Правове регулювання статусу суб’єктів бюджетних правовідносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки, молоді та спорту у країни

Національний університет «юридична академія України імені Ярослава Мудрого»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Правове регулювання статусу суб'єктів бюджетних правовідносин в Україні

Іванова Аліна Євгеніївна

Харків - 2012

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Перепелиця Марія Олександрівна, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», доцент кафедри фінансового права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Криницький Ігор Євгенович, Науково-дослідний інститут фінансового права, старший науковий співробітник, завідувач науково-дослідної лабораторії № 1;

кандидат юридичних наук, доцент Храбров Андрій Олександрович, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», завідувач кафедри адміністративно-правових і кримінально-правових дисциплін Кримського юридичного інституту.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.Ю. Шепітько

1. Загальна характеристика роботи

суб'єкт бюджетний правовідносини правовий

Актуальність теми. Бюджетна система - одна із основних складових фінансової системи. Обумовлено це, насамперед, тим значенням, яке має бюджетна система для формування, розподілу і використання публічних фінансів. Саме за рахунок бюджетної системи України забезпечується однаковий доступ всіх громадян України до соціальних програм, освіти, незалежно від місця їх проживання, як на стадії надходжень доходів відповідних бюджетів, так і при виділенні трансфертів, збалансуванні бюджетів. Згідно статті 95 Конституції України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Слід зауважити, що опосередковують вищезазначений періодичний процес мобілізації, розподілу й використання публічних грошових фондів саме бюджетні правовідносини, що є різновидом фінансових. Бюджетними визнаються відносини з приводу складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, контролю за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Окреслені відносини є різновидом владних публічних правовідносин, яким притаманні нерівність сторін, чітка субординація суб'єктів, виключне положення держави, що виражається пріоритетом її волі над іншими суб'єктами.

Так, особливе положення держави як суб'єкта бюджетних правовідносин обумовлено тим, що в даному випадку регулювання здійснюється відносно грошових коштів, власником яких виступає держава (чи місцеве самоврядування), вона ж є і організатором, що управляє рухом бюджетних коштів. Таким чином, необхідно вести мову про класичні владні відносини, зміст яких обумовлює застосування в сфері бюджетної діяльності притаманний їм метод правового регулювання - імперативний метод, метод владних приписів, наказів держави іншим суб'єктам правовідносин щодо їх поведінки. З урахуванням цього і закріплюється компетенція суб'єктів бюджетних правовідносин.

Поняття компетенції охоплює відповідні повноваження органів державної влади і управління, посадових осіб. Обов'язково треба враховувати, що йдеться не про будь-які владні повноваження, а лише про ті, які безпосередньо делеговані державою. Шляхом наділення такими повноваженнями формується компетенція в області бюджетних відносин і визначається система владних суб'єктів, що представляють інтереси держави в бюджетно-правовому регулюванні. Важливо мати на увазі, що компетенція таких органів має будуватися за рахунок вичерпного переліку повноважень. При цьому найбільш болючою проблемою є визначення межі перетинання таких повноважень, виключення збігу їх, накладання компетенції різних органів одне на іншу, що породжує колізійні ситуації.

Варто зауважити, що проблема класифікації суб'єктів фінансово-правових відносин остаточно в науці не вирішена. При цьому хотілося б розмежувати наукову та законодавчу класифікацію подібних явищ. Вважаємо, що вони принципово відрізняються. Якщо диференціація наукових уявлень щодо системи суб'єктів фінансових правовідносин має відображати особисті думки фахівців або їх груп, то законодавча класифікація повинна відображати підстави принципового розмежування видів учасників таких відносин. Такою підставою має бути, перш за все, різні режими реалізації правосуб'єктності. Тобто в цьому випадку неприпустима класифікація заради класифікації, вона повинна мати кінцевий вихід, породжувати такий законодавчий припис, на базі якого ми могли б вимагати та примушувати діяти саме таким чином, виходячи з того, що цей учасник відноситься до відповідної групи суб'єктів.

Окремі аспекти правового статусу суб'єктів бюджетних правовідносин були предметом дослідження таких вчених у галузі фінансового права як Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, П.С. Пацурківський, М.І. Піскотін, Ю.А. Ровинський, О.О. Семчик, Н.І. Хімічева, С.Д. Ципкін, Н.Я. Якимчук. Під час проведення дослідження були використані праці вчених в області загальної теорії держави і права: С.С. Алексєєва, Н.В. Вітрука, С.А. Комарова, М.І. Матузова, А.В. Міцкевича, Б.М. Лазарєва, Р.Й. Халфіної.

Всі зазначені роботи, а також ряд праць інших вчених склали науково-теоретичну основу дисертаційного дослідження. Таким чином, дослідження головних проблем регулювання статусу суб'єктів фінансового права (фінансового правовідношення) мало певну історію розробки в теорії фінансового і бюджетного права. Але проблема правового регулювання статусу суб'єктів бюджетних правовідносин не знайшла свого належного розвитку і на сьогоднішній день можна назвати лише окремі дослідження, які стосуються окремих аспектів досліджуваної проблеми. Саме цим і пояснюється вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність і значення.

