Фінансово-правовий механізм регулювання державних закупівель

26

Размещено на http://www.allbest.ru/

державний науково-дослідний інститут міністерства внутрішніх справ України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Фінансово-правовий механізм регулювання державних закупівель

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Новаковець Валентина Миколаївна

Київ - 2012

Анотація

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню теоретичних та практичних проблем фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель. Базуючись на положеннях загальної теорії права та фінансового права, встановлено та охарактеризовано елементи, що складають зміст фінансово-правового регулювання державних закупівель. Визначено сутнісні ознаки та елементи структури фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель. Розкрито особливості фінансово-правових норм та фінансових правовідносин у сфері держзакупівель, здійснено їх класифікацію. Окрему увагу приділено дослідженню актів тлумачення фінансово-правових норм та правозастосовних фінансово-правових актів у сфері державних закупівель.

Ключові слова: фінансово-правове регулювання, фінансово-правовий механізм, фінансово-правові норми, фінансові правовідносини, державні закупівлі, акти тлумачення фінансово-правових норм, акти правозастосування.

Аннотация

Ключевые слова: финансово-правовое регулирование, финансово-правовой механизм, финансово-правовые нормы, финансовые правоотношения, государственные закупки, акты толкования финансово-правовых норм, акты правоприменения.

Summary

The thesis is devoted to the complex research of theoretical and practical problems of financial and legal mechanism of the regulation of public procurement. Basing on the positions of the general theory of law and finance, the elements that make up the content of financial and legal regulation of public procurement are identified and characterized. The concept, essential features and elements of the structure of financial and legal mechanism of the regulation of public procurement are defined. The classification features that served as the scientific basis for the separation of legal regulations of financial and legal mechanism of the regulation of public procurement are formulated. The specific features of the financial legal rules and relationship in the sphere of public procurement are exposed, and also such norms and relations are classified. The special attention is paid to the investigation of the acts of interpretation and enforcement of financial and legal regulations in the sphere of public procurement.

Keywords: financial and legal regulation, financial and legal mechanism, financial and legal rules, financial and legal relationship, public procurement, the acts of interpretation of financial and legal rules, the acts of enforcement.

публічний кошти фінансовий держзакупівля

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Побудова правової держави в Україні передбачає створення ефективно діючого механізму правового впливу на учасників суспільних відносин, розвинутої і досконалої системи правового регулювання найбільш важливих сфер суспільного життя країни. Не є виключенням і сучасна сфера державних закупівель, яка з одного боку, охоплює увесь державний сектор національної економіки, з іншого - залишається однією з найбільш проблемних.

Щорічні звіти контролюючих та правоохоронних органів свідчать про численні системні правопорушення, що вчиняються у цій сфері розпорядниками державних коштів. Неефективне й нераціональне використання публічних фінансових ресурсів спричинює втрати держави, розмір яких близький дефіциту державного бюджету. З двохсот мільярдів гривень державних коштів, які щорічно спрямовуються на державні закупівлі, близько 35-40 мільярдів припадає на корупційні схеми.

Оскільки правовідносини, що виникають у сфері державних закупівель, безпосередньо пов'язані з реалізацією публічного інтересу та опосередковуються рухом коштів публічних фондів, стрижневу роль в означеній сфері відіграють публічні правовідносини, що належать до предмету фінансово-правового регулювання. Важливе місце в системі елементів останнього займає фінансово-правовий механізм, основна роль якого полягає в інтеграції фінансово-правових засобів, їх взаємозв'язку і взаємодії з метою забезпечення, зокрема, раціонального розподілу, ефективного й економного витрачання публічних коштів в досліджуваній сфері.

Водночас проблема поняття і структури фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель під кутом зору динаміки його функціонування у теорії фінансового права досі не піднімалася взагалі і розглядається вперше. У науці переважно мають місце розрізнені дослідження, присвячені окремо характеристиці основних елементів фінансово-правового механізму (Л.К. Воронова, Т.С. Єрмакова, М.В. Карасьова, Л.М. Касьяненко, А.Т. Ковальчук, М.П. Кучерявенко, С.І. Мельніков, М.А. Моісеєнко, О.А. Музика-Стефанчук, В.П. Нагребельний, А.А. Нечай, І.О. Нікулін, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, К.Ю. Плєтньова, Т.О. Проценко, Ю.А. Ровінський, Л.А. Савченко, Н.І. Хімічева, О.І. Худяков, Н.Я. Якимчук та інші) та вивченню інституту державних закупівель. Щодо останнього, варто зазначити, значних успіхів досягли вітчизняні вчені інших галузей правової та економічної наук. Зокрема, такі науковці: О.А. Біловодська, І.В. Влялько, В.В. Зубар, Ю.В. Кіндзерський, Р.Р. Михайлик, О.О. Мицик, О.І. Міняйло, В.В. Морозов, О.Ф. Овсянюк-Бердадіна, Г.І. Пінькас, В.В. Смирчинський, Н.Б. Ткаченко, О.Г. Турченко, О.Л. Юдіцький та інші.

