Розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

Міністерство освіти і науки України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

РОЗМЕЖУВАННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Потіп Микола Миколайович

Запоріжжя - 2013

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Процес проведення муніципальної реформи протягом ХХ-ХХІ століття в Україні виявив системні проблеми в управлінні органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, однією з яких виступає відсутність послідовного та доцільного розмежування компетенції як по вертикалі так і по горизонталі (на місцевому рівні). До ключових факторів, що визначають ефективність реалізації компетенції, відноситься те, наскільки коректно і несуперечливо компетенція розділена між органами. Це передбачає відсутність дублювання функцій і повноважень всередині органів державної виконавчої влади, а також між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Існуюча в Україні практика розмежування повноважень та предметів відання в різних сферах управлінського впливу - організаційній, фінансовій, соціальній та інших - свідчить про те, що упорядкованості розмежування компетенції повною мірою досягти не вдалося. Мають місце випадки невиправданої централізації, дублювання, безпідставного делегування повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Зазначене зумовлено, зокрема, відсутністю в науці адміністративного права єдиного розуміння понять: компетенція, предмети відання, розмежування компетенції, суб'єкти розмежування компетенції тощо. Нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, містять значні недоліки в регламентації задач, цілей, предметів відання і розподілу повноважень між вказаними органами. Відповідно, і сам процес розмежування компетенції не має упорядкованого нормативного врегулювання і здійснюється навмання.

На сучасному етапі розвиток муніципальних утворень на території України обумовлюється одночасним функціонуванням двох підсистем - державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Дієвість їх взаємодії потребує зниження ризику виникнення протистояння між ними, що можливе лише за умови чіткого розмежування компетенції. У зв'язку з цим виникає необхідність в оновленні та подальшому формуванні юридично закріпленого механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні, обґрунтуванні критеріїв його ефективності

Теоретичною базою дисертації є праці вітчизняних та зарубіжних вчених-правників: В.Б. Авер'янова, Н.О. Армаш, М.І. Байтіна, В.М. Бевзенка, Г.В. Барабашева, М.О. Баймуратова, А.А. Безуглова, Ю.П. Битяка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Д.Г. Заброди, Р.К. Давидова, В.М. Кампо, Ю.М. Козлова, М.І. Козюбри, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, Б.А. Кормича, О.Є. Кутафіна, В.В. Кравченка, В.Ф. Кузнєцової, Є.В. Курінного, П.М. Любченка, П.В. Макушева, В.Ф. Мелащенка, О.І. Миколенка, А.О. Монаєнка, В.Ф. Опришка, М.П. Орзіха, С.В. Пєткова, В.Ф. Погорілка, М.І. Пухтинського, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, Є.А. Тихонової, А.Ф. Ткачука, О.Ф. Фрицького, М.О. Шафіра, К.Ф. Шеремета, Л.П. Юзькова та ін.

Цими науковцями сформовано сучасну концепцію відносин між органами публічної адміністрації, створено підґрунтя для розмежування між органами державної влади і місцевого самоврядування, окреслено проблеми, які стосуються компетенції органів публічної влади різних рівнів і мають вирішуватися в межах адміністративної реформи.

Втім, питання розмежування компетенції між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування потребують проведення окремого дослідження. Саме відсутність науково-обґрунтованої концепції розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування як багатогранного, взаємопов'язаного і послідовного процесу суттєво знижує вплив на якість проведення адміністративно-територіальних та муніципальних реформ.

У зв'язку з цим потребують доопрацювання поняття розмежування компетенції та визначення його адміністративної природи; розкриття змісту адміністративно-правового режиму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування; встановлення системи принципів та механізму розмежування компетенції; з'ясування форм і основних методів взаємодії між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування; порядок функціонування та структура адміністративно-правового режиму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Окреслені проблеми розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування зумовлюють актуальність тематики роботи та необхідність проведення поглибленого наукового дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації обрана з урахуванням Концепції адміністративної реформи в Україні, одним із завдань якої є формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління, а також сучасної системи місцевого самоврядування (схвалена Указом Президента України від 22.07.1998 № 810/98 зі змінами і доповненнями).

