Організаційно-правові засади реалізації контролю за обігом публічних грошових коштів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

«ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО»

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади реалізації контролю за обігом публічних грошових коштів

12.00.07 фінансове право

Білоус Віталій Владиславович

Харків - 2012

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Кучерявенко Микола Петрович, Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», завідувач кафедри фінансового права, академік Національної академії правових наук України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри фінансового права, академік Національної академії правових наук України;

кандидат юридичних наук Усенко Євгенія Андріївна, Вищий адміністративний суд України, суддя.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Фінансовий контроль є одночасно наскрізною та завершальною стадією фінансової діяльності. Він здійснюється як у перебігу формування, розподілу та використання публічних фондів коштів, так і як його підсумок. Зміни, які відбуваються у державі, пов'язані із безперервним процесом удосконалення фінансових відносин, запровадженням нових підходів до їх правової регламентації. У таких умовах фінансовий контроль виступає засобом визначення правильності обраного напряму реформування. Під час переходу до ринкових відносин, фінансовий контроль спрямований на розвиток фінансової діяльності, що здійснюється через визначення її ефективності та дієвості.

Наразі існує нагальна необхідність створення науково-обґрунтованого механізму організаційно-правового забезпечення реалізації контролю за обігом публічних грошових коштів. Контрольна діяльність є важливішою функцією державного управління, яка виступає засобом досягнення конкретної мети - установлення правопорядку й законності. Фінансовий контроль сприяє прискоренню економічного й соціального розвитку країни, раціональній організації використання наявних ресурсів. Контрольні заходи здійснюються в процесуальній формі, тому все більшого значення набувають питання правового забезпечення діяльності органів фінансового контролю, пошук нових підходів. Це неможливо зробити без дослідження фінансового контролю як виду контрольного процесу. Тобто вирішальне значення має саме належна реалізація контролюючими органами своїх повноважень, що лежить у площині розмежування компетенції різних органів контролю та їх нормативно-правовому забезпеченні. Фактично неможливо встановити кількісний склад органів, що приймають участь у здійсненні фінансового контролю. Ускладнюється цей процес відсутністю чіткого розмежування функцій із здійснення контролю чисельної кількості контролюючих органів. Тому дослідження організаційно-правових засад фінансового контролю є вкрай необхідним на сучасному етапі задля виявлення прогалин та суперечностей у здійсненні контрольних заходів у процесі публічної фінансової діяльності.

Підґрунтям цього дослідження стали теоретичні доробки вчених у дослідженні фінансового контролю, серед яких слід виділити: В. Т. Александрова, М. Ф. Базася, Ю. П. Битяка, Н. Д. Бровкіну, Е. О. Вознесенського, Л. І. Вороніну. Л. К. Воронову, В. М. Гаращука, П. К. Германчука, О. Ю. Грачову, Л. В. Гуцаленка, В. А. Дерія, В. П. Дьяченка, М.В. Карасьову, О. М. Козиріна, М. М. Коцупатрого, Ю. О. Крохіну, М. В. Кустову, І. І. Кучерова, М. П. Кучерявенка, О. В. Макух, О. А. Ногіну, А. О. Монаєнка, О. І. Назарчука, О. П. Орлюк, Г.В. Петрову, Є. В. Порохова, В. М. Родіонову, Н. І. Рубан, Л. А. Савченко, І. Б. Стефанюк, Н. І. Хімічеву, Г. П. Толстопятенка, Н. В. Шевельову, В. І. Шлейникова, С. О. Шохіна, О. А. Ялбулганова.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі фінансового права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» відповідно до цільових комплексних програм «Права людини та проблеми організації і функціонування органів держави і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» (номер державної реєстрації 0106U002285) та «Проблеми правового забезпечення справляння податків та зборів в Україні» (номер державної реєстрації 0111U000965).

Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні вченої ради Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» (протокол № 5 від 24.12.2010 р.).

Мета і завдання дисертаційного дослідження полягає у визначенні місця контрольної функції фінансів в забезпеченні обігу публічних фондів коштів, з'ясуванні видів та методів фінансового контролю, а також дослідженні правового статусу органів, уповноважених на здійснення контролю за обігом публічних грошових коштів.

Для досягнення цієї мети поставлені такі завдання:

- з'ясувати правову природу, розкрити сутність та значення фінансового контролю;

- розглянути шляхи забезпечення реалізації контролюючої функції фінансів;

- здійснити класифікацію видів фінансового контролю;

- визначити систему методів фінансового контролю в залежності від їх ефективності;

- з'ясувати особливості застосування окремих методів фінансового контролю різними органами фінансового контролю;

- визначити систему завдань фінансового контролю;

- дослідити процес проведення фінансового аудиту та визначити його етапи;

- розкрити правовий статус органів, уповноважених на здійснення контролю за обігом публічних грошових коштів;

- визначити можливість законодавчого закріплення уніфікованого підходу до методів фінансового контролю.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення контролю за обігом публічних фондів коштів.

Предмет дослідження є організаційно-правові засади реалізації контролю за обігом публічних грошових коштів.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації склала сукупність загальних та спеціальних методів наукового пізнання, використання яких дозволило досягти поставленої мети й забезпечити наукову достовірність отриманих результатів.

