Право законодательной инициативы в Российской Федерации: проблемы рационализации и оптимизации с учетом зарубежного опыта

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Право законодательной инициативы в Российской Федерации: проблемы рационализации и оптимизации с учетом зарубежного опыта

Мировая конституционная практика, в зависимости от субъекта права законодательной инициативы, знает следующие её виды: парламентская, правительственная (или главы государства), народная и специальная. Российская конституционная практика знает все вышеперечисленные виды права законодательных инициатив.

Между тем при сравнении зарубежной практики с российской в первую очередь обращает на себя внимание следующее: нигде в мире нет такого количества субъектов права законодательной инициативы, как в Российской Федерации. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ 1993 г. их 723: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Федерации в целом, 178 членов Совета Федерации, 450 депутатов Государственной Думы, 89 законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.

При таком обилии субъектов права законодательной инициативы особый интерес представляет проблема реальной активности каждого из них. Вот о чём свидетельствует статистика. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания РФ вносится около 900 законопроектов. Объём принимаемых и рассматриваемых законодательных инициатив, по мнению руководителя думского аппарата Александра Лотарёва, примерно вдвое превышает «пропускную способность» палаты. Причём каждая вторая инициатива принадлежит депутатам Государственной Думы, на долю Президента и Правительства России соответственно приходится всего лишь 7 и 23% соответственно[1]. Для сравнения: из шестидесяти девяти зарубежных государств в тридцати трёх из них правительства вносят в парламент от 90 до 100% законопроектов, ещё в двадцати двух - более 50%. Исключительно высока результативность прохождения через парламент именно правительственных законопроектов. Из шестидесяти зарубежных государств в сорока двух парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в девяти - от 80 до 89%, в четырёх - от 70 до 79 процентов законопроектов[2]. Бывший Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ Г.Н. Селезнев неоднократно говорил следующее: «Правительство лучше других субъектов власти информировано о том, какое законодательное обеспечение необходимо для проводимой им политики и каковы текущие потребности в изменении законодательства. Исполнительная власть имеет больше возможностей и резервов для разработки качественных законопроектов. В России картина обратная» [3]. Конечно, с приходом В.В. Путина и появлением в парламенте пропрезидентского большинства в лице партии «Единая Россия» ситуация меняется, но проблема повышения законотворческой инициативы Правительства РФ остаётся очень острой.

Здесь было бы уместно ещё раз отметить, что «коэффициент выхода» правительственных законопроектов значительно выше депутатских. Это характерно и для зарубежных парламентов, и для России. В Германии, Франции, Канаде и других странах «коэффициент выхода» правительственных законопроектов составляет 85 - 90%, депутатских - 5-10%. В России - 27,9%, и 9,9% соответственно [4]. Парадоксально, но факт: именно Президент РФ и Правительство РФ недостаточно полно используют своё конституционное право законодательной инициативы. Так, бывший Председатель Правительства РФ Михаил Касьянов, поздравляя Государственную Думу четвёртого созыва с началом работы, заметил: «До сих пор в Думе звучало немало нареканий в отношении сроков и качества разрабатываемых правительственных законопроектов. По итогам работы Думы третьего созыва из всего объёма принятых законов доля правительственных законопроектов в общем объёме принятых законов составила чуть более 40%. Должен признать, что нарекания в определённой степени оправданы и мы хотим улучшить работу над законопроектами в правительстве … повысив оперативность и эффективность законотворческой деятельности, деятельности правительства. Мы будем стремиться к тому, чтобы довести долю президентских и правительственных законопроектов, как минимум, до 60%» (выделено автором - В.Л.) [5]. Следует, однако, отметить, что и Президент РФ, особенно во времена Б.Н. Ельцина, и Правительство РФ с лихвой компенсируют свою низкую активность в реализации права законодательной инициативы в парламенте указным правотворчеством Президента Российской Федерации. Так, за два срока президентства Бориса Ельцина издано 5 289 указов, многие из которых заполняли пустоты в законодательстве [6]. В целом это объяснялось тем, что исполнительной власти не удавалось добиться того, чтобы в Государственной Думе вовремя принимались законы, жизненно важные для дальнейшего развития страны, в частности по приватизации, государственному строительству и многим другим вопросам, вызывавшим и вызывающим острые дискуссии [7]. Джозеф Стиглиц, лауреат Нобелевской премии 2001 г. по экономике, анализируя проведение рыночных реформ в России и констатируя позорный провал экстремистской стратегии «шоковой терапии», заметил: «…в России президент Ельцин, обладавший неизмеримо большими полномочиями, чем его коллеги в любой западной демократии, решился идти в обход демократически избранной Думы (парламента) и осуществить реформы посредством указов. Получилось так, как если бы «большевики-рыночники», отечественные «истово верующие», равно как и их западные эксперты и проповедники новой экономической религии, которые наводнили постсоциалистические страны, пытались использовать «мягкий» вариант ленинских методов…» [8]. В этой связи нельзя не согласиться с выводами и оценками В.О. Лучина и А.В. Морозова относительно социальной и правовой природы указов Президента Российской Федерации:

