В практике планирования развития территориальных систем часто имеют место элементы пренебрежения глубоким анализом исходных условий. Это во многом обусловлено необходимостью экономии времени и финансовых ресурсов. Но чаще всего это вызвано не понимаем роли планирования и его результатов в определении адекватных целей стратегии развития и действенных механизмов их реализации. Вследствие такого практики преобладает формально-декларативный подход к аналитическим работам, которые, по сути, не могут претендовать на комплексность и не позволяют учесть весь спектр социально-экономических проблем и имеют слабую обоснованность целей развития [1, с.35].

В основе управления развитием социально-экономической сферы лежит осуществляемое особым образом сознательное упорядоченное воздействие как на общество в целом, так и на его отдельные звенья (в данном случае на территориальную деятельность). Это воздействие всегда целенаправленно, т.е. предполагает достижение сознательно поставленных целей, получение определенных результатов. Главное в управлении обществом - управление людьми, так как только через деятельность людей можно управлять использованием территории. Человечество не может развиваться, не используя такой рычаг, как управление, поскольку развитие без уменьшения энтропии, повышения организованности ведет к хаосу.

Понятие управления в английском языке по отношению к неживой природе характеризует термин "control", к административной сфере - "government". В русском языке "управление" - это универсальный термин, поэтому необходимо всегда уточнять характер этого вида деятельности, что бывает не всегда удобно.

Кибернетика как наука об управлении не учитывает всех особенностей данного процесса. Общие черты управления описывают и другие науки. Так, теория систем позволяет выявить ряд общих характеристик управления. Методика исследования операций имеет собственный подход, диаметрально противоположный кибернетике и теории систем. В основе этого подхода лежит процесс функционирования, деятельности поведения действующих субъектов (этологический подход). Целый ряд общих черт управления выявляет и теория организации. Под организацией понимают структуру, состав, в рамках которого проводятся отдельные мероприятия. В свою очередь управление - это комплекс скоординированных мероприятий, направленных на достижение определенной цели. Как отмечают некоторые ученые, "организация - это анатомия предприятия, статика его деятельности, управление - это физиология и динамика".

Как и любая деятельность в целом, управление носит функциональный характер, т.е. связано с взаимодействием материальных объектов. Если в одном из них под воздействием другого возникает деятельность, то она разворачивается не хаотично, а направленно, в определенном порядке. Нередко управление сводится к более простому регулированию, которое в отличие от первого связано не с сохранением системы, а с ее изменением - проектированием новых частей, свойств, а также направленностью на ликвидацию старого и отжившего.

Проблемы формирования методологии комплексного развития урбанизированных территорий приобретают особую актуальность в крупных городах и агломерациях, что обуславливается несколькими обстоятельствами [2].

1. Традиционные методики анализа показывают достоверные результаты только в условиях социально-экономической стабильности, их изолированное применение при планировании и разработке стратегии развития города не всегда оправданно.

2. Необходимость комплексного научно-обоснованного обеспечения социально-экономического анализа развития территорий обусловлена традиционным превалированием экономических задач в стратегических планах развития городской среды и слабым вниманием к социальным и, тем более, экологическим проблемам формируемой природно-антропогенной системы [5].

3. Комплексность анализа направлений развития урбанизированных территорий не достаточно для их эффективности, важно обеспечить его стратегический характер.

Большинство городов России были образованы задолго до формирования нынешних политико-экономических условий. Цели и предпосылки их образования на текущий момент уже слабо актуальны и нередко выступают сдерживающими факторами развития. Вместе с тем, местные органы самоуправления, как уровень власти, все еще находятся в процессе реформирования и становления, что также негативно влияет на постановку стратегических целей и определение тактических задач анализа развития города. Например, законодательство в отдельных случаях разрешает изменять границы муниципальных образований, данный процесс должен сопровождаться тщательным анализом направлений развития новообразованных территорий, которых должен включать планы формирования жилищно-коммунальной инфраструктуры, транспортно-коммуникационных систем, объектов общегородского хозяйства и управления собственностью.

Используемый в практике стратегического планирования развития муниципальных образований комплекс социально-экономических индикаторов разработан преимущественно для оценки производственно-хозяйственных систем, его применение не позволяет в полной мере учесть все социально-экономические особенности современного города.

Данный аспект предполагает выявление взаимосвязи управляющих и хозяйствующих субъектов, которые заинтересованы в развитии города, но функционируют во внешней по отношению к городской системе среде [3].

Общие принципы социального управления неоднократно были предметом пристального внимания исследователей различных сфер общественной жизни. Так, в теории организации административной деятельности А. Файоль (1841-1925) выделяет следующие принципы управления:

неотделимость власти от ответственности (т.е. права должны соответствовать ответственности);

разделение труда по специализации;

единство распоряжений;

поддержание строгой дисциплины;

единство руководства (единственный руководитель и единый план операций, имеющих общую цель);

подчинение индивидуальных интересов общим;

надлежащее вознаграждение за труд;

централизация управления;

иерархия управления (наличие иерархии начальников, что вместе с тем не исключает горизонтальных связей, не нарушающих принципов этой иерархии);

порядок в организации;

справедливость;

устойчивость персонала;

инициатива у начальников и подчиненных;

корпоративный дух в организации.

