Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ГАРАНТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дурнев Владимир Сергеевич

Москва - 2008

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД РФ.

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, профессор Зинченко Елена Юрьевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Гончаров Игорь Владимирович,

кандидат юридических наук, доцент Максютин Максим Владимирович

Ведущая организация:

Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России

Защита состоится 11 ноября 2008 г. в 11 ч на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 при Московском университете МВД России (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России по адресу: Москва, ул. Академика Волгина, д. 12.

Автореферат разослан «9» октября 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета ____________ А.Г. Мамонтов

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации (далее РФ) и развивающая ее положения правовая система - «живой организм», находящийся в стадии непрерывного развития. На этом пути имеются издержки и противоречия. Не всегда фундаментальные положения Конституции исчерпывающе подкрепляются законами и подзаконными актами. В правоприменительной практике имеют место их нарушения. Во всех слоях общества распространено такое негативное явление как правовой нигилизм В своем выступлении, на церемонии вступления в должность, Президент РФ Д.А. Медведев заявил: «Особое внимание придаю фундаментальной роли права, на котором основывается и наше государство, и наше гражданское общество. Мы обязаны добиться истинного уважения к закону, преодолеть правовой нигилизм, который серьёзно мешает современному развитию.» См. "Российская газета" - Центральный выпуск №4654 от 8 мая 2008 г. - сознательное неуважение законов и неисполнение их предписаний.

Подобное не является какой-либо исключительной особенностью только нашей страны. Даже в самых т.н. «развитых» государствах, с общепризнанными высокой правовой культурой и развитием гражданского общества, воплощение в жизнь и особенно поддержание на должном уровне конституционных начал требует соответствующего обеспечения, действенным инструментом которого является конституционный контроль.

В качестве ядра системы конституционного контроля изначально была заложена модель судебного конституционного контроля. Так, на федеральном уровне был учрежден Конституционный Суд РФ, однако на региональном уровне проблема создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ и по сей день остается нерешенной.

Помимо этих, очевидно специализированных органов, конституционный контроль, осуществляется и другими субъектами, причем в самых различных, в том числе - во внесудебных формах. Ведь в процесс конституционного контроля вовлечены и должны участвовать в нем практически все, начиная от гражданина и заканчивая президентом страны. Данные направления конституционного контроля слабо изучены в юридической литературе и не всегда востребованы практикой. Однако действенность конституционного контроля напрямую зависит от гарантированности и этих его видов.

В последнее время все большее значение приобретают вопросы общественного (гражданского) контроля, это связано с курсом реформ, проводимым в настоящее время в России.

Наряду с этим, признание Россией и даже пропагандирование повышения роли международного права в современном мире, актуальное значение приобретают и вопросы дополнения конституционного контроля международными институтами защиты прав и свобод человека и гражданина. Об этом свидетельствуют высказывания первых лиц государства, среди которых отдельного внимания заслуживают высказывания Председателя Конституционного Суда РФ, который не раз заявлял о том, что необходимо совершенствовать практику взаимодействия с международными органами защиты прав и свобод человека и гражданина, повышать роль международного права. См. например материалы доклада Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина "Интеграция европейского конституционного пространства: вызовы и ответы" на Международной конференции «Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия» 26 октября 2006 года.

Наряду с этим следует отдельно отметить, что конституционный контроль и его проблематика остаются одной из наиболее дискуссионных в современной юридической науке. Дискуссии все еще ведутся относительно его понятия, видов, моделей, функций, объекта и субъектов, места конституционного контроля в системе охраны Конституции, соотношения с конституционным надзором и многому другому. Неоднозначность этих мнений создает необходимость дальнейшего исследования данной проблемы. Фактически не завершен поиск и апробация оптимальной системы конституционного контроля, соответствующей российскому менталитету, традициям и целям развития государства и общества.

В практической области конституционного контроля, существует правовая пробельность его организации и осуществления. Следует также отметить процессы реформирования политико-правовой конструкции функционирования государства, - Президент РФ, Председатель Правительства РФ стали больше участвовать в законодательном процессе, выступать с законодательными инициативами, взаимодействовать с депутатами Государственной Думы и Федерального Собрания РФ, усилена роль полномочных представителей Президента РФ, усилена роль Государственного Совета при Президенте РФ, созданы Общественная палата РФ и общественные советы при органах исполнительной власти и т.д. Все это в купе с увеличением динамики правотворческой и иной деятельности, направленной на обеспечение проводимых в стране реформ требует эффективного конституционного контроля, в связи с чем, возникает очевидная необходимость его совершенствования и развития, что особенно проявляется в его гарантированности, организационно-правовом обеспечении его должного функционирования, механизмов его реализации.