Зв'язок роботи з науковими програмами і планами. Дисертація виконана на кафедрі фінансового права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» відповідно до цільових комплексних програм «Права людини та проблеми організації і функціонування органів держави і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» (номер державної реєстрації 0106U002285) та «Проблеми правового забезпечення справляння податків та зборів в Україні» (номер державної реєстрації 0111U000965).

Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні вченої ради Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» (протокол № 6 від 11.12.2007).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційної роботи є поглиблення наукових знань про правове регулювання статусу суб'єктів бюджетних правовідносин, формування теоретичних положень і практичних висновків, спрямованих на вдосконалення чинного бюджетного законодавства. Відповідно до вказаної мети дисертаційного дослідження в роботі поставлено наступні завдання:

визначення двостороннього характеру бюджетних правовідносин;

з'ясування циклічності бюджетних правовідносин;

визначення місця держави серед учасників фінансових правовідносин;

характеристика основних бюджетних відносин ;

визначення системи бюджетних повноважень України;

характеристика бюджетної правоздатності бюджетних установ, як розпорядників бюджетних коштів;

визначення напрямків узгодження державного інтересу та інтересів територіальних громад;

визначення суб'єкта фінансового права як учасника відносин, пов'язаних з рухом публічних грошових фондів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання, бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Предметом дослідження є правове регулювання статусу суб'єктів бюджетних правовідносин в України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження виступає сукупність загальних та спеціальних методів наукового пізнання. Загальнонауковий діалектичний метод пізнання виступає головним, формулює основні вимоги до визначення сутності явищ суспільного життя, що досліджуються. Під час дисертаційного дослідження були використані формально-юридичний і порівняльно-правовий методи, метод системно-структурного аналізу. Порівняльно-правовий метод і метод системно-структурного аналізу були використані при характеристиці іноземного бюджетного законодавства (російського), визначенні базових понять в теорії російського бюджетного права. Використання вищезгаданих методів у процесі дослідження теми дозволили вирішити теоретичні та практичні завдання, що ставилися в роботі.

Положення та висновки дисертації базуються на вивченні Конституції України, законодавчих та інших нормативно-правових актів. В роботі також використані окремі рішення Конституційного Суду України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що подана на захист дисертація є першим комплексним дослідженням правового статусу суб'єктів бюджетних правовідносин. Наукова новизна міститься у зроблених авторкою висновках, сформульованих поняттях і пропозиціях з удосконалення чинного законодавства. Найбільш значущі положення дисертації мають як теоретичне, так і практичне значення:

уперше:

- розглядається двосторонність бюджетних відносин, яка передбачає послідовну зміну учасників залежно від мети та стадії бюджетного процесу (на стадії складання проекту Державного бюджету в якості головного учасника виступає Кабінет Міністрів України; на другій стадії бюджетного процесу - Верховна рада України; на третій стадії - головні розпорядники та розпорядники бюджетних коштів; на четвертій стадії - Верховна Рада України);

- обґрунтовано думку, що поняття «орган стягнення» неможна використовувати в однині та пов'язувати з будь-яким одним органом, бо в цих умовах те чи інше повноваження чи дія має реалізовуватись низкою органів (наприклад, процедура стягнення податків та штрафних санкцій з платника здійснюється як підсумок сумісної дії низки органів : органів Державної податкової служби, судових органів, органів Державного казначейства та при необхідності - органів Державної виконавчої служби);

- визначено систему бюджетних повноважень України, яка включає три їх різновиди: а) виключні повноваження держави, коли вона безпосередньо виступає суб'єктом бюджетних відносин (власник коштів Державного бюджету, суб'єкт відповідальності при незаконно стягнутих платежах до бюджету і т.д.); б) повноваження, які реалізуються сумісними діями декількох органів ( повноваження щодо розробки проекту Державного бюджету); в) повноваження, що здійснюються від імені держави відповідними державними органами, які на це уповноважені;

удосконалено:

- визначення циклічності бюджетних правовідносин, яка передбачає трирівневе узгодження різних стадій бюджетного процесу в один і той же проміжок часу, коли, з одного боку, послідовна зміна стадій бюджетного процесу означає завершення бюджетного циклу, але ще до його завершення починається новий круг дії тих же учасників бюджетних правовідносин стосовно бюджету на новий бюджетний період;

- характеристику основних бюджетних відносин (забезпечують формування, розподіл та використання бюджетних коштів, саме коштів, які виступають у вигляді грошових фондів) та похідних відносин, які обслуговують ці процеси і упорядковують матеріальні та процесуальні бюджетні приписи (в межах цих відносин формування, розподіл та використання бюджетних коштів здійснюються на підставі актів про бюджети, які виступають як не грошові відносини, хоча цими актами встановлюються грошові показники дохідної та видаткової частин бюджетів);

- галузеве визначення суб'єкта фінансового права як учасника відносин, пов'язаних з рухом публічних грошових фондів, який може бути носієм суб'єктивних фінансових прав і юридичних фінансових обов'язків, обумовлених його місцем в формуванні, розподілі та використанні публічних фондів коштів;