Застосування діалектичного методу, як основного способу пізнання правової дійсності, дозволило розглянути концепції поглядів на зміст фінансового контролю, яго направленість та шляхи реалізації. Системно-структурний та функціональний аналіз дали можливість пізнання завдяки врахуванню таких якостей системи, як інтегративність, компонентність, співвідношення цілого і частини, структури і функцій, сприяли дослідженню правової природи фінансового контролю та компетенції органів на його здійснення (п. 1.1, 3.1, 3.2). Порівняльно-правовий метод виступив як певне продовження та деталізація у правовій площині діалектичного методу і використовувався при аналізі вітчизняного та іноземного фінансового законодавства, яким регламентується контроль за рухом публічних грошових фондів коштів (п.п. 1.2, 2.2, 3.1, 3.2). Застосування порівняльно-правового методу дозволило узагальнити погляди вчених на теоретичні та практичні проблеми здійснення фінансового контролю. Застосування історико-правового методу було направлено на з'ясуванню еволюції юридичної думки та законодавства щодо сутності регулювання контролю за обігом публічних фондів коштів (п. 2.1). Спеціально-юридичний (формально-догматичний) метод дозволив провести змістовний аналіз сучасного стану положень законодавчих актів, сформулювати пропозиції щодо усунення наявних теоретико-правових суперечностей та законодавчих колізій (пп. 1.2, 2.2).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним науковим дослідженням організаційно-правових аспектів реалізації контролю за рухом публічних фондів коштів.

Наукова новизна знайшла своє відображення у таких положеннях:

вперше:

- здійснено розмежування дії державного фінансового контролю в просторі, коли до зовнішнього фінансового контролю відноситися той, що реалізується «із зовні» по відношенню як до підконтрольного суб'єкта, так і до органів виконавчої влади, (забезпечується органами, що формуються представницькою (законодавчою) гілкою влади), а до внутрішнього державного фінансового контролю віднесено той контроль, що здійснюється органами виконавчої влади та не пов'язується з одиничною подією чи явищем, складаючи собою безперервний процес;

- визначено значення розмежування «об'єкта» та «предмета» контролю, виходячи з особливості діяльності контролюючих органів у відповідних напрямках публічної фінансової діяльності, які обумовлені специфікою контрольних відносин. Це розмежування робиться на прикладі такої стадії публічної фінансової діяльності як мобілізація грошових коштів в умовах якої діяльність органів державної податкової служби неможливо порівнювати з діяльністю учасників фінансово-контрольних правовідносин при розподілі коштів фондів та їх використанні;

- обґрунтовано, що «перевірка» є родовою категорією, яка реалізується виключно у видових формах, оскільки у «чистому» вигляді перевірки не існує, а її видова форма утворюється у залежності від того, на якій стадії руху публічних грошових фондів вона здійснюється;

удосконалено:

- розмежування контрольної функції фінансів та фінансового контролю, виходячи з того, що контрольна функція фінансів є властивістю самих фінансів, проявляється в сукупності з іншими функціями і виступає основою фінансово-контрольних правовідносин, у той час, коли фінансовий контроль реалізується через діяльність відповідних органів, що здійснюють контрольні заходи;

- положення, що фінансовий контроль здійснюється лише у правовій формі, яка є однією з гарантій дотримання балансу публічних і приватних інтересів суб'єктів фінансових правовідносин, і інших контролюючих форм (з огляду на особливості фінансових відносин) бути не може;

- визначення мети державного фінансового аудиту, яка, перш за все, має превентивний характер і спрямована на запобігання порушенню бюджетної дисципліни та зловживанням у фінансово-бюджетній сфері, що дає можливість виявити недоліки в забезпеченні та організації фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектора економіки;

набули подальшого розвитку:

- упорядкування стадій проведення аудиту, до яких віднесено: планування аудиту; підготовку програми проведення аудиту; перевірку ризикових операцій фінансово-господарської діяльності суб'єкта господарювання, за допомогою обраних методів; звітування про результати аудиту, за результатами якого готуються висновки щодо оцінювання рівня управління фінансово-господарською діяльністю підконтрольного суб'єкта, виходячи з істотності їх впливу на фінансово-господарську діяльність;

- дослідження завдань фінансового контролю, до яких віднесено: забезпечення дотримання чинного законодавства у сфері публічної фінансової діяльності, своєчасне і повне виявлення відхилень від законодавчо встановлених норм, а також причин їхнього виникнення, надання допомоги для подолання тих недоліків, що виникають при здійсненні мобілізації, розподілу і використанні коштів публічних фондів, виявлення резервів росту фінансових ресурсів держави і територіальних громад; притягнення до відповідальності суб'єктів, винних у порушенні фінансового законодавства;

- положення щодо характеристики системи суб'єктів фінансового контролю, яка включає не лише уповноважені державні органи та недержавні організації, а й тих учасників відносин, стосовно яких здійснюються контрольні заходи, і охоплює підсистему контролюючих органів та підсистему підконтрольних суб'єктів;

- упорядкування складових фінансового контролю шляхом виділення публічного фінансового контролю (здійснюється державними органами; здійснюється органами місцевого самоврядування; здійснюється органами публічних фондів соціального страхування) та недержавного фінансового контролю (контроль, що здійснюється незалежними аудиторами або аудиторськими фірмами, та той, що провадять певні громадські організації).

Практичне значення одержаних результатів. Дослідження має як теоретичний, так і прикладний характер. Одержані висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки та проблемних питань реалізації контролюючої функції публічних фінансів;

- у правотворчості - при підготовці пропозицій внесення змін до чинного фінансового законодавства України з метою вдосконалення правового регулювання відносин у сфері публічної фінансової діяльності;

- у практичній діяльності - при проведенні науково-методичних семінарів із працівниками контролюючих фінансових органів з проблем застосування фінансового законодавства;

- у навчальному процесі - при викладанні у вищих навчальних закладах дисциплін «Фінансове право», «Бюджетне право», «Податкове право», «Фінансовий контроль», підготовці навчальних посібників та підручників із зазначених дисциплін.

