Признаки города в территориально-правовом измерении

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИЗНАКИ ГОРОДА В ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ПРАВОВОМ ИЗМЕРЕНИИ

Упоров И.В.

КрУ МВД России, г. Краснодар

Аннотация

город местный самоуправление территориальный

В статье раскрываются вопросы, связанные с понятием города с точки зрения его территориально-правового регулирования как населенного пункта и как вида муниципального образования. Анализируются признаки города, соответствующие нормы ФЗ «ОБ общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», научные труда по заявленной проблематике. Обосновываются теоретические подходы к решению поставленных исследовательских задач, предлагаются меры по совершенствованию муниципального законодательства.

Ключевые слова: население, населенный пункт, город, признаки, закон, поселок, муниципальное образование.

Основная часть

В настоящее время в городах проживает более двух третей населения России, и при этом численность городского населения продолжает увеличиваться. Такое положение соответствует мировым тенденциям. Это касается также и проблем, возникающим в процессе развития городов. Одна из них касается территориально-правового статуса города. Рассмотрим этот аспект подробнее.

Как отмечается в литературе, современное общество все настойчивее ставит вопрос о праве населения на город, которое рассматривается как взаимосвязанное с признаваемыми на международном уровне правами человека, и соответственно право города состоит в интегративных связях, в том числе с правами на труд в безопасных условиях, социальное обеспечение, здравоохранение, пользование общественным транспортом и другими социальными услугами. На городском уровне указанные и другие права приобретают муниципально-опосредованный характер [1, с. 56]. С такой позицией нельзя не согласиться. Совершенно очевидно при этом, что право на город предполагает установление его статуса в системе публично-территориальных образований в контексте муниципально-правовых отношений, поскольку именно нормами муниципального права в первую очередь обеспечивается легитимность и публичность той или иной территории, где постоянно проживают люди, осуществляющие на данной территории местное самоуправление. Изложенное диктует необходимость уточнения ряда позиций в общей характеристике города как муниципально-правовой категории и применительно прежде всего к городскому округу как виду муниципального образования. Это важно сделать еще и потому, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] (далее - ФЗ «Об общих принципах…»), хотя и оперирует, причем очень активно, терминами «город», «сельский населенный пункт», «населенный пункт», «поселок», не приводит их дефиниции, что представляется неправильным, на что обращалось внимание в литературе (В.И. Васильев, С.Ю. Морозов, Е.Р. Моргунов и др.).

В этом контексте следует указать на некоторую нечеткость законодателя, когда он понятие «город» приравнивает по некоторым аспектам к понятию «поселок», например, в ч. 1 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах…» используется понятие «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», но не использует понятие «городской населенный пункт» при использовании термина «городское поселение», в то время как, например, в Земельном кодексе РФ термин «городской населенный пункт» используется. Ситуация еще более усложнилась, когда в 2004 г. при внесении очередных исправлений в ФЗ «Об общих принципах…» было установлено, что в состав сельского поселения включаются помимо сельских населенных пунктов, как это было ранее, еще и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Однако при этом признаки, отличающие поселки от сельских населенных пунктов, определены не были. Это и другие имеющиеся шероховатости требуют своего устранения. И здесь, на наш взгляд, не может иметь место подход, связанный с так называемой общеизвестностью. Так, в литературе указывается на то, что если термин "населенный пункт" используется в ФЗ «Об общих принципах…» в общепринятом значении ("место, где живут люди"), то понятие "поселение" дополняется новым содержанием, а именно - поселение представляет собой место, в границах которого осуществляется местное самоуправление [3, с. 39]. С самим суждением нельзя не согласиться - оно очевидно, а вот с тем, что населенный пункт имеет общепринятое значение, согласиться нельзя, когда речь идет о муниципальном федеральном законе.

Следует заметить далее, что вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ, как известно, относятся к полномочиям органов госвластисубъектов РФ. В соответствующих региональных законах делаются попытки отрегулировать различные аспекты административно-территориального устройства. В целом же обобщившие анализ регионального законодательства Н.Е. Коломеец и А.Н. Чертков отмечают, что в большинстве законов субъектов РФ об административно-территориальном устройстве при выделении признаков населенного пункта выделяются следующие: это территория в пределах установленной границы (черты); это территория, имеющая сосредоточенную застройку; это территория, служащая местом постоянного проживания людей [4, с. 45]. Однако этих признаков, на наш взгляд, недостаточно. На наш взгляд, дефиниция населенного пункта в этом смысле должна отражать следующие признаки: предназначенность для постоянного проживания людей; наличие сосредоточенной застройки; наличие установленных границ; наличие статуса муниципального образования либо вхождение в состав иной территории.