В свете изложенного исследование гарантий конституционного контроля, как сложного института конституционно права, и направления практической деятельности различных его субъектов и участников является актуальным и представляет научный интерес. Этими и другими факторами, в том числе стремлением автора внести свой вклад в развитие конституционного контроля в России и был обусловлен выбор темы.

Объектом исследования являлись общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением конституционного контроля в РФ, рассматриваемые главным образом сквозь призму гарантий этого контроля.

Предметом исследования стали конкретные правовые, организационные и иные механизмы реализации системы гарантий конституционного контроля в РФ, а также связанные с ними проблемные вопросы.

Цель исследования заключалась в разработке комплекса научно-обоснованных рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование гарантий конституционного контроля в Российской Федерации.

Для достижения этой цели автором были поставлены и решены следующие научно-исследовательские задачи:

- критически проанализированы научные источники, определяющие понятие, сущность, виды, модели и иные характеристики конституционного контроля и его гарантий, в том числе - по системе их объектов и субъектов, на основе чего выработаны и аргументированы собственные оригинальные трактовки и дефиниции, построены схемы и модели;

- на основе проведенного эмпирического исследования путем сравнительно-правового анализа нормативной базы и правоприменительной практики дана оценка состояния гарантированности конституционного контроля в РФ, выделены и исследованы имеющиеся здесь узкие места и пробелы;

- выработаны и аргументированы конкретные предложения и рекомендации по улучшению ситуации в рассматриваемой области, включая предложения по принятию проектов конкретных законодательных актов согласно разработанных автором их базовых моделей.

Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, а также зарубежные правовые источники.

Методы исследования. Разработка теоретических положений, аргументация выводов, формулировка рекомендаций организационного и нормативно-правового характера осуществлялась на основе комплексного использования общенаучных и частных методов исследования, таких как: системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, исторический, формально-логические, компаративный и другие. Автор опирался на принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, а также на правовые аксиомы и принципы, вытекающие из естественного права.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы конституционного контроля были и остаются в центре внимания юридической науки. Изучение научных источников свидетельствует о том, что в данной сфере существует много дискуссионных вопросов, которые в той или иной мере отражены в настоящем диссертационном исследовании.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых современного периода: М.В. Баглай, Н.С. Бондарев, О.Н. Булаков, В.Н. Бутылин, Н.И. Ветров, А.Ф. Волынский, Н.В. Витрук, К.К. Гасанов, О.А. Галустьян, Г.А. Гаджиев, Т.М. Гандилов, И.Н. Глебов, И.В. Гончаров, В.Н. Григорьев, В.В. Гущин, М.Д Давитадзе, А.С. Дугенец, А.В. Ендольцева, И.Н. Зубов, В.Я. Кикоть, В.А. Кряжков, А.Н. Кокотов, Л.М. Колодкин, А.М. Кононов, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, С.Я. Лебедев, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, М.В. Максютин, С.С. Маилян, М.А. Митюков, В.П. Малахов, А.Г. Мамонтов, Ж.И. Овсепян, А.С. Прудников, В.И. Фадеев, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Н.Д. Эриашвили.

Проблемам организации и функционирования конституционного контроля посвящены кандидатские диссертации: И.В. Петровой, Е.А. Шапкиной, С.П. Казанкова, А.Г. Гатаулина, Р.С. Ярускина, А.В. Зимина, Н.Н. Харитоновой, А.А. Проскурина, В.В. Бриксова, И.Н. Максимовской, Г.Г. Арутюняна, Т.А. Яшниковой и других, а также докторские диссертации А.А. Клишаса, О.В. Брежнева и других.

По нашему мнению, предшествующие работы не носили комплексного характера и преимущественно ориентировались на исследование проблематики деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, и тем более не были направлены на исследование вопросов гарантированности конституционного контроля с помощью иных инструментов, включая международный контроль и механизмы гражданского общества.

Нам представляется, что этого явно недостаточно, учитывая подвижность рассматриваемого правового института и его зависимость от эволюции политической, социально-экономической и иной обстановки в государстве.

