На настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации присутствует единственный недавно принятый законодательный акт, определяющий общие требования к структуре, содержанию и порядку утверждения документов, определяющих стратегическое социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований [1]. Это результат многолетней работы Министерства экономического развития РФ, начатой еще в 2009 году с общественного обсуждения законопроекта N 143912-6, который на протяжении 5 лет не принимался к рассмотрению Государственной Думой из-за обширной критикой содержательной части.

Вместе с тем, следует признать, что эффективная система государственного регулирования стратегического планирования развития отдельных урбанизированных территорий не может быть основана на одном нормативно-правовом акте, который для муниципальных образований устанавливает лишь рамочную возможность таких документов, прямо не определяя необходимость такой работы (п.2 ст.39). В этой связи, очевидно, требуется принятие дополнительных регламентирующих документов в области социально-экономического планирования направлений регионально-муниципальной политики.

Между тем, отдельные методические аспекты прогнозирования социально-экономического развития первоначально получили частичное отражение еще в законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (утратил силу) [2]. Некоторые положения в области территориального зонирования также регламентируются главой 3 ГрК РФ [3].

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4] вопросы планирования и развития территорий напрямую относит к полномочиям городского округа. Кроме того, данный закон в область компетенций органов местного самоуправления включает утверждение и реализацию планов и программ комплексного социально-экономического развития территориальных образований, организацию статистического анализа и учета показателей, характеризующих динамику экономической и социальной сферы.

Среди подзаконных нормативно-правовых актов, определяющих концепцию перехода страны к устойчивому развитию, можно выделить распоряжение Правительства РФ "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года" [5] и указ Президента РФ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" [6]. Данные документы на федеральном уровне закрепили принципиальные положения по планированию социально-экономического развития территориальных систем.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления в настоящее время оценивается на основе специального указа Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" [7] и принятого в целях его реализации постановления Правительства РФ "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607" [8]. Отдельные вопросы методологии планирования социально-экономического развития регионов и субъектов РФ закреплены приказом Министерства регионального развития РФ [9].

Однако применение программ комплексного социально-экономического развития в качестве инструмента стратегического и бюджетного планирования осложняется радом противоречий. Так нормативно-правовые акты субъектов РФ, преимущественно, не содержат четкие требования к структуре и содержанию документов стратегического планирования социально-экономического развития отдельных муниципальных образований и территорий.

Отсутствие единых законодательных норм применения стратегического планирования, рекомендуемых для органов местного самоуправления, препятствует динамичному развитию и приводит к различиям в толковании основных терминов стратегического управления и сложностям согласования территориально-региональных стратегий и федеральных стратегических приоритетов.

Действующие нормативно-правовые документы муниципального уровня устанавливают лишь общие правила применения целевых программ стратегического социально-экономического развития отельных территорий и муниципальных районов. В этой связи для эффективного стратегического управления развитием урбанизированных территорий необходимо законодательное закрепление основных требований, регламентирующих:

1) порядок осуществления планирования на основе стратегии;

2) процедуры управления на основе стратегических целей и задач;

3) взаимодействие участников реализации стратегии развития.

4) механизм согласования документов социально-экономического, территориального и бюджетного планирования;

Для обеспечения согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при формировании и реализации стратегического развития урбанизированных территорий необходима организация четкой иерархии целей и задач стратегического планирования, содержащихся в нормативно-правовых актах государственного уровня:

1) на федеральном уровне - государственная стратегия социально-экономического развития и концепция экологической безопасности страны;

2) на региональном уровне - региональные стратегии социально-экономического развития и концепции экологической безопасности регионов;

3) на муниципальном уровне - муниципальные комплексные программы развития урбанизированных территорий.

Разработка региональных и территориальных стратегий должна быть основана на целях и принципах стратегического планирования.

Цели стратегического планирования взаимообусловлены общепринятой терминологией понятия, согласно которой стратегия развития территории представляет собой общее направление действий в долгосрочной перспективе, осуществляемых сообществом для достижения желаемых в обозримом будущем результатов. Основной целью разработки стратегии социально-экономического развития выступает последовательное повышение определяющих показателей экономической, экологической и социальной сферы за счет рационального использования социо-природно-хозяйственного потенциала.

Задачами разработки комплексной стратегии развития являются:

1) оценка текущего состояния социально-экономической и экологической сферы, выявление проблем и приоритетов развития производственно-хозяйственного потенциала с учетом имеющихся и доступных ресурсов;

2) оценка приоритетных стратегических направлений социально-экономического развития региона;

3) определение механизма реализации выбранной стратегии развития;

4) оценка последствий реализации выбранной стратегии развития.

