждёнными приказом Минкультуры России от 18 января 2007 г. № 19 [10], установлены нормативные режимы хранения для такой киноплёнки, учитывающие требования по недопущению возникновения чрезвычайных ситуаций при её ненадлежащем хранении.

Кроме того, нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в части причинения вреда жизни и здоровью могут применяться при проведении проверок объектов культурного наследия, на которых ведутся реставрационные работы, с учётом того, что нарушение правил ведения строительных и реставрационных работ может повлечь причинение существенного вреда жизни и здоровью лиц, находящихся на объекте.

Статья 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в части причинения вреда окружающей среде может применяться при проведении проверок в области охраны объектов культурного наследия с учётом положений Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [11]. Статьи 4, 58 и 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяют особый правовой режим для охраны объектов историко-культурного наследия. Таким образом, представляется, что при реализации полномочий Росохранкультуры по государственному контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации об охране культурного наследия, в случае наличия информации о причинении либо возникновении угрозы причинения вреда памятникам истории и культуры, в том числе природно-ландшафтным комплексам, а также культурным ценностям, относящимся к сфере ведения Росохранкультуры, Росохранкультура и её территориальные органы наделены правом проведения внеплановых проверок.

Литература

1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 18.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2291.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 9. Ст. 1018.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2293.

7. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 48. Ст. 5824.

9. Бут, Н. Д. Совершенствование защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля / Н. Д. Бут // Законность. 2010. № 5. С. 51 - 55.

10. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 20.

11. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

Размещено на Allbest.ru