Відсутність комплексних теоретичних розробок з означеної проблематики зумовила звернення до фундаментальних праць учених загальної та галузевих правових наук, зокрема: В.Б. Авер?янова, С.С. Алєксєєва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.Т. Білоуса, Ю.А. Ведєрнікова, Ю.Л. Власова, В.В. Галунька, С.Д. Гусарєва, Р.А. Калюжного, М.С. Кельмана, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, Г.В. Мальцева, О.Г. Мурашина, А.М. Подоляки, В.М. Поповича, П.М. Рабіновича, А.О. Селіванова, М.Й. Сидоренка, О.Ф. Скакун, Н.П. Тиндик, О.Д. Тихомирова, В.Л. Федоренка, І.Л. Черченка, О.Н. Ярмиша та інших.

Необхідність дослідження теоретичних засад фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель обумовлюється недостатньою науковою розробленістю понятійного апарату, базових категорій фінансового права у даній сфері, що призводить до прогалин у правотворчій і правозастосовній діяльності, зокрема, у процесі здійснення публічної фінансової діяльності у сфері держзакупівель. Адже саме наукові напрацювання, слугуючи підґрунтям прийняття важливих правових актів, уможливлюють позбутися стихійності, відсталості і хаотичності у правовому регулюванні тієї чи іншої сфери, надаючи йому системно-випереджувального відображення суспільних процесів.

Актуальність вивчення фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель обумовлюється також необхідністю удосконалення фінансового законодавства, підвищення ефективності дії вже існуючих норм фінансового права, що й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Основних наукових напрямів та найважливіших проблем фундаментальних досліджень у галузі гуманітарних наук на 2009-2013 рр., затверджених наказом Міністерства освіти і науки України та Національної академії наук України від 26 листопада 2009 р. № 1066/609 (пп. 4.4.2.1, 4.4.2.2), пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, що потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 29 липня 2010 р. № 347, а також згідно з планом науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2010 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ (протокол № 1 від 28 січня 2010 р.), розглянута та схвалена координаційним бюро Національної академії правових наук України.

– визначити та охарактеризувати види публічних фондів коштів - фінансової основи державних закупівель;

– розкрити правову природу державних закупівель як предмету фінансово-правового регулювання;

– виділити та проаналізувати коло суспільних відносин у сфері державних закупівель, що становлять предмет публічного, у тому числі фінансового права;

– з'ясувати зміст фінансово-правового регулювання державних закупівель та охарактеризувати основні його елементи;

– визначити поняття та структуру фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель;

– розкрити сутність, виявити особливості фінансово-правових норм у сфері державних закупівель, здійснити їх класифікацію;

– класифікувати фінансові правовідносини у сфері державних закупівель;

– визначити ознаки та основні види актів тлумачення фінансово-правових норм у сфері державних закупівель;

– виділити особливості та сформулювати поняття актів правозастосування фінансово-правових норм у сфері державних закупівель;

– розробити пропозиції та рекомендації з удосконалення законодавства, що регламентує сферу публічних фінансів та державних закупівель.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері публічних фінансів.

Методи дослідження обрано з урaхувaнням поставленої мети тa завдань доcлідження. Методологічною основою є філософські, загальнонаукові та спеціально наукові методи, сукупність яких забезпечує об'єктивний і всебічний аналіз соціально-правових процесів та явищ. Діалектичний метод наукового пізнання забезпечив розгляд змісту фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель у взаємозв'язку його складових, виявлення взаємозв'язків між ними.

Використання логіко-семантичного методу дозволило поглибити розуміння понятійного апарату дисертації (розділи 1, 2). Застосування контент-аналізу та семантичного методу при дослідженні наукових праць з проблематики держзакупівель дало можливість виділити групи наукових підходів щодо розуміння сутності категорій “державні закупівлі”, “публічний інтерес” (підрозділ 1.2), а також з'ясувати мету державних закупівель (підрозділ 1.3). Методи аналізу й синтезу сприяли визначенню ознак основних видів публічних фондів коштів (підрозділ 1.1), фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель (підрозділ 1.4), специфічних рис фінансово-правових норм та фінансових правовідносин у сфері держзакупівель (підрозділи 2.1, 2.2). Історико-правовий метод слугував аналізові розвитку законодавства, що регламентує сферу фінансів та правосуддя (підрозділи 1.1, 2.4). Шляхом застосування методу тлумaчення з'ясовувався зміcт норм Конституції України, законів та підзаконних актів, що регулюють правовідноcини у сфері фінансів та держзакупівель (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.3, 2.4). За допомогою системно-структурного методу досліджено класифікацію публічних фондів коштів у сфері держзакупівель (підрозділ 1.1), змістовні елементи фінансово-правового регулювання держзакупівель (підрозділ 1.3), види фінансових правових норм та правовідносин у сфері держзакупівель (підрозділи 2.1, 2.2), види актів правозастосування та актів тлумачення фінансово-правових норм у сфері держзакупівель (підрозділи 2.3, 2.4).