1. Указы представляют систему, существующую в значительной степени автономно от иных правовых актов; они утверждают собственный приоритет в регулировании общественных отношений; их издание нередко опережает принятие актов по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.

2. Фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.

3. Многие указы Президента направлены на введение альтернативного регулирования общественных отношений, а не на развитие и конкретизацию законов; в результате исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который отвечает их интересам, но не всегда интересам общества.

4. Важнейшей чертой указанного регулирования является целесообразность, а не законность.

5. Отдельные указы Президента разработаны на недостаточно высоком правотворческом уровне; не снабжены механизмами их реализации; обладают низким нормативным потенциалом; содержат положения, дублирующие другие указы и положения законодательных актов, часто не соответствуя Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

6. Серьёзной проблемой остаётся исполнение указов Президента Российской Федерации; многие из них не достигают преследуемых целей и практически не оказывают существенного положительного влияния на общественную жизнь» [9].

В условиях суперпрезидентской республики (а именно к ней всё более и более склоняется развитие формы правления и эволюционирует политический режим в России) эта тенденция становится не просто тревожной, но и опасной [10]. Владимир Путин начиная с января 2000 г. подписал 4 141 указ, однако его указы, по крайней мере до последнего времени, не несли радикальных изменений и в основном касались административно-кадровых вопросов. С помощью указной власти В. Путин смог значительно укрепить «вертикаль власти» на региональном и федеральном уровнях. Вместе с тем большинство реформ было проведено им через постановления Правительства РФ и федеральные законы, благодаря поддержке пропрезидентских сил в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в лице «Единой России». Беспрецедентные меры были приняты Владимиром Путиным и по повышению законотворческой роли Правительства РФ, побуждающие его к этой деятельности, делающие невозможным для него неучастие и уклонение от этой деятельности или стремление заменить её нормотворческой, указной деятельностью Президента РФ или своей собственной. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральные министерства прямо возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер [11]. В связи с этим значительное место в новом Регламенте Правительства Российской Федерации заняли законопроектная деятельность и планирование этой деятельности, а также порядок участия Правительства в деятельности Федерального Собрания РФ [12]. В целях дальнейшего совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности под председательством заместителя Председателя Правительства Российской Федерации [13]. Без сомнения, все эти меры уже в ближайшее время дадут положительные результаты, но радикально ситуацию они не изменят в силу целого ряда обстоятельств.

Во-первых, они не изменят «пропускную способность» парламента, которая, кстати говоря, снижается. Так, за 1 441 день работы Государственной Думой третьего созыва (с 18 января 2000 г. по 11 декабря 2003 г.) проведено 306 заседаний, такое же число, что и Думой предыдущего созыва. Вместе с тем количество вносимых на рассмотрение законопроектов увеличилось в 1,3 раза (с 3 333 до 4 275). За четыре года депутаты приняли к рассмотрению 3 333 законопроекта, из них 2 059 (62%) прошли первое чтение, и только 781 приняли. Таким образом, «коэффициент полезного действия» Госдумы третьего созыва составил 23% против 33% (1 047 принятых законов из 3 182 принятых в первом чтении) Госдумы второго созыва [14]. Возникает вопрос: как можно увеличить «пропускную способность» парламента? Естественно, за счёт рационализации законодательного процесса. Каким образом? Теоретики и практики видят различные варианты решения этой проблемы. Так, В.Е. Чиркин предлагает разгрузить парламент от «мелких» законопроектов за счёт делегированного законодательства, более широкого применения регламентной власти, а также частичной передачи функций парламента постоянным депутациям палат парламента, что имеет место в испаноязычных и португалоязычных странах, или специальным комиссиям, как в Греции и Италии [15]. При всей неоднозначности таких способов рационализации законодательного процесса они заслуживают пристального внимания, изучения и, может быть, апробации в порядке эксперимента. Например, А.Н. Шохин предлагает предоставить право законодательной инициативы только группам депутатов [16]. И.В. Гранкин идёт ещё дальше: он считает «целесообразным лишить российских парламентариев права законодательной инициативы», а законотворчество сосредоточить в «компетентном государственном органе, каковым может быть образуемый Федеральным Собранием РФ Государственный законодательный комитет» [17].

