Правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России

05.26.02 - безопасность в чрезвычайных ситуациях (юридические науки)

Саввинова Юлия

Санкт-Петербург - 2009

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент

Немченко Станислав Борисович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бернацкий Георгий Генрихович

кандидат юридических наук, доцент Волкогон Алексей Владимирович

Ведущая организация Санкт-Петербургская юридическая академия

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важнейшей составляющей национальных интересов России являются обеспечение безопасности личности, общества и государства в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 1997. № 247. . Поэтому в истории России правовое регулирование общественных отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций всегда относилось к числу важнейших национальных задач, непосредственное исполнение которых возлагалось на первых лиц органов власти См.: Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 57..

В соответствии со ст.12 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» Российская газета. 1992. № 103. подразделения Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) относятся к силам обеспечения безопасности. Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2882. на МЧС России возложены функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

На протяжении последних лет в Российской Федерации проводится административная реформа, в ходе которой реорганизуются органы государственной власти, изменяются их задачи и функции. Реорганизация также затронула и систему МЧС России, целью проведения которой является совершенствование Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Так, на основании Указа Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Собрание актов Президента и Правительства РФ.1994. № 3. Ст. 190. Государственный комитет Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Затем в целях совершенствования государственного управления в области пожарной безопасности, повышения готовности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединения сил и средств при организации и проведении первоочередных аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, в 2002 году Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации была преобразована в Государственную противопожарную службу МЧС России Указ Президента РФ от 9 ноября 2001 года N 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 46. Ст. 4348..

В 2004 году во всех субъектах Российской Федерации созданы территориальные органы МЧС России - главные управления МЧС России по субъекту Российской Федерации Приказ МЧС России от 6 августа 2004 года № 372 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 182..

Далее в 2004 году в ведение МЧС России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 991 «О совершенствовании Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» Собрание законодательства РФ.2003. № 35. ст. 3423. была передана Государственная инспекция по маломерным судам, находившаяся до этого в подчинении Министерства природных ресурсов Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2004 года № 47 «О государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. Ст. 518. .

В 2005 году испытательные пожарные лаборатории федеральной противопожарной службы были преобразованы в судебно-экспертные учреждения федеральной противопожарной службы «Испытательная пожарная лаборатория» Приказ МЧС России от 14 октября 2005 года № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы» // Пожарная безопасность. 2006. № 3..

С 1 января 2006 года по настоящее время проводятся мероприятия по реформированию объектовых подразделений Государственной противопожарной службы Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2004. N 35. Ст. 3607.

.

Административное реформирование системы МЧС России, в процессе которого в его ведение передаются органы исполнительной власти, а также реорганизуются подведомственные учреждения, осуществляется, в том числе, по правилам гражданского законодательства.

Однако в действующем законодательстве отсутствует единый подход к регулированию отношений, возникающих при реорганизации органов исполнительной власти, в том числе МЧС России, а также специальная нормативно-правовая регламентация способов и порядка их реорганизации, которая бы учитывала особенности правового положения государственных органов. Кроме того, в настоящее время законодательством не предусмотрен порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений.

Практика показала, что при реорганизации юридических лиц системы МЧС России возникают трудности, связанные с пробелами в правовом регулировании указанных отношений, нечетким соблюдением гражданского и трудового законодательства, нарушением прав сотрудников и работников.

Между тем, реорганизация юридических лиц системы МЧС России существенным образом оказывает влияние на их способность осуществлять возложенные на них государством задачи по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях, так как при ее проведении, в первую очередь, затрагиваются права и интересы широкого круга лиц: граждан, общества, государства, а также сотрудников и работников реорганизуемых юридических лиц.

Кроме того, на деятельности юридических лиц системы МЧС России в ходе проведения реорганизации может негативно отразиться отказ сотрудников и работников от продолжения службы либо работы, являющийся их правом, гарантированным Трудовым кодексом Российской Федерации, что повлияет на возможность эффективного выполнения возложенных на них государством задач.

Исследование судебной практики показало, что при реорганизации юридических лиц системы МЧС России часто возникают случаи нарушения прав сотрудников и работников, связанные в основном с их незаконным увольнением.