Крім того, при дослідженні правовідносин, що виникають у сфері держзакупівель, застосовувався міждисциплінарний підхід (підрозділ 1.3).

Науково-теоретичну базу дисертаційного дослідження складають праці з фінансового права, загальної теорії держави і права, інших галузей юридичної науки, а також державного управління, економіки та фінансів.

Емпіричну базу дисертації становить статистична й аналітична інформація Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України та інших органів виконавчої влади за 2005-2011 рр., а також матеріали судової та адміністративної практики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській фінансово-правовій науці комплексним монографічним дослідженням фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель. За результатами дослідження сформульовано й обґрунтовано нові та такі, що містять елементи новизни, теоретичні положення і висновки, зокрема:

вперше:

– розкрито особливості прояву фінансово-правового публічного інтересу в правовідносинах у сфері державних закупівель та сформульовано дефініцію такого інтересу;

– виокремлено види публічних правовідносин у сфері державних закупівель, що складають предмет фінансово-правового регулювання;

– визначено та охарактеризовано змістовні елементи фінансово-правового регулювання державних закупівель, зокрема об'єкт, предмет, метод, принципи, цілі та ін.;

– виділено комплекс ознак, притаманних фінансово-правовому механізмові регулювання державних закупівель, а також сформульовано дефініцію досліджуваного механізму, як системи фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується впорядкування, функціонування та розвиток фінансових правовідносин з приводу розподілу і використання публічних коштів, призначених для здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг, при мобілізації коштів у публічні фонди за рахунок неподаткових надходжень у ході здійснення держзакупівель, а також під час контролю за цими процесами;

– визначено сутнісні ознаки фінансово-правової норми у сфері держзакупівель та сформульовано її поняття;

– з'ясовано та розкрито особливі риси фінансових правовідносин у сфері держзакупівель, обумовлених специфічним суб'єктним складом, об'єктом, терміном дії правовідносин, що досліджуються, та залежністю їх від матеріальної і правової основи;

– наведено аргументи та подано конкретні пропозиції щодо законодавчого закріплення порядку надання роз'яснень з питань застосування норм бюджетного законодавства та законодавства у сфері державних закупівель. Розроблено відповідні доповнення до Бюджетного кодексу України (ст. *** “Порядок надання бюджетних роз'яснень”) та Закону України “Про здійснення державних закупівель” (стаття *** “Роз'яснення законодавства у сфері публічних закупівель”);

удосконалено:

– дефініції категорій “державні цільові бюджетні фонди коштів”, “державні цільові позабюджетні фонди коштів”, “фінансово-правовий публічний інтерес”, “публічні закупівлі”, “фінансово-правовий механізм” тощо;

– наукову позицію стосовно виділення комплексу класифікаційних ознак державних цільових позабюджетних фондів та публічних суспільних цільових фондів коштів;

– теоретичне бачення структури фінансово-правового механізму, до складу якої аргументовано віднесено: а) фінансово-правові норми; б) фінансові правовідносини; в) інтерпретаційні (акти тлумачення) акти фінансово-правових норм; г) акти правозастосування;

дістали подальшого розвитку:

– аргументація щодо запровадження у правовому обігу, зокрема у правотворчості та правозастосуванні, терміну “публічні закупівлі”;

– доктринальне визначення мети державних закупівель. Зокрема, з фінансово-правової позиції державні закупівлі пропонується розглядати як інструмент фінансово-правового регулювання, метою якого є раціональний розподіл та ефективне й економне використання коштів публічних фондів. Акцентовано, що ця мета складає зміст фінансово-правового інтересу державних закупівель та за своїми ознаками відповідає публічності;

– класифікація видів публічних фондів коштів, що становлять фінансову основу державних закупівель;

– систематизація груп коштів, що складають джерело фінансування державних закупівель;

– класифікація офіційних актів тлумачення норм фінансового права.

Практичне значення одержаних результатів визначається прикладним їх характером, що обумовлено можливістю використання у таких сферах:

– науково-дослідній - для подальшого опрацювання питань фінансово-правового регулювання сфери державних закупівель (акт впровадження Хмельницького державного центру науки, інновацій та інформатизації від 05.09.2011 р.);

– правотворчості - при підготовці пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинного вітчизняного фінансового законодавства з метою вдосконалення правового регулювання фінансових правовідносин у сфері державних закупівель, а також при розробленні нормативно-правових актів, що, зокрема, спрямовані на врегулювання правотлумачної діяльності органів державної влади й судів (акт впровадження Міністерства соціальної політики України від 25.10.2011 р. № 20/0/55/167-11);

– правозастосуванні - при підготовці аналітичних і статистичних матеріалів в результаті узагальнення практики реалізації фінансово-правових норм у сфері державних закупівель різними суб'єктами правозастосування, а також при проведенні самітів, практичних конференцій, круглих столів з досліджуваної проблематики (висновок комісії Міністерства внутрішніх справ України від 25.10.2011 р.);