- визначення місця держави серед учасників фінансових правовідносин, коли вона приймає участь в регулюванні обігу публічних коштів безумовно (коли це стосується саме державних коштів) та коли вона впливає на них опосередковано (реалізується вплив на обіг коштів територіальних громад), оскільки власником останніх є територіальні громади, а держава має узгоджувати фінансові потоки як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому;

дістали подальшого розвитку:

- розмежування бюджетного процесу та бюджетного циклу, коли бюджетний процес починається з початком першої стадії та завершується з закінченням останньої - четвертої, то бюджетний цикл враховує надзвичайні обставини, коли йдеться про використання пільгових бюджетних строків (фінансування бюджетних показників за минулорічними приписами акту про бюджет в новому бюджетному періоді);

- характеристика бюджетної правоздатності бюджетних установ, як розпорядників бюджетних коштів, яка здійснюється їх керівниками, що одночасно є носіями і інших видів галузевої правоздатності. Безпосередньо власної бюджетної дієздатності він як правило не має, а реалізує правоздатність бюджетної установи як її офіційний представник, хоча особливість деліктоздатності в цій ситуації полягає в тому, що юридична відповідальність за правопорушення в бюджетній сфері буде застосовуватися і до організації як розпорядника бюджетних коштів (бюджетна, адміністративна, цивільна), і до її керівника (кримінальна, адміністративна, дисциплінарна);

- визначення узгодження державного інтересу та інтересів територіальних громад, коли безпосередня диференціація інтересу на державний та місцевий або муніципальний не будує непохитного кордону між ними, бо і один, і другий спрямовані на задоволення інтересу в кінцевому сенсі особи, що може здійснюватись через використання коштів як держави, так і територіальної громади.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю й новизною висвітлених у дисертації проблем, а також пропозиціями щодо їх як найшвидшого вирішення. Результати даної роботи обумовлені положеннями наукової новизни. Теоретична значимість результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що воно робить певний внесок у теорію бюджетного права. Практичне значення роботи можна окреслити декількома напрямками.

1. У правотворчому аспекті значення одержаних результатів полягає в можливості використання висновків і пропозицій, що містяться в дисертації, при зміні чи доповненні до чинних окремих актів фінансового законодавства.

2. У науково-дослідницькій сфері матеріали дисертації можуть бути підґрунтям для подальшого опрацювання проблеми удосконалення фінансового законодавства України.

3. У навчальному процесі основні положення і висновки можуть бути використані в процесі викладання навчальних курсів фінансового і бюджетного права, науково-дослідницькій роботі студентів, а також у процесі підготовки навчальних та навчально-методичних матеріалів з фінансового і бюджетного права України.

4. Правовиховна роль одержаних результатів вбачається у можливості й перспективності використання положень дисертаційного дослідження в роботі щодо підвищення рівня правової культури населення і професійного рівня працівників державних органів, що здійснюють фінансову діяльність.

5. Правоохоронна сфера передбачає можливість використання запропонованих висновків і рекомендацій, спрямованих на удосконалення норм фінансового законодавства, вирішення існуючих колізій.

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана та обговорена на кафедрі фінансового права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого». Основні наукові положення й висновки дисертаційного дослідження, а також практичні рекомендації щодо вдосконалення фінансового законодавства України викладено дисертантом у доповідях на всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях: «Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права» (м. Київ, 23-24 листопада 2007 року); «Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации» (м. Харків, 15-16 квітня 2010 р.); «Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення» (м. Суми, 4-5 червня 2010 р.).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертації відображено в 6 публікаціях (3 статтях, опублікованих у фахових виданнях, і тезах 3 доповідей на науково-практичних конференціях).

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження дисертація складається зі вступу, двох розділів, що містять шість підрозділів, висновків та списку використаних джерел (195 найменувань). Загальний обсяг дисертації - 180 сторінок, з яких основного тексту - 162 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація матеріалів і висновків дослідження та публікації за темою роботи.

Розділ 1 «Вихідні засади формування системи суб'єктів бюджетних правовідносин» складається з трьох підрозділів та висновків за ним.

У підрозділі 1.1. «Публічна природа бюджетно-правового регулювання» розглядається бюджетне право як підгалузь з тенденцією динамічного розвитку. На відміну від фінансово-правового (регулюється обіг і централізованих, і децентралізованих коштів), бюджетне право впорядковує рух лише тих коштів, які акумульовані в централізованих фондах - бюджетах. Крім того, в бюджетно-правовому регулюванні склалася змістовна матеріальна та процесуальна частини. Бюджетний процес - окремий інститут бюджетного права. Бюджетно-правове регулювання характеризується також специфічністю суб'єктного складу (відсутність фізичних осіб), що принципово відрізняє його від інших фінансово-правових інститутів. І, нарешті, бюджетно-правове регулювання спирається на специфічне законодавство - перший в фінансовому регулюванні кодифікований акт - Бюджетний кодекс України.