Вопросы проведения реорганизации юридических лиц, деятельность которых непосредственно связана с осуществлением публичных задач и функций, уже неоднократно были предметом особого обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации. Отмечалось, что указанные вопросы могут нанести не только ущерб безопасности государства, но и огромный ущерб промышленности Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 апреля 1998 года № 2367-II ГД // Собрание законодательства РФ.1998. № 16. Ст. 1819.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 декабря 2002 года № 3419 - III //Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 Ч.(II) Ст.5152..

Таким образом, эффективное правовое регулирование реорганизации юридических лиц МЧС России непосредственно влияет на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Эти факторы обусловливают высокую научную и практическую актуальность данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности. Вопросы реорганизации юридических лиц неоднократно исследовались в отечественной науке. Однако данные исследования были посвящены в большей степени институту реорганизации юридического лица по гражданскому законодательству либо особенностям реорганизации юридических лиц, входящих в систему иных ведомств.

Проблемы реорганизации юридических лиц рассматривались в научных работах Е.В.Аксеновой «Реорганизация юридических лиц по законодательству Российской Федерации: проблемы теории и практики», С.В. Мартышкина «Понятие и признаки реорганизации юридического лица». Исследование особенностей реорганизации учреждений в системе МВД Российской Федерации проводил Р.Н. Шалайкин в научной работе «Правовое положение учреждений в системе МВД РФ». Вопросам реорганизации хозяйственных обществ посвящена диссертационная работа А.В. Коровайко «Реорганизация хозяйственных обществ».

Однако на сегодняшний день в российской юридической литературе вопросы правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России остаются практически неисследованными.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Предметом исследования являются понятие института реорганизации юридического лица, института гарантий прав в сфере труда, понятие реорганизации юридического лица, публичного интереса, а также правовые нормы, регулирующие процедуру реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации заключается в комплексном и всестороннем исследовании проблем и вопросов правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России, как субъектов обеспечения безопасности личности, общества и государства в чрезвычайных ситуациях.

Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:

- проанализировать нормативно-правовую базу, юридическую литературу, судебную практику в сфере реорганизации юридических лиц, в том числе входящих в систему МЧС России;

- исследовать правовую природу института реорганизации юридических лиц, выявить его характерные признаки;

- исследовать отдельные формы реорганизации юридического лица;

- рассмотреть правовой статус юридических лиц системы МЧС России;

- выявить особенности проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- исследовать вопросы правопреемства при реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- рассмотреть вопросы правового обеспечения сохранности имущества при реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- исследовать гарантии прав сотрудников и работников юридических лиц МЧС России в ходе проведения реорганизации;

- исследовать проблемы и пути совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- исследовать гарантии обеспечения публичных интересов при реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МЧС России, законодательные и подзаконные акты РСФСР, иные нормативно-правовые акты, относящиеся к теме исследования.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, предполагающий объективность и всесторонность познания изучаемых явлений, и специальные методы: системный, сравнительно-правовой, нормативный, формально-юридический, исторический, а также правила законодательной техники. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.

Теоретическую основу исследования составили труды: Б.П. Архипова, Г.К. Артамоновой, Е.В. Аксеновой, М.А. Андриановой, М.И. Брагинского, Е.А. Белокрыловой, В.В. Бараненкова, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, В.В. Долинской, Н.Н. Жильского, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, Д.В. Коровайко, О.А. Камалова, Н.В. Козловой, В.В. Лаптева, С.В. Мартышкина, В.С. Мартемьянова, С.Б. Немченко, О.Н. Садикова, В.И. Рохлина, М.В. Рыбкиной, В.А. Рахмиловича, Е.А.Суханова, В.В. Сошникова, Н.И. Уткина, Г.В. Федулова, Ю.В. Щербаковой, Б.Б. Черепахина, С.К.Шойгу, Р.Н. Шалайкина, Г.Ф. Шершеневича и ряда других авторов.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной проблемы.

В данной работе на основе анализа законодательства и судебной практики проведено одно из первых комплексных исследований вопросов и проблем, возникающих при проведении реорганизации юридических лиц системы МЧС России; выработаны конкретные предложения, направленные на совершенствование механизма ее правового регулирования.

Основные положения и выводы, обладающие научной новизной и имеющие теоретическое и практическое значение, нашли свое отражение в положениях, выносимых на защиту.

