Нормативно-правовое регулирование наградных систем субъектов Российской Федерации и правовая культура

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342

Нормативноправовое регулирование наградных систем субъектов Российской Федерации и правовая культура

Е.В. Трофимов,

канд. юрид. наук,

доцент кафедры конституционного, административного и финансового права

юридического факультета

Хабаровской государственной академии экономики и права

The paper is devoted to the statistical study of the legal regulation of rewarding systems of the Subjects in the Russian Federation. The author shows and explains interrelation between the character of legal regulation, the degree of consolidation of a regional rewarding system and a legal culture.

Keywords: rewarding system of the Russian Federation, legal regulation of rewarding system, state rewarding culture, rewarding lawmaking.

Характер нормативноправового регулирования наградных систем субъектов Российской Федерации имеет существенные отличия от федерального. Если наградная система Российской Федерации урегулирована на законодательном уровне на 10,1 %, то в субъектах Российской Федерации наблюдаются иные тенденции правового регулирования наградных систем.

В юридической литературе высказывалось суждение о том, что на современном этапе развития нормативная база субъектов Российской Федерации о наградах целостна и единообразна [1]. Однако с этим утверждением согласиться невозможно. Наградное законодательство в субъектах Российской Федерации может иметь кардинальные различия.

Исключительно подзаконное регулирование государственных наград имеют только два региона - Республика Калмыкия и Чеченская Республика. Ещё одиннадцать регионов (13,4 %), в том числе две республики (Республика Адыгея и КарачаевоЧеркесская Республика), один край (Краснодарский) и восемь областей (Амурская, Владимирская, Волгоградская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская область, Псковская и Тульская) не имеют скольконибудь общего законодательного акта о наградном деле, хотя законы об отдельных наградах в них присутствуют.

В 32 субъектах Российской Федерации (включая девять республик) имеются общие законы о наградном деле, но при этом некоторые награды учреждены и урегулированы в подзаконном порядке. Еще 31 регион, включая семь республик, учреждает награды исключительно законами, хотя статутные и (или) описательные нормы этих наград или хотя бы некоторых из этих наград установлены подзаконными нормативными правовыми актами. Исключительно законодательное регулирование наградных систем наблюдается в шести регионах, включая одну республику (Республика Хакассия, Приморский край, Вологодская и Свердловская области, город СанктПетербург, Чукотский автономный округ).

Таблица 1 - Статистика распределения субъектов Российской Федерации по характеру правового регулирования наградной системы

Примечание. Процентные величины исчислены с учётом количества регионов распространения государственных наград: 82 субъекта Российской Федерации, в том числе 21 республика и 61 другой субъект Российской Федерации (в Хабаровском крае государственные награды не установлены ни de iure, ни de facto).

Оценивая характер правового регулирования наградных систем, следует констатировать, что какихлибо существенных отличий между правовым регулированием в республиках и регулированием в других субъектах Российской Федерации не наблюдается. Количественные показатели для этих двух групп регионов весьма близки.

Единственная количественно выявляемая особенность - это наличие двух республик без законодательного регулирования наград, чего не наблюдается среди других субъектов Российской Федерации. Однако эта специфичность является малозначащей, так как объясняется анахроничными политикоправовыми условиями принятия нормативных актов о наградах. В Республике Калмыкия основополагающий акт о государственных наградах был принят парламентом Республики Калмыкия - Хальмг Тангч в форме постановления 7 августа 1993 г. и действует по сей день, тогда как в других республиках аналогичные парламентские акты периода 1980х - начала 1990х гг. со временем были заменены новыми актами в форме законов. В Чеченской Республике основополагающий акт о наградах был издан в форме указа Президента 29 ноября 2004 г., когда ещё не был сформирован республиканский парламент (выборы в него состоялись только 27 ноября 2005 г.). Таким образом, в субъектах Российской Федерации наблюдается общая тенденция к законодательному регулированию наградного дела или хотя бы основ наградной системы, которое предметно доминирует над подзаконным регулированием [2]. В количественном выражении эта тенденция приоритетного законодательного регулирования наградной системы составляет 84,2 % по всем субъектам Российской Федерации, в том числе 81,0 % по республикам и 85,2 % по иным регионам.

