Частноправовые отношения в деятельности подразделений единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации

При рассмотрении компетенции и правосубъектности подразделений первой группы выявлены их отличия друг от друга. Акцентируется внимание на том, что права и обязанности, отражающие компетенцию того или иного подразделения РСЧС, распределяются между внутренними организациями и отдельными должностными лицами. При этом субъектом гражданских правоотношений является только тот участник, который обладает правами юридического лица (МЧС России, НИИ МЧС России и др.), либо тот или иной орган, которому государство делегировало (на основании законодательных актов) свои полномочия на совершение тех или иных действий (в пределах его компетенции) в гражданском обороте (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.). В данном случае возникают специфические отношения представительства, основанные на законе (отличные, однако, от обычного представительства по доверенности), к которым могут применяться положения главы 10 ГК РФ.

Определение содержания гражданской правосубъектности связано с установлением признаков юридического лица у подразделений РСЧС, что позволяет определить их участие в определенных видах гражданских правоотношений. Наличие института юридического лица и правосубъектности служит средством осуществления различных операций по оказанию услуг, заключению договоров, снабжению, ремонту и т.д., и позволяет подразделениям РСЧС самостоятельно использовать денежные средства, пользоваться банковским кредитом в целях выполнения своих задач, осуществлять оперативно-хозяйственную и иную деятельность в гражданском обороте.

В диссертации раскрываются проблемные вопросы, связанные с организационным строением и признаками юридического лица у подразделений РСЧС как первой, так и второй групп и предлагаются наиболее оптимальные пути их решения.

При раскрытии признака обособленности имущества отмечается, что обособленным имуществом не обладают подразделения РСЧС общего назначения, относящиеся к первой группе, которые являются исполнительными органами государства, и обладают, в основном, контрольными полномочиями в сфере РСЧС (принятие, согласование, утверждение, контроль и т.п.); комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (относящиеся к подразделениям РСЧС локального назначения); подразделения функциональных подсистем РСЧС, относящиеся к категории локального назначения (например, такие как Спецстрой России, Минобрнауки России, Минтранс России и др.). Такие подразделения РСЧС могут обладать различным имуществом, однако оно, будучи закрепленным за ними на каком-либо вещном праве, принадлежит не функциональным подсистемам РСЧС, а организациям по их ведомственной принадлежности. Именно поэтому функциональные подсистемы РСЧС, созданные федеральными органами исполнительной власти для организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, входят в систему РСЧС как обеспечивающие силы и средства органов управления, а не как организации со своим обособленным имуществом.

В работе раскрываются и другие признаки юридических лиц, которыми обладают организации РСЧС.

В заключение параграфа формулируются предложения по изменению действующего законодательства, регламентирующего вопросы правоспособности отдельных видов подразделений РСЧС.

Третья глава «Договор и его место в РСЧС» посвящена исследованию сущности договора в РСЧС и классификации различных его видов.

В первом параграфе рассматривается понятие и значение договора в деятельности подразделений РСЧС, исследуются его существенные признаки, на основе которых формулируется уточненное понятие гражданско-правового договора. Определены границы использования конструкции договора в силовых ведомствах и деятельности РСЧС. Отмечается, что договор как гибкая правовая форма, в которую могут облекаться различные по характеру общественные отношения, позволяет подразделениям РСЧС самостоятельно решать множество различных вопросов в сфере выполняемых ими работ и оказания услуг. Подвергается анализу основа гражданско-правового договора в сравнении с иными юридическими фактами и нормативными актами.

При определении значения договора в сфере РСЧС показано его превосходство перед нормативно-правовым регулированием различных отношений, связанных с чрезвычайными ситуациями, что подтверждается отказом, во многих случаях, от типовых форм договоров, утвержденных государственными органами, нормы которых имели в большинстве случаев абсолютно обязательный характер и не могли быть изменены соглашением сторон.

В диссертации отмечается, что традиционное понимание сущности договора как соглашения (Г.Ф. Шершеневич; Д. И. Мейер; К. П. Победоносцев и др.), характерное не только для гражданского, но и для международного права, наложило свой отпечаток на его понимание и в силовых структурах. Тем не менее, анализ правоприменительной и судебной практики показывает, что такое отождествление договора и соглашения отрицательно сказывается как в общеправовом поле деятельности различных организаций, так и в правоприменительной деятельности подразделений РСЧС. В связи с этим формулируется следующее определение договора: договор -- это особая обязательственная форма правоотношения, основанная на взаимной свободной воле сторон, заключающаяся в оценке и реализации своих фактических действий в целях достижения юридических последствий в собственных интересах. Делается вывод о целесообразности уточнения определения гражданско-правового договора, сформулированного в п. 1 ст. 420 ГК РФ.

При анализе договорной деятельности профессиональных подразделений РСЧС выявляются недостатки, связанные как с понятием гражданско-правового договора, так и касающиеся свободного выражения такими подразделениями РСЧС своих полномочий и компетенции в реализации договорных прав и обязанностей, и, в частности, превышение должностными лицами своих полномочий по выполнению различного рода работ и оказанию услуг, оформление на основе договора таких отношений, которые не должны облекаться в договорную форму, так как являются непосредственными функциями профессиональных подразделений РСЧС. Это объясняется тем, что: во-первых, компетентными лицами подразделений РСЧС предоставленная им договорная свобода трактуется в более широком смысле, чем предполагается действующим законодательством РСЧС; во-вторых, в действующем законодательстве РСЧС, действительно, не указаны критерии, ограничивающие пределы такой договорной свободы; в-третьих, в законодательстве РСЧС недостаточно четко выражена компетенция должностных лиц по заключению различного рода договоров и соглашений, что позволяет устанавливать договорные отношения с различными организациями и по различному роду деятельности, не связанной с их основными целями и задачами.