М. Вебер (1864-1920) сформулировал наиболее важные принципы управления экономическими системами:

вся деятельность, необходимая для достижения поставленных целей, расчленяется на элементарные операции;

организация строится на принципе иерархии;

деятельность организации регулируется системой последовательных абстрактных правил, включающей рекомендации по их применению;

идеальный руководитель управляет своим аппаратом в духе формалистической безличности, без гнева и пристрастия, личных соображений и эмоций;

служба в организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности (существует система "продвижения" в соответствии со старшинством или успешной деятельностью, или тем и другим одновременно).

Любая система управления - это совокупность многочисленных, расположенных в определенном порядке частей, находящихся во взаимной связи и зависимости и организационно объединенных в одно целое. На каждой новой ступени управления его функции должны приобретать новое содержание. Наиболее существенные и устойчивые внутренние связи и зависимости явлений и процессов, возникающих в объектах управления или же между различными их состояниями в развитии этих объектов, отражают законы управления, не противоречащие рассмотренным выше принципам:

закон соответствия содержания управления характеру производственных отношений;

закон единства систем управления, отражающий устойчивость внутренних связей элементов системы, согласованного их функционирования;

закон оптимального соотношения централизованного и децентрализованного управления (сочетания централизованного руководства с децентрализованным управлением);

закон всеобщей заинтересованности;

закон обратной связи;

закон надежности управления;

закон соответствия сложности управляющей системы возможностям управляемой системы.

Важнейшими признаками управления выступают наличие системы; причинные связи элементов в системе; наличие управляющей и управляемой подсистем; динамический их характер; наличие управляющего параметра; усилительные способности систем, их способность претерпевать большие изменения от малых воздействий; хранение, передача и преобразование информации; обратная связь; целенаправленность; наличие цели во всяком управлении; негэнтропийность (т.е. процесс, обратный энтропийности) управления.

Потенциал управления и его механизмы в природных системах (экосистемах, геосистемах и др.) заложен в их исходных и преобразованных в ходе эволюции структурах. Поэтому такие системы при всей их открытости можно считать саморегулируемыми. Антропогенные системы (страна и правительство и др.) управляются человеком (не перестающим выступать в них как их часть). Управление природно-антропогенными системами особенно сложно, поскольку количество прямых и обратных связей в них очень велико. Урбанизированные территории, в свою очередь, выступая существенной частью системы, относятся к самым сложным объектам управления данного вида.

Сложные системы и их управляющие подсистемы в своем развитии объединяют некоторые тенденции, которые могут быть сведены в следующие "правила":

1. Правило эммерджентности: целое всегда больше суммы составляющих его частей (впервые сформулировано Аристотелем). Это означает, что качество, свойства системы в целом всегда будут отличаться от аналогичных характеристик простой суммы, составляющих ее элементов.

2. Правило оптимальности (как следствие предыдущего): оптимизация системы не адекватна оптимизации каждого ее элемента. Поэтому оптимизация элементов системы нежелательна, если речь идет о стремлении совершенствовать систему в целом - можно говорить лишь об их субоптимизации.

3. Правило доминирования управляющей системы: управляющая система должна быть на порядок более сложной, чем управляемая. При этом сложность управляющей системы не понимается как простое увеличение числа ее элементов. Прежде всего, речь идет об усложнении связей между управляющей и управляемыми системами.

4. Правило энтропийности: в соответствии со вторым началом термодинамики упрощение системы, связанное с внесением в нее дополнительной энергии, ведет к возрастанию в ней энтропии, росту ее неупорядоченности, хаоса и неизбежности тепловой смерти (в механических, энергетических и других физических системах) или к социальному небытию (в социальных системах).

Дальнейший комплексный анализ условий развития городских территорий при формировании градостроительного плана предполагает оценку существующих социально-экономических взаимосвязей, определение приоритетов, выявление взаимно обуславливающих факторов, систематизацию актуальных текущих и перспективных проблем города. Другими словами, на этапе аналитических работ целесообразно собрать и обобщить всю доступную информацию, которая может повлиять на разработку стратегического плана развития отдельных территорий или города в целом.

Среди прочих задач этапа аналитических работ можно выделить [4]:

определение внутренних факторов и тенденций развития города;

ретроспективный анализ условий стратегического развития городских территорий;

оценку влияния на перспективное развитие города внешних факторов;

определение предпосылок и ограничений стратегического развития города;

определение интегрального показателя комплексного стратегического социально-экономического развития городских территорий.

Таким образом, эффективная методология управления урбанизированными территориями должна включать не только организационно-экономические механизмы реализации социально-экономических задач и приоритетов стратегического плана, но позволять комплексно использовать инструменты анализа исходных условий, ретроспективных предпосылок и текущих ограничений городского развития. Предметом комплексного анализа также должен выступать весь спектр взаимообусловленных социально-экономических процессов, протекающих в городской среде, как сложной целостной социоэколого-экономической системе. Только в этом случае стратегическое планирование будет объективным и сможет способствовать устойчивому функционированию муниципальной социально-экономической системы на долгосрочную перспективу.

муниципальное образование социальное управление

Список литературы