Необходимо исследование конституционного контроля как комплексного института конституционного права, а также как направления деятельности различных субъектов с позиции установления и выявления состояния его правового и организационного обеспечения, для соответствующего восполнения имеющихся пробелов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в результатах:

- сформулировано собственное видение места, роли и видов конституционного контроля в системе охраны Конституции;

- раскрыт его объект; определена и проанализирована система (модель) его субъектов - участников, включающая институты общественного и международного контроля;

- на основе критического анализа различных научных позиций аргументирована оригинальная дефиниция понятия «гарантии конституционного контроля» и раскрыто его содержание;

- проведено сравнительно-правовое исследование действующего законодательства и иных источников права РФ, позволившее выстроить систему субъектов конституционного контроля в РФ и раскрыть их полномочия, аргументировать собственную точку зрения на понятия «конституционное правонарушение» и «конституционная ответственность»;

- выделены основные этапы конституционно-контрольной деятельности каждого субъекта конституционного контроля, раскрыты организационно-правовые формы их реагирования на конституционные правонарушения, в том числе механизмы взаимосвязей и взаимозависимостей, обеспечивающих достижение целей конституционной ответственности;

- осуществлен сравнительный анализ российской и зарубежных моделей защиты Конституции, сформулированы и обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования конституционного контроля в РФ и улучшению соответствующей правоохранительной практики.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Конституционный контроль необходимо рассматривать в узком и широком смыслах. Первый - тождественен конституционному нормоконтролю. Второй включает в себя и другие виды деятельности по правовой охране Конституции, включая контроль правоприменительной практики. При этом основами конституционного контроля, также как и иных видов контроля, всегда являются, так называемая, проверочная деятельность и последующее реагирование на выявленные нарушения.

2. Гарантии конституционного контроля - это установленная законодательством совокупность средств и методов обеспечения выявления конституционных правонарушений и реагирования на них, включая безусловное восстановление нарушенного конституционного положения и при необходимости - применение мер ответственности. В систему таких гарантий помимо соответствующих правовых норм входят закрепленная ими система субъектов конституционного контроля, наделенных соответствующими полномочиями и располагающих необходимой кадровой и ресурсной базой, а также их специфическая деятельность.

3. В зависимости от субъектного состава конституционный контроль может быть охарактеризован как часть: а) государственного контроля; б) муниципального контроля; в) общественного контроля; г) международного контроля, каждый из которых является неотъемлемой частью общей системы конституционного контроля в РФ и его гарантированности.

4. Процесс конституционного контроля традиционно рассматривается в его судебной форме. В действительности он характеризуется сочетанием различных форм его осуществления, как судебной, так и внесудебной. При этом восстановление нарушенной конституционности не всегда может быть достигнуто посредством какой-либо одной из них. К тому же, участники такого процесса на различных его этапах играют разные роли, которые не всегда четко и однозначно прописаны в действующем законодательстве. Имеет место взаимопроникновение конституционного и иных процессов, конституционной и иной ответственности.

5. По мнению автора, основными проблемами гарантированности конституционного контроля в РФ являются: 1) недостаточно четкая регламентация механизмов выявления конституционных правонарушений и реагирования на них, учитывающая специфику этих нарушений; 2) особенности правового статуса различных субъектов конституционного контроля; 3) вопросы обеспечения исполнения решений специализированных органов конституционного контроля, а также ответственности за конституционные правонарушения; 4) отсутствие конституционных (уставных) судов во многих субъектах РФ; 5) не всегда удовлетворительная деятельность субъектов конституционного контроля; 6) недостаточный уровень правовой культуры в обществе в целом (правовой нигилизм).

6. Автор аргументирует необходимость: принятия ряда поправок к действующему законодательству РФ, разработки и принятия Федерального Закона «О конституционном контроле в Российской Федерации», в котором следует регламентировать общие и частные вопросы конституционного контроля, определить понятие и составы конституционных правонарушений, закрепить систему субъектов борьбы с ними, установить меры ответственности за их совершение.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения диссертанта, могут быть использованы в:

- нормотворческой работе при совершенствовании законодательства, регламентирующего рассматриваемой правовой институт;

- практической деятельности субъектов конституционного контроля;

- научно-исследовательской работе при разработке актуальных проблем развития конституционного контроля в Российской Федерации;

- учебном процессе, при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному праву России.