В диссертации определяются пути устранения указанных недостатков, и обосновывается вывод о целесообразности включения в Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» статьи следующего содержания: «Профессиональные аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования могут в целях реализации требований законодательства РСЧС, а также в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций выполнять по договорам работы и оказывать услуги, кроме тех, которые являются функциями таких подразделений, за исключением случаев, предусмотренных специальным законодательством». Формулируются другие выводы по изменению законодательства РСЧС относительно договоров и соглашений.

Во втором параграфе определяется место и природа различных договоров, заключаемых подразделениями РСЧС, обосновываются и раскрываются их родовые признаки. Подразделения РСЧС в некоторых случаях обладают определенными властными полномочиями в своей сфере деятельности по отношению к гражданам и организациям, являющимся контрагентами в обязательствах при заключении и реализации различных договоров, а в законодательстве РСЧС не содержится никаких разъяснений относительно юридической природы и места договоров, на основе которых строятся правоотношения между контрагентами.

Это позволяет усомниться в том, что возникающие договорные отношения в сфере РСЧС должны рассматриваться не только в рамках отрасли гражданского права, но и далеко за ее пределами. По этому поводу в специальной литературе, посвященной деятельности РСЧС, широко распространилось мнение о том, что множество договоров в РСЧС должны рассматриваться как комплексный правовой институт, для которого характерна тесная связь административных и гражданско-правовых отношений (А.А. Шохин, И.А. Бирюков). Представленное мнение аргументировано опровергается диссертантом.

В работе отмечается, что типовые договоры, как и множество других договоров в сфере деятельности РСЧС, хоть и являются непоименованными, но по своей правовой природе представляют собой гражданско-правовые договоры. Нормы, которые их регулируют, носят специальный характер и отражают особенности деятельности данных подразделений РСЧС в соответствии со специальным законодательством. Административно-правовое регулирование в отношении договоров, заключаемых в сфере деятельности РСЧС, вообще неприемлемо, что может быть подтверждено практикой установившихся связей между сторонами по заключению, изменению и прекращению взаимоотношений по ним. В диссертации проводится сравнение договоров, заключаемых подразделениями РСЧС, с другими непоименованными договорами в Водном кодексе РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ и др.

В диссертации рассматриваются спорные вопросы о так называемом административном договоре (Д.Н. Бахрах, А.И. Елистратов, Ц.А. Ямпольская и др.) и приводится аргументированное опровержение его существования.

Договор (как цивилистическая конструкция) может существовать только между субъектами, занимающими при его заключении изначально равноправное положение. Это означает, что у субъектов, вступающих в такие отношения, как правило, есть право выбора - вступать в такие отношения с контрагентом, либо отказаться. Если такого права нет, а есть строгое исполнение той или иной формы, в которую облечено правоотношение, то налицо не договор (даже если он и будет называться таковым), а административный акт. Именно поэтому в п. 3. ст. 2 ГК РФ выделены отношения, которые находятся за пределами частноправового регулирования.

Значительное внимание в исследовании уделено научно обоснованной системе договоров, которая необходима для того, чтобы выявить специфику тех или иных договорных отношений и выработать соответствующую правовую регламентацию. Обосновывается применение смешанного, или комбинированного, критерия, соединяющего в себе экономические и юридические признаки, как наиболее приемлемого. Делается вывод, что по своей правовой природе многие договоры, заключаемые подразделениями РСЧС, являются смешанными.

Обосновывая положения п. 3 ст. 421 ГК РФ, автор делает вывод о том, что смешанные договоры делятся на три группы: урегулированные, детализированные и общие.

К числу урегулированных смешанных договоров можно отнести такие, которые содержат в себе элементы только определенных ГК РФ типов договоров. Особенностью таких договоров является то, что в них условно можно выделить два обязательства: основное и дополнительное.

Детализированные смешанные договоры можно разделить, в свою очередь, на две подгруппы: детально урегулированные и развивающиеся. К детально урегулированным смешанным договорам следует относить те, которые детализируют нормативное применение его элементов в отдельно взятой норме или в нормах, посвященных отдельному такому виду в одном основополагающем нормативном акте (ГК РФ). К развивающимся смешанным договорам следует относить такие, видовое определение которых, хотя и отражено в отдельно определяемой норме (нормах) ГК РФ, но не столь подробно, как в первом случае, и, как правило, такие нормы указывают на особенности его смешанных элементов не в одном основополагающем нормативном акте, а в нескольких.

На основе приведенной классификации отмечается, что к числу общих смешанных договоров относится Типовой договор на пожарную охрану объектов подразделениями противопожарной службы МЧС России.

При анализе содержания договоров, заключаемых в сфере деятельности РСЧС, обращается внимание на контрольные и другие административно-правовые обязывающие функции, которые также присутствуют в рассматриваемых договорах, и которые в основном являются предметом различных взглядов относительно места и природы договоров в РСЧС. Автор отмечает, что такие контрольные функции должны рассматриваться не в рамках договорных отношений, а за их пределами, поскольку они есть не что иное, как реализация стороной условий заключенного договора и могут проявляться при реализации любых гражданско-правовых договоров, главное, чтобы стороны изначально условились об этом при их заключении и реализации.