– навчальному процесі - при підготовці навчально-методичних матеріалів для викладання у ВНЗ навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Господарське право” (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 15.09.2011 р.), а також при проведенні навчально-методичних занять з працівниками фінансових органів влади, бюджетних і інших організацій та суддів з проблем застосування законодавства у сфері державних закупівель.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійно виконаною науковою працею, положення якої розкривають авторський підхід до розв'язання проблем, що виникають у процесі фінансово-правового регулювання державних закупівель. Усі висновки і пропозиції, сформульовані в роботі, одержані автором особисто. У двох наукових працях, опублікованих у співавторстві з Ю.І. Пивоваром, особистий внесок здобувача становить розроблена класифікація видів державних цільових фондів коштів як джерел фінансування державних закупівель, а також формулювання дефініції поняття “публічні суспільні цільові фонди коштів”.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації доповідались автором на восьми науково-організаційних заходах, зокрема на: Міжнародній науково-практичній конференції “Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів” (м. Севастополь, 2009 р.); Х міжвузівській науково-практичній конференції “Використання сучасних досягнень криміналістики у боротьбі зі злочинністю” (м. Донецьк, 2010 р.); науково-практичній конференції “Імперативи розвитку юридичної та безпекової науки” (м. Київ, 2010 р.); ІV науково-практичному семінарі “Адміністративне право в сучасному вимірі” (м. Київ, 2010 р.); міжвузівському науково-практичному семінарі “Сучасні напрями теоретичних та прикладних досліджень економіки та права” (м. Київ, 2011 р.); Всеукраїнській науково-теоретичній конференції “Правовий захист людини та громадянина в Україні” (м. Київ, 2011 р.); міжвузівському науково-практичному семінарі “Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання економіки” (м. Київ, 2011 р.); регіональній міжвузівській науково-практичній конференції “Економіка та право: актуальні проблеми теорії й практики” (м. Київ, 2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації знайшли своє відображення в 11 публікаціях, з яких 5 наукових статей, опублікованих у фахових виданнях, та 6 тез доповідей, оприлюднених на науково-теоретичних і практичних конференціях, науково-тематичних семінарах.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; характеризується ступінь наукового розроблення проблематики, що досліджується, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; формулюються мета й завдання дослідження, визначаються його об'єкт та предмет; викладаються методологічна й теоретична основи роботи; висвітлюються її наукова новизна та основні положення дослідження, що виносяться на захист, розкриваються їх теоретична та практична значимість. Наводяться дані щодо апробації й публікації результатів дослідження, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні основи фінансово-правового регулювання державних закупівель” складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Поняття та види публічних фондів коштів як фінансової основи державних закупівель” на основі вивчення правової й економічної концепцій розуміння фінансової системи України викладено авторську позицію щодо елементів публічної складової цієї системи, виділено їх ознаки, сформульовано дефініції, класифіковано види.

Зокрема, під державними цільовими бюджетними фондами коштів пропонується розуміти утворені відповідно до вимог законодавства у складі Державного бюджету України фонди грошових коштів, формування яких здійснюється за рахунок доходів цільового призначення або у порядку цільових відрахувань від конкретних видів доходів та інших надходжень, а розподіл і використання коштів яких здійснюються за цільовим призначенням в обсягах, передбачених Державним бюджетом та кошторисами через мережу головних розпорядників бюджетних коштів. А державні цільові позабюджетні фонди коштів визначено як фонди коштів, що утворені державою відокремлено від державного бюджету для забезпечення загальнодержавних публічних економічних, соціальних та інших інтересів держави, мають власні джерела формування коштів та наділені контрольно-владними повноваженнями щодо повноти і своєчасності сплати зборів та інших обов'язкових платежів.

Грунтуючись на теоретичному “оновлені” системи публічних фондів коштів, систематизовано групи коштів, що складають джерело фінансування державних закупівель. Зокрема, запропоновано виділяти такі три групи: 1) кошти публічних фондів держави (кошти Державного бюджету України, у тому числі державних цільових бюджетних фондів та фондів державних бюджетних організацій; кошти державних цільових позабюджетних фондів; кошти Національного банку України; кошти фондів державних комерційних організацій; кошти, що складають державну частку фондів коштів організацій, заснованих на дольовій участі держави); 2) кошти публічних місцевих фондів (кошти місцевих бюджетів, у тому числі місцевих цільових бюджетних фондів, фондів комунальних бюджетних організацій; кошти фондів комунальних комерційних організацій; кошти, що складають комунальну частку фондів коштів організацій, заснованих на дольовій участі місцевого самоврядування); 3) кошти публічних суспільних цільових фондів (зокрема, кошти Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України; Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності).

У підрозділі 1.2 “Сутність державних закупівель як предмету правового регулювання” досліджено правову природу держзакупівель на основі міждисциплінарного (фінансового, адміністративного, цивільного права) аналізу правовідносин, що виникають у цій сфері.

Ґрунтуючись на положеннях концепції поділу права на публічне та приватне, виділено публічно-правові і приватно-правові відносини, що виникають у сфері держзакупівель. Відповідно наголошено, що предмет правового регулювання держзакупівель охоплює сфери як приватного, так і публічного права.