Дослідження виконане на засадах та у межах Концепції державної регіональної політики, затвердженої Указом Президента України від 25 травня 2001 року № 341/2001, Державної цільової програми розвитку державної служби на період до 2016 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 червня 2012 р. № 411-р.

Мета й задачі дослідження. Метою дисертації є розробка адміністративно-правового механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні та обґрунтування пропозицій щодо його вдосконалення.

Мета дослідження зумовила вирішення таких задачі:

– охарактеризувати поняття та підходи щодо сутності компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– систематизувати принципи та функції розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– розкрити сутність адміністративно-правового режиму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– сформулювати поняття, розкрити структуру та зміст механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– висвітлити основи правового регулювання діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в механізмі розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– розкрити особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями у механізмі розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– охарактеризувати юридичні засоби як чинник оптимізації механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– визначити організаційно-правові засади підвищення дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини, що формуються в процесі розмежування компетенції органів державної влади і місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є розмежування компетенції органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є загальнонаукові і спеціальні методи наукового пізнання. В якості загальнонаукового методу використано діалектичний підхід, відповідно до якого на місцевому рівні органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування розглядаються як форма організації публічної влади, що відбиває певний історичний етап розвитку суспільства. Застосування системно-структурного методу дало змогу дослідити місцеві органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування як пов'язані між собою елементи двох різних підсистем публічної влади (підрозділи 1.1, 2.3). З метою дослідження еволюції розмежування компетенції місцевих органів публічної влади використано історико-правовий метод (підрозділ 1.1). Застосування логіко-семантичного методу дало можливість поглибити понятійний апарат дослідження (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2), визначити основи взаємодії між місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування (підрозділ 2.3). Функціональний метод був використаний у ході дослідження правових засад взаємодії та розмежування компетенції між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (підрозділ 2.2, 2.3). За допомогою методів групування, класифікації та структурування було виокремлено методи і форми взаємодії вищих, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (підрозділи 2.2, 2.3).

Нормативну основу дослідження становлять Конституція України, закони й підзаконні акти України, що визначають статус органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також розмежування компетенції між ними; законодавство зарубіжних країн (Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Європейського Союзу тощо). У роботі використано також міжнародно-правові акти, які дають змогу оцінити розмежування компетенції органів публічної влади на місцях в адміністративно-правовому аспекті.

Емпіричною базою дослідження стали матеріали роботи місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування різних регіонів України, зокрема Дніпропетровської, Одеської, Харківської областей, м. Києва за 2005-2013 рр.; законопроекти; правова публіцистика з обраної тематики, в тому числі й Інтернет-джерела.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є комплексною монографічною працею, в якій досліджено розмежування компетенції органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування в Україні. У роботі сформульовано низку положень, висновків і пропозицій, основними серед яких є такі:

вперше:

– розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування запропоновано розуміти як вплив уповноважених суб'єктів на компетенцію органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування за допомогою юридичних засобів; процес формування сфери правовідносин з розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, досягнення поставленої мети (задоволення публічного інтересу). Сутність розмежування компетенції розглянуто в трьох аспектах: як юридично закріплений процес або механізм; як юридичну гарантію; як юридичний принцип;

– адміністративно-правовий режим розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування запропоновано розуміти як закріплене нормами права поєднання адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності з питань встановлення та розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з метою забезпечення публічного інтересу щодо сумісних предметів відання на підставі адміністративного методу впливу;

– механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування визначено як юридично закріплений порядок впливу уповноважених суб'єктів на компетенцію органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування за допомогою юридичних засобів щодо формування сфери правовідносин з розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з метою досягнення поставленої мети (задоволення публічного інтересу). У структурі механізму розмежування компетенції органів виконавчої влади виокремлено: мету; об'єкт; суб'єкти; правовідносини; юридичні засоби;

удосконалено:

– поняття компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, що являє собою їх невід'ємну властивість реалізовувати функції держави шляхом професійного виконання посадовими особами (чи групою посадових осіб) законодавчо встановлених повноважень відносно предмету відання відповідно до поставлених цілей та задач;