В третьем параграфе производится классификация договоров, заключаемых в РСЧС.

Отмечается, что разнообразие договоров в деятельности РСЧС не формируется в специальную, строго определенную законодательством РСЧС систему, а подпадает под очерченный законодательный контур, определяемый гражданским законодательством. В нем могут обозначаться как четко выраженные (например, договоры купли-продажи, аренды различного имущества РСЧС), так и нечетко выраженные (договоры на устранение последствий чрезвычайных ситуаций, на пожарную охрану), содержащие в себе либо признаки разных типов и видов договоров, либо вообще не подпадающие под известные виды договоров (договоры о взаимодействии и сотрудничестве, о правах и обязанностях в отношении объекта и имущества гражданской обороны, о выполнении мероприятий по гражданской обороне).

При систематизации договорных отношений в деятельности РСЧС устанавливается различие между типом и видом договора.

В работе используются традиционные способы и основания классификационных критериев гражданско-правовых договоров, и при этом не ставится цель разработки новой классификации имеющихся гражданско-правовых договоров, а используются уже имеющиеся классификационные конструкции в разрешении договорных проблем в сфере деятельности РСЧС. В соответствии с этим разработанная классификация договоров, заключаемых в сфере деятельности РСЧС, разрешает одну из главных задач - определение, нуждаются ли те или иные договорные отношения в сфере РСЧС в новой правовой регламентации с возможным выделением новых договоров или возможно отнесение их к ранее известным договорам с одновременным введением в законодательство РСЧС ряда специальных норм, которые учитывали бы видовые особенности соответствующего договора.

Дальнейшее разграничение договоров производится, исходя из содержания непосредственной деятельности подразделений РСЧС, на три основные группы:

1. Обеспечительные (имущественные), которые, в свою очередь, разделяются на два вида: а) потребительские (направлены на удовлетворение потребностей подразделений РСЧС в приобретаемых товарах, работах и услугах); б) инициативные (направлены на извлечение прибыли от разрешенной подразделениям РСЧС деятельности на выполнение различных специальных работ и оказание услуг). Среди обеспечительных (имущественных) выделяются три устойчивых типа договоров, соответствующих обеспечительному характеру деятельности подразделений РСЧС в различных имущественных благах: договоры на передачу имущества; договоры на выполнение работ; договоры на оказание услуг. К этим договорам должны применяться общие положения ГК РФ о соответствующих видовых и подвидовых группах обязательств и договорах.

2. К организационным договорам следует относить те, которые предназначены создать предпосылки, предусмотреть возможности взаимодействия и сотрудничества в области решения вопросов и задач, связанных с чрезвычайными ситуациями. Исходя из целей организационных договоров, они делятся на два вида: распределяющие и объединяющие. Распределяющие договоры имеют своей целью распределение обязанностей (с вытекающими из них правами) между подразделениями РСЧС и другими организациями в отношении имеющихся у них полномочий в области решения задач, связанных с чрезвычайными ситуациями. Отличительной особенностью таких договоров является то, что они заключаются между независимыми (равноправными) сторонами, имеющими одинаковые возможности в осуществлении своих полномочий на определенной территории (например, между министерствами). Такие договоры, помимо подписания их сторонами, утверждаются нормативно-правовыми актами, а их условия (приобретая ранг существенных) не могут быть изменены в дальнейшем соглашением сторон, если в самом договоре не указано иное. Объединяющие договоры направлены на объединение усилий сторон по выражению их общих интересов, связанных с непосредственной деятельностью РСЧС, и разделяются на два вида: направленные на создание единой организации; не направленные на создание единой организации. Объединяющие договоры (не направленные на создание единой организации) могут регулировать взаимоотношения сторон как непосредственно в решении тех или иных вопросов взаимодействия и сотрудничества, так и положить начало по взаимодействию и сотрудничеству в будущем, наметить пути, по которым в дальнейшем будет происходить такое сотрудничество. Исходя из непосредственной цели таких договоров, к ним должна быть применена выработанная в науке гражданского права классификация на основные и предварительные. Опираясь на непосредственные условия, объединяющие договоры (не направленные на создание единой организации) разделяются на три подвида: перспективные, непосредственные и совмещающие.

3. Смешанные договоры. К смешанным договорам следует относить те, в которых сочетаются элементы двух предыдущих групп договоров (обеспечительных (имущественных) и организационных). Иными словами, это такие договоры, в которых содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными нормативными актами. Детализация смешанных договоров в сфере деятельности подразделений РСЧС, в зависимости от содержащихся в них элементов и условий различных договоров, позволяет выявить в них, как и в других договорах, три устойчивые группы: урегулированные, детализированные, общие. Урегулированные смешанные договоры содержат в себе элементы только тех договоров, тип которых определен ГК РФ (в них условно можно выделить два обязательства: основное и дополнительное). Детализированные смешанные договоры делятся на две подгруппы: детально урегулированные и развивающиеся. К общим смешанным договорам относятся такие, которые выходят за пределы ГК РФ, однако при этом остаются названными другими законодательными актами. При более детальном рассмотрении общих смешанных договоров в деятельности РСЧС они разделяются на две группы - главные и формальные.

В завершение параграфа даются рекомендации по законодательному решению договорных проблем в деятельности подразделений РСЧС и оптимизации их договорных связей.