Узагальнення наукових поглядів новітнього та класичного розуміння предмету фінансового права дозволило дійти висновку, що відправними ознаками віднесення суспільних відносин у сфері держзакупівель до предмету фінансово-правового регулювання є такі характерні риси публічної фінансової діяльності, як публічний інтерес та публічні фонди коштів.

Виділено особливості прояву публічного інтересу в правовідносинах у сфері держзакупівель, що вказують на належність таких відносин до предмету фінансового права, а саме: 1) кошти учасників процедур закупівель у вигляді законодавчо визначених платежів з одного боку слугують джерелом наповнення доходної частини публічних фондів коштів (держави, адміністративно-територіальних утворень та ін.), з іншого - гарантією реалізації заявлених пропозицій у ході проведення процедур конкурсних торгів тощо; 2) розподіл коштів для здійснення державних закупівель відбувається на умовах раціональності на підставі бюджетного законодавства відповідно до затверджених річних фінансових планів, а також річних планів державних закупівель; 3) використання коштів замовниками державних закупівель здійснюється за рахунок публічних фондів коштів на умовах плановості, обґрунтованості обсягів видатків в межах установлених лімітів, цільового характеру використання, ефективності й економії із застосуванням програмно-цільового методу фінансування, кошторисно-бюджетного фінансування тощо; 4) діяльність, пов'язана з формуванням, розподілом і використанням публічних фондів коштів у сфері державних закупівель, здійснюється під постійним фінансовим контролем з метою виявлення результатів такої діяльності та забезпечення обґрунтованості й справедливості цих процесів.

З фінансово-правової точки зору державні закупівлі визначено як специфічний інструмент фінансово-правового регулювання правовідносин щодо формування, раціонального розподілу та ефективного використання публічних фондів коштів, що застосовується у процесі реалізації публічного інтересу при придбанні товарів, робіт і послуг за публічні кошти.

У підрозділі 1.3 “Зміст фінансово-правового регулювання державних закупівель, характеристика основних його елементів”, базуючись на положеннях загальної теорії права та фінансового права, визначено, що зміст фінансово-правового регулювання держзакупівель складають: об'єкт, предмет, метод, принципи, цілі, способи, механізм правового регулювання та процесуальні складові. Зокрема, під об'єктом фінансово-правового регулювання у сфері держзакупівель пропонується розуміти вольову поведінку уповноважених державою (муніципальними утвореннями) органів влади та розпорядників публічних коштів, що володіють фінансовою правосуб'єктністю та потенційно можуть бути учасниками фінансових правовідносин у сфері держзакупівель. Предмет складають суспільні відносини, що виникають з приводу розподілу і використання публічних коштів, призначених для здійснення закупівель товарів, робіт і послуг; при мобілізації коштів у публічні фонди за рахунок неподаткових надходжень у ході здійснення державних закупівель, а також під час здійснення фінансового контролю за цими процесами.

Ураховуючи міжгалузеву правову природу державних закупівель, визначено систему принципів фінансово-правового регулювання відповідних правовідносин, яку складають: 1) загальноправові принципи; 2) загальногалузеві принципи фінансового права; 3) спеціальні принципи окремих правових інститутів фінансового права.

Доведено, що для фінансово-правового регулювання держзакупівель превалюючим є дозвільно-зобов'язуючий тип правового регулювання.

У підрозділі 1.4 “Поняття та структура фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель” внаслідок дослідження основних теоретичних підходів щодо розуміння механізму правового регулювання дисертантом розвинуто комбінований (системно-інструментальний) методологічний підхід, на ґрунті положень якого сформульовано авторське визначення поняття механізму фінансово-правового регулювання.

Виходячи з особливостей фінансово-правової природи держзакупівель та базуючись на авторському розумінні механізму правового регулювання, виділено ознаки, що характеризують фінансово-правовий механізм регулювання державних закупівель, та сформульовано його дефініцію. А саме: фінансово-правовий механізм регулювання державних закупівель - система фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується впорядкування, функціонування та розвиток фінансових правовідносин з приводу розподілу і використання публічних коштів, що призначені для здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг, при мобілізації коштів у публічні фонди за рахунок неподаткових надходжень у ході здійснення державних закупівель, а також під час контролю за цими процесами.

Структурними елементами цього механізму є фінансово-правові засоби, до яких належать: 1) фінансово-правові норми у сфері держзакупівель; 2) фінансові правовідносини у сфері держзакупівель; 3) інтерпретаційні акти (акти тлумачення) фінансово-правових норм у сфері держзакупівель; 4) акти правозастосування фінансово-правових норм у сфері державних закупівель.

Розділ 2 “Характеристика елементів фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель” складається з чотирьох підрозділів, у яких розкриваються сутнісні характеристики основних та факультативних елементів досліджуваного механізму.

Підрозділ 2.1 “Сутність та види фінансово-правових норм у сфері державних закупівель” присвячено дослідженню нормативної основи фінансово-правового механізму регулювання держзакупівель - фінансово-правових норм у сфері державних закупівель.