Перед нами очень резкая, в значительной степени эмоциональная реакция на самостоятельную, свободную, ничем не сдерживаемую и беспрепятственную законодательную инициативу российских парламентариев, порождающую скандально известные законопроекты («О пчеловодстве в РФ», «О чрезвычайных мерах по изменению демографической ситуации в РФ», «О налоге на бездетность» и т.п.). Как показывает зарубежная и отечественная практика, ограничение права законодательной инициативы депутатов парламента возможно и имеет место как на конституционно-правовом уровне, так и в порядке самоограничения на регламентном уровне. Например, в параграфе 76 Регламента Бундестага ФРГ прямо сказано, что «материалы, вносимые депутатами Бундестага, подписываются одной из фракций или пятью процентами депутатов Бундестага, если Регламент не предусматривает или не допускает какого-либо иного порядка» [18].

В Японии депутаты по сравнению с Кабинетом министров, постоянными комиссиями палат парламента не обладают достаточными правами для самостоятельного осуществления права законодательной инициативы, хотя формально его имеют. Так, согласно Закону о парламенте, для того чтобы предоставить законопроект одной из палат, депутат должен заручиться поддержкой не менее двадцати депутатов в Палате представителей и не менее десяти депутатов в Палате советников [19]. В ряде парламентов правом законодательной инициативы обладают их постоянные комиссии и комитеты.

Например, в Швеции - постоянные комиссии Риксдага, а в Австрии - комитеты Национального Совета [20]. Это характерно не только для «старых», традиционных демократических государств, но и для молодых постсоциалистических государств Восточной Европы. Например, право законодательной инициативы предоставлено всем комиссиям Государственного Совета Венгерской Республики, комитетам Национального Совета Словацкой Республики, группам депутатов Палаты депутатов и Сената Чешской Республики [21]. Интересно, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ при осуществлении им права законодательной инициативы тоже пошёл по пути самоограничения. В п. 1 ст. 143 Регламента Совета Федерации говорится: «Предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или обмене законодательства Российской Федерации вносится комитетом Совета Федерации или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек» [22]. Нетрудно заметить, что предпочтение отдаётся консолидированному мнению депутатов.

Однако само по себе такое «сдерживание» и опосредование законодательной инициативы парламентариев не может, да и не должно стимулировать законодательную инициативу правительства. Оно может стать лишь предпосылкой повышения качества законопроектов, перенесения центра тяжести этой работы в комитеты и комиссии, а через них привлечь к законодательной работе членов правительства, что прямо предусмотрено как законами о правительствах многих стран, так и регламентами палат парламента, в том числе и в Российской Федерации. Во-вторых, зарубежная практика свидетельствует о том, что самым последовательным решением проблемы повышения законотворческой деятельности правительства в ряде президентских и полупрезидентских республик (а именно к этому типу относится Российская Федерация) является формально-юридическое отсутствие у главы государства права законодательной инициативы. Например, разд. 1 ст. 1 Конституции США гласит: «Все законодательные полномочия, настоящим установленные, принадлежат Конгрессу Соединённых штатов…» [23].

Право на законодательную инициативу отсутствует также у президентов Чехии, Болгарии и Румынии [24].