Степень упорядоченности (консолидации) наградных систем субъектов Российской Федерации в количественном плане определяется отношением количества наград с определённым старшинством к общему количеству наград в наградной системе.

По уровню консолидации наградные системы субъектов Российской Федерации в целом уступают наградной системе Российской Федерации. Степень упорядоченности последней составляет 84,4 %, поскольку определённого старшинства в ней не имеют только 17 государственных наград de facto, выведенных за рамки наградной системы - такой, какой она в настоящий момент определена de iure Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1099.

Все субъекты Российской Федерации можно подразделить на 4 группы по степени упорядоченности наградных систем:

1) с крайне низкой степенью консолидации (не более 10 %) - 21 регион (25,6 %), в число которых не вошла ни одна республика, зато включается более трети из числа иных субъектов Российской Федерации (34,4 %);

2) с небольшой степенью консолидации (свыше 10 %, но не более 50 %) - 6 регионов (7,3 %), также не представленных ни одной республикой, но включающих почти каждый десятый из прочих субъектов Российской Федерации (9,8 %); правовой гражданский культура вознаграждение

3) с большой степенью консолидации (более 50 %, но менее 90 %) - 21 регион (25,6 %), в том числе 6 республик (28,6 %) и почти четверть других субъектов Российской Федерации (24,6 %);

4) с очень высокой степенью консолидации (не менее 90 %) - 34 региона (41,5 %), в том числе 15 республик (71,4 %) и почти треть других субъектов Российской Федерации (31,1 %).

Среднеарифметический уровень консолидации наградных систем субъектов Российской Федерации значительно ниже федерального (84,4 %) и находится на отметке 63,8 %. Но при не слишком высоком общем уровне консолидации наградных систем степень консолидации в республиках крайне высока, она превосходит даже процент упорядоченности федеральных государственных наград.

В среднем степень консолидации наградных систем республик составляет 92,1 %, причём три республики (14,3 %) имеют полностью консолидированную наградную систему (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия и Республика Коми). Даже наименьший уровень упорядоченности наградной системы в группе республик остаётся высоким - 86,0 % (Республика Мордовия), и на минимуме показатель консолидации наградной системы в республиках выше аналогичного показателя и для региональных наградным систем в целом и для Российской Федерации. Усреднённая консолидация для прочих субъектов Российской Федерации находится на уровне 54,1 %. Вообще не консолидированы наградные системы 15 регионов (24,6 %): Амурской, Брянской, Владимирской, Вологодской, Калужской, Курской, Липецкой, Магаданской, Новгородской, Пензенской, Псковской, Сахалинской, Тульской и Челябинской областях, а также ЯмалоНенецком автономном округе. Полная консолидация наградных систем наблюдается в шести регионах (9,8 %) - Калининградской, Курганской, Нижегородской и Тюменской областях, городе Москве и Чукотском автономном округе. Ещё три региона (4,9 %) имеют по одной награде (Приморский край, Ростовская область, город СанктПетербург), что в количественном измерении тоже означает полную консолидацию.