Повному з'ясуванню сутності фінансово-правових норм у сфері держзакупівель слугувала класифікація цих норм за такими критеріями поділу: 1) за юридичною силою; 2) за змістом; 3) за обсягом регулювання; 4) за дією у просторі; 5) за терміном дії; 6) залежно від способу впливу на учасників правовідносин; 7) за стадіями публічної фінансової діяльності; 8) за функціональним призначенням у механізмі фінансово-правового регулювання державних закупівель; 9) за адресатом; 10) за галузевою належністю нормативно-правових актів, що містять фінансово-правові норми у сфері держзакупівель.

Сформульовано дефініцію та сутнісні ознаки фінансово-правової норми у сфері держзакупівель. До їх числа належать: 1) така норма є вольовим правилом; 2) визначає юридичні права та обов'язки, обставини, за яких виникають відповідні фінансові правовідносини; 3) передбачає відповідальність за невиконання приписів держави у особливій сфері суспільних відносин - фінансово-економічних відносинах з приводу мобілізації, розподілу і використання публічних грошових коштів на закупівельні цілі; 4) передбачає нерівномірність розподілу прав і обов'язків між суб'єктами відповідних фінансових правовідносин; 5) встановлюється чи санкціонується державою або органом місцевого самоврядування; 6) має імперативний (владний, обов'язковий) характер; 7) є формально визначеною з дотриманням розгорнутості, деталізованості і ретельного опису; 8) поширюється на три групи суб'єктів: а) органи державної влади та місцевого самоврядування; б) замовників закупівель; в) учасників конкурсних процедур; 9) гарантується державою та іншими суб'єктами, які є з одного боку власниками публічних коштів, з іншого - суб'єктами правотворчості, включаючи можливість застосування ними примусу; 10) за її допомогою замовник державних закупівель реалізує публічний матеріальний інтерес; 11) є юридично цілісною та логічно завершеною; 12) спрямована на регулювання (гармонізацію) суспільних відносин у сфері держзакупівель.

У підрозділі 2.2 “Особливості та класифікація фінансових правовідносин у сфері державних закупівель” на підставі дослідження публічних правовідносин у цій сфері робиться висновок, що їм характерні загальні ознаки фінансових правовідносин, а також виділяється низка особливих рис, обумовлених специфічним суб'єктним складом, об'єктом, терміном дії правовідносин, що досліджуються, та залежністю їх від матеріальної та правової основи. Зокрема, специфіка суб'єктного складу фінансових правовідносин у сфері держзакупівель полягає в участі у них з однієї сторони - завжди держави (або муніципального утворення) в особі органу державної влади (органу місцевого самоврядування), з іншої - замовника державних закупівель або (та) учасника процедур закупівель. При цьому замовником закупівель може бути виключно юридична особа, а учасником процедур закупівель - як фізична, так і юридична особа.

Доведено, що природа виникнення фінансових правовідносин у сфері держзакупівель зумовлена зв'язком закупівель, по-перше, з процесами формування, розподілу й використання публічних фондів коштів, по-друге - з публічними коштами, що мають цільове призначення для закупівлі товарів, робіт і послуг. У першому випадку такий зв'язок визначає об'єкт фінансових правовідносин у сфері держзакупівель, яким є публічні фонди коштів, у другому випадку предмет - публічні кошти.

Узагальнення загальноправових та фінансово-правових підходів щодо класифікації правовідносин уможливило виділити найбільш суттєві критерії поділу фінансових правовідносин у сфері держзакупівель на види та охарактеризувати їх. Такими підставами слугували: 1) функції права; 2) структура юридичного змісту; 3) критерій часу; 4) структура фінансової системи; 5) зміст публічної фінансової діяльності; 6) суб'єктний склад; 7) субординація в фінансово-правовому регулюванні; 8) види фінансово-правових інститутів.

У підрозділі 2.3 “Акти тлумачення фінансово-правових норм у сфері державних закупівель: види та їх характеристика” на підставі узагальнення ознак актів офіційного тлумачення, у контексті їх класифікації, охарактеризовано основні види інтерпретаційних актів з питань застосування фінансово-правових норм у сфері державних закупівель. При цьому особливу увагу приділено дослідженню актів тлумачення Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України та судових органів.

Інтерпретаційні акти фінансово-правових норм у сфері держзакупівель поділяються на види: 1) за статусом суб'єктів правоінтерпретаційної діяльності: а) акти тлумачення суб'єктів загальноправової компетенції; б) акти тлумачення суб'єктів загальної фінансово-правової компетенції; в) акти тлумачення суб'єктів спеціальної компетенції у сфері публічних фінансів; 2) за характером дії та методом впливу на суб'єктів права: а) акти нормативного тлумачення: загальнообов'язкові; рекомендаційні; б) акти казуального тлумачення: обов'язкові; рекомендаційні.

З метою удосконалення правового регулювання правоінтерпретаційної діяльності, у тому числі проаналізованих у роботі органів влади, запропоновано конкретні зміни й доповнення до низки законів та підзаконних нормативно-правових актів.