– наукові підходи щодо правової основи взаємодії органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, що дало можливість виробити модель механізму розмежування компетенції цих органів;

– положення про систему функцій Кабінету Міністрів України, до яких запропоновано введення функції сприяння розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

набули подальшого розвитку:

– характеристика спеціальних принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

– положення щодо запровадження в практику адміністративних регламентів взаємодії та адміністративних договорів як юридичних засобів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування;

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– у науково-дослідній діяльності: основні положення дослідження можуть бути використані для подальшого вирішення проблем удосконалення управління на місцевому рівні, удосконалення роботи місцевих державних адміністрацій, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

– у правотворчій та в правозастосовній діяльності: використання пропозицій сприятиме вдосконаленню чинного законодавства, яке регламентує розмежування компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; впровадження результатів дослідження дасть змогу поліпшити практичну діяльність органів публічної влади (лист Верховної Ради від 04.12.2013 № 101/03-66);

– у навчальному процесі: матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватися для проведення лекцій та практичних занять з дисциплін «Адміністративне право України», «Конституційне право», «Муніципальне право» при підготовці підручників та навчальних посібників (акт впровадження Херсонського державного університету від 04.06.2013).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана автором самостійно з використанням останніх досягнень теоретиків юридичної науки та практиків юриспруденції у податковій сфері. Усі сформульовані в дисертації положення та висновки ґрунтуються на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень автора. У співавторстві здобувачем написано статтю «К выяснению сущности разграничения компетенции органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления». У дисертаційній роботі не використовувались ідеї та розробки, які належать співавторам.

Апробація результатів дослідження. Одержані узагальнення, висновки та окремі аспекти проблеми, розглянутої в роботі, було оприлюднено автором на чотирьох науково-практичних конференціях, а саме: «Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки» (м. Дніпропетровськ, 2010 р.), «Держава та правотворчість в сучасній Україні: теорія, практика, перспективи» (м. Дніпропетровськ, 2012 р.), «Актуальні проблеми формування громадянського суспільства та становлення правової держави» (м. Черкаси, 2012 р.), «Актуальні питання публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в 5 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі у одному зарубіжному науковому виданні, а також у 4 тезах доповідей на науково-практичних конференціях і круглих столах.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок. Список використаних джерел налічує 206 найменувань і займає 21 сторінку.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання дослідження, його об'єкт і предмет, використані методи, нормативну та емпіричну основи; сформульовано основні теоретичні положення, що обумовлюють наукову новизну, розкрито практичне значення одержаних результатів та наведено відомості про їх апробацію.

Розділ 1 «Теоретичні засади розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» складається з трьох підрозділів, в яких розкрито особливості використання методологічного підходу до з'ясування сутності розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, охарактеризовано його принципи та функції, розкрито сутність адміністративно-правового режиму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 «Поняття та основні підходи щодо сутності розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» за допомогою методологічного підходу здійснена оцінка процесу розмежування компетенції та пов'язаних із ним дефініцій і юридичних явищ, зокрема «компетенція», «предмет відання», «повноваження».

З використанням історично-правового методу в дослідженні простежується формування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні. Зроблено висновок про те, що компетенція виступає історично сформованою невід'ємною властивістю органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Структурно-функціональний метод дав можливість визначити, що за своєю будовою компетенція складається з основних (повноваження та предмет відання) та організаційних (призначення органу, цілі та задачі, професіоналізм посадових осіб) елементів, які у взаємозв'язку дають можливість якісного виконання покладених на органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування функцій.

Доведено, що розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування являє собою процес, що здійснюється за допомогою закріплених у чинному законодавстві методів, прийомів та способів правового впливу. За його допомогою визначається порядок розподілу елементів компетенції (цілей, задач, повноважень та предметів відання) між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, здійснюється запобігання конфліктів та колізій у вирішенні спільних питань та підвищення якості надання адміністративних послуг. Сутність розмежування компетенції розглянуто в трьох аспектах: як юридично закріплений процес або механізм; як юридичну гарантію; як юридичний принцип.