Различие в уровне консолидации наградных систем республик и прочих субъектов Российской Федерации становится ещё более существенным, если учесть, на какой количественной базе эта консолидация проводится. Среднеарифметическое количество наград в республике составляет 39,3 награды при минимуме в 21 награду в Республике Ингушетия и максимуме в 66 наград в Республике Саха (Якутия). В прочих субъектах Российской Федерации средняя наполняемость наградной системы значительно ниже и составляет 17,0 награды при минимуме в 1 награду (Приморский край, Ростовская область, город СанктПетербург) и максимуме в 54 награды (Калужская область). В социальноправовом плане значительные различия в консолидации наградных систем между республиками и другими субъектами Российской Федерации определяются более высокой наградной культурой официальных властей и населения республик. Более высокий уровень развития наградных систем республик уже отмечался в научной литературе [3]. И этот факт наградного дела не случаен, так как наградные системы республик непрерывно развивались на протяжении длительного периода (с конца 1930х - 1940х гг.), тогда как в других субъектах Российской Федерации история государственных наград не насчитывает и двух десятилетий. С упадком Советской Федерации и в период кризисных для федерализма 1990х гг. в республиках резко возросло значение государственных наград как атрибута государственности. В дополнение к традиционным почётным грамотам и званиям «народный» и «заслуженный» по профессии в республиках были учреждены ордена, запрещённые для республик в 1933 г., а также другие формы государственных наград, не практиковавшиеся ранее. После укрепления федерального центра в 2000х гг. государственные награды в республиках (включая ордена) бережно сохраняются как один из осколков прежней самостийности.

Более внимательное, аккуратное и уважительное отношение к наградным системам, стремление к стабильности и соблюдению региональных наградных традиций в республиках во многом препятствуют волюнтаризму и непродуманным решениям в сфере правового регулирования наградного дела. В прочих же субъектах Российской Федерации официальные власти высшего уровня нередко используют региональные государственные награды не как атрибут региональной государственности и знаки отличия выдающихся граждан и коллективов, а как сиюминутные побрякушки, которые можно произвольно учреждать по всякому поводу, в любой диковинной форме и с невиданными дотоле названиями. Изменчивость наградных систем и отход от начал преемственности в наградном деле, как и отсутствие устоявшейся наградной культуры, выступают важным фактором, определяющим не слишком высокую степень консолидации наградных систем иных, кроме республик, субъектов Российской Федерации. Наблюдается интересная связь между характером нормативноправового регулирования и степенью консолидации наградных систем.

Таблица 2 - Статистика распределения субъектов Российской Федерации по характеру правового регулирования и степени консолидации наградной системы

Примечание. Процентные величины исчислены с учётом количества регионов распространения государственных наград: 82 субъекта Российской Федерации, в том числе 21 республика и 61 другой субъект Российской Федерации (в Хабаровском крае государственные награды не установлены ни de iure, ни de facto).

Отсутствие законодательного регулирования наградных систем как таковых и соответственно высокая степень подзаконного регулирования сопряжены с поляризацией значений консолидации наградных систем: в республиках эти значения превышают 90 % (в среднем - 95,3 %), а в прочих регионах - строго ниже 10 % (в среднем - 4,1 %) при среднем значении для обеих групп регионов 32,2 %. Смешанное законодательноподзаконное установление учредительных, статутных и описательных норм при наличии более или менее общего закона о наградном деле приводит к распределению регионов по всем градациям степени консолидации наградных систем. При этом усреднённые значения консолидации по группе регионов с такого рода регулированием (90,2 % для республик, 52,8 % для прочих регионов и 63,3 % для обеих групп) имеют ничтожные отклонения от усреднённых показателей по всем вариантам (строкам) правового регулирования (92,1 % для республик, 53,9 % для прочих регионов и 63,8 % для обеих групп). Законодательное регулирование с установлением всех или некоторых статутных и описательных норм в подзаконном порядке соотносится с пиком показателей упорядоченности наградных систем: 95,9 % для республик, 92,0 % для прочих регионов и 93,2 % для обеих групп. При этом распределение регионов по степени консолидации наградных систем резко смещается в сторону большей консолидации. С дальнейшим усилением законодательного регулирования (допущение подзаконного регулирования только для описательных норм и даже полное исключение подзаконного регулирования) происходит обратное смещение показателя консолидации в сторону усреднённых значений: 89,3 % для республик, 61,5 % для прочих регионов и 65,9 % для обеих групп.

Таким образом, наилучшие результаты консолидации наградной системы достигаются при сочетании законодательного и подзаконного регулирования с разграничением предметов такого регулирования: на уровень закона выводятся учредительные нормы, включая установление старшинства наград, а на подзаконном уровне остаются, по крайней мере, некоторые статутные и описательные нормы этих же наград.