Особистий внесок здобувача. Результати цієї роботи, сформульовані в ній положення та висновки обґрунтовано на основі власних досліджень. Дисертаційне дослідження підготовлене здобувачем самостійно. У роботах, що були опубліковані у співавторстві, відзначається важливий внесок здобувача. Зокрема, у Постатейному коментарі Податкового кодексу України у двох частинах (В. В. Білоус, Л. К. Воронова, О. О. Головашевич та ін.; за ред. М. П. Кучерявенка - Ч. 1; Л.К Воронова, М. П. Кучерявенко, О. А. Лукашев та ін.; за ред. М. П. Кучерявенка - Ч. 2) здійснено теоретичну розробку проблем інституту відповідальності за порушення податкового законодавства, а також проведено аналіз процедур контролю за сплатою акцизного податку з підакцизних товарів, що ввозяться та виготовляються на території України.

Апробація результатів дослідження. Положення та висновки проведеного дослідження обговорювалися на кафедрі фінансового права Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», де і була виконана дисертація. Результати проведеної роботи викладені на таких конференціях: «Система фінансового права» (м. Одеса, 27-28 трав. 2009 р.); «Проблеми правового забезпечення економічної політики держави на сучасному етапі» (м. Харків, 11 груд. 2009 р.); «Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации» (м. Харків, 15-16 квіт. 2010 р.); «Публічна влада в Україні та конституційно-правовий механізм її реалізації» (м. Харків, 28 верес. 2011 р.); «Особливості розгляду податкових спорів в контексті прийняття Податкового кодексу України» (м. Харків, 11 лют. 2011 р.).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертації відображено у десяти публікаціях (3 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, тезах 5 доповідей на науково-практичних конференціях та 2 коментарях до Податкового кодексу України).

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять шість підрозділів, висновків і списку використаних джерел (196 найменування). Загальній обсяг дисертації становить 195 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна та теоретична основа роботи, розкривається практичне значення отриманих результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист і становлять наукову новизну, наводяться відомості про публікацію наукових здобутків.

Розділ перший «Місце та значення контролюючої функції фінансів в забезпеченні обігу публічних фондів коштів» складається з двох підрозділів, що присвячені дослідженню контрольної функції фінансів і її значенні у забезпечені руху публічних грошових фондів коштів.

У підрозділі 1.1. «Правова природа фінансового контролю» здійснюється аналіз передумов існування фінансового контролю, визначається його зміст та засади реалізації. Вказано на необхідність розгляду фінансового контролю як діяльності відповідних державних органів чи недержавних організацій, які практично використовують контрольну функцію фінансів. Доведено, що процес удосконалення фінансової контрольної діяльності має відбуватися на принципі системності, який закріплений Лімською декларацією керівних принципів контролю. Це визначає потребу закріплення на законодавчому рівні: (1) поняття фінансового контролю й його різновидів; (2) суб'єктів та об'єктів контролю, встановлення ефективної взаємодії між ними; (3) розподілу повноважень контролюючих суб'єктів та окреслення їх взаємодії з метою попередження дублювання контрольних функцій; (4) чіткої регламентації процесу фінансового контролю; (5) визначення критеріїв оцінки виявлених внаслідок контролю відхилень, що підлягають усуненню.

Обґрунтовано, що об'єктивно властива фінансам здатність виражати специфічну сторону виробничо-господарської діяльності в будь-якій сфері робить фінансовий контроль всеохоплюючим і всеосяжним. Якщо контрольна функція фінансів є властивістю самих фінансів і виступає основою фінансово-контрольних правовідносин, то фінансовий контроль є діяльністю відповідних органів і організацій, що його здійснюють.

Констатовано, що особливого значення набуває реалізація попереджувальних фінансово-контрольних заходів, які здійснюються з метою виявлення причин і умов здійснення правопорушень задля усунення передумов та недопущення нових порушень. Вбачається, що превентивність фінансового контролю повинна досягатися як у процесі здійснення контрольної діяльності при виявленні правопорушень та притягненні до відповідальності винних осіб у процесі здійснення публічної фінансової діяльності, так і при реалізації правових актів, прийнятих за результатами фінансового контролю, у яких формулюються рекомендації з усунення умов, що сприяють правопорушенням при здійсненні мобілізації, розподілу та використання коштів публічних фондів, а також при проведенні контролюючими органами конкретних профілактичних заходів.

У підрозділі 1.2. «Правове забезпечення реалізації контролюючої функції фінансів» досліджується одна із функцій фінансів - контрольна функція. Акцентується увага, що контрольна функція діє не ізольовано, а тісно пов'язана з розподільчою і проявляється у фінансовому контролі. Контрольна функція фінансів є об'єктивною передумовою фінансового контролю, що здійснюється задля збалансованості між потребами у грошових коштах і їх наявністю. Контрольна функція обумовлена об'єктивною необхідністю дотримання суб'єктами розподільчих відносин визначеного законом порядку формування, розподілу і використання коштів публічних фондів, а також чітко вираженим суперечливим, а в окремих випадках навіть конфліктним характером фінансових відносин.