У підрозділі 2.4 “Поняття та ознаки актів правозастосування фінансово-правових норм у сфері державних закупівель” проаналізовано та узагальнено наукові підходи щодо розуміння поняття акту правозастосування, у результаті чого зроблено висновок, що акти правозастосування фінансово-правових норм у сфері державних закупівель є самостійною структурною частиною фінансово-правових актів, яким притаманні загальні риси правозастосовних актів.

Водночас вивчення законодавчої бази та правозастосовної практики (у тому числі судової) у сфері держзакупівель дозволило виділити низку специфічних ознак, що розкривають особливий характер цих актів та сприяють виокремленню їх з широкого загалу актів правозастосування. Такими ознаками є: а) суб'єктами прийняття фінансово-правових правозастосовних актів у сфері держзакупівель є виключно уповноважені органи державної влади й місцевого самоврядування, що здійснюють публічну фінансову діяльність, а також суди; б) об'єктом регулювання є конкретні майнові (грошові) фінансово-правові відносини у сфері держзакупівель; в) адресатом виступають конкретні суб'єкти фінансового права; г) формою виразу актів є виключно документальна письмова; ґ) прийняття актів охоплюється фінансово-правовим процесом (бюджетним, податковим, контрольним), регламентованим процесуальними нормами фінансового права; д) зумовлюють настання правових наслідків - виникнення, зміну або припинення конкретного грошового фінансового правовідношення у сфері держзакупівель; е) мають специфічну назву, що відображає майновий (грошовий) характер цих актів.

Зазначено, що акти правозастосування фінансово-правових норм у сфері держзакупівель необхідно відмежовувати від інших юридично значимих документів, що видаються у процесі публічної фінансової діяльності відповідними органами.

Висновки

У дисертаційній роботі здійснено теоретичне узагальнення й запропоновано вирішення важливого наукового завдання в науці фінансового права - розроблено загальні засади фінансово-правового механізму регулювання сфери державних закупівель. Автором дефініційовано низку фінансово-правових понять та категорій, подано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства. Отримані результати дослідження містять також умовиводи, рекомендації та пропозиції, що мають науково-практичне значення та полягають у такому:

1. Фінансову основу державних закупівель складають такі види публічних фондів коштів: 1) публічні фонди коштів держави, що включають: а) Державний бюджет України (у тому числі державні цільові бюджетні фонди та фонди коштів державних бюджетних організацій); б) державні цільові позабюджетні фонди; в) фонди коштів Національного банку України; г) фонди коштів державних комерційних організацій (у тому числі державних унітарних комерційних організацій та державні частки фондів коштів організацій, заснованих на дольовій участі держави); 2) публічні місцеві фонди коштів, до яких належать: а) місцеві бюджети (у тому числі місцеві цільові бюджетні фонди, фонди коштів комунальних бюджетних організацій); б) фонди коштів комунальних комерційних організацій (у тому числі комунальних унітарних комерційних організацій та комунальні частки фондів коштів організацій, заснованих на дольовій участі місцевого самоврядування); 3) публічні суспільні цільові фонди коштів.

2. Визначено, що предмет правового регулювання державних закупівель складають публічно-правові та приватно-правові відносини. Доведено, що стрижневу роль у сфері державних закупівель відіграють публічні правовідносини, які належать до предмету фінансово-правового регулювання. Зазначається, що відправними класифікаційними ознаками віднесення суспільних відносин у сфері держзакупівель до предмету фінансово-правового регулювання є такі характерні риси публічної фінансової діяльності, як публічний інтерес та публічні фонди коштів.

Державні закупівлі пропонується розглядати у вузькому та широкому розумінні. У вузькому (з фінансово-правової точки зору) - як специфічний інструмент фінансово-правового регулювання правовідносин щодо формування, раціонального розподілу та ефективного використання публічних фондів коштів, що застосовується у процесі реалізації публічного інтересу при придбанні товарів, робіт і послуг за публічні кошти; у широкому - як публічні закупівлі - сукупність суспільних правовідносин, що виникають у процесі задоволення замовником публічних потреб у товарах, роботах і послугах за публічні кошти у порядку, встановленому законодавством України. Обґрунтовується необхідність упровадження в правове поле та практику поряд з терміном “державні закупівлі” іншого - “публічні закупівлі”, які співвідносяться як часткове і ціле.

3. Ґрунтуючись на ознаках публічності та враховуючи новітні тенденції розвитку предмету фінансового права, визначено, що предмет фінансово-правового регулювання у сфері держзакупівель складають правовідносини, які виникають з приводу: 1) акумулювання коштів до публічних фондів коштів - між учасниками процедур закупівель і державою (муніципальними утвореннями) при сплаті законодавчо визначених неподаткових платежів; 2) розподілу та перерозподілу коштів публічних фондів - між державою (або муніципальними утвореннями) і замовниками державних закупівель при фінансуванні публічних потреб у товарах, роботах і послугах; 3) використання коштів публічних фондів - між державою (або муніципальними утвореннями) і замовниками державних закупівель; 4) здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства та законодавства у сфері державних закупівель.