Рисунок - Изменение значений консолидации наградной системы субъекта Российской Федерации от характера ее правового регулирования

Колебания показателя консолидации наградных систем для республик в небольших совокупностях не превышают 3 - 4 %, а потому не являются статистически значимыми, расцениваются как случайные и не могут служить основанием для какихлибо выводов.

Зато изменение показателя консолидации наградных систем прочих субъектов Российской Федерации на выборках (4,1 %, 52,8 %, 92,0 %, 61,5 %) с учётом усреднённого показателя (53,9 %) даёт большую величину накопленной вероятности (pвеличину), превышающую уровень обычной статистической значимости (б = 0,10). Эти изменения показателя консолидации могут быть положены в основу следующей научной гипотезы: отсутствие среди высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации согласия в области наградного дела снижает показатель консолидации региональной наградной системы. Данная гипотеза объясняет причину таких изменений для наградных систем краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, равно как объясняет отсутствие аналогичного эффекта для республик.

Дело в том, что исключение из наградного правотворчества одной из ветвей государственной власти (законодательной или исполнительной) есть проявление нестабильного политикоправового процесса в регионе, в ходе которого законодательная и исполнительная ветви власти не достигают эффективного согласия и предпочитают действовать самостоятельно. В результате нестабильного функционирования системы разделения властей нормотворческие решения оказываются сиюминутными и партикулярными, что проявляется в таком консервативном явлении, как наградная система: она разрывается нормотворческими решениями диссонирующих ветвей власти, становится фрагментарной и теряет консолидацию.

Важным фактором этого негативного эффекта утраты консолидации наградной системы является низкая наградная культура официальных властей субъектов Российской Федерации (кроме республик), о которой уже говорилось выше. Именно в отсутствие высокой наградной культуры, которая обладает стабилизационным действием, становятся возможными непродуманные нормотворческие решения, препятствующие упорядочению наградной системы или разрушающие её целостность.

В республиках же именно высокий уровень наградной культуры, определяющий единые (согласованные) подходы к наградному делу, не позволяет принимать нетрадиционные и абсурдные правовые акты в процессе наградного правотворчества. Причём этот культурноправовой барьер наблюдается независимо от того, какое регулирование характерно для данной республики (законодательное, подзаконное или смешанное) и как разграничены - и разграничены ли вообще - в республике предметы законодательного и подзаконного регулирования.

Таким образом, на современном этапе развития наградного дела и при наличном уровне наградной культуры в субъектах Российской Федерации (кроме республик), предпочтительным следует считать смешанный вариант наградного правового регулирования. При таком варианте регулирования законом учреждаются государственные награды субъекта Российской Федерации и устанавливается их старшинство в наградной системе, а в подзаконном порядке определяются, по меньшей мере, некоторые статутные и описательные нормы этих наград. Эта мера подводит законодательную и исполнительную ветви государственной власти к необходимости согласованно решать вопросы наградного правотворчества и уже в начальной точке наградного дела - правотворчестве - избегать конфликтных ситуаций.

Долгосрочная установка на консенсус является фактором повышения наградной культуры официальных властей. С ростом наградной культуры консолидация наградной системы необходимо возрастает, и степень упорядоченности наградной системы утрачивает зависимость от характера правового регулирования наградного дела.

Литература

1. Петров, А. Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации : проблемы теории и законодательного регулирования / А. Ю. Петров. - Челябинск : Образование, 2006. С. 44.

2. Дуэль, В. М. Государственные награды в российском праве : проблемы теории и практики : дис. … канд. юрид. наук / В. М. Дуэль. - М., 2005. С. 73 - 74.

3. Винокуров, В. А. Государственные награды субъектов Российской Федерации - атрибут государственности / В. А. Винокуров // Юридическая мысль. 2007. № 5. С. 28 - 29.

Размещено на Allbest.ru