Зроблено висновок, що здійснення фінансового контролю базується на реалізації контрольної функції фінансів, однак яка не проявляється ізольовано, окремо від інших функцій цієї категорії. Це пов'язано з тим, що фінанси, є «інструментом» розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту та національного доходу в процесі їх руху, забезпечують створення й використання фондів коштів для задоволення різноманітних потреб держави, а це вказує на необхідність провадження контрольних дій. Отже, саме такий підхід дозволяє зосередити увагу на вкрай важливому аспекті при визначенні характеру зв'язку між контрольною функцією фінансів та фінансовим контролем: підґрунтям діяльності органів фінансового контролю є саме фінанси, їх особлива роль в розширеному виробництві.

Аналіз чинних нормативно-правових актів, що регламентують засади фінансового контролю, а також практики їх застосування, дає змогу зробити висновок, що: по-перше, наявна певна фрагментарність та недосконалість нормативно-правового забезпечення функціонування фінансової системи, що не відповідає сучасним потребам; по-друге, відсутня чітка концепція розвитку фінансового контролю як цілісної системи, а також розмежування і розвитку внутрішнього і зовнішнього контролю державних фінансів; по-третє, нині відсутні єдині підходи до визначення понятійного апарату; по-четверте, чинна система контролюючих органів є доволі розгалуженою, але малоефективною; по-п'яте, можна спостерігати невідповідність функцій, повноважень і завдань різних контролюючих органів.

Розділ другий «Правові засоби реалізації контролюючої функції фінансів» складається з двох підрозділів, у яких дослужуються засади здійснення фінансового контролю, визначаються його види та методи здійснення.

У підрозділі 2.1. «Класифікація видів фінансового контролю» проведено класифікацію фінансового контролю в залежності від різних критеріїв: контролюючого суб'єкта, часу проведення, сфери здійснення, стадії фінансової діяльності. При цьому констатується, що класифікація здатна забезпечити науковий підхід до вибору методів фінансового контролю, законодавчого встановлення повноважень контролюючих органів, тобто дієвого правового регулювання фінансово-контрольних відносин; виявлення тих їх окремих сегментів, які потребують удосконалення.

До системи суб'єктів, що здійснюють фінансово-контрольні заходи, віднесено: по-перше, державні органи, по-друге, органи місцевого самоврядування, по-третє, спеціально створені для цього організації. У зв'язку із цим, запропоновано фінансовий контроль розподілити на: публічний фінансовий контроль та недержавний (незалежний, суспільний) фінансовий контроль. Перший, складається з: державного контролю (здійснюється державними органами) та муніципального (здійснюється органами місцевого самоврядування). Другий, складається з суспільного контролю (провадять певні громадські організації) та контролю, що здійснюється незалежними аудиторами або аудиторськими фірмами.

До внутрішнього державного фінансового контролю віднесено той контроль, що здійснюється органами виконавчої влади. До зовнішнього фінансового контролю має відноситися той, що реалізується «із зовні» по відношенню як до підконтрольного суб'єкта, так і до органів виконавчої влади, тобто є незалежним від органів виконавчої влади. Такий контроль здійснюється органами, що формуються представницькою (законодавчою) гілкою влади. Останній, зважаючи на сутність фінансів, не слід пов'язувати з одиничною подією чи явищем. Він має становити собою безперервний процес. Сутність внутрішнього фінансового контролю полягає у тому, що органи казначейської служби, фінансові інспекції контролюють діяльність як головних розпорядників бюджетних коштів, та і розпорядників коштів нижчого рівня, одержувачів бюджетних коштів та інших суб'єктів. За таких обставин вони будуть по відношенню до контрольованих суб'єктів не органом зовнішнього, а органом внутрішнього контролю.

Контролюючі органи законодавчої (представницької) влади (зовнішній контроль) і виконавчої влади (внутрішній контроль) повинні займати в системі державного фінансового контролю своє, чітко визначене та обумовлене реалізацією їх функцій, місце. При цьому орган зовнішнього державного фінансового контролю має бути наділений повноваженнями здійснювати контроль за діяльністю контролюючих органів, що здійснюють внутрішній контроль за формуванням і використанням коштів публічних фондів.

Підрозділ 2.2. «Правове регулювання методів фінансового контролю» присвячено дослідженню окремих методів фінансового контролю, що вирізняються як своєю ефективністю, так і відсутністю чіткої розмежованості. З'ясовано, що до повноважень одного і того ж органу фінансового контролю може бути віднесено проведення як ревізій, так і перевірок. Вибір методу часто залежить лише від обраної законодавцем термінології у конкретному нормативно-правовому акті.

Визначено, що перевірка є родовою категорією. Оскільки у «чистому» вигляді перевірки не існує, є відповідний її різновид. В залежності від того, що перевіряється, перевірка має свою назву та особливості. Так, податкова перевірка направлена на контроль виконання платником податків усього комплексу податкових обов'язків: обов'язку по веденню податкового обліку, по сплаті податків і зборів, складанню та поданню податкової звітності. Досліджуючи перевірку, навіть у рамках підгалузі податкового права можна виділити такі її різновиди: камеральна; документальна планова виїзна; документальна планова невиїзна; документальна позапланова виїзна; документальна позапланова невиїзна; фактична перевірка.

