Экспертная оценка федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации": краткий обзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экспертная оценка федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации": краткий обзор

Иванов Алексей Алексеевич аспирант кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Аннотация

Статья посвящена проблеме эффективности общественного контроля и содержит обзор экспертных оценок ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Оценка экспертами последствий принятия закона для общества, российских граждан и органов власти дается с точки зрения возможностей широкой правоприменительной практики. Эксперты указывают на существенные недоработки в отдельных статьях закона, препятствующие повышению эффективности деятельности органов власти, снижение уровня коррупции в них, неукоснительному соблюдение ими прав и свобод граждан.

Ключевые слова: общественный контроль, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», субъекты общественного контроля, принципы общественного контроля.

власть коррупция право гражданин

Annotation

The article deals with the efficiency of social control and provides an overview of expert estimations of the Federal Law «On the basis of social control in the Russian Federation.» Experts rate implications of the law for society, citizens and Russian authorities are given in terms of the general law enforcement capacity. Experts point to significant shortcomings in separate articles of the law, preventing improve the effectiveness of government, reducing corruption in them, strict observance of the rights and freedoms of citizens.

Keywords: social control, the Federal Law «On the basis of social control in the Russian Federation», the subjects of social control, principles of social control.

В современных условиях одной из фундаментальных проблем функционирования российской государственности является низкая степень доверия общества к власти, препятствующая всевозможным реформам и преобразованиям [6]. Данное утверждение справедливо как для отношения граждан к центральной власти, так и к органам местного самоуправления. Оценивая связь между местными органами власти и местным сообществом как «достаточно слабую, с высокой степенью взаимного недоверия», эксперты отмечают, что одной из главных проблем является закрытость местной власти и отсутствие гласности при решении многих ключевых вопросов муниципального образования, что формирует у населения «представления о коррупционности, безответственности, неэффективности местной власти» [6].

Существенно приблизить муниципальную власть к населению и тем самым повысить результативность её деятельности способно более эффективное использование механизма общественного контроля. «При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации» [4].

Общественный контроль - это механизм, который позволяет обществу контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного результата [4]. «Общественный контроль можно определить как непосредственное наблюдение общественных организаций и социальных групп, в том числе локальных территориальных сообществ, за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их учреждений, на предприятиях различной формы собственности с целью прекращения и (или) недопущения нарушения прав и законных интересов граждан» [6].

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», вступивший в силу 2 августа 2014 года определяет общественный контроль как «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [3].

Данное определение Федерального закона, как и закон, в целом, было подвергнуто критике со стороны экспертов: формулировка «контроль - это деятельность субъектов контроля», неопределенность понятий «публичные полномочия», «наблюдение за деятельностью органов» и т.д. [1].

Неконкретно и декларативно, по мнению экспертов, звучат задачи общественного контроля, сформулированные в Федеральном законе: «формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и общественных объединений; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов власти; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов власти» [3]. Задачи содержат общие цели, стоящие перед государством, в той или иной степени дублируют положения других законов, и в целом сводятся к созданию механизмов работы гражданского общества, двусторонней обратной связи между обществом и государством [1].

По мнению экспертов Московского бюро по правам человека (МБПЧ), возможность личного гражданского контроля в законе лишь декларируется, но не предусматривается [5]. В соответствии с Федеральным законом, общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления должны осуществлять специально созданные негосударственные структуры, прежде всего, общественные палаты и общественные советы. Граждане получат возможность участвовать в осуществлении общественного контроля в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов, которые будут привлекаться субъектами общественного контроля. Негосударственные некоммерческие организации также вправе участвовать в осуществлении общественного контроля, а также быть организаторами таких его форм, как общественный мониторинг, общественное обсуждение. Однако, чтобы получить статус официальных результатов общественного контроля, материалы журналистских расследований или правозащитных некоммерческих организаций должны будут пройти через субъекты общественного контроля, то есть через общественные палаты или советы. Таким образом, несмотря на декларируемую возможность участия в общественном контроле граждан, негосударственных некоммерческих организаций и специальных организационных структур, система общественного контроля замкнута на общественные палаты и общественные советы.

Столь небольшой перечень субъектов общественного контроля также вызвал критику экспертов. Первая редакция законопроекта содержала в перечне субъектов общественного контроля и общественные организации, и отдельных граждан, и в ходе обсуждения законопроекта в Общественной Палате Российской Федерации ряд экспертов выступили за включение в перечень субъектов общественного контроля некоммерческих организаций, критически высказались эксперты профсоюзных организаций [4].

Эксперты МБПЧ считают, что в российском законодательстве не существует гарантий того, что общественные палаты и общественные советы будут обеспечивать приоритеты и интересы граждан. Насколько эти общественные советы и общественные палаты представляют интересы граждан, в российском законодательстве и правоприменительной практике не определено, потому что эти советы и палаты не формируются на основе прямых выборов гражданами и не берут на себя добровольно обязательства представлять их интересы, хотя нередко такое собственное представительство декларируют [4].