Усі інші види фінансових правовідносин сконцентровані навколо бюджетних, певним чином похідні від них та забезпечуються їх розвитком. Бюджетні правовідносини характеризуються спеціальними ознаками, які дозволяють виділити їх у системі фінансово-правових. Класифікація останніх обумовлює наявність спеціального різновиду - бюджетно-правових, виходячи із низки ознак. Безумовно, специфічні риси бюджетно-правових відносин можна будувати на особливостях їх змісту - виходячи із наступного. Бюджетні правовідносини мають спеціальний об'єкт - централізовані публічні кошти. Тобто йдеться не про регулювання обігу всіх коштів, які належать державі та територіальним громадам, а виключно тих, які акумульовані у бюджетних фондах (державному та місцевих бюджетах). Бюджетні правовідносини характеризуються специфічним суб'єктним складом, в якому практично не представлені фізичні особи як учасники бюджетної діяльності. Крім того, бюджетні правовідносини чітко орієнтовані на певні проміжки часу - бюджетний період. Таким чином ці обставини дають підставу акцентувати увагу на бюджетних правовідносинах як специфічному різновиді фінансово-правових за природою.

Досить дискусійним і на сьогодні є межа бюджетно-податкового регулювання. Безумовно, бюджетне право упорядковує формування доходів бюджетів. В той же час, переважна більшість бюджетних доходів утворюється за рахунок податкових надходжень. Саме тому визначення межі, де перетинається податкове та бюджетне законодавство, є і на сьогодні досить болючим. Нам здається, що таким моментом, який відділяє податкове від бюджетного має бути момент сплати податку. До цього - це коло податкових режимів, з моменту прямування коштів від платника до відповідного казначейського рахунку - це бюджетно-правові режими. Треба враховувати, що метод бюджетного права передбачає широке застосування імперативних велінь з боку владного суб'єкту стосовно упорядкування дій всіх інших учасників бюджетних правовідносин. Безумовно, можна намагатися виокремити деякі особливості галузевого методу в межах бюджетного права. Це і переважання жорстких владних наказів, це і застосування певних імперативних гарантій, це і наявність відповідних попереджувальних заходів (припинення бюджетного фінансування). Однак незважаючи на всі ці особливі риси, за методом правового регулювання бюджетне право складає невід'ємне внутрішнє цілісне утворення в межах єдиної фінансово-правової галузі та базується на однотипному фінансово-правовому (імперативному) методі регулювання.

У підрозділі 1.2. «Учасники бюджетних правовідносин: склад та місце в регулюванні відносин щодо руху бюджетних коштів» аналіз суб'єктного складу бюджетних правовідносин ґрунтується на виокремленні принципових особливостей бюджетних відносин при збереженні родових фінансово-правових рис. До особливостей бюджетних відносин в цьому сенсі можна віднести те, що в процедурному аспекті двосторонність бюджетних правовідносин може передбачати зміну учасників. Наприклад, на стадії складання проекту Державного бюджету в якості головного учасника виступає Кабінет Міністрів України і т.д. На другій стадії бюджетного процесу головним суб'єктом є Верховна рада України. Третя стадія вже виділяє в якості головного учасника головних розпорядників та розпорядників бюджетних коштів. Четверта стадія знов-таки повертає до кола принципово важливих учасників Верховну раду України, яка затверджує звіт про виконання бюджету. Тобто двосторонність бюджетних правовідносин передбачає і певну плинність учасників залежно від мети та стадії регулювання.

Сталість, тривалість та непереривність бюджетного регулювання передбачає певну циклічність, яка посідає на конструкції бюджетного процесу. Циклічність бюджетних правовідносин не є замкненою. Тобто, з одного боку, послідовна зміна стадій бюджетного процесу означає завершення бюджетного циклу, але ще до його завершення починається новий круг дії тих же учасників бюджетних правовідносин, але вже стосовно бюджету на новий бюджетний період. Фактично, подібна циклічність передбачає дію одних і тих же учасників бюджетних правовідносин, так би мовити, на різних рівнях. Тобто, стосовно одного бюджету (бюджетний цикл якого спливає) учасники діють на стадії звітності, стосовно другого - їх дії стосуються виконання (безпосередня реалізація тертої стадії бюджетного процесу), стосовно третього - бюджетний цикл тільки починається (йдеться про підготовку до складання проекту бюджету). Таким чином, така циклічність передбачає трирівневе узгодження різних стадій бюджетного процесу в один і той же проміжок часу.

На перший погляд, може скластися висновок стосовно того, що бюджетний цикл та бюджетний період ідентичні поняття. Дійсно, вони обидва включають всі стадії бюджетного процесу. Але якщо бюджетний процес починається з початком першої стадії та закінчується з закінченням останньої - четвертої, то бюджетний цикл трохи ширший. Він передбачає та враховує надзвичайні обставини, коли йдеться про використання пільгових бюджетних строків. В їх межах може реалізовуватись фінансування бюджетних показників за минулорічними приписами акту про бюджет в новому Бюджетному періоді. Безумовно, в цій ситуації є і певні обмеження: а) йдеться про фінансування витрат розвитку; б) термін такого фінансування обмежений одним місяцем.