Неузгодженість положень Податкового кодексу України, що регламентують підстави проведення документальної позапланової перевірки (п. 78.1 ст. 78 Податкового кодексу України), у частині строкових меж для надання відповіді на письмовий запит про надання інформації, зумовлюють потребу приведення у відповідність із п. 73.3 ст. 73 Податкового кодексу України положень підп. 78.1.1 п. 78.1 ст. 78 Податкового кодексу України. Пропонується уніфікувати строк для надання відповіді на такий запит із строком ненадання відповіді, що є підставою для проведення перевірки, та викласти зазначений підпункт у такій редакції: «якщо платник податків не надасть пояснення та їх документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державної податкової служби протягом одного місяця з дня, що настає за днем надходження письмового запиту про надання інформації».

Встановлено, що із запровадженням державного фінансового аудиту контролюючі органи отримали реальну можливість застосовувати ті важелі у своїй діяльності, що мають превентивний характер щодо запобігання порушенням бюджетної дисципліни та зловживанням у фінансово-бюджетній сфері. Цей контрольний захід дає можливість встановлювати не тільки порушення, а й недоліки в забезпеченні та організації фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектора економіки, саме тому ефект від цього контролю може бути значно більшим, ніж від ревізій.

Розділ третій «Правовий статус органів фінансового контролю» охоплює дослідження проблем діяльності органів фінансового контролю та розмежування функцій і повноважень між ними. Цей розділ містить також два підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Органи загальної компетенції як суб'єкти контролюючих дій в сфері обігу публічних грошових фондів» зосереджено увагу на аналізі органів, діяльність щодо здійснення контрольних заходів яких, є неосновною. Констатується, що суб'єктами фінансового контролю необхідно визнавати не лише уповноважені державні органи й недержавні організації, а й тих учасників відносин, стосовно яких здійснюються контрольні заходи. За такого підходу до системи суб'єктів контролю входять дві групи осіб: по-перше, контролюючі органи, по-друге, підконтрольні суб'єкти.

Об'єкти фінансово-контрольних правовідносин є централізовані та децентралізовані публічні фонди коштів. Визначення видових проявів об'єкту контролю зумовлена багатоаспектністю самого фінансового контролю у перебігу здійснення мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих та децентралізованих публічних фондів. Особливості діяльності контролюючих органів у різних напрямках публічної фінансової діяльності обумовлені специфікою таких відносин. Звернення до такої стадії публічної фінансової діяльності як мобілізація грошових коштів дає змогу дійти висновку, що діяльність відповідних контролюючих органів, приміром, органів державної податкової служби, неможливо порівнювати з діяльністю учасників фінансово-контрольних правовідносин при розподілі коштів фондів, і тим більше при їх використанні. Отже, об'єкт фінансового контролю на кожній з цих стадій принципово відрізняється, що вказує на необхідність виокремлення поряд із категорією «об'єкт», іншу - «предмет» фінансового контролю.

До публічних органів загальної компетенції віднесено органи, що реалізують повноваження в області фінансового контролю поряд з іншими типами повноважень, тоді як органи спеціальної компетенції створені для провадження саме фінансового контролю. Органами загальної компетенції, що здійснюють публічний контроль є: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, органи місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2. «Реалізація фінансового контролю органами спеціальної компетенції» наголошується на особливостях здійснення контрольних заходів органами, що спеціально створені для здійснення фінансового контролю; з'ясовуються проблема координації та взаємодії таких органів. До органів спеціальної компетенції належать: Рахункова палата України, Державна податкова служба України, Державна митна служба України, Державна фінансова інспекція України, Державна казначейська служба України, Пенсійний фонд України.

Констатується, що діяльність спеціальних органів фінансового контролю ускладнена недосконалістю чинного законодавства, в якому по-різному визначено види, форми і методи фінансового контролю, нечіткістю стадій процесу фінансового контролю, його початку та закінчення, різноманітністю актів, що приймають органи фінансового контролю за результатами контрольних дій, невизначеністю та відсутністю систематизації фінансових правопорушень і санкцій, які застосовуються за їх вчинення.

Координація фінансового контролю передбачає, що дії контролюючих суб'єктів мають бути спрямовані на виконання завдань, що покладені саме на них. Належне здійснення координації неможливе без існування відповідальності за своєчасне, належне виконання узгоджених заходів, за дотримання спільних планів тощо. Чітке визначення відповідальності контролюючих суб'єктів є однією з обов'язкових умов створення ефективної та дієвої системи фінансового контролю. У зв'язку із цим, запропоновано створення єдиного центрального органу, що здійснював би координацію суб'єктів, яким делеговано право на реалізацію державного фінансового контролю, законодавчо визначивши його компетенцію та закріпивши його в Конституції України. Альтернативою такого підходу є наділення Рахункової палати повноваженнями зі здійснення координації у сфері фінансового контролю, визнавши її вищим органом фінансового контролю, що відповідало би світовим тенденціям.

Наразі кожен із спеціальних органів фінансового контролю має власні методичні розробки щодо проведення ревізій, перевірок, аудиту тощо. Аналіз змісту цих розробок дає змогу дійти висновку, що методичні розробки одних органів не можуть бути повністю сприйняті іншими, оскільки існує специфіка у завданнях і функціях різних суб'єктів фінансового контролю. У той же час існує об'єктивна потреба в проведенні спільних перевірок, адже їх здійснення зумовлено потребою охопити широке коло об'єктів або всебічно перевірити діяльність підконтрольного суб'єкта. Відтак, на практиці, з однієї сторони, існує об'єктивна потреба у проведенні спільних перевірок, а з іншої - відсутні нормативно-правові акти, в яких були б визначені засади взаємодії та спільні для контролюючих органів форми та методи проведення контрольних заходів.