Апробация результатов диссертационной работы и внедрение их в практику. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в четырех научных публикациях автора и были изложены в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях, включая публикации в рецензируемом научном журнале, входящем в перечень ВАК. Кроме того, они были внедрены в практическую деятельность международной коллегии адвокатов «Закон и право» и учебный процесс кафедры государственно-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ, РЕЗУЛЬТАТЫ И ВЫВОДЫ

Первая глава «Конституционный контроль, его гарантии в теории конституционного права и законодательстве РФ» состоит из двух параграфов, раскрывающих: сущность понятий правовая охрана Конституции, конституционный контроль, их виды, объекты и субъекты; позиции автора на понятие и сущность гарантий конституционного контроля в РФ; правовые основы деятельности субъектов конституционного контроля.

Сущность конституционного контроля раскрывается в диссертации через исследование различных точек зрения на понятия правовой охраны Конституции и ее виды. Автор анализирует функции конституционного контроля и реализующую их систему субъектов, аргументирует собственную точку зрения на понятие гарантий конституционного контроля в РФ.

При определении места конституционного контроля в системе правовой охраны Конституции диссертант рассматривает ее классификацию, в основе которой, в частности: зависимость от охраны того или иного института конституционного права, регламентированного конституционными нормами; зависимость от характера самого процесса осуществления охраны, субъекта правоохраны и иных критериев.

Конституционный контроль, являющийся производной составной частью правовой охраны Конституции, в работе предлагается рассматривать в узком и широком смыслах. Причем, если в первом случае он фактически тождественен конституционному нормоконтролю (проверке соответствия нормам Конституции норм законов), то во втором случае - конституционный контроль - это самостоятельный вид сложной и многоаспектной деятельности различных субъектов в рамках правовой охраны Конституции.

Конституционный контроль можно рассматривать как: 1) специфический вид проверочной деятельности, направленной на установление несоответствия нормам Конституции иных правовых норм, правоприменительной, исполнительно-распорядительной и иной деятельности; 2) элемент управления, предусматривающий помимо проверки, влияние на контролируемый объект, включая устранение выявленных нарушений, применение мер ответственности.

Влияние на контролируемый объект может достигаться через признание факта нарушения конституционности и его устранение; либо через фиксацию такого факта с последующим обращением к субъекту, обладающему полномочиями по признанию факта нарушения конституционности и его устранению, применению мер ответственности.

Исходя из этого, субъекты конституционного контроля подразделяются на две основные группы: 1) осуществляющие конституционный контроль напрямую; 2) участвующие в конституционном контроле косвенно.

В числе функций конституционного контроля принято выделять: нормоконтроль; защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение принципа разделения властей; толкование Конституции; рассмотрение споров; применение мер конституционной ответственности; развития права; превентивную. Их следует рассматривать в совокупности. Однако толкование Конституции не является функцией конституционного контроля, так как не является проверочной деятельностью.

Функции конституционного контроля определяют содержание его объекта, под которым следует понимать: 1) нормы самой Конституции; 2) другие правовые нормы и их проекты, включая нормы правоприменительной практики; 3) действия (бездействия) должностных лиц по исполнению своих обязанностей в контексте отступления от норм Конституции.

Автор рассматривает в качестве субъектов конституционного контроля в России: 1) государственные органы и должностных лиц; 2) органы и должностных лиц местного самоуправления (далее МСУ); 3) общественные организации, граждан, иностранных граждан, лица без гражданства; 4) международные органы и организации.

Субъектный состав позволяет охарактеризовать конституционный контроль как часть государственного, муниципального, общественного и даже международного контроля. Но при этом, в первую очередь следует выделять, субъектов, обладающих реальными полномочиями, осуществляющих конституционный контроль напрямую, а не косвенно. Такими полномочиями обладают государственные органы и должностные лица.

Для реализации осуществления эффективной деятельности субъектов конституционного контроля необходимы специальные гарантии - установленная законодательством совокупность средств и методов обеспечения выявления конституционных правонарушений и реагирования на них, включая безусловное восстановление нарушенного конституционного положения и при необходимости - применение мер ответственности.

Далее автор останавливается на роли и месте каждого из рассматриваемых субъектов конституционного контроля как участников общего процесса конституционного контроля в РФ.