Проблема класифікації суб'єктів фінансово-правових відносин остаточно в науці не вирішена. При цьому хотілося б розмежувати наукову та законодавчу класифікацію подібних явищ. Вважаємо, що вони принципово відрізняються. Якщо диференціація наукових уявлень щодо системи суб'єктів фінансових правовідносин має відображати особисті думки фахівців або їх груп, то законодавча класифікація повинна відображати підстави принципового розмежування видів учасників таких відносин. Такою підставою має бути, перш за все, різні режими реалізації правосуб'єктності. Тобто в цьому випадку неприпустима класифікація заради класифікації, вона повинна мати кінцевий вихід, породжувати такий законодавчий припис, на базі якого ми могли б вимагати та примушувати діяти саме таким чином, виходячи з того, що цей учасник відноситься до відповідної групи суб'єктів.

Специфікою фінансово-правових відносин є те, що держава завжди є одним з учасників таких правовідносин. В цьому сенсі нам хотілося б зробити певне уточнення. Дійсно, держава є одним із головних суб'єктів в фінансових відносинах. В той же час, логічно виокремити, де держава приймає участь в регулюванні обігу публічних коштів безумовно (коли це стосується саме державних коштів), а коли вона впливає на них опосередковано - йдеться про обіг коштів територіальних громад. Власником останніх не є держава, але вона має узгоджувати фінансові потоки як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому. Саме тому своєрідним знаменником участі держави та територіальних громад, на наш погляд, може бути поняття публічного суб'єкту, який і буде охоплювати виключно власників публічних коштів.

У підрозділі 1.3. «Бюджетна правосуб'єктність» досліджується правосуб'єктність учасників бюджетних відносин на підставі поглибленого співставлення таких конструкцій як «правовий статус», «компетенція», «повноваження». Компетенція охоплює відповідні повноваження органів державної влади і управління, посадових осіб. Обов'язково треба враховувати, що йдеться не про будь-які владні повноваження, а лише про ті, які безпосередньо делеговані державою. Шляхом наділення такими повноваженнями формується компетенція в області бюджетних відносин і визначається система владних суб'єктів, що представляють інтереси держави в бюджетно-правовому регулюванні. Важливо мати на увазі, що компетенція таких органів має будуватися за рахунок вичерпного переліку повноважень. При цьому найбільш болючою проблемою є визначення межі перетинання таких повноважень, виключення збігу їх, накладання компетенції різних органів одне на іншу, що породжує колізійні ситуації.

Реалізація бюджетної правоздатності бюджетних установ, як розпорядників бюджетних коштів, здійснюється їх керівниками як законними представниками. Крім цього керівник бюджетної установи є одночасно носієм і інших видів галузевої правоздатності. Безпосередньо власної бюджетної дієздатності він як правило не має, а реалізує правоздатність бюджетної установи як її офіційний представник. В той же час особливість прояву деліктоздатності в цій ситуації полягає в тому, що юридична відповідальність за правопорушення в бюджетній сфері буде застосовуватися і до організації як розпорядника бюджетних коштів (бюджетна, адміністративна, цивільна), і до її керівника (кримінальна, адміністративна, дисциплінарна).

Розділ 2 «Особливості правового регулювання статусу суб'єктів бюджетних правовідносин» складається з трьох підрозділів та висновків.

У підрозділі 2.1 «Участь держави та державних органів у бюджетному регулюванні» питання розглядаються через співставлення конструкції інтересів осіб, які представляють владних суб'єктів правовідношення. Зовнішній фінансово-правовий інтерес пов'язується з тими ж аспектами (обігом публічних коштів), але яке вже виходить за межі державних кордонів. На наш погляд, він проявляється в двох формах. З одного боку, йдеться про участь в фінансово-правових відносинах іноземних суб'єктів (держав, юридичних або фізичних осіб), використання їх коштів в умовах обігу публічних фондів. З іншого боку, зовнішній фінансово-правовий інтерес пов'язується також із участю національних публічних суб'єктів в проектах за межами території держави і не пов'язаних з інтересами України та територіальних громад на її території, тобто використання коштів на зовнішньому міжнародному фінансовому ринку.

За чинним українським законодавством джерелами фінансування дефіциту є державні внутрішні та зовнішні запозичення. Право на їх здійснення належить державі в особі Міністра фінансів за дорученням Кабінету Міністрів України. Стаття 18 Бюджетного кодексу України вказує на те, що загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України. При цьому хотілося б звернути увагу на принципово важливий акцент при визначенні та врегулюванні дефіциту щодо його граничного розміру. Тобто законодавець передбачає можливість планування дефіциту не в абсолютних обсягах, а лише в таких, під які знайдено шляхи подолання, джерела мінімізації розриву між доходами та видатками. Якщо ж таких обмежень не знайдено, то затвердження бюджету відкладається.

Крім того, певні проблеми виникають і в ситуації, коли те чи інше повноваження чи дія мають реалізовуватись низкою органів. Прикладом стосовно цього може бути процедура стягнення податків та штрафних санкцій з платника. Реалізуватися така дія може виключно як підсумок сумісної дії низки органів: органів Державної податкової служби, судових органів, органів Державного казначейства та при необхідності - органів Державної виконавчої служби. Саме тому, нам здається, що поняття «орган стягнення» неможна використовувати в однині та пов'язувати з будь-яким одним органом реалізацію такого повноваження.