Звернено увагу, що у Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю зазначалося, що в Україні відсутній рамковий закон про фінансовий контроль, який би визначав базову структуру, суб'єктів та об'єкти контролю. Так само відсутнє загальне законодавче визначення сутності та процедур контролю. Необхідність розроблення такого документа свого часу була визнана у Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади. Це пояснюється відсутністю єдиної методології визначення сутності й специфіки реалізації фінансово-контрольної функції держави, розмежування можливих засобів її втілення в різних сферах господарювання. Великого значення у цьому контексті набуває розроблення і затвердження концепції здійснення фінансового контролю як цілісної системи. Тому її розроблення вважаємо першочерговим завданням на сучасному етапі. При цьому така концепція має стати підґрунтям для прийняття Закону України «Про державний фінансовий контроль».

ВИСНОВКИ

контроль обіг публічний грошовий

У дисертації здійснено комплексне теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукового завдання, що полягає у визначені у визначенні місця контролюючої функції фінансів в забезпеченні обігу публічних фондів коштів, з'ясуванні видів та методів фінансового контролю, а також дослідженні правового статусу органів, уповноважених на здійснення контролю за обігом публічних грошових коштів. Пропонуються особисті погляди та підходи до найбільш дискусійних теоретичних питань організаційно-правових засад контролю за рухом публічних фондів коштів. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку таких висновків:

1. Фінансовий контроль діє не як єдина система, а існує у формі відокремлених ланок, які визначаються численними законами, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України та іншими нормативно-правовими актами. Саме тому цілісна система фінансового контролю може існувати й гармонійно функціонувати лише за наявності внутрішньої впорядкованості, узгодженості. Це у свою чергу виявляється у тому, що у діяльності органів фінансового контролю, що мають спільну мету, але різні функції відсутні суперечності. Отже, фінансовий контроль має розвиватися саме як система.

2. Ефективність фінансового контролю залежить від його організації та розподілу компетенції суб'єктів фінансового контролю. Об'єктивно властива фінансам здатність виражати специфічну сторону виробничо-господарської діяльності в будь-якій сфері, робить фінансовий контроль всеохоплюючим і всеосяжним. Якщо контрольна функція фінансів є властивістю самих фінансів і виступає основою фінансово-контрольних правовідносин, то фінансовий контроль є діяльністю відповідних органів, що його здійснюють.

3. Фінансовий контроль виконує такі завдання: (1) забезпечення дотримання чинного законодавства у сфері публічної фінансової діяльності, (2) своєчасне і повне виявлення відхилень від законодавчо встановлених норм, а також причин їхнього виникнення, (3) надання допомоги для подолання тих недоліків, що виникають при здійсненні мобілізації, розподілу і використанні коштів публічних фондів, (4) виявлення резервів росту фінансових ресурсів держави і територіальних громад; (5) притягнення до відповідальності суб'єктів, винних у порушенні фінансово-правових норм. При цьому наведеним переліком не вичерпуються всі завдання фінансового контролю, оскільки вони постійно змінюються разом із змінами у фінансовій системі держави.

4. Основу контрольної функції фінансів становить рух фінансових ресурсів, який відбувається саме у фондовій формі. Через кількісний вираз публічних грошових фондів фінанси здатні відображати вартісні пропорції, що формуються в суспільстві, і контролювати їх. Саме завдяки контрольній функції фінансів відбувається контроль за повнотою і своєчасністю забезпечення грошовими коштами різних суб'єктів, і, особливо, держави та територіальних громад, економне й ефективне використання коштів. Окрім того треба підкреслити, що контрольна функція діє не ізольовано, вона тісно пов'язана з розподільною. У практичній діяльності контрольна функція проявляється у фінансовому контролі. Контрольна функція фінансів і фінансовий контроль не тотожні, але споріднені поняття. Здійснення фінансового контролю базується на реалізації контрольної функції фінансів, яка не проявляється ізольовано, окремо від інших функцій цієї категорії.

5. Фінансовий контроль можна розподілити на два види: (1) публічний фінансовий контроль, (2) недержавний (незалежний, суспільний) фінансовий контроль. У свою чергу різновидами публічного фінансового контролю треба вважати: (а) державний контроль - здійснюється державними органами, (б) муніципальний - здійснюється органами місцевого самоврядування. Різновидами недержавного фінансового контролю є: (а) контроль, що здійснюється незалежними аудиторами або аудиторськими фірмами, (б) суспільний - той що провадять певні громадські організації. Саме цей вид фінансового контролю в Україні є найменш розвинутим. З урахуванням наведеного, систему суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль в Україні складають: публічні органи та незалежні організації. До публічних органів відносяться органи загальної компетенції - реалізують повноваження в області фінансового контролю поряд з іншими типами повноважень, органи спеціальної компетенції - створені для провадження саме фінансового контролю.

6. Фінансовий контроль здійснюється лише у правовій формі. Інших форм, з огляду на особливості фінансових правовідносин, бути не може. Правова форма контрольної діяльності у сфері публічної фінансової діяльності є однією з гарантій дотримання балансу публічних і приватних інтересів суб'єктів фінансових правовідносин.

7. Серед методів фінансового контролю, дискусія щодо яких знаходиться саме у площені організаційно-правових аспектів, можна виділити перевірку та ревізію. Певна складність у дослідженні цих методів фінансового контролю полягає у тому, що наразі не вироблені легальні критерії їх розмежування. Вибір методу часто залежить лише від обраної законодавцем термінології у конкретному нормативно-правовому акті. Ні ревізія, ні перевірка не можуть охоплювати одразу всі аспекти діяльності підконтрольного суб'єкта. Головним обмеженням за цих умов є період, впродовж якого здійснювалася діяльність суб'єкта, що перевіряється, і яка підлягає контролю.