Конституционный Суд РФ в качестве высшей инстанции реализует такие функции, как: 1) конституционный нормоконтроль (проверка на соответствии Конституции федеральных законов, внутригосударственных и международных договоров, не вступивших в законную силу, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ); 2) контроль в отношении пробелов в правовом регулировании; 3) решение споров о компетенции между высшими органами государственной власти; 4) контроль установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ; 5) контроль порядка проведения референдума РФ. Ст. 125 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г; ст. 3, 20-22, 79 ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г N 1-ФКЗ; ст. 23 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 года, №2-ФКЗ

Примерно аналогична, хотя и на более низком (региональном) уровне, роль конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Полномочия регламентированы ст. 27 (ч.1) ФКЗ «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ; а также например, законом г. Москвы «Об Уставном Суде г. Москвы» от 13.02.2002 №10; законом г. Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде г. Санкт-Петербурга» от 5 июня 2000 года №241-21

Президент РФ: 1) осуществляет контроль за конституционностью нормотворческой деятельности Федерального Собрания, а также деятельности Правительства РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ; 2) напрямую участвует в осуществлении судебного конституционного контроля, обеспечивает исполнение решений Конституционного Суда РФ; 3) осуществляет примирительные функции (разрешение конституционно-правовых споров) и привлекает к ответственности за совершение конституционных правонарушений должностных лиц. Ст. 84, 85 (ч.2), 107, 115 (ч.3), 125 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г; ст. 84, 88, 92, ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г N 1-ФКЗ; ст. 9, 29, 29.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ

Федеральное Собрание РФ: 1) занимает центральное место в осуществлении предварительного конституционного нормоконтроля; 2) обе палаты участвуют в осуществлении судебного конституционного контроля; 3) осуществляют последующий конституционный нормоконтроль за собственными нормативными актами, а также в отношении нормативных актов, принятие которых находится вне их компетенции (посредством обращения по результатам проверки, например к Президенту РФ или другому компетентному органу или должностному лицу); 4) осуществляют контроль за конституционностью в деятельности Правительства и Президента; участвуют в привлечении их, а также других органов и должностных лиц к конституционной и иной ответственности. Ст. 102, 103, 117 (ч.2), 125 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г; ст. 84, 88, 92, 107 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г N 1-ФКЗ

Правительство РФ: 1) осуществляет контроль за конституционностью в деятельности федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти в РФ, в том числе через осуществление функций конституционного нормоконтроля; 2) участие в осуществлении судебного конституционного контроля, включая обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции; Ст. 114 (ч.1, п."е", "ж"), 125 Конституции РФ

Ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года N2-ФКЗ; ст. 80, 84, 88, 92 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г N 1-ФКЗ 3) осуществление мониторинга конституционности всех нормативных правовых актов в РФ, а также деятельности общественных объединений через подразделения Министерства юстиции. Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 года № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 года, утверждающее «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»

Органы прокуратуры РФ: 1) осуществляют контроль (в форме надзора) за конституционностью (включая конституционный нормоконтроль) за деятельностью субъектов всех возможных общественных отношений; 2) участвуют в судопроизводстве, в том числе и конституционном (в частности отдельного внимания засуживает полномочие Генерального прокурора РФ по отправлению судопроизводства в Конституционном Суде РФ и дальнейшему участию в нем); 3) участвуют в осуществлении предварительного конституционного нормоконтроля. Ст. 96 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"; ст. 7, 9, 23, 24, 27, 28, 35 (ч.6) ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года N 2202-1; ст. 77 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.

Суды общей юрисдикции - являются участниками конституционного и неконституционного судопроизводств. Ст. 120 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.; ч.3 ст.5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ

Высшие законодательные органы субъектов РФ, участвуют в осуществлении: 1) судебного конституционного контроля; 2) контроля за конституционностью в деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительно-распорядительного органа субъекта РФ и подчиненных им органов и должностных лиц, органов и должностных лиц МСУ; 3) предварительного конституционного нормоконтроля за собственными нормативными актами. Ст. 19 (п.2), 23 (п.4) ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ

Высшие должностные лица субъектов РФ: 1) участвуют в осуществлении конституционного судопроизводства; 2) осуществляют контроль за конституционностью в деятельности высшего законодательного органа субъекта РФ, высшего исполнительно-распорядительного органа субъекта РФ и подчиненных им органов и должностных лиц, органов и должностных лиц МСУ; 3) осуществляют предварительный конституционный нормоконтроль за собственными нормативными актами; 4) осуществляют привлечение к ответственности органов и должностных лиц государственной власти субъекта РФ, МСУ; Ст.9 (п.2), ст. 23 (п.5) ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ; ст. 72-74 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Органы и должностные лица МСУ: 1) осуществляют конституционный нормоконтроль (контроль соответствия Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ) в отношении муниципальных правовых актов; 2) участвуют в осуществлении конституционного нормоконтроля в отношении законодательства и иных нормативных актов РФ, по вопросам организации МСУ, установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц МСУ; 3) иные аспекты контроля за конституционностью в деятельности органов и должностных лиц МСУ; Ст. 7 (ч.4, 5), 48, 78 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 8 октября 2003 г №202 ФЗ

Общественная палата РФ, Правовой статус Общественной палаты РФ четко не определен, есть разные позиции на данный счет, но все же ее можно охарактеризовать как общественную организацию, созданную при участии государства (участвует в ее формировании). - связывает общество и государство в осуществлении конституционного контроля; Ст. 1 (ч.1), 2 (п.3), 10, 13 (ч.3), 16 (ч.3, п.3-6), 18, 19, 20, 21, 23-25 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ участвует в осуществлении: 1) предварительного конституционного нормоконтроля; 2) общественного контроля за конституционностью в деятельности федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и органов МСУ.

В работе также предлагается расширить возможности и механизмы международного контроля за конституционностью в РФ в рамках правозащитной и иной деятельности, разумеется, при соблюдении требований Конституции РФ и остального законодательства РФ, включая нормы международного права.

Ситуация, при которой другие государства и международные организации выступают с требованиями изменения Конституции РФ (как это было, например, по делу Литвиненко См. например материалы «РИА новости» заявление главы МИД Великобритании Дэвида Милибанда. 16.07.2007 // http://www.rian.ru/world/europa/20070716/69059349.html), представляется автору неприемлемой. конституционный контроль нормативный правонарушение

В тоже время принципы и нормы международного права все более проникают в правовую систему РФ. Возникают острые вопросы См. Определение Конституционного Суда РФ от 22 мая 1996 г. №62-0; абзац четвертый мотивировочной части. в связи с членством России в Совете Европы, ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, а также признанием Россией юрисдикции Европейского Суда по правам человека. По мнению автора, взаимосвязь и взаимозависимость принципов и норм международного права с конституционными принципами и нормами в РФ, отражает необходимость взаимосвязи конституционного и международного контроля, в том числе и соответствующей правоприменительной практики.

Во второй главе диссертации «Механизмы конституционного контроля в РФ и перспективы его совершенствования, особенности государственно-правового процесса выявления конституционных правонарушений и восстановления конституционности»:

- моделируется процесс конституционного контроля в России и определяются особенности механизмов взаимодействия его участников (2.1);

- рассматриваются вопросы взаимосвязи конституционного контроля и конституционной ответственности, а также вопросы обеспечения исполнения решений органов конституционного контроля (2.2);

- определяются и анализируются проблемы правового и организационного обеспечения конституционного контроля в России, аргументируются предложения по их преодолению (2.3).

Автор определяет процесс конституционного контроля в России как регламентированный законодательством специфический вид правоохранительной деятельности, предусматривающий последовательность действий соответствующих участников и порядок их взаимодействия.

Этот процесс включает выявление соответствующих конституционных правонарушений (установление поводов к проверке), их оценку (проверку) и принятие мер, направленных на поддержание или восстановление нарушенных правоотношений.

Процесс конституционного контроля цикличен, он также характеризуется сочетанием внесудебных и судебных форм конституционно-контрольной деятельности.

Так, процессу конституционного судопроизводства обязательно должна предшествовать процедура обращения в специализированный судебный орган. Ему также может предшествовать попытка восстановить конституционность внесудебным способом, через обращение по результатам проверки, например, непосредственно к органу или должностному лицу, принявшему неконституционный акт.

Способами реагирования на выявленное конституционное нарушение могут быть: 1) обращение к органу или должностному лицу, принявшему неконституционный акт или к вышестоящему органу или должностному лицу, способному повлиять на судьбу неконституционного акта и восстановить конституционность; 2) обращение к другому субъекту конституционного контроля (например, в Конституционный Суд РФ или к Президенту РФ); 3) приостановление действия неконституционного нормативного акта или нормы; 4) признание проверяемой нормы или нормативного акта неконституционной; 5) отмена нормы, признанной неконституционной.