На основе анализа юридической литературы, судебной практики, посвященной исследуемой проблематике, диссертантом предложены рекомендации по совершенствованию законодательства о реорганизации юридических лиц, в том числе входящих в систему МЧС России.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Юридические лица системы МЧС России являются особыми государственными учреждениями, наделенными специальной правоспособностью, на которые возложены важнейшие задачи по реализации государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Эффективное правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России, обеспечение соблюдения положений законодательства при ее проведении, в том числе защита прав сотрудников и работников, является реализацией публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях.

2. Особенности реорганизации юридических лиц системы МЧС России выражаются в их публично-правовой природе, которая обуславливает необходимость обеспечения преемственности выполняемых задач в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях, обязательств, правомочий, сохранности имущества.

3. Совершенствование механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России включает в себя:

- приведение нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность МЧС России, в соответствие с федеральным законодательством;

- соблюдение требований гражданского законодательства при издании нормативных правовых актов МЧС России, посвященных вопросам реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- определение полномочий и компетенции должностных лиц МЧС России при проведении реорганизационных мероприятий;

- разработку типовых форм документов, опосредующих процедуру реорганизации юридических лиц системы МЧС России (передаточный акт, разделительный баланс, обоснование планируемой реорганизации и т.д);

- разработку ведомственных нормативных актов по порядку проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России с учетом необходимости соблюдения частных и публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях.

4. В целях защиты прав и законных интересов сотрудников и работников в ходе проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России необходимо создавать кадровую комиссию, деятельность которой должна определяться унифицированным положением.

Разработка унифицированного положения о кадровой комиссии позволит обеспечивать права сотрудников и работников в ходе проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России, что будет способствовать эффективному выполнению ими задач по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях.

5. На сегодняшний день на законодательном уровне не предусмотрен порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, к которым относятся юридические лица системы МЧС России, что вызывает существенные затруднения на практике, так как действующее законодательство не учитывает их правового положения при реорганизации.

Разработка и принятие федерального закона, регламентирующего порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, позволит обеспечить эффективное выполнение данными органами возложенных на них публичных функций и задач при реорганизации.

6. Перед подготовкой решений о реорганизации юридических лиц МЧС России уполномоченным должностным лицам МЧС России необходимо проводить тщательное обоснование условий и порядка их проведения с целью предотвращения неэффективных и нецелесообразных реорганизаций, которые могут негативным образом повлиять на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях. реорганизация юридический россия

Обоснование условий и порядка проведения реорганизации должно содержать следующие сведения:

- причину реорганизации (с указанием способа реорганизации) юридического лица системы МЧС России;

- обоснование необходимости реорганизации юридического лица системы МЧС России с учетом его публично-правовой природы;

- возможные последствия реорганизации юридического лица системы МЧС России, которые могут повлиять на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях;

- оценку последствий для федерального бюджета реорганизации юридического лица системы МЧС России;

- предмет, основные виды деятельности, задачи, функции реорганизованного юридического лица системы МЧС России;

- структуру реорганизованного юридического лица системы МЧС России, функциональную схему его деятельности и управления;

- штатное расписание реорганизованного юридического лица системы МЧС России;

- проект сметы доходов и расходов реорганизованного юридического лица системы МЧС России на среднесрочный период;

- размер дебиторской и кредиторской задолженности юридического лица системы МЧС России, пути их погашения;

- проект передаточного акта (разделительного баланса) с приложением к нему сметы доходов и расходов, бухгалтерского баланса, перечней недвижимого и движимого имущества.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в диссертации, вносят определенный вклад в совершенствование гражданского, административного и трудового законодательства в области реорганизации юридических лиц. Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны и вносят вклад в научные исследования по данной проблематике.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных выводов:

- в законотворческой деятельности (при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования правового регулирования реорганизации органов исполнительной власти);

- практической деятельности юридических лиц системы МЧС России;

- дальнейшей научно-исследовательской деятельности при разработках проблем, связанных с правовым регулированием реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий, в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.

Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.

Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, семинарах: Международной практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, ноябрь 2008 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения взрывобезопасности и противодействия терроризму» (Санкт-Петербург, апрель 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, октябрь 2009 г.)