Підрозділ 1.2 «Принципи та функції розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» присвячений аналізу ролі принципів та функцій розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Виділено загальноправові, комунітарні та спеціальні принципи.

У роботі приділяється увага ролі загальноправових принципів (верховенства права, законності, демократизму, гуманізму, рівності перед законом) та комунітарних принципів права (пропорційності та субсидіарності) у розмежуванні компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Останні не знаходять свого відображення у вітчизняній науці адміністративного права як принципи розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Однак за своїми змістовними характеристиками вони встановлюють оптимальний розподіл повноважень між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

До спеціальних принципів розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування віднесено: законодавче закріплення процесу розмежування компетенції; рівноправність при розмежуванні; недопущення обмеження прав та інтересів органів місцевого самоврядування у ході розмежування компетенції між ними та органами державної виконавчої влади; узгодженість інтересів; добровільність укладання договорів з метою регулювання ними розмежування компетенції; забезпечення ресурсами; доцільність та результативність. На підставі аналізу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» автор пропонує ввести до ст. 4 цього закону принцип «розмежування компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування».

Визначено, що розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, маючи тісний зв'язок з управлінською діяльністю, виконує за своєю сутністю загальні функції (прогнозування, планування, організації, координації, контролю) та спеціальні функції (організаційну, уточнюючу, антиколізійну, результативну).

Підрозділ 1.3 «Адміністративно-правовий режим розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» розкриває складові правового режиму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Наголошено, що для розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування слід обрати оптимальний правовий режим, який би відображав специфіку суспільних відносин із приводу розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування. Обґрунтовано положення про те, що за своїм предметом та методом визначений правовий режим є галузевим правовим режимом адміністративного права.

Метою адміністративно-правового режиму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування виступає поєднання державного управління і публічного інтересу при розмежуванні компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Запропоновано під адміністративно-правовим режимом розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування розуміти закріплене нормами права особливе поєднання адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності з питань встановлення та розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з метою забезпечення публічного інтересу щодо сумісних предметів відання на підставі адміністративного методу впливу

Розділ 2 «Механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» складається з трьох підрозділів, в яких визначаються поняття та структурні елементи механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Підрозділ 2.1 «Поняття та структура механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» присвячений дослідженню поняття та складових елементів механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Визначено, що механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є юридично закріпленим порядком впливу уповноважених суб'єктів на компетенцію органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування за допомогою юридичних засобів щодо формування сфери правовідносин з розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування задля досягнення поставленої мети (задоволення публічного інтересу).

Основними структурними елементами даного механізму є: мета (чітке нормативне визначення-закріплення компетенції (цілей, задач, повноважень, предметів відання) органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування); об'єкт (компетенція органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, до структури якої входять цілі, задачі, повноваження та предмети відання, що співпадають під час реалізації функцій держави вищезазначеними органами); суб'єкти (органи, які за допомогою юридичних засобів можуть здійснювати вплив на компетенцію органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (визначення мети, завдання, цілей, предметів відання, повноважень, їх зміна та припинення) з метою попередження та усунення колізій в їхній компетенції); правовідносини (виникають між суб'єктами механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з приводу виконавчо-розпорядчих дій у сфері розмежування компетенції); юридичні засоби (сукупність юридично закріплених прийомів та способів, в основу яких покладено адміністративний метод правового регулювання).

Відповідно до поставленої мети (забезпечення публічного інтересу) суб'єкти розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування впливають на об'єкт (компетенція органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування) за допомогою юридичних засобів, формуючи сферу правовідносин з розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, тим самим досягаючи поставленої мети механізму.

Зроблено висновок про те, що механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування діє в трьох сферах правовідносин між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування: при встановленні загальних правил організації, прав і обов'язків органів місцевого самоврядування; при регламентації процесів сумісного здійснення місцевого державного управління; при наданні органам місцевого самоврядування тих чи інших державних повноважень і їх реалізації.