В четвертой главе «Основные виды договоров, заключаемых в подразделениях РСЧС» проводится исследование и детализация основных видов договоров в сфере РСЧС, их отличия от иных смежных договоров гражданского права.

Среди большого разнообразия договоров, заключаемых в РСЧС, рассматриваются лишь те, которые имеют особенности и наиболее существенное значение и нуждаются в правовой регламентации с целью устранения проблем в их содержательной части.

В первом параграфе исследуются договоры на пожарную охрану, заключаемые в подразделениях РСЧС, которые достаточно разнообразны и заключаются не только подразделениями Государственной противопожарной службы МЧС России (управлениями, отделами, отрядами, частями), но и подразделениями муниципальной, ведомственной, частной, добровольной пожарной охраны РСЧС.

В зависимости от основных функций и видов деятельности, выполняемой подразделениями пожарной охраны по договору (профилактика и тушение пожаров), выделяется три устойчивых их вида:

1. Договор на охрану от пожаров различных объектов (где функции профилактики и тушения пожаров обобщены).

2. Договор на охрану от пожаров различных объектов с непосредственным тушением возникших пожаров.

3. Договор на пожарно-профилактическое обслуживание различных объектов.

В зависимости от места создания того или иного подразделения пожарной охраны три вышеназванных вида дифференцируются на последующие их подвиды:

а) договор на пожарную охрану обслуживаемых объектов без непосредственного создания на них того или иного подразделения пожарной охраны;

б) договор на пожарную охрану обслуживаемых объектов с созданием на их имущественной базе соответствующего подразделения пожарной охраны.

При сравнении договора на пожарную охрану с известными видами договоров гражданско-правового характера отмечается, что отождествление его с подрядом, с хранением, либо с иными похожими договорами в практической деятельности РСЧС неверно, так как имеются существенные различия. Договор на пожарную охрану в силу своих специфических особенностей относится к договорам услуг и представляет собой самостоятельный вид договора, отличающийся от других гражданско-правовых договоров.

Внутреннее содержание договоров на пожарную охрану имеет множество недостатков, что приводит к конфликтам и противоречиям на практике. Проблематичным является порядок заключения договора на пожарную охрану и урегулирование преддоговорных споров между контрагентами. Особенно ярко такие проблемы проявляются в договорах на пожарную охрану обслуживаемых объектов с созданием на их имущественной базе соответствующего подразделения пожарной охраны.

Ни один правовой акт, регулирующий деятельность пожарной охраны, в том числе и сам договор, не предусматривает порядок организации преддоговорной работы, которую проводят на практике будущие контрагенты. В законодательстве РСЧС соответствующие положения не предусмотрены. На этой основе делается вывод о закреплении на законном или подзаконном уровне примерной формы, предусматривающей преддоговорную работу между контрагентами.

В диссертации подробно раскрываются специфические признаки договора на пожарную охрану, существенные и обычные его условия, а также явные его недостатки - не указывается предмет и объект договора, характеризуемые как существенные его условия.

При исследовании признаков договора на пожарную охрану отмечается, что такой договор, утвержденный в типовой или иной стандартной форме, отвечает признакам договора присоединения и является таковым. Его характерной особенностью является способ заключения (путем присоединения), что характерно для организаций-контрагентов, заключающих таким образом договоры с пожарной охраной. В остальных же случаях такие договоры являются взаимосогласованными.

Во втором параграфе рассматриваются договоры страхования, заключаемые в подразделениях РСЧС, их источники, основание и содержание. Выявляются такие страховые отношения, которые имеют свою специфику, особый смысл и значимость как для подразделений РСЧС, так и для их страховых контрагентов при реализации страховых обязательств обязательного государственного страхования, которые отличаются от стандартных обязательственных страховых взаимоотношений и тем самым нуждаются в правовом регулировании их специфических связей.

При исследовании источников правового регулирования страховых отношений в деятельности подразделений РСЧС указывается, что они содержат множество недостатков. Нормы соответствующего законодательства в большинстве своем противоречат или дублируют друга, не содержат разъяснений относительно природы страховых отношений, возникающих на основе договоров, заключаемых в сфере деятельности РСЧС. Делается вывод, что нормы об обязательном государственном страховании в РСЧС нуждаются в тщательной систематизации и приведении их в соответствие с положениями ГК РФ. В самом ГК РФ следует закрепить общие для всех, а не только для «государственных служащих определенных категорий» и категорий, указанных в п. 1 ст. 969 ГК РФ, положения об обязательном государственном страховании, порядок его осуществления, либо сделать это в отдельном законе РФ.

Исходя из анализа структуры и оснований возникновения договорных правоотношений в страховой деятельности подразделений РСЧС, критикуется точка зрения о том, что отношения по обязательному страхованию возникают непосредственно на основании закона, который является юридическим фактом возникновения соответствующих правоотношений (Н.В. Логвина). Установленные в законе порядок и условия обязательного страхования содержат в себе нормы объективного права, которые являются предпосылкой возникновения различных по своей сути правоотношений. Что же касается конкретных обязательств с соответствующими правами и обязанностями, то они возникают в момент заключения договора страхования, который в силу ст.ст. 927, 936 ГК РФ является необходимым условием осуществления как добровольного, так и обязательного страхования.