В стратегии определяется перспективное состояние городских территорий, которое будет достигнуто вследствие реализации определенных целей и задач развития. Реализация стратегии развития урбанизированных территорий требует следующих действий:

1) определение задач среднесрочного и оперативного планирования на основе стратегических приоритетов;

2) организация деятельности органов местного самоуправления в рамках общих стратегических задач;

3) формирование периодического плана действий органов местного самоуправления и организация бюджетного планирования;

законодательный акт стратегическое планирование территория муниципальная

4) формирование инвестиционной политики, определяющей приоритеты развития инфраструктуры, создания условий развития предпринимательства, способствующих снижению рисков.

Стратегия социально-экономического развития урбанизированных территорий разрабатывается на основе следующих принципов планирования:

1. Принцип взаимосвязанности - определяет взаимосвязь документов стратегического социально-экономического развития и документов градостроительного проектирования и тактического территориального планирования.

2. Принцип преемственности - определяет обязательность исполнения на планируемой к развитию территории стратегических решений, утвержденных решениями городской Думы, закрепленных муниципальными правовыми актами.

3. Принцип наращивания усилий - определяет необходимость воспроизводства ресурсов в процессе реализации стратегии развития, а также возможность последовательного использования на этапах развития имеющихся ресурсов.

4. Принцип воздействия среды - определяет направленность стратегии на формирование социально-экономических условий решения выявленных проблем территории.

5. Принцип обеспеченности инфраструктуры - определяет необходимость эффективного обеспечения урбанизированных территорий инфраструктурными объектами.

6. Принцип актуальности - определяет допустимость изменения как внутренних, так и внешних факторов воздействия в процессе реализации планов стратегического развития.

7. Принцип информационной прозрачности - определяет необходимость предоставления объективной информации о содержании стратегии и ходе ее реализации всем заинтересованным субъектам.

8. Принцип баланса интересов и стратегического партнерства - определяет необходимость обеспечения согласования позиций и действий стратегических партнеров и участников процесса развития урбанизированных территорий.

9. Принцип ответственности - определяет необходимость принятия стратегии развития в виде муниципального правового акта, распределяющего ответственность между участниками процесса.

Процесс стратегического планирования развития урбанизированных территорий на начальном этапе требует изучения условий и ограничений. Выполнение подобного анализа затрудненно ввиду отсутствия общепринятой научной базы. На практике подготовительный этап стратегического планирования развития урбанизированной среды города зачастую проводится формально и содержит лишь постановку целей развития и предложения по их достижению. Результаты проводимых аналитических работ не позволяют выявить весь спектр социально-экономических проблем развития, и, следовательно, формируемые стратегии не могут носить комплексный характер.

Развитие городской среды происходит неравномерно с волнообразным прохождением через кризисные ситуации. При этом система города реагирует на происходящие изменения структурных элементов, используя собственные адаптационные возможности, сохраняя первоначальную целостность (эволюционный путь). В случае нехватки адаптационного потенциала система города, преодолев некоторый критический порог, переходит к новой траектории развития (революционный путь).

Масштабность и важность проблемы сохранения стабильного развития городской системы обусловливают необходимость определения комплекса показателей безопасности, характеризующих возможность деструктивных процессов в социально-экономическом развитии.

Обобщение степени влияния существующей городской структуры на основные характеристики комплексного социально-экономического развития на первоначальном этапе может быть произведено по трем ключевым направлениям:

1. Социальные факторы (состояние здоровье, продолжительность, уровень и образ жизни).

2. Экологические факторы (состояние атмосферы, водной среды, электромагнитного, радиационного, шумового фона, санитарной очистки территории).

3. Экономические факторы (финансовые ресурсы, промышленное производство, баланс топливно-энергетических ресурсов).

В дальнейшем, на основе стратегии комплексного развития городских территорий осуществляется определение целей градостроительного развития, согласованных со стратегическими целями социально-экономического развития города, финансово инвестиционного планирования и межтерриториального взаимодействия.

Таким образом, планирование социально-экономического развития урбанизированных территорий города является комплексной управленческой задачей, обеспечивающей системный подход к решению многих проблем муниципального менеджмента. В этой связи четкое распределение функций и полномочий органов местного самоуправления выступает обуславливающим фактором устойчивого функционирования муниципальных образований и должно быть однозначно закреплено федеральным законодательством.

Литература