Структура и объем диссертации определяется ее целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, и библиографического списка из 182 наименований. Общий объем диссертации - 168 страницы, основной текст - 143 страницы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблем исследования, определяются его объект и предмет, цели и задачи, раскрываются методологическая и теоретическая основы диссертации, отмечается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, излагаются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и его структуре.

Первая глава «Теоретические основы реорганизации юридического лица» состоит из двух параграфов: «Понятие и правовая природа реорганизации юридического лица»; «Формы реорганизации юридического лица».

В первом параграфе диссертант исследует понятие и правовую природу реорганизации юридического лица.

Автором отмечается, что правовой институт реорганизации юридических лиц является относительно новым в системе российского законодательства. Впервые его отдельные вопросы получили закрепление в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года. Как самостоятельный правовой институт, реорганизация юридических лиц появляется в Гражданском кодексе РСФСР 1964 года, в котором вопросам реорганизации были посвящены три статьи.

Существенное развитие правового института реорганизации юридического лица связано с принятием в 1994 году Гражданского кодекса Российской Федерации Собрание законодательства РФ.1994. № 32. Ст. 3301., в котором реорганизации было посвящено ряд статей, в том числе и по вопросам правопреемства, содержания передаточного акта и разделительного баланса.

Диссертант приходит к выводу, что формирование правового института реорганизации юридических лиц нельзя считать завершенным, так как действующее законодательство по-прежнему не дает понятие реорганизации юридического лица, выделяя лишь ее формы, и не формулирует его существенные признаки.

В последнее время процедура реорганизации очень часто применяется в процессе деятельности практически всех юридических лиц. Это объясняется переходом к рыночным отношениям и появлением новых организационно-правовых форм юридического лица.

Отмечается, что единственными участниками реорганизации могут выступать юридические лица, которые участвуют в слиянии, присоединении, разделении, выделении и преобразовании. Филиалы и представительства юридического лица не являются самостоятельными участниками реорганизации.

Автор приходит к выводу, подтвержденному материалами судебной практики, что реорганизация юридического лица не может квалифицироваться в качестве гражданско-правовой сделки, а должна рассматриваться как сложный состав, включающий в себя множество юридических фактов, в связи с чем в отношении неё не распространяются нормы ст.ст. 167, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие условия недействительности сделок и применения последствий их недействительности.

Во втором параграфе диссертант исследует формы реорганизации юридического лица.

Действующее законодательство предусматривает пять форм реорганизации - это слияние, присоединение, выделение, разделение, преобразование (ст.57 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Далее диссертант подробно исследует каждую форму реорганизации юридического лица, анализирует судебную практику по исследуемой проблематике.

Отмечается, что при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом, который должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами. Законодатель не ограничивает число юридических лиц, которые могут выступить субъектами реорганизации в форме слияния, однако при этом происходит создание лишь одного нового юридического лица и прекращение деятельности всех участвовавших в слиянии юридических лиц.

Реорганизация в форме присоединения характеризуется тем, что одно юридическое лицо присоединяется к другому юридическому лицу, в результате чего первое из них прекращает своё существование, а его права и обязанности переходят в соответствии с передаточным актом в порядке универсального правопреемства к продолжающему функционировать юридическому лицу.

Диссертант приходит к выводу, подтвержденному материалами судебной практики, что отсутствие доказательства исключения юридического лица из государственного реестра в связи с реорганизацией в форме присоединения свидетельствует о том, что оно является действующим, а, следовательно, самостоятельно отвечающим по своим обязательствам.

При разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом. Если разделительный баланс не дает возможности определить правопреемника реорганизованного юридического лица, вновь возникшие юридические лица несут солидарную ответственность по обязательствам реорганизованного юридического лица перед его кредиторами.

Выделение как форма реорганизации характеризуется тем, что из состава юридического лица выделяются одно или несколько новых юридических лиц, к каждому из которых переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом. Однако при этом прекращения его деятельности не происходит, то есть юридическое лицо, из которого произошло выделение, продолжает существовать. Объем прав и обязанностей реорганизованного юридического лица и выделившихся лиц определяется в разделительном балансе.

При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

Отмечается, что отличительной чертой реорганизации в форме преобразования является участие в ее процедуре лишь одного юридического лица, прекращающего свое существование после завершения реорганизации, когда возникает новое юридическое лицо иной организационно-правовой формы.