У підрозділі 2.2 «Правова основа діяльності суб'єктів механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» розкриваються питання регулювання діяльності Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), міністерств та інших органів виконавчої влади в механізмі розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Констатовано, що роль КМУ в розмежуванні компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування полягає у спрямуванні їхньої діяльності, координації діяльності органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

На підставі аналізу положень Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що реалізація окреслених повноважень ускладнена підмінами категорій «завдання» та «функції». Запропоновано привести у відповідність до положень ст. 116 Конституції України основні засади компетенції Кабінету Міністрів України, передбачені розділом IV Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Визнано доцільним з метою забезпечення процесу розмежування компетенції надання КМУ таких функцій: регулювання цільового розмежування повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (видання відповідних нормативних актів, рекомендацій, програм); сприяння цільовому розмежуванню компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (організаційні заходи, спрямовані на створення умов для розмежування компетенції). Зазначено, що в процесі розмежування компетенції органів державної виконавчої влади КМУ повинен виступати адміністративним менеджером, який незалежно впливає на процес розмежування компетенції.

Встановлено, що компетенція КМУ та центральних органів виконавчої влади не передбачає повноважень щодо забезпечення взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Запропоновано усунути цю прогалину шляхом доповнення ч. 1 ст. 2 «Принципи діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади» Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» принципом «поєднання місцевих та державних інтересів». Він, по-перше, буде логічним продовженням принципу забезпечення єдності державної політики, уточнюючи його значення, а по-друге, виступатиме засадою спрямування діяльності центральних органів виконавчої влади на активну взаємодію з місцевим самоврядуванням.

У підрозділі 2.3 «Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у механізмі розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» розкриваються основні питання функціонування органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій з точки зору механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Встановлено, що однією з актуальних проблем є питання оптимального розмежування компетенції на законодавчому рівні між місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо розмежування предметів відання, завдань, повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування, зняття існуючих суперечностей, усунення нечіткості та недосконалості окремих правових норм.

Порівняння положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» щодо предметів відання, завдань та функцій дало можливість зробити висновок про дублювання значної їх частини щодо спільних предметів відання (соціальний захист населення, зовнішньоекономічна діяльність, будівництво, транспорт, зв'язок, охорона громадського порядку, охорона навколишнього природного середовища). У зв'язку з цим між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування виникають компетенційні суперечки.

Їх подолання планується здійснювати не тільки шляхом звернення до судових органів, а й удосконаленням чинного законодавства та укладанням адміністративних договорів між цими суб'єктами.

Розділ 3 «Удосконалення механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» складається з двох підрозділів, які спрямовані на формування концепції та правових основ забезпечення розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.1 «Юридичні засоби як фактор оптимізації механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування» визначено, що дієвість механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування безпосередньо залежить від якості юридичних засобів, які застосовуються для вирішення задач розмежування компетенції між цими органами.

Запропоновано розподілити юридичні засоби (юридичний інструментарій) розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на: конституційні - сукупність юридичних прийомів і способів, які стосуються розподілу компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування і знайшли своє закріплення в Конституції України і конституційних законах; галузеві - прийоми та способи, згруповані за сферами управління органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; договірні - передбачають розмежування повноважень за предметами відання шляхом укладання угод.

При розгляді галузевих юридичних засобів опрацьовано досвід запровадження у Російській Федерації адміністративних регламентів взаємодії, в яких унормовано питання розмежування компетенції між суб'єктами публічної влади на федеральному, галузевому та муніципальному рівнях, а також між ними та юридичними і фізичними особами; всередині органів державної влади і місцевого самоврядування; при виконанні суб'єктами владних повноважень споріднених завдань.

Наголошено на тому, що підвищення якості розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування можливе також шляхом поширення практики застосування адміністративних договорів як універсальних юридичних засобів розмежування компетенції.