Последние три способа характеризует полномочия таких субъектов конституционного контроля, как Конституционный Суд РФ, Президент РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, органы прокуратуры РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ.

Множественность вариаций процесса конституционного контроля, последовательностей и характера взаимодействия его участников очевидна. Однако они могут быть формализованы и представлены в виде модели взаимодействия участников процесса конституционного контроля, которая будет отражать этапность и вариантность движения «дела о конституционности» от одного участника к другому.

Согласно наиболее общим представлениям о конституционной ответственности - это неблагоприятные последствия, которые наступают для ее субъектов, в случае их отступлений от конституционно-правовых требований (совершения конституционных правонарушений). Эти последствия (санкции) проявляются в отрицательной оценке деятельности определенных органов и лиц, лишении их властных полномочий, смещении с должности, а также в признании их актов неконституционными и отмене этих актов.

Если рассматривать конституционный контроль во взаимосвязи с конституционной ответственностью, то нормотворческая деятельность, результатом которой стало принятие неконституционного нормативного акта, будет являться конституционным правонарушением, за которое неизбежно должна наступать конституционная ответственность. Наряду с обязательной отменой такой нормы, по данному правонарушению могут быть применены и другие санкции.

Так, например Президент РФ, установив неконституционность нормативного акта, изданного высшим должностным лицом субъекта РФ, может освободить его от должности. ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 19 октября 1999 г. Аналогичным примером является освобождение от должности высшим должностным лицом субъекта РФ, высшего должностного лица МСУ. ст. 72-74 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Признание Конституционным Судом РФ, а также конституционными (уставным) судами субъектов РФ неконституционным нормативного акта, по мнению диссертанта, автоматически является квалификационной оценкой действий субъекта, принявшего такой акт, в как конституционного правонарушения.

Оценка обстоятельств принятия неконституционного нормативного акта нормативного акта (входило ли это в компетенцию соответствующего субъекта, были ли при этом соблюдены все процедурные требования и т.п. ?), очень важна для наступления конституционной ответственности, т.к. позволяет определить субъекта ответственности за совершение конституционного правонарушения, форму его вины, целесообразность санкций и их виды.

Таким образом, конституционно-нормоконтрольная деятельность неразрывно увязана с контролем за конституционностью деятельности органов и должностных лиц, издающих нормативные акты.

Согласно ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд «решает исключительно вопросы права». Эта норма требует уточнения, как противоречащая таким полномочиям Конституционного Суда РФ, как проверка установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ, а также проверка установленного порядка проведения референдума РФ.

Далее автор рассматривает вопросы обеспечения исполнения решений органов конституционного контроля, опираясь в первую очередь на анализ практики исполнения решений Конституционного Суда РФ, как высшего специализированного органа конституционного контроля, по образу и подобию которого действуют остальные специализированные органы конституционного контроля - конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Автор предлагает законодательно закрепить обязанность государственного органа или должностного лица принявших неконституционный правовой акт, в конкретные сроки разработать и издать новый нормативный акт, который должен содержать норму об отмене нормативного акта, признанного несоответствующим Конституции РФ, либо о внесении в него необходимых изменений или дополнений (в случае частичного признания акта неконституционным). До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ. Ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г N 1-ФКЗ

Справедливым, по мнению диссертанта, было бы также закрепить возможность замены неконституционной нормы на конституционную правовым решением вышестоящего органа. Например, Указ Президента РФ мог бы отменять и замещать неконституционные нормы постановления Правительства РФ.

На основе анализа практики автор предлагает признать нынешний уровень гарантированности реального воплощения норм Конституции в жизнь не отвечающим современным требованиям. Прежде всего, по причине слабости действующих механизмов гарантий конституционного контроля не обеспечивающих его действенность, а также реальную ответственность виновных в конституционных правонарушениях. Характерный пример подобного рода - ситуация в пригородном районе РСО-А, где граждане ингушской национальности более 10 лет не могут реализовать свои конституционные права на жилье и свободное перемещение.

