Консультативная процедура в рамках Венецианской Комиссии Совета Европы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Консультативная процедура в рамках Венецианской Комиссии Совета Европы

1. Роль консультативной процедуры для государств-членов Совета Европы

В международном праве многие международные организации (универсальные и региональные) использовали и используют консультативную функцию в своей работе. Так, например, Европейский Парламент являлся изначально консультативным органом, дающим заключения на проекты коммунитарных правовых актов; международный Суд ООН до сих пор обладает этой функцией (ст. 65 Статута Международного Суда ООН); Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) создана как совещательный орган (До 1975 года Парламентская Ассамблея Совета Европы называлась Консультативной Ассамблеей) и т.д. Однако в настоящее время существует не так много международных организаций, в составе которых функционируют специальные органы, для которых основной (или даже единственной функцией) являются консультации. Венецианская Комиссия Совета Европы (полное название - Европейская комиссия за демократию через право) является уникальным примером такого консультативного органа.

Следует, однако, отметить, что в 1988-89 годах (период до создания Комиссии) необходимость подобного органа ставится под сомнение: конституционное право закрепляет важные принципы функционирования государства в каждой стране, а также всеобщие фундаментальные ценности, такие как плюралистическая демократия, соблюдение прав человека и верховенство права. Таким образом, вставал следующий вопрос: какой вклад может внести Комиссия в столь негибкую отрасль права?

Тем не менее, исторические события конца 80-ых-начала 90-ых годов побудили государства пересмотреть свои взгляды на возможную роль Венецианской Комиссии, которая, обладая исключительно консультативной функцией, не навязывает принятие решений, но помогает увидеть в законодательных текстах (в основном, в Конституциях) возможные неточности, а также положения, противоречащие нормам и принципам европейского конституционного наследия. Другими словами, работа Комиссии состоит в оценке той или иной нормы (чаще всего, по просьбе самого государства) и в случае несовершенства норм государство принимает к сведению информацию и предпринимает адекватные меры.

Учитывая особый характер своей сферы деятельности, Венецианская Комиссия действует как консультативный орган, основной задачей которого является соблюдение «правовых гарантий обеспечения демократии» (ст.1 §1 Устава). Комиссия не является политическим органом, который бы оценивал ситуацию с политической точки зрения; Комиссия не является также судебной инстанцией, рассматривающей споры. Роль Комиссии - установление диалога со странами (представителями власти), а также укрепление демократических институтов с помощью правовых заключений.

Венецианская Комиссия внесла существенный вклад в становление конституционно-правовой системы в «новых демократиях» («Новые демократии» - страны, перешедшие от коммунистического к демократическому режиму), включая Российскую Федерацию. Так, например, заключения Комиссии касались конституционных судов, избирательного права, прав национальных меньшинств и других аспектов демократических институтов.

2. Разработка и принятие заключений Венецианской Комиссией

венецианский комиссия правовой

Многообразие субъектов, имеющих право инициировать заключение

Процедура разработки и принятия заключения содержится в Уставе и внутреннем Регламенте Венецианской Комиссии. Общая схема такова: существуют особые субъекты, имеющие право инициировать разработку заключения, а также специальные правила консультативной процедуры.

Прежде всего, необходимо отметить, что субъекты консультативной процедуры достаточно разнообразны; более того, их число увеличилось после принятия нового (Пересмотренного) Устава Комиссии. Так, если в Уставе 1990 в качестве субъекта упоминается Парламентская Ассамблея, Генеральный Секретарь, а также любое государство-член Совета Европы (статья 2§2 Устава 1990 г.), то в Уставе 2002 года добавляются новые субъекты - Комитет Министров, Конгресс местных и региональных властей Европы, международные организации или структуры, участвующие в работе Комиссии (статья 3§2 Устава 2002 г.). Таким образом, число потенциальных субъектов консультативной процедуры увеличивается с трёх до семи.