Підрозділ 3.2 «Шляхи підвищення дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» обґрунтовує значимість проблеми розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, особливо на місцевому рівні. Підкреслюється, що залишення без уваги питань розмежування предметів відання при розробці Конституції України призвело до дисбалансу в розмежуванні компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Запропоновано низку заходів, спрямованих на вдосконалення правового регулювання механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, основними серед яких є: розробка Програми законодавчого сприяння якісному розмежуванню компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах «Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»; прийняття нової редакції законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» з чітким визначенням мети, завдань, функцій, предметів відання та повноважень органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також порядку їх взаємодії (в тому числі порядок укладання адміністративних договорів з питань розмежування компетенції) та відповідальності за порушення компетенції; розробка та прийняття Закону України «Про принципи та порядок розмежування компетенції центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування»; законодавче закріплення за муніципальними утвореннями закритого переліку повноважень; закріплення в нормативних актах алгоритму розмежування компетенції, який повинен містити елементи-критерії, що сприятимуть дієвому її розмежуванню.

До організаційних напрямків удосконалення механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування автором віднесено: створення при КМУ координаційної ради з питань розмежування компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; проведення вищезазначеним органом методичних нарад, брифінгів, конференцій, курсів підвищення кваліфікації для посадових осіб органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань розмежування компетенції; складання методичних рекомендацій, спрямованих на уникнення в ході правотворчої діяльності з питань розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування відсилочних норм; створення єдиного підходу до порядку визначення всіх елементів компетенції в нормативних актах, що стосуються компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (предметів відання, мети, функцій, повноважень).

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено нове розв'язання наукового завдання, яке полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад діяльності органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування дослідити механізм розмежування компетенції цих органів, охарактеризувати особливості його правового регулювання і надати рекомендації щодо його вдосконалення. Здобувачем сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, які спрямовані на вирішення поставлених задач.

1. Сформульовано авторське поняття розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування як сукупності методів, прийомів та способів правового впливу, що закріплені в чинному законодавстві та конкретизують цілі, задачі, повноваження та предмети відання органів державної влади та місцевого самоврядування з метою запобігання конфліктів та колізій у вирішенні спільних питань та підвищення якості надання адміністративних послуг. Встановлено, що сутність розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування проявляється як: юридично закріплений процес або механізм, юридична гарантія чіткої та ефективної реалізації компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування; юридичний принцип.

2. Обґрунтовано принципи розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Здійснено їх класифікацію на: загальноправові, комунітарні та спеціальні. Серед останніх виокремлено: законодавче закріплення; рівноправність при розмежуванні компетенції; недопущення ущемлення прав та інтересів органів місцевого самоврядування в ході розмежування компетенції між ними та органами державної виконавчої влади; узгодженість інтересів; добровільність укладання договорів з метою регулювання ними розмежування компетенції; забезпечення ресурсами; доцільність та результативність.

3. Встановлено, що розмежування компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування виконує за своєю сутністю загальні функції (прогнозування, планування, організації, координації, контролю) та спеціальні функції (організаційну, уточнюючу, антиколізійну, результативну).

4. Визначено, що адміністративно-правовий режим розподілу компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування є закріплене нормами права поєднання адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності з питань встановлення та розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з метою забезпечення публічного інтересу щодо сумісних предметів відання на підставі адміністративного методу впливу.

5. Обґрунтовано положення про те, що механізм розмежування компетенції органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування являє собою вплив уповноважених суб'єктів на компетенцію органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за допомогою юридичних засобів, що формує сферу правовідносин з розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з метою досягнення поставленої мети (задоволення публічного інтересу). Встановлено, що до структури механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади входять: мета, об'єкт, суб'єкти, правовідносини, юридичні засоби.

6. Визначена основна роль Кабінету Міністрів України в розмежуванні компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, що полягає у визначенні завдань та цілей органів державної виконавчої влади відповідно до предметів відання (власних та сумісних з органами місцевого самоврядування); координації діяльності органів публічної влади. Головним завданням центральних органів виконавчої влади визнано координацію та сприяння процесу взаємодії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, в тому числі шляхом розмежування їхньої компетенції.

7. Охарактеризовано два нормативні блоки, що містять правові основи взаємодії органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. По-перше, конституційні норми про те, що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади» (ст. 143 Конституції України), а місцеві державні адміністрації в частині делегованих їм обласними та районними радами повноважень - відповідним радам (ст. 118 Конституції України); по-друге, конституційний обов'язок місцевих державних адміністрацій здійснювати «взаємодію з органами місцевого самоврядування» (ст. 119 Конституції України). Встановлено критерії розмежування компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування: предмет відання, задачі та функції, завдання і повноваження.