При исследовании возникновения обязательственных отношений в РСЧС по поводу осуществления обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества сотрудников РСЧС, определяется, что не следует смешивать социальное страхование с гражданско-правовым обязательным страхованием. Социальное страхование, действительно происходит, в бездоговорной форме и основывается не на гражданско-правовых началах, а на принципах, присущих праву социального обеспечения, с вытекающими отсюда различиями как в предмете и методе правового регулирования, так и в субъектном составе возникающих отношений по страхованию. В социальном страховании не договором, а законом должны быть четко определены страховщики, страхователи и застрахованные лица (выгодоприобретатели) и все конкретные условия страхования (страховые случаи). В качестве оснований возникновения страховых отношений по социальному страхованию также выступают конкретные юридические факты, будь то заключение трудового договора, уплата страховых взносов, регистрация страхователя и другие. Но данные отношения, действительно, могут осуществляться без заключения гражданско-правового договора. Что касается гражданско-правовых страховых обязательств по обязательному государственному страхованию, то они могут возникнуть лишь на основании других юридических фактов, а именно заключения гражданско-правовых договоров. В соответствии с этим п. 2 ст. 969 ГК РФ требует следующей корректировки: «Обязательное государственное страхование осуществляется страховщиками и страхователями на основании договоров страхования, в соответствии с условиями, установленными законом и иными правовыми актами о таком страховании».

При рассмотрении субъектного состава и наиболее значимых элементов договора обязательного государственного страхования в РСЧС отмечается, что обязанность страхователя по ознакомлению застрахованных лиц с условиями и порядком осуществления обязательного государственного страхования, предусмотренных п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ в практике подразделений РСЧС не находит своей реализации. В связи с этим предлагается указать в законодательстве на то, что обязанность страхователя по обязательному государственному страхованию должна быть включена в трудовой договор (контракт о службе в МЧС России), где должны быть указаны страховые случаи, размеры страховых сумм, адрес страховщика, период действия страховой защиты, обязанности участников страхования.

В диссертационном исследовании обосновывается необходимость внедрения в основополагающие акты страхования законодательства РСЧС правила, согласно которому «страховщик освобождается от выплаты страховой суммы, если в результате расследования выявлено, что страховой случай произошел во внеслужебное (нерабочее) время, при действиях сотрудника РСЧС, которые не связаны с теми действиями, которые обычно исполняются им при реализации условий трудового договора (контракта)». Рассмотрены и другие проблемы договора обязательного государственного страхования в РСЧС, касающиеся застрахованных лиц и выгодоприобретателей; объекта и предмета, страховых премий, тарифов и суммы, условий наступления страховых случаев и др., внесены предложения по устранению существующих недостатков.

Третий параграф посвящен исследованию договоров о взаимодействии и сотрудничестве, заключаемых в подразделениях РСЧС, особенностям соответствующих договорных обязательств, детализации элементного состава, определению юридической природы, выявлению признаков, позволяющих отграничивать такие договоры от других гражданско-правовых договоров.

Обращается внимание на тот факт, что непосредственные указания по взаимодействию и сотрудничеству в РСЧС с различными организациями носят обобщающий характер и недостаточно отражены на законодательном уровне. В гражданском законодательстве также непосредственно не установлено регулирование отношений по взаимодействию и сотрудничеству, а это, в свою очередь, позволяет регулировать и рассматривать отношения по взаимодействию и сотрудничеству в РСЧС не только в рамках гражданского права, но и в других отраслях, например, административного и финансового, применяя при этом соответствующие подходы. Поэтому взаимодействие и сотрудничество подразделений РСЧС с различными организациями может складываться посредством двух форм:

1. При помощи договоров о взаимодействии и сотрудничестве.

2. При помощи административно-правовых предписаний (приказов, распоряжений, инструкций, утверждаемых положений), предусматривающих дальнейшее взаимодействие и сотрудничество. Вторая форма взаимодействия и сотрудничества наиболее развита в подразделениях РСЧС, однако она не столь эффективна, как первая.

Исследуя особенности и характерные черты соответствующих договорных обязательств в сфере деятельности РСЧС, автор приходит к выводу о том, что участники совместной деятельности по взаимодействию и сотрудничеству в сфере РСЧС заключают договор, содержание которого подпадает под регулирующее воздействие отношений, вытекающих из договора простого товарищества (гл. 55 ГК РФ).

Анализ субъектного состава договора о взаимодействии и сотрудничестве в РСЧС показывает, что заключение соответствующих договоров, наряду с организациями, в определенных случаях вполне возможно и с гражданами, в том числе и с теми, которые не имеют статуса спасателя, но обладают необходимой правосубъектностью и имеют общие интересы, которые соответствуют целям и задачам, определяемым законодательством РСЧС (например, при пропаганде и обучении, подготовке населения к действиям в чрезвычайных ситуациях и др.). Это положение должно быть отражено в законодательстве РСЧС. Непосредственная норма, регулирующая такое договорное взаимодействие и сотрудничество, должна устанавливать следующее - договорное взаимодействие и сотрудничество подразделений РСЧС с гражданами возможно в рамках реализации специальных целей и задач, установленных законодательством РСЧС. В частности, соответствующую формулировку можно предусмотреть одним из пунктов ст. 14 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».

В диссертации обращено внимание на единство целей (цели), рассматриваемого договора, которое является квалифицирующим условием, позволяющим выстраивать отношения, укладывающиеся в рамки договора простого товарищества, и в то же время отграничивать такие договоры от иных по юридической природе договоров, внешне схожих, или облеченных в соответствующую договорную форму. Отмечается, что единство целей участников в деятельности РСЧС может формироваться тремя способами: свободно, не свободно (исходя из норм законодательства) и смешанно.