Указанные семь субъектов можно разделить на четыре группы: государство, органы Совета Европы, международные организаций, структуры, участвующих в работе Комиссии. Представляется, что можно также установить некоторую связь между темами заключений и их инициаторами. Так, обычно государство просит дать заключение на акты, регулирующие деятельность конституционных судов, выборы, референдумы, политические партии и другие вопросы, имеющие, прежде всего, внутреннеe значение. Например, Председатель Парламента Грузии обратился в Комиссию с просьбой изучить проект закона, содержащего поправки к Конституции Грузии. Что касается трёх других возможных инициаторов заключения, то они обычно запрашивают заключение по вопросам международной значимости, таким, например, как защита прав меньшинств, соответствие внутреннего законодательства международным стандартам и т.п. Так, по запросу Комитета Министров в рамках процедуры вступления России в Совет Европы была изучена ее Конституция; заключение по Конституции Украины в связи с вступлением страны в Совет Европы было принято по запросу Парламентской Ассамблеи. Принципы и содержание консультативной процедуры

А) инициирование заключения Комиссией

Этот принцип означает, что консультативная процедура начинается с момента подачи просьбы о заключении Комиссии по тому или иному вопросу.

Б) «инквизиционный» характер консультативной процедуры

Относительно работы Венецианской Комиссии, «инквизиционный» характер консультативной процедуры (le caractиre inquisitoire de la procйdure consultative)означает, что если информация, предоставленная субъектом инициирования консультации, недостаточна, то Комиссия может сама собирать необходимы сведения. Данное полномочие следует из Меморандума Президента Венецианской Комиссии: «Комиссия может потребовать у компетентных органов власти государства предоставить необходимую информацию по тому или иному законодательному акту и практике его применения. Следуя общему правилу, эта дополнительная информация может быть получена путём обсуждений на пленарных заседаниях Комиссии, а также её подкомиссий с представителями государственной власти».

Необходимо отметить, что подготовка заключений не является обязательной для Комиссии, поскольку, согласно её Уставу, «в рамках своих полномочий Комиссия может давать свои заключения» (статья 3§2). Тем не менее, на практике ещё не было случаев отказа Комиссии от подготовки заключения. Объясняется это тем, что цель Венецианской Комиссии - это, в первую очередь, содействие развитию демократии; соответственно, отказ в заключении по вопросу даже только косвенно затрагивающие демократические ценности может быть расценен как противоречащий этой цели. Таким образом, даже если Устав не налагает обязанности для Комиссии подготавливать заключения de jure, то de facto предполагается, что Комиссия не может отказать государствам (или иным субъектам) в даче заключения.

«Инквизиционный» характер консультативной процедуры включает также регламентацию сроков подготовки заключения. Некоторые международные документы содержат конкретные сроки, либо просто «разумные» сроки, некоторые уполномочивают инициаторов заключения определить срок подготовки заключения. Документы, регулирующие деятельность Венецианской Комиссии, вообще не содержат упоминания о какихлибо сроках. На практике сроки подготовки заключения зависят от рассматриваемого вопроса. С) Принцип распространения заключений

Принцип распространения заключений (le principe de la diffusion d'avis) означает тот или иной способ его сообщения заинтересованным сторонам, и в первую очередь, инициировавшим его субъектам. Ни Устав Венецианской комиссии, ни её внутренний Регламент не содержат специальных указаний на данный принцип, но который, тем не менее, всегда применяется на практике.

Д) Принцип независимости экспертов

Согласно п.1 ст.1 и п.1 ст.2 Устава Венецианской комиссии, «Европейская Комиссия за демократию через право является независимым консультативным органом…Комиссия состоит из независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление права и политических наук. Члены Комиссии заседают в индивидуальном порядке и не получают и не подчиняются никаким инструкциям».

3.Этапы консультативной процедуры

Первым этапом в работе Венецианской Комиссии является выбор вопросов, по которым будут подготовлены заключения. Из всех аспектов члены Комиссии должны выбрать не более трёх-четырёх на один год, из-за ограниченности во времени и необходимости провести глубокий анализ данных вопросов. Комиссия сосредотачивает своё внимание, как правило, на вопросах наиболее значимых для развития демократии. Эти аспекты, однако, должны быть разноплановыми и отражать составляющие правового государства: выборы в законодательные органы, многопартийность, независимость судебной системы, гражданские права, конституционное правосудие, контроль законности действий и полномочий государственной власти, местную демократию.