8. Податкова перевірка направлена на контроль виконання платником податків усього комплексу податкових обов'язків: обов'язку по веденню податкового обліку, по сплаті податків і зборів, складанню та поданню податкової звітності. Камеральна податкова перевірка стосується інформації, яка наведена у податкових деклараціях та розрахунках і не може виходити за їх межі. Вона обмежена лише відомостями, що містяться у податкових деклараціях, вона не обмежена у досліджені їх кількості. Мається на увазі, що у межах строку зберігання податкових декларацій, для проведення камеральної перевірки може бути використана декларація за будь-який податковий період, для співставлення даних, які містяться в останній поданій декларації.

9. Державний фінансовий аудит у своїй діяльності може застосовувати як Рахункова палата, так і органи Державної фінансової інспекції України. При цьому можна відзначити як позитивний аспект те, що у своїй діяльності контрольно-ревізійні органи донедавна застосовували лише ті методи, що мали переважно каральний і виховний характер. Із запровадженням державного фінансового аудиту такі органи отримали реальну можливість застосовувати ті важелі у своїй діяльності, що мають превентивний характер щодо запобігання порушенням бюджетної дисципліни та зловживанням у фінансово-бюджетній сфері. Цей контрольний захід дає можливість встановлювати не тільки порушення, а й недоліки в забезпеченні та організації фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектора економіки, саме тому ефект від цього контролю може бути значно більшим, ніж від ревізій.

10. Процес проведення аудиту складається з чотирьох етапів: 1) планування аудиту; 2) підготовка програми проведення аудиту; 3) перевірка ризикових операцій фінансово-господарської діяльності суб'єкта господарювання, за допомогою обраних методів (до складу яких належать перевірка, аналіз, письмове пояснення, анкетування, звіряння, обстеження, тестування, експертиза); 4) звітування про результати аудиту, за результатами якого готуються висновки щодо оцінювання рівня управління фінансово-господарською діяльністю суб'єкта господарювання, виходячи з істотності їх впливу на фінансово-господарську діяльність.

11. Пропонується привести у відповідність із п. 73.3 ст. 73 Податкового кодексу України положень підп. 78.1.1 п. 78.1 ст. 78 Податкового кодексу України у частині уніфікації строку для надання відповіді на такий запит із строком ненадання відповіді, що є підставою для проведення перевірки, та викласти зазначений підпункт у такій редакції: «якщо платник податків не надасть пояснення та їх документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державної податкової служби протягом одного місяця з дня, що настає за днем надходження письмового запиту про надання інформації».

12. Суб'єктами фінансового контролю необхідно визнавати не лише уповноважені державні органи й недержавні організації, а й тих учасників відносин, стосовно яких здійснюються контрольні заходи. За такого підходу до системи суб'єктів контролю входять дві групи осіб: по-перше, контролюючі органи, по-друге, підконтрольні суб'єкти. Об'єктом фінансових правовідносин є централізовані та децентралізовані публічні фонди коштів, саме останні мають визнаватися й об'єктами фінансово-контрольних правовідносин.

13. Координація фінансового контролю передбачає, що дії контролюючих суб'єктів мають бути спрямовані на виконання завдань, що покладені саме на них. Кожен орган, що наділений контрольними повноваженнями, повинен самостійно виконувати покладені на нього завдання і не перекладати їх виконання на інші суб'єкти. Такий розподіл повноважень повинен бути раціональним. У той же час існує об'єктивна потреба в проведенні спільних перевірок, які краще проводити тоді, коли необхідно охопити широке коло об'єктів або всебічно перевірити діяльність будь-якого одного органу.

14. Запропоновано створення єдиного центрального органу, що здійснював би координацію суб'єктів, яким делеговано право на реалізацію державного фінансового контролю, законодавчо визначивши його компетенцію та закріпивши це в Конституції України. Альтернативою такого підходу є наділення Рахункової палати повноваженнями зі здійснення координації у сфері фінансового контролю, визнавши її вищим органом фінансового контролю, що відповідало би світовим тенденціям.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Білоус В. В. Правова природа державного фінансового контролю / В. В. Білоус // Право та державне управління: зб. наук. пр. - Запоріжжя. - Вип. 2. - 2011. - С. 35-39.

2. Білоус В. В. До проблеми щодо співвідношення понять «управління фінансовою діяльністю» та «фінансовий контроль» / В. В. Білоус // Право і суспільство. - 2011. - № 3. - С. 149-153.

3. Білоус В. В. Інституційні засади фінансового контролю в системі правового регулювання обігу публічних коштів / В. В. Білоус // Форум права. - 2011. - № 2. - С. 58-63.

4. Білоус В. В. Реалізація функції контролю стосовно руху публічних коштів / В. В. Білоус // Система фінансового права: матеріали міжнар. наук.-практ конф. (27-28 трав. 2009 р.). - О., 2009. - С. 252-256.

5. Білоус В. В. Контролююча функція як одна із головних функцій фінансів (фінансово-правовий аспект) / В. В. Білоус // Проблеми правового забезпечення економічної політики держави на сучасному етапі: матеріали наук.-практ. конф., м. Харків, 11 груд. 2009 р. / редкол.: Ю. П.Битяк, І. В. Яковюк, Г. В. Чапала. - Х.: НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування, 2009. - С. 101-103.