Необходимо отметить, что новый закон отчасти закрепил уже существующую практику осуществления общественного контроля общественными палатами и общественными советами, которая имела место в соответствии с нормами отдельных законодательных и подзаконных актов. Это нормальное явление, поскольку «практика общественного контроля зачастую опережает процесс формирования его нормативного регулирования» [2].

Федеральным законом закрепляется обязательность рассмотрения органами и организациями итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в некоторых случаях обязателен и учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах, что, безусловно, является важным и прогрессивным положением. Однако «обязательность рассмотрения» не влечёт для этих органов власти и организаций правовых последствий, если обнаруженные в результате общественного контроля недостатки не будут ими устранены, замеченные проблемы не будут решены, рекомендации и выводы не будут учтены. В той же части 7 статьи 6 Федерального закона говорится, что рекомендации и выводы должны учитываться только в тех случаях, когда это обязывают федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, относительно обязательности в закон заложена «хитрая правовая конструкция, которую легко не заметить неискушенному человеку». Поскольку учет результатов общественного контроля обязателен только в случаях, предусмотренных законами, а соответствующие законы пока не приняты, то, «каким бы ни был механизм учета общественного мнения, содержащийся в Законе, он обездвижен этой отсылочной нормой» [1].

Таким образом, учет мнения общественности обязателен лишь в случаях, которые только предстоит прописать в законах. Если эти случаи появятся, встанет вопрос об определении ответственности для органов власти и организаций за то, что они не учли мнение или предложения субъектов общественного контроля. Подобного пункта заключительная статья закона, посвященная ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле, не предусматривает. Между тем, говорят эксперты, если «ответственности за игнорирование мнения общества не будет, можно будет продолжать считать нормы об учете общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан пустыми декларациями» [1]. Безусловную тревогу экспертов вызывает то, что общественный контроль будет способен повлиять на ситуацию не всегда, а только тогда, когда на это влияние согласится соответствующий орган власти в форме необходимых для этого нормативно-правовых документов.

Существенной недоработкой законодателей эксперты считают также тот факт, что в тексте Федерального закона отсутствует понятие «официальный результат общественного контроля». Фактически таким официальным результатом может являться только тот результат, который подтверждён тем или иным субъектом общественного контроля, то есть общественными палатами и общественными советами при органах власти, что не оставляет возможности для иных инициатив граждан. Эксперты полагают, что установленный Федеральным законом подход к контролю деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, может способствовать сокрытию ими сведений о неэффективности своей деятельности, коррупции, нарушениях прав и свобод граждан.

В общем ряду принципов, закрепляемых статьей 6 Закона (законность, добровольность, самостоятельность, публичность, объективность и т.д.), «принцип недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов и организаций и оказания неправомерного воздействия на них» выглядит, по мнению экспертов, довольно странно, и потенциально содержит в себе возможность весьма вольного толкования этого принципа органами власти.

Важно подчеркнуть, что, в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона общественный контроль может осуществляться только в формах, «предусмотренных настоящим Федеральным законом», или «в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами» [1]. А это значит, что в формах, не определённых действующим законодательством, общественный контроль в нашей стране осуществляться не может. По мнению экспертов, это существенно ограничивает гражданскую активность и инициативу в осуществлении общественного контроля, и именно введение таких ограничений и было реальной целью разработчиков Федерального закона.

Таким образом, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» впервые в российском законодательстве ввел юридическое понимание общественного контроля. Основные оценки экспертов по результатам изучения Закона об общественном контроле можно условно разделить на две группы: сдержанно-нейтральные и резко отрицательные. Многие эксперты полагают, что, в связи с существенными ограничениями и недоработками закона, общественный контроль в нашей стране будет оказывать очень слабое влияние на повышение эффективности деятельности органов власти и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, на снижение уровня коррупции в них, на неукоснительное соблюдение ими прав и свобод граждан.

Обе группы придерживаются мнения, что пока не будет принят весь огромный массив правовых актов во исполнение этого закона, работать он не будет. «Сталкиваясь с определенными трудностями при осуществлении процедур общественного контроля, его субъекты нуждаются в оптимизации существующей правовой базы, появлении новых норм правового регулирования в данной сфере» [2]. На принятие подзаконных актов может уйти значительное время, кроме того, есть риск, что подзаконные акты могут исказить смысл закона. Как весьма вероятный сценарий развития событий рассматривается возможность, что в состав общественных советов и палат при органах власти будут попадать исключительно лояльные люди, что превратит их в послушные инструменты поддержки органов власти. С другой стороны, существует опасность дестабилизации работы органов власти и организаций со стороны недобросовестных общественников, как отмечает А. Гаганов, поскольку Закон об общественном контроле не регламентирует общественные проверки срокам, и не ограничивает число одновременных общественных проверок. Только взаимная добросовестность граждан и органов власти в реализации Закона об общественном контроле может являться залогом развития гражданского общества и вовлечения общественности в процесс принятия государственных решений. В целом, Закон об общественном контроле в нынешней редакции несет в себе существенные ограничения, делающие затруднительной широкую правоприменительную практику, и нуждается в доработке.

власть коррупция право гражданин

Литература

1. Околёснова, О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореферат дис. ... кандидата юридических наук : 12.00.13. Москва, 2015.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 212- ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Размещено на Allbest.ur