Безумовно, і суверенітет, і незалежність в фінансово-правовому регулюванні набувають фінансового обарвлення. Україна має бути як суверенною в фінансовому сенсі (мати власний бюджет, забезпечувати стабільність національної валюти, встановлювати податки та збори за власними потребами), такі незалежною в фінансовому розумінні (мати достатню кількість коштів, щоб фінансово забезпечити розвиток суспільства). В цьому сенсі, нам здається недостатньо логічним та зрозумілим використання конструкції «фінансово-правової основи» місцевого самоврядування чи держави. Вбачається, що в такому поєднанні намагаються звести різні за змістом поняття. Фінансова основа, на наш погляд, передбачає сукупність коштів, за якими і можливо задовольняти потреби відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Фактично, саме про це йдеться в дослідженнях автора. Коли ж ідеться про фінансово-правову основу, то вона пов'язується, як нам здається, з певним нормативно-правовим угрупуванням, яке необхідно досліджувати в контексті аналізу відповідного інституту, підгалузі чи галузі, які правовими засобами упорядковують обіг фінансових коштів держави чи територіальної громади.

У підрозділі 2.2 «Територіальні громади як учасники бюджетних відносин» аналізується проблема узгодження державного інтересу та інтересів територіальних громад. Безпосередня диференціація інтересу на державний та місцевий або муніципальний не будує непохитного кордону між ними. Принциповим є те, що і один, і другий спрямовані на задоволення інтересу в кінцевому сенсі особи. Таке задоволення інтересу може здійснюватись через використання коштів держави чи територіальної громади. Тобто розмежування інтересу на державний та місцевий безпосередньо підводить до з'ясування загального знаменника - задоволення інтересів особи.

Бюджет місцевого самоврядування визначає централізований фонд відповідної територіальної громади, яка і є безпосереднім власником таким чином акумульованих коштів. Якщо ж виходити з логіки цієї дослідниці, то власником централізованих коштів територіальної громади стає орган місцевого самоврядування. Але він не може їм розпоряджатися, визначати долю таких грошей. Він лише організує їх обіг стосовно з приписами представницького органу. Фактично, бюджетом органу місцевого самоврядування є його кошторис, який визначається та формується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

Бюджетні повноваження України становлять основу державного суверенітету та незалежності. Вони закріплені у Конституції України та деталізуються і уточнюються у Бюджетному кодексі України, бюджетних законах та інших нормативно-правових актах. Врегульовуючи бюджетні повноваження України, законодавець враховує, що хоча Україна в цьому випадку і виступає суб'єктом бюджетних правовідносин, але безпосереднє її повноваження здійснюються від її імені органами державної влади. Саме тому бюджетні повноваження України, на наш погляд, формують непросту систему, яка включає три їх різновиди. До таких повноважень входять: а) виключні повноваження держави, коли вона безпосередньо виступає суб'єктом бюджетних відносин (власник коштів Державного бюджету, суб'єкт відповідальності при незаконно стягнутих платежах до бюджету і т.д.); б) повноваження, які реалізуються сумісними діями декількох органів. До цього різновиду повноважень можна віднести повноваження щодо розробки проекту Державного бюджету. З одного боку, проект бюджету складає Кабінет Міністрів (хоча і сумісними діями міністерств при узагальненні Міністерством фінансів). З іншого боку, перша стадія бюджетного процесу закінчується прийняттям акта Верховної Ради - бюджетної резолюції. Подібні повноваження держави реалізуються на підставі чинного законодавства Верховною Радою України (прийняття закону про Державний бюджет на певний рік), Кабінетом Міністрів (в особі Міністерства фінансів -- розробка відповідних положень проекту закону про Державний бюджет на певний рік), Рахунковою палатою, Державним казначейством та ін. Законодавець у главі З Бюджетного кодексу України робить вказівку стосовно того, що держава безпосередньо виступає учасником бюджетних правовідносин; в) повноваження, що здійснюються від імені держави відповідними державними органами, які на це уповноважені.

У підрозділі 2.3 «Розпорядники бюджетних коштів як представники зобов'язаної сторони бюджетних правовідносин» обґрунтовується думка, що пов'язувати інститут розпорядників бюджетних коштів виключно із процесуальними нормами, приписами, що регулюють певні бюджетні процедури та поведінку суб'єктів в їх межах не зовсім логічно. Вважаємо, що в цій ситуації доцільніше застосовувати традиційну конструкцію поєднання матеріальних та процесуальних приписів. Шляхом матеріальних бюджетно-правових норм визначається перелік розпорядників бюджетних коштів, принципові ознаки їх статусу, низка прав та обов'язків. Процесуальні бюджетно-правові норми деталізують особливості реалізації таких матеріальних приписів. Тому пов'язувати інститут розпорядників бюджетних коштів виключно з бюджетним процесом не зовсім логічно. До того ж неможна забувати, що мається на увазі при деталізації такої конструкції як «бюджетний процес». Справа в тому, що стадії бюджетного процесу включають фактично етапи руху бюджету (акту про бюджет): складання проекту, обговорення та затвердження, виконання, звітність. Виходячи з цього, розпорядники бюджетних коштів навряд чи присутні як учасники бюджетних відносин на всіх стадіях. Безумовно, вони реалізують свої повноваження підчас виконання бюджету, але на інших стадіях бюджетного процесу навряд чи ми знайдемо їх серед суб'єктів бюджетних правовідносин.