6. Белоус В. В. Двойственная природа финансового контроля в контексте обеспечения бесперебойного движения публичных денежных фондов / В. В. Белоус // Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации: материалы междунар. науч.-практ. конф., г. Харьков, 15-16 апр. 2010 г. / редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. - Х.: НИИ гос. стр-ва и мест. cамоуправления, 2010. - С. 14-15.

7. Білоус В. В. Удосконалення контролюючої функції фінансів як підстава активізації інвестиційних процесів в економіці / В.В. Білоус // Публічна влада в Україні та конституційно-правовий механізм її реалізації: матеріали наук-практ. конф., м. Харків 28 верес. 2011 р. / редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, А. П. Гетьман, С.Г. Серьогіна та ін. - Х., 2011. - С. 230-233.

8. Білоус В. В. Загальні засади відповідальності за податкові правопорушення / В.В. Білоус // Особливості розгляду податкових спорів в контексті прийняття Податкового кодексу України: матеріали наук.-практ. конф., м. Харків, 11 лют. 2011 р. / редкол.: Ю. П. Битяк, М. П. Кучерявенко, О. А. Лукашев. - Х.: НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування, 2011. - С. 9-12.

9. Податковий кодекс України: постатейний коментар: у 2 ч. / В. В. Білоус, Л. К. Воронова, О. О. Головашевич та ін.; за ред. М. П. Кучерявенка. - X.: Право, 2011. - Ч. 1. - 704 с.

10. Податковий кодекс України: постатейний коментар: у 2 ч. / Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко, О. А. Лукашев та ін.; за ред. М. П. Кучерявенка. - X.: Право, 2011. - Ч. 2. - 1128 с.

АНОТАЦІЯ

Білоус В. В. Організаційно-правові засади реалізації контролю за обігом публічних грошових коштів. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України. - Харків, 2012.

Дисертацію присвячено дослідженню організаційно-правових засад реалізації контрольної функції фінансів. Проведений аналіз передумов існування фінансового контролю, визначений його зміст та порядок реалізації. Констатується, що контрольна функція фінансів діє не ізольовано, а тісно пов'язана із розподільчою і проявляється у фінансовому контролі. Проведено класифікацію фінансового контролю в залежності від різних критеріїв. При дослідженні методів фінансового контролю акцентовано увагу на найбільш ефективних методах фінансового контролю. Досліджено проблеми діяльності органів фінансового контролю розмежування функцій і повноважень між ними. Зосереджено увагу на особливостях здійснення контрольних заходів органами, що спеціально створені для здійснення фінансового контролю, з'ясовується проблема їх координації та взаємодії.

Ключові слова: фінансовий контроль, контрольна функція фінансів, методи фінансового контролю, види фінансового контролю, органи фінансового контролю, перевірка, ревізія, аудит, державний фінансовий аудит.

АННОТАЦИЯ

Белоус В. В. Организационно-правовые основы реализации контроля за обращением публичных денежных средств. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины. - Харьков, 2012.

Диссертация посвящена исследованию организационно-правовых основ реализации контрольной функции финансов. Проведен анализ предпосылок существования финансового контроля, определено его содержание и порядок реализации. Констатируется, что контрольная функция финансов реализуется неизолированно, а тесно связана с распределительной и проявляется в финансовом контроле. Сделан вывод, что особое значение приобретают предупредительные финансово-контрольные мероприятия, которые осуществляются с целью выявления причин и условий осуществления правонарушений и их последующее устранение, а также недопущения новых нарушений. Проведена классификация финансового контроля в зависимости от различных критериев. При исследовании методов финансового контроля акцентировано внимание на наиболее эффективных методах финансового контроля. Выяснено, что к полномочиям одного и того же органа финансового контроля может быть отнесено проведение как ревизий, так и проверок. Выбор метода часто зависит лишь от избранной законодателем терминологии в конкретном нормативно-правовом акте.

Отдельное внимание уделено исследованию проблем деятельности органов финансового контроля, разграничения функций и полномочий между ними. Констатируется, что субъектами финансового контроля необходимо признавать не только уполномочены государственные органы и негосударственных организации, но и тех участников отношений, относительно которых осуществляются контрольные мероприятия. Исследованы также особенности реализации компетенции органами, специально созданными для осуществления финансового контроля.

Ключевые слова: финансовый контроль, контрольная функция финансов, методы финансового контроля, виды финансового контроля, органы финансового контроля, проверка, ревизия, аудит, государственный финансовый аудит.

SUMMARY

Bilous V. V. Legal organizational bases for the realization of circulation control over public money facilities. - On the right of a manuscript.

Thesis for the scientific degree of Candidate of Legal Sciences, specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure, Finance, Information Law. - National University “Yaroslav the Wise Law Academy of Ukraine”, Ministry of Education and Science, Youth and Sports of Ukraine. - Kharkiv, 2012.

Thesis deals with the institutional and legal framework to implement the control functions of finance. The analysis of the financial conditions of control, defined its content and procedure implementation. It is noted that the control function of finance does not act in isolation but closely related to the distributive and manifested in financial control. Classification of financial control based on various criteria. In the study of methods of financial control to a focus on the most effective methods of financial control. The problems of financial control division of functions and powers between them. The emphasis is on the specifics of the implementation of control measures by specifically designed for financial control, it turns out the problem of their coordination and cooperation.

Keywords: financial control, the control function of finance, financial control methods, types of financial control, financial control institutions, verification, revision, audit, state financial audit.

Размещено на Allbest.ru