Право Президента Финляндии на законодательную инициативу опосредовано полномочиями правительства. Параграф 18 Конституции Финляндии гласит: «Президент использует своё право законодательной инициативы путём внесения в Эдускунту законопроектов. Законопроект подготавливается Государственным советом» [25]. Во Франции право законодательной инициативы принадлежит премьер-министру, а Президент действует через него [26]. Понятно, что при таком положении дел на передний план выходят такие конституционно-правовые институты, как послания Президента парламенту, которые, по сути, должны быть и являются оформленной программой будущего законодательства, и наиболее мощное средство воздействия Президента на законодательный процесс - право вето.

В США, например, с 1789 по 1989 гг. Президент применял право вето 1 421 раз и только в 103 случаях Конгрессу удалось преодолеть его [27]. В Российской Федерации Послание Президента парламенту является лишь ориентиром в законодательной деятельности Федерального Собрания, тогда как для Правительства РФ оно воспринимаются как задание, как директива, на основе которой разрабатывается план действий Правительства РФ по реализации Послания Президента РФ и программа Правительства РФ [28]. Такое положение обусловлено тем, что основные направления внутренней и внешней политики, определяемые Президентом РФ (п. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации), реализуются в основном через деятельность Правительства РФ. При В.В. Путине роль посланий Президента резко возросла, так как ход реализации посланий исполнительными органами власти в субъектах Российской Федерации контролируют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Конечно, Послание Президента РФ парламенту пока трудно назвать программой законотворческой деятельности федеральных органов власти, но однажды на законодательном уровне была предпринята попытка определить ряд специальных требований и рамочных установок, которые должны содержаться в послании Президента Российской Федерации [29]. Разумеется, существуют и другие формы коммуникаций между Президентом и парламентом, но послания парламенту всё же являются важнейшей из них [30]. Полагаем, что при разработке Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» (а о необходимости его принятия всё чаще говорится в научной литературе) надо всё это прописать [31].

И здесь, на наш взгляд, было бы уместно поставить вопрос об опосредовании права законодательной инициативы и указного права Президента РФ контрассигнатурой Председателя Правительства Российской Федерации.

Зарубежная практика, как уже отмечалось выше, знает такие примеры. Так, согласно ст. 19 Конституции Франции, «акты Президента Республики, за исключением предусмотренных в ст. 8 (абзац первый, 11, 12, 16,18, 54, 56 и 61), контрассигнатируются премьер-министром и, в случае необходимости, соответствующими министрами» [32]. В Австрийской Республике ст. 67 Конституции гласит, что «все действия, на которые уполномочен Федеральный Президент, если иное не установлено конституционным законодательством, осуществляется на основе предложений Федерального правительства или уполномоченного правительством федерального министра… Все решения Федерального Президента, если иное не установлено конституционным законодательством, для обеспечения их действительности, должны быть скреплены подписью Федерального канцлера или компетентного Федерального министра» [33].

Французские юристы считают, что такое сотрудничество между Президентом Республики и премьер-министром необходимо для работы всей полупрезидентской, смешанной системы правления [34]. Контрассигнатура, помимо всего прочего, означает ещё и то, что лицо, скрепляющее своим именем правовой акт, принимает на себя политическую и юридическую ответственность за него и является юридической предпосылкой неответственности главы государства, подписавшего данный правовой акт именно как глава государства, а не как его автор.

Конституция РФ контрассигнатуры, как известно, не предусматривает, что влечёт за собой ряд негативных последствий, неизвестных большинству стран как с парламентской, так и с президентской и полупрезидентской формами правления. Так, нередко Председатель Правительства РФ узнаёт об указах Президента и его распоряжениях (в том числе и кадровых) из средств массовой информации. Кроме того, отсутствие контрассигнатуры порождает практику предъявления судебных исков к главе государства - Президенту России. На это обстоятельство особо указали В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и С.М. Шахрай [35], да и зарубежные авторы неоднократно обращались к этой теме. В частности, Марио Ганино, профессор конституционного права и политической науки Государственного университета Милана (Италия), автор многочисленных работ по конституционному праву России и стран Центральной и Восточной Европы, говоря о необходимости усиления и автономии Правительства России от Президента, заметил, что «во избежание ситуации дублирования или конкуренции указов и законов, можно бы предусмотреть в отдельных случаях, когда указ должен иметь форму закона, скрепление его не только подписью главы государства, но и подписью главы правительства с последующим утверждением в фиксированные сроки этого указа парламентом (чрезвычайное законодательство и делегированное законодательство)» [36]. Таким образом, обобщая всё вышесказанное можно сделать вывод о том, что повышение роли Правительства России в правотворческой деятельности, а также активизация его законодательной инициативы является наиболее эффективным способом рационализации и оптимизации права законодательной инициативы, самого законодательного процесса и, как следствие, качества российского законодательства.

