Содержание и значение законов о самоуправлении в городах дореволюционной России

Размещено на http: //www. allbest. ru/

КрУ МВД России, г. Краснодар

Содержание и значение законов о самоуправлении в городах дореволюционной России

Упоров И.В.

Аннотация

Дается анализ законов о городском самоуправлении (Городовые положения 1870 и 1892 гг.), показывается их роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. Отмечается, что российский законодатель строго следовал общему вектору внутренней политики Российской империи (в частности, в обоих актах имело место избирательное неравенство, а закон 1892 г. оказался менее демократичен, что соответствовало эпохе контрреформ после покушения на Александра II). Однако в более широкой исторической ретроспективе был сделан заметный шаг вперед в развитии института местного самоуправления в России.

Ключевые слова: городовое положение, самоуправление, дума, управа, городской голова, закон, гласные, выборы.

Важнейшим этапом в развитии городского самоуправления после ликвидации крепостного права стала известная городская реформа в 1870 г. Принятый тогда закон в виде Городового положения [1] представлял собой значительный прорыв в данной области общественных отношений. Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин “самоуправление” еще не употреблялся, но в ст. 5 Положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно (ст. 5). С этой целью формировались следующие органы: городские избирательные собрания, городская дума, городская управа. Согласно ст. 2 их компетенция распространялась на следующие сферы деятельности: управление городским хозяйством; устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, развитие городской инфраструктуры; обеспечение населения продовольствием; участие в попечении народного здравоохранения и образования; - принятие мер по борьбе с пожарами и другими бедствиями и др. самоуправление правовой избирательный дума

При этом Городская дума выполняла распорядительные функции. Управа являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией, и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской думы. Согласно закону все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Так, согласно ст. 17 «всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский поданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения; 3} если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьегопервого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений; 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам» [1]. Согласно ст. 18 Положения вводился запрет на право голоса гражданам, подвергшимся суду за преступления и даже проступки, влекущие за собою лишение или ограничение прав состояния, или исключение из службы, отрешенные от должности (в течение трёх лет со времени отрешения), состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, душевно больные, лишённые духовного сана или звания за пороки, или же исключённые из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат.

Как видно, законодатель отказался от сословного принципа, что можно оценивать позитивно. Однако, как отмечал С.А. Приклонский, «для большинства городского населения, для многочисленного мещанства, доступ к городскому самоуправлению чрезмерно затруднен и отчасти совсем прегражден требованиями имущественного ценза» [2, с. 263]. Например, общее число избирателей в Петербурге в 1873 г. было всего 18590 человек, что составляло лишь около 3% от числа жителей города [3, с. 75]. В Москве было примерно такое же положение.

Как отмечалось, все разряды избирателей избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. И хотя 3-я курия, состоявшая в основном из мещан, крестьян и ремесленников, была самой многочисленной (86% всех избирателей), она, как и первые две курии, избирала 60 гласных (всего - 180). Кроме того, Городовое Положение носило дискриминационный признак по национальности и вероисповеданию. В этой связи численность избирателей в городах по данному акту не дает достаточных оснований говорить о местном самоуправлении в нынешнем его понимании. Так, в Екатеринодаре в первых выборах городской думы участвовали лишь 1704 человека при тогдашнем населении города в 27306 жителей. Причем по первой курии принимали участие всего 27 человек, по второй - 69, по третьей - 1608 избирателей [4]. Как видно, о представительстве всего населения города говорить не приходится. И в целом же самостоятельность городского самоуправления не в полной мере отвечала принципам либеральных реформ, начавшихся с отмены крепостного права. Так, в обращении к Московской думе при своем вступлении в должность городского головы Б.Н. Чичерин отмечал, что «городское общество не самостоятельная держава, городское общество есть член государственного организма, высшим же выражением этого организма является правительственная власть, которой мы поэтому самому силой вещей подчинены» [5, с. 38]. Тем не менее в сравнении с предшествующим периодом введение и реализация Городового положения 1870 г. было крупным шагом вперед.

После покушения на императора Александра II в рамках эпохи контрреформ было принято новое Городовое положение 1892 г. [6], и этот закон довольно четко отражал идею «государственной теории» самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления, в частности, в Городовом положении 1892 г. налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно, уже не нашла места в новой редакции Положения. Кроме того, Дума была лишена права устанавливать порядок своего собственного делопроизводства, а должна была руководствоваться правилами, установленными для общественных собраний в Общем Учреждении Губернском. Характерно и то, что новый закон уменьшил число избирателей более чем в три раза.

Вместе с тем закон 1892 г. имел и некоторые позитивные стороны. Так, устанавливался конкретный срок (3 месяца), в течение которого министр внутренних дел был обязан передавать жалобы городских дум в вышестоящие инстанции, исключалось право голосовать по доверенностям «за отсутствующих». В дальнейшем вплоть до 1917 г. существенных изменений в законодательном регулировании городского самоуправления не произошло. Можно отметить еще некоторые законопроектные работы. Так, в 1905 г. во многих городах думами были образованы особые комиссии с поручением выработать проект нового Городового положения. Однако в период реакции большинство этих комиссий прекратило существование, третья Государственная дума проявила к этому вопросу интереса: так, на первой сессии фракцией кадетов был внесен проект изменения городского избирательного закона. Однако комиссия, в которую он был передан, не приступила даже к его рассмотрению. Та же участь постигла и другой законопроект, внесенный в 1910 г. фракцией трудовиков, о введении всеобщего избирательного права в Петербургском городском самоуправлении. Сформированное в результате февральской революции 1917 г. Временное правительство предприняло ряд мер по совершенствованию института местного самоуправления, в частности, это касалось демократизации выборов, однако решения так и остались не реализованными.

Список литературы:

1. Городовое положение от 16.06.1870 г. // ПСЗ-2. № 48498.

2. Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб., 1886.

3. Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001.

4. Былое и думы // Краснодарские известия. 2006. 22 сентября.

5. Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934.

6. Городовое положение от 11.06. 1892 г. // ПСЗ-3. Т. 12. № 8708.

Размещено на Allbest.ru