Далее уточним вопрос о разделении городских населенных пунктов и сельских населенных пунктов. Так, В.И. Васильев, описывая эту ситуацию, отмечает, в частности, что в ряде субъектов РФ есть нормы о том, что городское население должно, преимущественно, состоять из служащих, рабочих и членов их семей. В одних субъектах РФ к городам районного значения относят города с населением не менее чем 15 000 человек, тогда как в других - не более 12 000 человек. К сельским населенным пунктам, как правило, относятся заселенные территории, не отнесенные к городским населенным пунктам, при этом отличие сельского населенного пункта от городского поселка нормативно не определяется [5, с. 13]. Развивая эту тему, заметим, что характерная черта городского населенного пункта заключается в том, что большинство его жителей проживают в многоквартирных домах. Что касается сугубо юридического аспекта, то нужно заметить, что в принятом в 1982 г. Указе Президиума Верховного Совета РСФСР [6] устанавливалось, в частности, что населенные пункты, находящиеся на территории РСФСР, делились на городские населенные пункты и сельские населенные пункты. К первым относились города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения, а также рабочие, курортные и дачные поселки. Соответственно, к сельским относились все остальные населенные пункты. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР), краевого, областного, окружного и районного подчинения производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР. С момента издания данного Указа прошло уже более тридцати пяти лет. Однако пока аналогичного федерального закона не издано, хотя потребность в нем очевидна. Но пока такого закона нет, и поэтому мы полагаем возможным вносить необходимые изменения в ФЗ «Об общих принципах…». В этом контексте мы полагаем раскрыть в данном законе следующие понятия: городской населенный пункт - населенный пункт (город, поселок), где жители проживают преимущественно в многоквартирных домах, в сфере трудовой занятости преобладают промышленный труд, торговля, услуги; сельский населенный пункт - населенный пункт (село, станица, деревня, кишлак, аул, хутор), где жители проживают преимущественно в индивидуальных жилых домах, в сфере трудовой занятости преобладают сельскохозяйственный труд.

Из этого следует, что город является, конечно же, городским населенным пунктом. Однако этого недостаточно для того, чтобы показать его сущность и отграничить от поселка, который также является городским населенным пунктом. Как отмечает В.П. Балезин, городами являются наиболее крупные населенные пункты, жители которых заняты главным образом в промышленности, в сфере обслуживания, управления, науки, культуры. Для городов также характерны плотность заселения и компактность застройки [7, с. 3]. Как видно, в указанных определениях акцент делается на производственно-экономический аспект.

Мы полагаем, что город от поселка отличает прежде всего социальная значимость этого населенного пункта как для жителей самого этого населенного пункта, так и для жителей смежных территориальных образований и в целом для субъекта РФ. А это означает наличие также современной инфраструктуры, (медицинские и учебные заведения, банки, объекты культуры, общественный транспорт и др.). Далее, имеет определенное значение численность населения городского населенного пункта. Представляется, что следует сохранить закрепленный в Указе ПВС РСФСР 1982 г. рубеж по этому признаку, отграничивающий город (районного значения) от поселка, а именно в городе должно быть более 12000 жителей. Мы не выясняли вопрос о том, почему именно такая цифра была определена, но можно, во всяком случае, предположить, что для этого были необходимые основания, учитывая, что в то время подобного рода управленческим решениям предшествовали капитальные проработки. Обобщая изложенное, мы полагаем, что под городом в муниципально-правовом смысле применительно к России следует понимать городской населенный пункт с современной инфраструктурой, (медицинские и учебные заведения, банки, объекты культуры, общественный транспорт и др.), являющийся муниципальным образованием (городским поселением) с численностью постоянных жителей как правило более 12 000 человек. Соответственно поселком является городской населенный пункт, не отнесенный к городу.

Список литературы

1. Джагарян А.А. Право на город: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 53 - 57.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25. 08. 2018).

3. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.

4. Коломеец Н.Е., Чертков А.Н. Территории административного подчинения в контексте решения проблем правового регулирования статуса населенных пунктов // Законодательство и экономика. 2013. N 9. С. 42-46.

5. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 9-15.

6. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

7. Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов. М.: Юрид. лит., 1980.

Размещено на Allbest.ru