При анализе различных договоров о взаимодействии и сотрудничестве заключаемых подразделениями РСЧС, отмечается, что некоторые из них, где усматриваются элементы других видов договоров, определяемых ГК РФ, носят смешанный характер.

Далее определяется, что договор о взаимодействии и сотрудничестве, заключаемый в подразделениях РСЧС, является консенсуальным и возмездным. При этом критикуется позиция отдельных авторов о безвозмездности договоров соответствующего вида.

Учитывая особенности предмета договора, диссертантом отмечается необходимость фиксации его в договоре, при этом сам предмет определяется как совместная согласованная деятельность сторон по взаимодействию и сотрудничеству в области поставленных перед РСЧС задач, связанных с чрезвычайными ситуациями, сопряженная общей целью (целями), направленной на достижение общего результата.

Объект рассматриваемого договора в соответствии с вносимыми участниками вкладами автор разделяет на пять составляющих, которые впоследствии необходимо использовать при разработке и заключении договоров о взаимодействии и сотрудничестве в РСЧС.

Вещные, где вкладом выступают сами непосредственные материальные вещи, имущество.

Вещно-обязывающие, где вкладом выступает не вещь, а соответствующее право пользования этой вещью, которое и обязывает участников только к пользованию соответствующей вещью.

Обязательственные, где вкладом выступают выполненные работы и оказанные услуги.

Личные, где вкладом могут быть личные неимущественные блага, неотделимые от субъекта права (профессиональные качества, деловая репутация, умение управлять, иная личная деятельность и действия и т.д.).

Смешанные, где вкладом могут выступить все вышеперечисленные составляющие.

При исследовании особенностей объекта и его составляющих отмечается, что заключение договоров о взаимодействии и сотрудничестве в подразделениях РСЧС, не выходящих за пределы их компетенции, специальных целей и задач, возможно даже в отношении имущества, изъятого из гражданского оборота. Например, между подразделениями МЧС России, МВД России, Минобороны России, ФСБ России, Прокуратуры России и других силовых ведомств, которые также обладают соответствующим имуществом. Однако само это имущество, поскольку оно изъято из оборота, внести в качестве вклада в общее дело не представляется возможным. Можно говорить лишь о вещно-обязывающей составляющей, т.е. о внесении целевого права пользования этим имуществом в специальных строго очерченных законодательством целях. В связи с этим обосновывается необходимость включения соответствующих составляющих объекта в законодательство РСЧС.

При последующем рассмотрении данного договора исследуются его форма, процесс заключения (оферта и акцепт), права и обязанности, а также внутренняя и внешняя ответственность участников, другие его элементы. Подробно освещаются вопросы договорного взаимодействия и сотрудничества как с внутренними подразделениями РСЧС, так и с внешними организациями других ведомств, не входящих в РСЧС, даются рекомендации по совершенствованию их специального законодательства.

Пятая глава «Гражданско-правовая ответственность в деятельности подразделений РСЧС» посвящена анализу положений внедоговорной (деликтной) ответственности подразделений РСЧС перед гражданами и организациями при осуществлении своей профессиональной деятельности.

В первом параграфе раскрываются основные понятия и общие положения о гражданско-правовой ответственности, связанные с причинением вреда (убытков) в деятельности подразделений РСЧС.

Отражается специфика деятельности подразделений РСЧС, во многом связанная не только с выполнением определенных специфических работ и услуг, но и с осуществлением властных полномочий в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Такая властная деятельность подразделений РСЧС и образует специфические отношения, связанные с причинением вреда имуществу граждан и организаций, а последствия такой деятельности указанных подразделений, к сожалению, не всегда обусловлены правомерными решениями, действиями (бездействием) уполномоченных должностных лиц при исполнении ими своих служебных и трудовых обязанностей.

При рассмотрении специфики деятельности подразделений РСЧС отмечается, что для последних, связанных в ряде случаев с устранением и предотвращением чрезвычайных ситуаций, характерна необходимость причинения вреда имуществу гражданам и организациям (при спасении пострадавших, при проникновении к местам опасных факторов, пожаров, других опасных проявлений, аварий, катастроф, иных чрезвычайных ситуаций и т.п.). Такие действия подразделений РСЧС часто квалифицируются как правомерные, а сами подразделения РСЧС, по общему правилу, никакой гражданско-правовой ответственности не несут. В специальном законодательстве РСЧС вопросы причинения вреда детально не урегулированы, не позволяют точно установить тот или иной вид ответственности, ее правовую природу, и, соответственно, требуют правового разрешения. Все это, в свою очередь, ведет к тому, что отраслевые нормативные положения об ответственности в законодательстве РСЧС развиваются неадекватно складывающимся отношениям, и в определенных ситуациях (особенно при причинении вреда (убытков) разнообразным субъектам) имеющиеся разработанные наукой отраслевые положения об ответственности не используются надлежащим образом различными субъектами права. В итоге, это приводит к нарушению законных прав граждан и организаций в сфере деятельности РСЧС.

Ответственность в деятельности подразделений РСЧС довольно часто отождествляется с государственным принуждением и санкцией (В.А. Акимова, Е.В. Елютина и др.). Отождествление ответственности в деятельности РСЧС с одним лишь принуждением приводит к усилению норм публично-правового характера, а нормы гражданско-правовой ответственности остаются невостребованными, что подтверждается судебной практикой. Это, в свою очередь, приводит к случаям причинения необоснованного вреда (убыткам) гражданам и организациям в практической деятельности подразделений РСЧС и, как правило, последние освобождаются от возмещения имущественного вреда.