4. Виділено та проаналізовано такі елементи змісту фінансово-правового регулювання державних закупівель, як: а) об'єкт; б) предмет; в) метод; г) принципи; ґ) цілі; д) способи; е) механізм правового регулювання; з) процесуальні складові. Фінансово-правове регулювання державних закупівель розглядається як дія права на суспільні відносини (поведінку їх суб'єктів), що виникають з приводу розподілу і використання публічних коштів, призначених для здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг, при мобілізації коштів у публічні фонди за рахунок неподаткових надходжень у ході здійснення державних закупівель, а також під час контролю за цими процесами за допомогою використання спеціальних юридичних засобів.

5. Фінансово-правовий механізм регулювання державних закупівель - це система фінансово-правових засобів, за допомогою яких забезпечується впорядкування, функціонування та розвиток фінансових правовідносин з приводу розподілу і використання публічних коштів, призначених для здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг, при мобілізації коштів у публічні фонди за рахунок неподаткових надходжень у ході здійснення державних закупівель, а також під час контролю за цими процесами.

Структуру цього механізму складають фінансово-правові засоби, до яких належать: 1) фінансово-правові норми у сфері держзакупівель; 2) фінансові правовідносини у сфері держзакупівель; 3) інтерпретаційні акти (акти тлумачення) фінансово-правових норм у сфері держзакупівель; 4) акти правозастосування фінансово-правових норм у сфері державних закупівель.

6. Сформульовано класифікаційні ознаки, що слугували науковим підґрунтям для виокремлення правових норм фінансово-правового механізму регулювання державних закупівель. А виділення сутнісних ознак фінансово-правової норми у сфері державних закупівель дозволило подати авторське визначення її поняття як обов'язкового, формально визначеного, цілісного, логічно завершеного правила загального характеру, що встановлене чи санкціоноване державою або іншим уповноваженим суб'єктом правотворчості та гарантоване ними, включаючи можливість застосування примусу, з метою регулювання відносин з приводу утворення, розподілу та використання публічних фондів коштів при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за публічні кошти.

7. Фінансово-правові норми у сфері державних закупівель класифіковано та охарактеризовано за такими критеріями поділу: 1) за юридичною силою; 2) за змістом; 3) за обсягом регулювання; 4) за дією у просторі; 5) за терміном дії; 6) залежно від способу впливу на учасників правовідносин; 7) за стадіями публічної фінансової діяльності; 8) за функціональним призначенням у механізмі фінансово-правового регулювання державних закупівель; 9) за адресатом; 10) за галузевою належністю нормативно-правових актів, що містять фінансово-правові норми у сфері держзакупівель.

8. У результаті класифікації фінансових правовідносин у сфері держзакупівель за найбільш суттєвими критеріями поділу визначено такі їх види: 1) за функціями права: а) загальнорегулятивні; б) регулятивні; в) охоронні; 2) за структурою юридичного змісту: а) прості; б) складні; 3) за критерієм часу: а) постійні; б) тимчасові (тривалі, короткочасні); 4) за критерієм структури фінансової системи - такі, що виникають, змінюються й припиняються в ході мобілізації, розподілу і використання: а) публічних фондів коштів держави; б) публічних місцевих фондів коштів; в) публічних суспільних цільових фондів коштів; 5) за змістом публічної фінансової діяльності: а) такі, що виникають при мобілізації грошових коштів до публічних фондів; б) що виникають у ході розподілу коштів публічних фондів на закупівельні цілі; в) що виникають при використанні публічних коштів на закупівельні цілі; г) що виникають у процесі здійснення фінансового контролю за рухом публічних коштів; 6) за суб'єктним складом: а) такі, що виникають між державою (муніципальними утвореннями) й учасниками процедур закупівель; б) що виникають між державою (або муніципальними утвореннями) і замовниками державних закупівель; 7) за субординацією в фінансово-правовому регулюванні: а) матеріально-правові; б) процесуально-правові; 8) за видами фінансово-правових інститутів: а) такі, що регулюються інститутом публічних доходів; б) що регулюються інститутом публічних видатків; в) що регулюються інститутом фінансового контролю.

9. Доведено, що актам тлумачення фінансово-правових норм у сфері держзакупівель, як елементу фінансово-правового механізму регулювання цієї сфери, притаманний комплекс загальних ознак інтерпретаційних актів, а також аргументована доцільність включення до переліку ознак цих актів такої риси, як “рекомендаційний характер”, що виступає альтернативою формальній обов'язковості офіційних актів тлумачення.

В узагальненому вигляді подано таку класифікацію актів тлумачення фінансово-правових норм у сфері держзакупівель: 1) за статусом суб'єктів правоінтерпретаційної діяльності: а) акти тлумачення суб'єктів загально правової компетенції; б) акти тлумачення суб'єктів загальної фінансово-правової компетенції; в) акти тлумачення суб'єктів спеціальної компетенції у сфері публічних фінансів; 2) за характером дії та методом впливу на суб'єктів права: а) акти нормативного тлумачення: загальнообов'язкові; рекомендаційні; б) акти казуального тлумачення: обов'язкові; рекомендаційні.