З метою реалізації притаманних ним повноважень розпорядники бюджетних коштів наділені відповідною державно-владною компетенцією. Вона полягає в тому, що : а) правові акти приймаються ними на підставі закону та безумовно обов'язкові до виконання; б) негативні наслідки невиконання приписів нормативних актів, які прийняті розпорядниками бюджетних коштів, адекватні с наслідками порушення законодавчих норм; в) органи управління виступають в цій ситуації суб'єктами примусу, який можуть застосовувати від імені держави до порушників; г) персоніфікація напрямків та розміру бюджетних асигнувань, коли для кожного розпорядника бюджетних коштів визначається як джерело, так і напрямок використання публічних коштів; д) самостійність в реалізації бюджетних повноважень; е) орієнтованість бюджетної правосуб'єктності та бюджетних повноважень розпорядників бюджетних коштів на відповідну стадію бюджетного циклу, циклічність реалізації бюджетних повноважень, яка обумовлена тривалістю бюджетного періоду; є) фінансово-правова підпорядкованість розпорядника бюджетних коштів власнику їх, яка полягає в підзвітності діяльності цих суб'єктів.

Функціонування органів держави та органів місцевого самоврядування може здійснюватись лише в межах відповідних фінансових можливостей. Кожний із них може розраховувати тільки на ті кошти, які фігурують в акті щодо бюджету, який затверджено відповідним органом влади. Розмір цієї суми залежить від економічної ситуації, що склалася, наявних можливостей, першочерговості напрямків витрачання коштів. Виходячи з цього, орган влади, затверджуючи відповідний бюджет, визначає суму витрат відповідного бюджетного періоду. Саме такі витрати і складають поняття бюджетного призначення. При цьому бюджетне призначення треба розглядати, з одного боку, як суму коштів, які виділяються та які має право витратити керівник бюджетної установи, а з іншого боку, як відповідні повноваження такого керівника щодо можливостей витрачання. Законодавець обрав останній аспект при визначенні бюджетних призначень та розуміє під ними повноваження, які надаються головному розпоряднику коштів законом про Державний бюджет України, рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження і дозволяє надавати бюджетні асигнування. Відповідно до цього бюджетна установа може взяти зобов'язання та проводити платежі з бюджету лише в межах бюджетних призначень.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і вирішення наукового завдання, що полягає у поглибленні наукових знань про правове регулювання статусу суб'єктів бюджетних правовідносин, формуванні теоретичних положень і практичних висновків, спрямованих на вдосконалення чинного бюджетного законодавства. Головними теоретичними і практичними результатами роботи є такі висновки:

1. У сучасних умовах бюджетне право сформувалось як підгалузь фінансового права. Це стало можливим завдяки таким причинам: по-перше, бюджетне право завжди регулювало дуже широке коло суспільних відносин; по-друге, в сучасних умовах, у зв'язку з формуванням принципово нової моделі бюджетного регулювання, відносини, що складають предмет бюджетно-правового регулювання, помітно актуалізувались; по-третє, результатом розвитку бюджетно-правових відносин стало прийняття Бюджетного кодексу України.

2. До особливостей бюджетних відносин, можна віднести те, що в процедурному аспекті двосторонність бюджетних правовідносин може передбачати зміну учасників. Наприклад, на стадії складання проекту Державного бюджету в якості головного учасника виступає Кабінет Міністрів України і т.д. На другій стадії бюджетного процесу головним суб'єктом є Верховна рада України. Третя стадія вже виділяє в якості головного учасника головних розпорядників та розпорядників бюджетних коштів. Четверта стадія знов-таки повертає до кола принципово важливих учасників Верховну раду України, яка затверджує звіт про виконання бюджету. Тобто двосторонність бюджетних правовідносин передбачає і певну плинність учасників залежно від мети та стадії регулювання.

3. Циклічність бюджетних правовідносин не є замкненою. Тобто, з одного боку, послідовна зміна стадій бюджетного процесу означає завершення бюджетного циклу, але ще до його завершення починається новий круг дії тих же учасників бюджетних правовідносин, але вже стосовно бюджету на новий бюджетний період. Фактично, подібна циклічність передбачає дію одних і тих же учасників бюджетних правовідносин, так би мовити, на різних рівнях.

4. Основними в бюджетному регулюванні є відносини, які забезпечують формування, розподіл та використання бюджетних коштів, саме коштів, які виступають у вигляді грошових фондів. В найбільш узагальненому вигляді бюджет виступає як порівняння грошових надходжень та грошових видатків держави або відповідної територіальної громади. Тобто йдеться про елементарний кошторис. Інші похідні відносини лише обслуговують ці процеси. Шляхом них упорядковуються матеріальні та процесуальні приписи, яким чином можуть бути забезпечені всі стадії обігу бюджетних коштів.