Литература

конституционный законодательный инициатива парламентский

1. Конфликта нет, и стрельбы не будет: глава думского аппарата Александр Лотарёв дал интервью «Российской газете» // Российская газета. 2003. 10 сентября.

2. Очерки конституционного права иностранных государств: учеб. и научно-практич. пособ. / отв. ред. Д.А. Ковачёв. - М., 1999. С. 188.

3. Селезнёв Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России). - М., 1997. С. 25.

4. Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики // Государство и право. 1998. №9. С. 94 - 95.

5. Законотворческий процесс будет более эффективным: выступление Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Касьянова // Российская газета. 2004. 17 февраля.

6. Кунов А., Ситников А. Полномочный до чрезвычайности // Коммерсант Власть. 2004. №37. С. 28.

7. Шевченко В.Н. Повседневная жизнь Кремля при президентах. - М.: Молодая гвардия, 2004. С. 96.

8. Стиглиц Д.Ю. Глобализация: тревожные тенденции / пер. с англ. и прим. Г.Г. Пирогова. - М.: Мысль, 2003. С. 168.

9. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. - М.: Юнити Дана, Закон и право, 2000. С. 193 - 194.

10. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций. - М.: ГУ ВШЭ, 2002. С. 275 - 288; Шевцова Л.Ф. От России Ельцина к России Путина: эволюция политической системы // в кн.: Европа: вчера, сегодня, завтра. - М.: Экономика, 2002. С. 483 - 499; Куров А., Ситников А. Полномочный до чрезвычайности // Коммерсант Власть. 2004. №37. С. 28 - 31.

11. Российская газета. 2004. 12 марта.

12. Российская газета. 2004. 8 июля.

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.06.2004 г. №264 // Российская газета. 2004. 9 июня.

14. Заседание через четвёртое // Коммерсант Власть. 2003. 8 - 14 декабря. С. 10.

15. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ. ред. д-ра юрид. н. О.Н. Булакова. - М.: Эксмо, 2005. С. 60 - 76.

16. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. - М., 1997. С. 15 - 18.

17. Гранкин И.В. Парламент России. - М.: Консалт банкир, 1999. С. 165.

18. ФРГ: Конституция и законодательные акты / пер. с нем. - М.: Прогресс, 1991, С. 237.

19. Макаров А.А. Политическая власть в Японии: механизм функционирования на современном этапе - М., 1988. С. 25.

20. Парламенты мира. - СПб., М., 1991. С. 46, 524.

21. Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989-1992): сборник конституций. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996. С. 352.

22. Регламент Совета Федерации Федерального Совета Российской Федерации. - М., 1996. С. 81.

23. Соединённые Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1993. С. 29.

24. Сахаров Н.И. Институт президентства в современном мире. - М.: Юрид. лит., 1994. С. 110.

25. Конституция Финляндии / в кн.: Конституции государств Европейского Союза. - М.: Инфра, 1997. С. 615.

26. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1989. С. 39.

27. Правительства, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. институт, 1994. С. 40.

28. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»: комментарии. - М.: Юрид лит., 1999. С. 453 - 454.

29. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: ФЗ от 20.06.1999 г. // СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2871.

30. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М.: Юрид. лит., 1994. С. 130 - 136.

31. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 74.

32. Французская республика. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс, 1989. С. 35.

33. Конституция Австрии // в сб.: Конституции государств Европейского Союза. - М.: Инфра-М, Норма, 1997. С. 49.

34. Исполнительная власть, судебная власть, учредительная власть во Франции. - 2-е изд. - М.: Изд. посольства Франции в Москве, 1993. С. 58.

35. Контрасигнатура // в кн.: Конституция Российской Федерации: энциклопедический словарь. - М.: Большая Российская Энциклопедия, 1997. С. 133 - 134.

36. Российская Конституция: взгляд из Италии (интервью главного редактора журнала с профессором М. Ганино) // Государство и право. 1999. №6. С. 10.

Размещено на Allbest.ru