Суть та особливості дозвільних процедур у відносинах використання природних ресурсів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Суть та особливості дозвільних процедур у відносинах використання природних ресурсів

Анотація

Аналізується розуміння процедури видачі, анулювання, переоформлення документів дозвільного характеру, що посвідчують право на використання природних ресурсів. Систематизовані характеристики такої діяльності, особливості, що випливають із її адміністративно-правового розуміння та враховують природоресурсну сферу застосування. На підставі аналізу наявних у науковій літературі підходів до розуміння інститутів «адміністративний процес», «адміністративна процедура», «дозвільна процедура», «дозвільне провадження» автор виводить ключові підходи до розуміння суті і місця дозвільних процедур у відносинах природокористування. Особливості дозвільних процедур характеризуються з деталізацією їх стосовно сфери, яка розглядається. Зосереджується увага на новітніх законодавчих положеннях щодо організації видачі документів дозвільного характеру, системі дозвільних органів, етапах дозвільної процедури.

Ключові слова: використання природних ресурсів; дозвільна процедура; природоресурсні дозволи; дозвільна процедура у відносинах використання природних ресурсів; стадії дозвільної процедури.

Аннотация

Анализируется понимания процедуры выдачи, аннулирования, переоформления документов разрешительного характера, которые удостоверяют право на использование природных ресурсов. Систематизированы характеристики такой деятельности, особенности, вытекающие из ее административно-правового понимания с учетом природоресурсной сферы применения. На основании анализа имеющихся в научной литературе подходов к пониманию институтов «административный процесс», «административная процедура», «разрешительная процедура», «разрешительное производство» автор выводит ключевые подходы к пониманию сущности и места разрешительных процедур в отношениях природопользования. Особенности разрешительных процедур характеризуются с детализацией их относительно рассматриваемой сферы. Концентрируется внимание на новейших законодательных положениях организации выдачи документов разрешительного характера, системе разрешительных органов, этапах разрешительной процедуры.

Ключевые слова: использование природных ресурсов; разрешительная процедура; природоресурсные разрешения; разрешительная процедура в отношениях использования природных ресурсов; стадии разрешительной процедуры.

Abstract

The article analyzes the understanding of the procedures for the issuance, revocation, renewal of permits which authorize the right to use the natural resources. In the article have been systematized the charac-teristics of such activities arising from its administrative and legal understanding and taking into account the natural resource field of research. On the basis of available scientific approaches to understanding the institutions of¹ administrative process regarding the «administrative procedure», «permittingprocedures», «permitting execution», the author brings the key approach to understanding and the permitting procedures in natural resources use. Peculiarities ofpermitting procedures are characterized with their implementation details. The author focuses on the latest legislative provisions of the issuance ofpermissive documents, the system of licensing authorities, stages of this permitting procedure.

Key words: use of natural resources, permitting procedures; permits for use of the natural resources; permitting procedures in relations of use the natural resources, stages ofpermitting procedure.

право природоресурсний документ дозвільний

У системі адміністративних механізмів регулювання охорони і використання природних ресурсів окреме місце займають дозвільні процедури, з реалізацією яких пов'язане виникнення відносин спеціального природокористування. Детальна регламентація в законодавстві діяльності органів держави щодо надання документів дозвільного характеру, забезпечує необхідні юридичні гарантії реалізації прав та інтересів суб'єктів. Процесуальні норми дозволяють упорядкувати процес прийняття владних рішень та їх виконання, оскільки встановлюють конкретні технічні правила реалізації виконавчими органами держави та їх посадовими особами покладених на них повноважень. Це, у свою чергу, мінімізує можливості суб'єктивістських відхилень та сприяє підвищенню ефективності управління.