Опираясь на имеющиеся взгляды Н.Д. Егорова, Е.А. Суханова и др., автором обосновывается положение о том, что такой подход в целом вряд ли может быть оправданным. Делается вывод, что в законодательстве РСЧС присутствует отождествление ответственности с принуждением либо санкцией, отражающих, в основном, свойства юридической ответственности. Последнюю можно определить как последствия совершенных правонарушений, выраженных в отрицательных для правонарушителя мерах лишения личного, имущественного или смешанного характера, сочетающую в себе как личные, так и имущественные последствия. При этом раскрываются меры лишения личного, имущественного или смешанного характера в деятельности РСЧС.

Обращается внимание на особенности имущественного характера и свойства гражданско-правой ответственности в деятельности подразделений РСЧС. Под гражданско-правовой ответственностью в этом контексте следует понимать такие меры компенсационного характера, в результате которых правонарушитель лишается той части своего имущества, которая необходима для восстановления имущественных потерь потерпевшего и которую правонарушитель не утратил бы, если бы не совершил правонарушение.

Подразделения РСЧС, обладающие властными полномочиями, должны учитывать надлежащим образом не только государственные, но и частные интересы участников гражданского оборота, где имущественные последствия неправомерных действий подразделений РСЧС не отрицают гражданско-правовой природы возникающих при этом отношений и особенностей гражданско-правовой ответственности.

В заключение параграфа, с учетом опыта и основополагающего законодательства других ведомственных структур, обосновываются предложения по урегулированию отношений в сфере причинения вреда (убытков) подразделениями РСЧС гражданам и организациям. В частности, предусматривается: в общих принципах деятельности всех подразделений РСЧС, которыми они руководствуются, и которые в настоящее время закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (гуманизма и милосердия, приоритетности задач спасения жизни и сохранения здоровья людей и т.п.), отразить и принцип недопущения необоснованного вреда гражданам и организациям при осуществлении своей профессиональной деятельности; в вышеназванном Законе и Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», распространяющем свое воздействие на все подразделения РСЧС, следует закрепить отсылочные нормы об ответственности подразделений РСЧС на случай причинения вреда их противоправными действиями гражданам и организациям. В соответствии с такими правилами, подразделения РСЧС возмещают убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за вред, причиненный гражданам и организациям вследствие неправомерных действий (бездействия) должностных лиц при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей в соответствии с законодательством РФ. За противоправные действия подразделений РСЧС, которые отвечают признакам актов власти, ответственность должна нести казна РФ, казна субъектов РФ и казна муниципальных образований.

Во втором параграфе раскрываются особенности и основания гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный подразделениями РСЧС и их должностными лицами гражданам и организациям при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Раскрывая специфику деятельности подразделений РСЧС, автор указывает, что наряду с обоснованным причинением вреда гражданам и организациям, возможно и необоснованное (противоправное) причинение вреда таким субъектам (вследствие выдачи необоснованного протокола или предписания обязательных к исполнению гражданами и организациями, действий или бездействия участников тушения пожаров и их руководителей, неквалифицированных и неправомерных решений, принимаемых при возникновении чрезвычайных ситуаций и устранении их последствий и др.). При этом отмечается, что в настоящее время при возникновении данных обстоятельств вопросы об основаниях такой ответственности рассматриваются подразделениями РСЧС в соответствии с нормами отраслевого законодательства, в котором практически не учитываются положения о гражданско-правовой ответственности.

Ответственность подразделений РСЧС в соответствии со ст. 1069 ГК РФ может наступить лишь при наличии властной - служебной (т.е. при реализации лицом своей компетенции) деятельности органов и подразделений, т.е. при реализации предоставленных им государством полномочий. Если же вред причинен при осуществлении обычной (не властной) деятельности подразделений РСЧС, то наступление ответственности должно происходить по общим правилам деликтной ответственности, предусмотренной ст. 1064 ГК РФ, с учетом отраслевых положений и особенностей.

В диссертации анализируются спорные ситуации, которые могут возникать внутри самой властвующей деятельности, проявляющиеся в практической деятельности подразделений РСЧС и МВД России во взаимоотношениях с другими подразделениями правоохранительных служб и ведомств, которые не входят в РСЧС (подразделения ФСБ России, Прокуратуры России, ФТС России и др.). Такие подразделения, в зависимости от различных факторов обладающие равным правовым статусом (с равными правами и обязанностями), могут действовать при этом и самостоятельно в соответствии с ведомственными нормативно-правовыми актами, где и может наноситься имущественный вред тому или иному подразделению. При этом подчеркивается, что если соответствующие органы или подразделения действуют не под единым руководством, а в соответствии с нормами ведомственного законодательства, где каждый принимает решение самостоятельно, и при этом причиняется имущественный вред подразделению другого ведомства, выполняющего свои задачи в чрезвычайных условиях, то в этом случае вполне допустимо использование генерального деликта - ст. 1064 ГК РФ.

Далее определяются условия, при наличии которых подразделения РСЧС и иные публично-правовые образования, обладающие властью, способны согласно ч. 1 ст. 1064 ГК РФ, так же как другие граждане и юридические лица, стать потерпевшими от незаконных действий или бездействия других органов государственной власти или их должностных лиц. Формулируется вывод о закреплении соответствующих условий в законодательстве РФ, имеющих одинаковую юридическую силу для всех властных структур.