Рассматривая в этой связи основные проблемы гарантированности конституционного контроля в РФ автор ставит вопрос отсутствия цельной правовой регламентации конституционного контроля в РФ. В работе, в частности, отмечается: 1) отсутствие законодательного определения понятия конституционный контроль; 2) слабая правовая регламентация деятельности иных, помимо Конституционного Суда РФ субъектов конституционного контроля в РФ, в том числе - вопросов их взаимодействия; 3) недостаточная регламентация обеспечения исполнения решений специализированных органов конституционного контроля, усугубленная отсутствием теоретической базы и четкой правовой регламентации ответственности за неисполнение указанных решений; 4) отсутствие конституционных (уставных) судов во многих субъектах РФ; 5) не всегда удовлетворительная деятельность субъектов конституционного контроля; 6) недостаточный уровень правовой культуры в данной области.

Предлагается разработать и принять единый нормативный акт, который регламентировал бы все или хотя бы общие вопросы конституционного контроля в РФ - ФЗ «О конституционном контроле в Российской Федерации», в котором: 1) дать определения конституционного контроля, процесса конституционного контроля и конституционного правонарушения; 2) регламентировать функции и описать виды конституционного контроля (конституционный нормоконтроль и другие виды контроля за конституционной законностью); 3) закрепить виды конституционного нормоконтроля (судебный, внесудебный; предварительный, последующий и т.д.); 4) дать перечень участников процесса конституционного контроля в РФ, регламентация их деятельности, полномочия, вопросы их взаимодействия; 5) регламентировать вопросы правоприменения норм, конституционность которых вызывает сомнение (до, во время и после рассмотрения вопроса о их конституционности); 6) решить вопросы организации и осуществления деятельности конкретных органов и должностных лиц, обеспечивающих исполнение решений, в первую очередь Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ; 7) установить виды санкций, за издание неконституционного нормативного акта, за неисполнение решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также других субъектов конституционного контроля (Президента РФ, Правительства РФ), за совершение иных действий составляющих конституционное правонарушение, порядок их применения.

Предлагается также уделить особое внимание регламентации деятельности участников процесса конституционного контроля на региональном уровне (в субъектах РФ), отталкиваясь при этом от организации конституционного контроля на федеральном уровне.

На уровне местного самоуправления, следует конкретизировать порядок обращения органов МСУ к субъектам конституционного контроля, целесообразно было бы наделение их правом обращения в конституционный (уставной) суд субъекта РФ, либо иные суды, например мировые.

Автор считает необходимым специально регламентировать вопросы общественного и международного контроля за конституционностью в деятельности государственных органов и должностных лиц РФ.

Наряду с этим, следует внести ряд конкретных поправок к законодательству:

1) в ст. 125 Конституции РФ - наделить Генерального Прокурора РФ полномочиями по обращению в Конституционный Суд РФ с запросом (в части 2, 4, 5 и 7);

2) в ст. 125 Конституции РФ - наделить Уполномоченного по правам человека правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле (в часть 4);

3) в ФКЗ «О судебной системе РФ» в ст. 27 - установить обязанность органов власти субъектов РФ учредить у себя конституционный (уставной) суд;

4) в ст. 5 ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ» - установить обязанность органов власти субъектов РФ учредить у себя уполномоченного по правам человека и наделить его полномочиями по обращению в конституционный (уставной) суд субъекта РФ, с запросом о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ законодательства и иных правовых актов субъектов РФ, органов МСУ, применяемых или подлежащих применению в конкретном деле, в отношении человека и гражданина.

Предлагаются также и другие меры, направленные на разрешение поставленных в диссертации проблем, в том числе по развитию институтов гражданского общества, правовому воспитанию и просвещению населения.

СПИСОК ОСНОВНЫХ РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России:

1. Зинченко Е.Ю., Дурнев В.С. Осуществление функций конституционного контроля. / Вестник Московского университета МВД России. №5 2006, М, «юнити-дана» / с.14-15 (0,18 п.л.)

2. Дурнев В.С. Проблемы обеспечения конституционного контроля в РФ и пути его усиления. / Вестник Московского университета МВД России. №3 2008, М, «юнити-дана». С.13-17 (0,5 п.л.)

2. В иных изданиях:

1. Дурнев В.С. Понятие, содержание и система гарантий конституционного контроля в РФ / Юридические науки №5 2007, М, ООО «Спутник +» / с.99-103 (0,28 п.л.)

2. Дурнев В.С. Теоретические основы конституционного контроля / Современные гуманитарные исследования №5 2007, М, ООО «Спутник +» / с.194-197 (0,19 п.л.)

Размещено на Allbest.ru