Вторая глава «Механизм правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России» состоит из трех параграфов: «Правопреемство при реорганизации юридических лиц системы МЧС России»; «Правовое обеспечение сохранности имущества юридических лиц системы МЧС России при реорганизации»; «Проблемы совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России».

В первом параграфе исследуются вопросы правопреемства при реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Предваряя исследование правопреемства при реорганизации юридических лиц системы МЧС России, диссертантом анализируется понятие правопреемства при реорганизации юридического лица по гражданскому законодательству, выявляются его особенности.

Отмечается, что правопреемство при реорганизации юридического лица носит универсальный характер, т.е правопреемникам передается весь комплекс прав и обязанностей, при этом они не вправе отказаться от принятия каких-либо обязательств реорганизуемого юридического лица. Универсальное правопреемство при реорганизации юридического лица охватывает не только имущественные, но и неимущественные права реорганизуемого юридического лица. Объектом правопреемства является также обязательство по уплате налога (недоимки), которое возникает в силу закона и уже существует на момент реорганизации.

В диссертационной работе подробно подвергаются исследованию основания составления передаточного акта и разделительного баланса.

Диссертант приходит к выводу, подтвержденному материалами судебной практики, что права и обязанности реорганизованного юридического лица, которые не признаются или оспариваются сторонами, а также те, которые на момент реорганизации не выявлены, переходят к правопреемникам независимо от указания их в передаточном акте.

Отмечается, что формы передаточного акта и разделительного баланса нормативными правовыми актами не предусмотрены. Гражданский кодекс Российской Федерации определяет лишь требования к их содержанию, устанавливая, что они должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами.

Диссертант отмечает, что в МЧС России отсутствуют какие-либо нормативные акты, предусматривающие порядок оформления передаточного акта и разделительного баланса, результатом чего становится их разнородность и порой нарушение требований законодательства при составлении данных документов подведомственными юридическими лицами.

В связи с этим, автор приходит к выводу о необходимости разработки типовой формы передаточного акта и разделительного баланса, единой для всех юридических лиц системы МЧС России.

Во втором параграфе диссертант исследует вопросы правового обеспечения сохранности имущества юридических лиц системы МЧС России при реорганизации.

С этой целью в диссертационной работе анализируется организационно-правовая форма, в которой создаются юридические лица МЧС России, так как это позволяет в дальнейшем определить правовой режим их имущества.

Отмечается, что согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации некоммерческие организации могут создаваться лишь в тех формах, которые указаны в нем или в иных федеральных законах. Специальной организационно-правовой формы для юридических лиц системы МЧС России действующим законодательством не предусмотрено, поэтому единственной возможной правомерной организационно-правовой формой для них может быть учреждение.

Автором подробно анализируются в диссертационной работе понятие и правовой статус учреждения в соответствии с действующим законодательством.

Отмечается, что в настоящее время все учреждения подразделяются в зависимости от статуса их учредителя на частные, создаваемые гражданами или юридическими лицами, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием. Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным учреждением.

Большинство государственных органов как федерального уровня так и уровня субъектов Российской Федерации, являются в настоящее время бюджетными учреждениями. Юридические лица, входящие в систему МЧС России, также являются бюджетными учреждениями.

Диссертант отмечает, что юридические лица системы МЧС России, являясь бюджетными учреждениями, владеют имуществом на праве оперативного управления. Имущество, закрепляемое за юридическими лицами системы МЧС России на праве оперативного управления, может находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов РФ.

Автором подробно анализируется понятие права оперативного управления, приводится судебная практика, посвященная исследуемой проблематике.

Отмечается, что особое внимание при реорганизации юридических лиц системы МЧС России следует уделять инвентаризации имущества, так как ее надлежащее проведение способствует его сохранности и предотвращению незаконного отчуждения. Итоги инвентаризации служат подтверждением достоверности передаточного акта или разделительного баланса. Поэтому проведение инвентаризации предшествует их составлению.

Тщательный анализ судебной практики показывает, что в ходе реорганизации юридических лиц системы МЧС России имелись случаи незаконного отчуждения их имущества, необходимого для выполнения возложенных на них государством задач, третьим лицам. В связи с этим обосновываются предложения, направленные на совершенствование законодательства по данной проблематике.