Опираясь на судебную практику, автор отмечает, что властная деятельность, подпадающая под действие ст. 1069 ГК РФ, может пониматься достаточно широко, но, тем не менее, она обязательно связана с письменной формой обязательных для исполнения предписаний, адресованных третьим лицам. Это отличает властную деятельность подразделений РСЧС от властной деятельности других структур (ОВД России, ФСБ России и др.), где помимо письменных предписаний и указаний, носящих нормативный, подзаконный характер, могут присутствовать действия (бездействие), противоречащие правовым нормам, совершаемые в устной форме.

В диссертации, основываясь на примерах из практики, подробно исследованы условия наступления гражданско-правовой ответственности в деятельности подразделений РСЧС и состав гражданского правонарушения (противоправность поведения субъекта ответственности; причинная связь между противоправным поведением и возникшим вредом (убытками); соответствующая вина нарушителя, проявляющаяся в противоправном поведении и наступивших вредоносных результатах). Обращается внимание на то, что при решении вопроса об ответственности за причиненный вред гражданам и организациям внимание суда должно быть более сконцентрировано не на установлении самой вины как условия гражданско-правой ответственности за причиненный вред, а на поиске причинно-следственной связи в цепи событий и установлении незаконности действий (бездействия) того или иного должностного лица. Определяется, что граждане и организации в процессе осуществления особой деятельности подразделений РСЧС подчинены последним, и между ними устанавливаются властные отношения, в рамках которых и может причиняться противоправный вред (убытки). В таких отношениях граждане и организации практически лишены возможности действовать иначе. Отсюда делается вывод, что ответственность подразделений РСЧС должна характеризоваться не как виновная, а как безвиновная, а в законодательстве в сфере деятельности подразделений РСЧС необходимо предусмотреть общую для всех норму, согласно которой «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате противоправных действий (бездействия) подразделений РСЧС, их органов либо должностных лиц, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону, подлежит возмещению независимо от вины».

В диссертации проводится различие между действиями подразделений РСЧС в условиях чрезвычайных ситуаций, не являющихся для них объективными событиями, и ситуациями, в которых имеет место случай или непреодолимая сила (квалифицированный случай). Характеризуется форма и степень вины, которые не имеют столь важного юридического значения при квалификации правонарушения и объема гражданско-правовой ответственности подразделений РСЧС. Даются рекомендации по совершенствованию законодательства РСЧС в области гражданско-правовой ответственности.

В заключении сформулированы основные выводы исследования и предложения по совершенствованию законодательства.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, включенных в перечень ВАК

1. Гольцов В.Б. К вопросу о возникновении гражданско-правовых отношений в деятельности ОВД России // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2002. № 4 (16). - С. 175-178. - 0,5 п. л.

2. Гольцов В.Б., Афанасьев А.В. Основные перспективные направления социальной работы в ОВД // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 3 (19). - С. 129-138. - 0,7 (0,6) п. л.

3. Гольцов В.Б., Вележев С.И. О договорных проблемах страхования в ОВД России // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2004. № 1 (21). - С. 113-117. - 0,4 (0,1) п. л.

4. Гольцов В.Б. О понятии договора в гражданском праве // Правоведение. 2005. № 4. - С. 46-56. - 1,0 п. л.

5. Гольцов В.Б. Разграничение договора и соглашения в гражданском праве // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2005. № 3 (27). - С. 165-173. - 0,9 п. л.

6. Гольцов В.Б. Отличие договоров на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, заключаемых в подразделениях Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в РФ, от других схожих договоров гражданско-правового характера // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2005. № 4 (28-2). - С. 376-380. -0,8 п. л.

7. Гольцов В.Б. Место законодательства, регулирующего деятельность подразделений МЧС РФ // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 3 (31). - С. 307-313. - 0,9 п. л.

8. Гольцов В.Б. Участие подразделений Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям, и ликвидации последствий стихийных бедствий в частноправовых отношениях // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 4 (32). - С. 180-184. - 0,9 п. л.

9. Гольцов В.Б. Перспективные направления совершенствования иерархической структуры законодательства Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций РФ // История государства и права. 2009. № 1. - С.2-5. - 0,7 п. л.

10. Гольцов В.Б. Юридические проблемы структуры законодательства Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций РФ // История государства и права. 2009. № 2. - С. 2-5.- 0,7 п. л.

11. Гольцов В.Б. Чрезвычайная ситуация - теория или юридический факт (проблемы законодательного определения) // Юридический мир. 2009. № 2. - С.49-54.- 0,7 п. л.

12. Гольцов В.Б. Спорные вопросы вины гражданско-правовой ответственности подразделений по чрезвычайным ситуациям за вред, причиненный гражданам и организациям при осуществлении профессиональной деятельности // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2010. № 17 (27) - С. 44-50. - 0,6 п.л.

13. Гольцов В.Б. Особенности работы полиции земли Северный Рейн Вестфалия (Германия) при возникновении чрезвычайных ситуаций // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2010. № 3 (47) - С. 31-33. - 0,3 п. л.

14. Гольцов В.Б. О необходимости классификации договоров, заключаемых в подразделениях Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской федерации // Закон и право 2010. № 12/10. - С. 52-53. - 0,3 п. л.