5. Процес реалізації матеріальних бюджетно-правових норм в безпосередньому зв'язку з процесуальними бюджетно-правовими нормами має динамічний і періодичний характер, який в підсумку безпосередньо або опосередковано пов'язаний з грошовими коштами. В деяких випадках і досить логічно звертається увага, що бюджетні відносини характеризуються не тільки грошовою природою, а саме організаційно-грошовою, сферою виникнення та розвитку яких є бюджетна діяльність.

6. Доцільним здається аналіз класифікації суб'єктів фінансово-правових відносин безпосередньо пов'язаний із класифікацією суб'єктів фінансового права. Узагальнюючи чинне законодавство, теоретичні дослідження традиційно розглядають у якості таких учасників: 1) суспільно- територіальні утворення; 2) колективні суб'єкти; 3) індивідуальні суб'єкти. Треба погодитись з тим, що в будь-якому разі розпочинати класифікацію суб'єктів фінансових правовідносин треба з виокремлення власника коштів, обіг яких зорганізується - держави та територіальних громад.

7. Реалізація бюджетної правоздатності бюджетних установ, як розпорядників бюджетних коштів, здійснюється їх керівниками як законними представниками. Крім цього керівник бюджетної установи є одночасно носієм і інших видів галузевої правоздатності. Безпосередньо власної бюджетної дієздатності він як правило не має, а реалізує правоздатність бюджетної установи як її офіційний представник. В той же час особливість прояву деліктоздатності в цій ситуації полягає в тому, що юридична відповідальність за правопорушення в бюджетній сфері буде застосовуватися і до організації як розпорядника бюджетних коштів (бюджетна, адміністративна, цивільна), і до її керівника (кримінальна, адміністративна, дисциплінарна).

8. Держава виступає як суб'єкт фінансового права на всіх етапах свого розвитку. Це пояснюється насамперед тим, що для її існування необхідні фінансові ресурси, а одним з основних призначень держави є забезпечення інтересів суспільства, що може бути реалізоване лише у випадку концентрації та використання фінансових ресурсів. При цьому фінансова діяльність органів, які виступають від імені держави, має різні прояви та залежить від характеру державної влади, розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, визначеної компетенції центральних і місцевих органів державної влади. Державу представляють відповідні органи та установи, які забезпечують реалізацію державних інтересів у фінансовій сфері. До таких органів належать Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів, Фонд державного майна України, Рахункова палата, Державне казначейство, Національний банк України та ін.

9. Певні проблеми виникають і в ситуації, коли те чи інше повноваження чи дія мають реалізовуватись низкою органів. Прикладом стосовно цього може бути процедура стягнення податків та штрафних санкцій з платника. Реалізуватися така дія може виключно як підсумок сумісної дії низки органів: органів Державної податкової служби, судових органів, органів Державного казначейства та при необхідності - органів Державної виконавчої служби. Саме тому, нам здається, що поняття «орган стягнення» неможна використовувати в однині та пов'язувати з будь-яким одним органом реалізацію такого повноваження.

10. Безпосередня диференціація інтересу на державний та місцевий або муніципальний не будує непохитного кордону між ними. Принциповим є те, що і один, і другий спрямовані на задоволення інтересу в кінцевому сенсі особи. Таке задоволення інтересу може здійснюватись через використання коштів держави чи територіальної громади. Тобто розмежування інтересу на державний та місцевий безпосередньо підводить до з'ясування загального знаменника - задоволення інтересів особи.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Поняття й види суб'єктів бюджетних правовідносин // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2008. - Вип. 98. - С. 238-242.

2. Понятие и виды бюджетных полномочий Украины и её территориальных громад // Проблеми законності: Акад. зб. наук. пр. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2009. - Вип. 103. - С. 194 - 199.

3. Класифікація суб'єктів бюджетного права // Вісник Академії правових наук України: зб. наук. пр. / редкол.: В.Я. Тацій та ін. - Х.: Право, 2010. - № 3(62). - С. 324-330.

4. Субъекты бюджетного права и субъекты бюджетного правоотношения: соотношение понятий // Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации: материалы междунар. науч.-практ. конф, г. Харьков, 15-16 апреля 2010 г. / Редкол.: В.Я. Таций, Ю.П. Битяк, Л.К. Воронова и др. - Xарьков, 2010. - С. 62-63.

5. Місце владних суб'єктів в системі учасників бюджетних відносин // Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин в умовах кризи: практика правозастосування і шляхи її вдосконалення [Текст] : Збірник тез доповідей за Міжнародної науково-практичної конференції (4-5 червня 2010 року) / Державний вищий навчальний заклад «Українська академія банківської справи Національного банку України». - Суми: ДВНЗ «УАБС НБУ», 2010. - С. 176-178.

6. До питання щодо змісту принципів, які регулюють бюджетну діяльність // Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права: Тези доповідей Міжнародної науково-практичної конференції, 23-24 листопада 2007 року / Науково-дослідний інститут фінансового права. - К.: ПП «Укртехнопрінт», 2008. - С. 26-29.

Размещено на Allbest.ru