После проведения сравнительно-правового анализа действующего законодательства автором обосновывается целесообразность наделения МЧС России правом передачи и перераспределения между подведомственными учреждениями имущества, находящегося на праве оперативного управления, что позволило бы осуществить ускоренную передачу материальных средств, необходимых для выполнения возложенных на них государством задач.

В третьем параграфе исследование совершенствования правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России диссертант начинает с анализа понятия правового регулирования.

Отмечается, что одной из проблем, возникающих при реорганизации юридических лиц системы МЧС России, является отсутствие специальных нормативных правовых актов, предусматривающих порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений.

Так, практически единственным документом, содержащим разъяснения по порядку проведения реорганизации бюджетных учреждений, применение которого возможно в системе МЧС России, является письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года № 03-01-01/08-176. В преамбуле данного письма Минфина РФ указано, что оно подготовлено в связи с поступающими запросами по порядку проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений, что подтверждает отсутствие надлежащей правовой регламентации по данному вопросу в отношении бюджетных учреждений.

Автор проводит сравнительно - правовой анализ указанного письма Министерства финансов Российской Федерации и действующего законодательства, в результате чего выявляет несоответствие некоторых его положений федеральному законодательству.

Предлагается перед подготовкой решений о реорганизации юридических лиц системы МЧС России проводить тщательное обоснование условий и порядка ее проведения с целью предотвращения неэффективных и нецелесообразных реорганизаций.

На основе анализа полномочий МЧС России на проведение реорганизации подведомственных учреждений автором предлагаются способы совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Третья глава «Гарантии обеспечения частных и публичных интересов при реорганизации юридических лиц системы МЧС России» состоит из двух параграфов: «Гарантии прав сотрудников и работников юридических лиц системы МЧС России при реорганизации»; «Защита публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях при реорганизации юридических лиц системы МЧС России».

В первом параграфе исследуются гарантии прав сотрудников и работников юридических лиц системы МЧС России при реорганизации.

Предваряя исследование гарантий прав сотрудников и работников юридических лиц системы МЧС России при реорганизации, в диссертации подробно исследуется понятие гарантий, а также гарантий в сфере труда.

Отмечается, что законодательное определение гарантий в сфере труда дано в Трудовом кодексе Российской Федерации Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.. В соответствии со ст. 164 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии - это средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Далее диссертант подробно исследует все категории сотрудников и работников в системе МЧС России, в результате чего приходит к выводу, что в системе МЧС России в соответствии с действующим законодательством проходят службу, а также работают на основании трудового договора следующие категории сотрудников и работников:

- военнослужащие войск гражданской обороны и Государственной противопожарной службы;

- лица рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы;

- лица, не имеющие специальных или воинских званий (работники);

- государственные служащие.

Диссертант отмечает, что Трудовой кодекс Российской Федерации также применяется в отношении сотрудников системы МЧС России, однако на военнослужащих войск гражданской обороны и Государственной противопожарной службы он не распространяется. Подобное подтверждается материалами судебной практики.

Автор подробно исследует в диссертационной работе гарантии, установленные действующим законодательством, для перечисленных категорий сотрудников и работников при реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Отмечается, что Трудовой кодекс Российской Федерации не выделяет различия в регулировании трудовых отношений в зависимости от формы реорганизации.

Диссертант анализирует положительный опыт иных организаций в решении вопросов соблюдения прав работников при реорганизации юридических лиц, в результате чего приходит к выводу, что для предотвращения негативных последствий в ходе проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России необходимо в обязательном порядке создавать кадровую комиссию по защите прав и законных интересов сотрудников и работников, деятельность которой должна определяться унифицированным положением.

Отмечается, что создание унифицированного положения о кадровой комиссии, обеспечивающей права сотрудников и работников в ходе проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России, будет способствовать эффективному выполнению ими возложенных на них государством задач.

Во втором параграфе исследуются вопросы защиты публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях при реорганизации юридических лиц системы МЧС России.

Предваряя исследование защиты публичных интересов при реорганизации юридических лиц системы МЧС России, автор подробно исследует понятие «публичный интерес». В юридической литературе под «публичным интересом» понимаются общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства.