8. Розкрито юридичні засоби розмежування повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування як юридичний інструментарій, за допомогою якого здійснюється розмежування компетенції зазначених органів з метою попередження та усунення компетенційних колізій. Розподілено юридичний інструментарій розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на конституційний, галузевий та договірний. Запропоновано запровадження адміністративних регламентів взаємодії, в яких унормовано питання розмежування компетенції між суб'єктами публічної влади; всередині органів державної влади і місцевого самоврядування; при виконанні суб'єктами владних повноважень споріднених завдань.

9. Сформульовано організаційно-правові засади підвищення дієвості механізму розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування шляхом:

– розробки «Програми законодавчого сприяння якісному розмежуванню компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування»;

– оновлення законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» шляхом визначення мети, завдань, функцій, предметів відання та повноважень органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; порядку їх взаємодії (в тому числі порядок укладання адміністративних договорів з питань розмежування компетенції) та відповідальності за порушення компетенції;

– прийняття Закону України «Про принципи та порядок розмежування компетенції центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування»;

– закріплення за муніципальними утвореннями закритого переліку повноважень, алгоритму розмежування компетенції;

– створення при Кабінеті Міністрів України координаційного органу з питань розмежування компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; проведення цим органом методичних нарад, брифінгів, конференцій, курсів підвищення кваліфікації для посадових осіб органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань розмежування компетенції; розробка методичних рекомендацій, спрямованих на уникнення в ході правотворчої діяльності з питань розмежування компетенції органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування відсилочних норм; створення єдиного підходу до порядку визначення всіх елементів компетенції в нормативних актах, що стосуються компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування (предметів відання, мети, функцій, повноважень).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

розмежування державний виконавчий самоврядування

1. Потіп М.М. Щодо сутності компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування / М.М. Потіп // Право і суспільство. - 2012. - № 6. - С. 32-35.

2. Потіп М.М. До розмежування владних повноважень міжнародно-правовими, конституційними та адміністративними засобами / М.М. Потіп // Публічне право. - № 3. - 2013. - С. 336-343.

3. Потіп М.М. Щодо трансформації правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування відповідно до стандартів Європейського Союзу / М.М. Потіп // Форум права. - 2013. - № 3. - С. 463-469.

4. Потип Н.Н. К выяснению сущности разграничения компетенции органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления / Н.Н. Потип, М.П. Макушев // Закон и жизнь. - 2013. - № 8/4 (260). - С. 201-204.

5. Потіп М.М. Щодо якості реалізації компетенції органами державної влади та місцевого самоврядування / М.М. Потіп // Право і суспільство. - 2013. - № 5. - С. 35-42.

6. Потіп М.М. До питання ефективності компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування / М.М. Потіп // Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки: матер. всеукр. наук.-практик. конф. - Дніпропетровськ: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2011. - С. 152-154.

7. Потіп М.М. Щодо ролі принципів права у розмежуванні повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування / М.М. Потіп // Держава та правотворчість в сучасній Україні: теорія, практика, перспективи: матеріали міжвуз. наук.-практик. конф., (м. Дніпропетровськ, 24 листопада 2012 р.). - Дніпропетровськ: Дніпроп. гуманіт. ун-т, 2012. - С. 37-42.

8. Потіп М.М. Щодо якості реалізації компетенції органами державної влади та місцевого самоврядування / М.М. Потіп, П.В. Макушев // Актуальні проблеми формування громадянського суспільства та становлення правової держави: збірник наукових праць. - Черкаси, 2012. - С. 149-153.

9. Потіп М.М. Особливості компетенції органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування / М.М. Потіп / Актуальні питання публічного та приватного права: матеріали ІІІ міжнародно-практичної конференції, (м. Запоріжжя, 03 жовтня 2012 р.) - Запоріжжя: Класич. приват. ун-т, 2012. - С. 486-488

Размещено на Allbest.ru