Вопросы для будущих заключений выбираются на пленарной сессии на основе предложений либо членов Комиссии, либо международной организации, либо другого субъекта, указанного в Уставе (ст. 3§2 Устава). Выбрав вопрос, члены Комиссии решают, какой из подкомиссий этот вопрос будет передан для детального изучения. В настоящее время существует 13 подкомиссий (сейчас рассматривается вопрос о сокращении их числа) по следующим вопросам: конституционное правосудие, федеральное и региональное государственное устройство, международное право, защита меньшинств, конституционная реформа, демократические институты, комитет по управлению УниДем, Южная Африка, Средиземноморский бассейн, административные и бюджетные вопросы, Юго-Восточная Европы, Латинская Америка, Комитет по этике (Ранее в рамках Венецианской комиссии действовали и другие подкомиссии по следующим вопросам: взаимовлияние внутреннего и международного права, исключительные полномочия правительства, правовое государство и переход к рыночной экономике, task force (специальная подкомиссия по изучению отдельных вопросов)).

Следующим этапом является сравнительное изучение применимого законодательства, когда компетентная подкомиссия назначает одного или двух докладчиков, которые изучают состояние законодательства или практики на данном этапе. Докладчики могут послать вопросник (или исследование) в Комиссию, составленный институтом или центром документации, с которыми Комиссия сотрудничает. Такие центры могут предложить помощь своих сотрудников, являющиеся обычно специалистами по внутреннему или международному праву, в качестве консультантов. Подобное сотрудничество предусмотрено Уставом Комиссии: «1. Комиссия может, если считает это необходимым, прибегать к помощи консультантов.2. Комиссия может также в случае необходимости проводить слушания и приглашать участвовать в своей работе любого специалиста или неправительственную организацию, действующих в области компетенций Комиссии и способных помочь Комиссии в достижении ее целей» (ст. 5 Устава). Собрав, таким образом, информацию, докладчик(и) представляет промежуточный доклад Комиссии и предлагает предпринять какиелибо действия.

Следующим этапом является выявление проблемы и начало диалога с властями. Изучив отчёт и предложения докладчика(ов), Комиссия решает вопрос о необходимости затребования у властей дополнительной информации на правовой акт либо на практику по обсуждаемому вопросу. Как правило, Комиссия получает эту информацию во время пленарного заседания, в котором принимает участие подкомиссия и представители государства. Другим способом является обмен мнениями с представителями государства или с любыми другими заинтересованными лицами; для этого докладчик(и) может нанести официальный визит в эту страну.

Проделав указанную работу, подкомиссия представляет окончательный доклад, содержащий резюме юридических норм и практики исследуемого вопроса, описание пробелов и недочётов, а также предложения Комиссии в форме рекомендаций. Принятый на пленарном заседании доклад передаётся уставным органам Совета Европы и Генеральному Секретарю. Далее Комиссия может принять решение о полном или частичном опубликовании заключения.

Таким образом, заключения консультативных органов международных организаций, в данном случае, Венецианской Комиссии Совета Европы, занимают определённое место в системе актов международных организаций. Заключения не являются обязательными для выполнения, но зачастую играют значительную роль, поскольку содержат полезные рекомендации; кроме того, следование заключениям может способствовать повышению политического рейтинга на международной арене.

Список использованной литературы

венецианский комиссия правовой

1.Кузнецов С. И. Институциональная структура и источники права Совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. №1 (38), 2002.

2.Лимонникова М. А. Частичные и расширенные соглашения в рамках Совета Европы // Правовая система и вызовы современности: Материалы III Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых, 4-6 декабря 2006 г. / Уфа, РИО БашГУ, 2006.

3.Резолюция 90 (6) о Частичном соглашении, учредившая Европейскую комиссию за демократию через право;

4.Уставная резолюция (93) 28 о частичных и расширенных соглашениях.

Размещено на Allbest.ru