Затем автором исследуется понятие договорных подразделений федеральной противопожарной службы, которое было введено Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 137-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 24 Федерального закона «О пожарной безопасности», вступившим в силу 1 января 2009 года Собрание законодательства РФ.2008. № 30 (Ч.1) ст. 3593..

Автор приходит к выводу, что фактически договорные подразделения федеральной противопожарной службы, начавшие свою деятельность с 1 января 2009 года, дублируют функции объектовых пожарных подразделений Государственной противопожарной службы, подлежащие полному упразднению в связи с изменением законодательства с 1 января 2010 года.

Отмечается, что на сегодняшний день отсутствует типовая форма договора на охрану имущества организаций от пожаров договорными подразделениями федеральной противопожарной службы МЧС России.

Автором предлагается при разработке типовой формы договора на охрану имущества организаций от пожаров договорными подразделениями федеральной противопожарной службы МЧС России предусмотреть условие, направленное на защиту публичных интересов, в соответствии с которым все затраты по проведению реорганизации указанных подразделений, включая выплату выходных пособий сотрудникам и работникам в случае их увольнения, будут отнесены к расходам организаций, а не юридических лиц системы МЧС России.

Затем в работе диссертантом исследуется понятие государственной тайны. В соответствии со ст.2 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 Собрание законодательства РФ.1997. № 41.С.8220-8235.

государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Отмечается, что в состав федеральной противопожарной службы входят также подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, а также в особо важных и режимных организациях (специальные и воинские подразделения).

На основе анализа действующего законодательства автор приходит к выводу, что сведения о местонахождении указанных подразделений являются государственной тайной, соблюдение и охрана которой относится к публичным интересам государства.

В связи с этим автором обосновывается необходимость особого порядка регистрации вышеуказанных подразделений в налоговых органах в случае их реорганизации с учетом необходимости соблюдения и охраны государственной тайны.

В заключение подведены итоги диссертационного исследования, изложены рекомендации и выводы, к которым пришел диссертант.

СТАТЬИ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ В ЖУРНАЛАХ, ОПРЕДЕЛЕННЫХ ПЕРЕЧНЕМ ВАК

1. Саввинова Ю.А. Некоторые проблемы, возникающие при реорганизации органов государственной власти // Современное право. 2009. № 4 (1). (0,9 п.л.).

2. Саввинова Ю.А. Трудовые отношения при реорганизации юридического лица // Труд и социальные отношения. 2009. № 9 (63). (0,6 п.л.).

Прочие научные публикации

3. Саввинова Ю.А., Немченко С.Б. О совершенствовании подготовки специалистов юридических подразделений МЧС России: соблюдение прав сотрудников и работников при реорганизации юридических лиц в системе МЧС России // Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций: труды Междунар. науч.-практ. конф. Санкт-Петербург, ноябрь 2008 г. СПБ., 2008. (0,9 /0,6 п.л).

4. Саввинова Ю.А. Эффективность обеспечения безопасности в условиях терроризма: вопросы соблюдения законодательства при реорганизации // Проблемы обеспечения взрывобезопасности и противодействия терроризму: труды Четвертой Всероссийской науч.-практ. конф. Санкт-Петербург, апрель 2009 г. СПБ., 2009 (0,2 п.л).

5. Саввинова Ю.А. Правовое обеспечение сохранности имущества юридических лиц системы МЧС России при реорганизации // Сервис безопасности в России:опыт, проблемы, перспективы: труды Второй Междунар. науч.-практ. конф.Санкт-Петербург, октябрь 2009 г. СПБ., 2009. (0,3 п.л).

6. Саввинова Ю.А. Некоторые вопросы реорганизации юридического лица // Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект): труды Второй Межд. науч.-практ. конф. Великий Новгород, октябрь 2009 г. В. Новгород, 2009. (0,5 п.л.).

7. Саввинова Ю.А. Некоторые правовые и экономические аспекты, связанные с определением статуса военнослужащих при проведении реорганизации подразделений МЧС России // Экология. Энергетика. Экономика. Пожарная, промышленная и экономическая безопасность: сб. науч. трудов. СПБ, 2009. (0,4 п.л.)

Размещено на Allbest.ru

...