Розуміння категорії «дозвільна процедура у відносинах використання природних ресурсів» неможливе без з'ясування змісту і співвідношення таких категорій, як «адміністративний процес», «адміністративна процедура», «адміністративне провадження» та відповідно, - «дозвільна процедура», «дозвільне провадження». Дані категорії широко представлені в адміністративно-правових дослідженнях, присвячених адміністративному процесу¹, адміністративній процедурі в цілому², і дозвільному провадженню (процедурі)³, зокрема. Їх аналіз дає підстави стверджувати про відсутність в адміністративно-правовій науці єдності в поглядах учених-адміністративістів як щодо змістовного наповнення цих термінів, так і щодо співвідношення їх між собою. Не зосереджуючись на детальній характеристиці адміністративно-правових наукових джерел, вважаємо за доцільне вивести ряд принципових ключових положень, які є основою розуміння дозвільних процедур щодо використання природних ресурсів:

- адміністративний процес і адміністративна процедура пов'язані, однак не тотожні категорії; процедура є початковою формою урегульованості в діяльності відповідних органів, і, при необхідності, може перетворитися на більш впорядковану форму - «процес»;

- адміністративна процедура спрямована на забезпечення реалізації прав та законних інтересів юридичних і фізичних осіб, шляхом видання індивідуальних адміністративних актів;

- різновидом адміністративних процедур, виходячи з новітніх тенденцій розвитку і закріплення інституту публічно-сервісних відносин, є адміністративні процедури надання адміністративних послуг;

- дозвільні процедури, поряд із ліцензійними, реєстраційними та іншими, можуть визнаватися підвидами адміністративних процедур надання адміністративних послуг;

- дозвільні процедури доцільно визначати та розглядати виходячи не з широкого розуміння дозвільної системи, а лише в контексті законодавства про видачу документів дозвільного характеру в сфері господарської діяльності;

- зважаючи на законодавчо закріплений обов'язок адміністратора чи відповідного дозвільного органу забезпечувати погодження кінцевих рішень, отримання висновків чи інших документів подібного характеру в інших органах державної влади та органах місцевого самоврядування без залучення суб'єкта звернення, в системі дозвільних процедур можна виділяти внутрішні та зовнішні дозвільні процедури (або дозвільно-погоджувальні та дозвільно-вирішальні).

Характерними ознаками та особливостями дозвільних процедур у відносинах використання природних ресурсів можна визначити наступні:

1. Публічний, адміністративний характер дозвільної процедури щодо використання природних ресурсів, яка безпосередньо пов'язана з реалізацією повноважень органів державного управління. Повноваження надання документів дозвільного характеру на використання природних ресурсів закріплені в нормах законодавчих та підзаконних актів, що регулюють видачу відповідних дозволів, а також в положеннях, які регулюють правовий статус відповідних державних органів. Зокрема, Міністерство екології та природних ресурсів України забезпечує видачу документів дозвільного характеру на спеціальне використання об'єктів тваринного світу (а саме, дозволів на спеціальне використання диких тварин та інших об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних цілях, з метою утримання і розведення диких тварин у неволі чи напіввільних умовах, отримання продуктів їх життєдіяльності, переселення диких тварин у нові місця перебування та регулювання їх чисельності); спеціальне використання природних рослинних ресурсів; спеціальне використання (добування, збирання) об'єктів, які занесені до Червоної книги України (п.п. 39 п. 4 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 р. № 32⁴, п. 2 Правил видачі дозволів на спеціальне використання диких тварин та інших об'єктів тваринного світу, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення, затверджених наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 26.05.1999 р. № 115⁵, п. 1.4. Інструкції про порядок видачі дозволів на добування (збирання) видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, затвердженої наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 1 лютого 1993 р. № 3⁶); Державне агентство лісових ресурсів

України є суб'єктом видачі, анулювання, переоформлення, видачі дублікатів щодо дозволів на використання мисливських тварин, які перебувають у державній власності, за винятком тих, що знаходяться на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду (п.п. 18 п. 4 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 8.10.2014 р. № 521⁷) тощо.

1. Ініціативний (заявний) характер дозвільних процедур. Провадження за заявою суб'єкта звернення охоплюють широке коло відносин публічного та приватного характеру, учасниками яких, з одного боку, виступають органи владних повноважень (у більшості випадків це органи виконавчої влади та місцевого самоврядування), а з іншого - фізичні чи юридичні особи з приводу вирішення різного роду індивідуальних справ, реалізації суб'єктивних прав і обов'язків та надання адміністративних послуг. Дозвільна процедура щодо використання природних ресурсів ініціюється суб'єктом, який бажає отримати в користування певну частину природного ресурсу для визначеної мети, шляхом подання заяви, клопотання та ін.

2. Нормативний характер дозвільних процедур. Їх регламентація здійснюється за допомогою низки процедурних норм, що регулюють дії, які вчиняються на різних етапах видачі документів дозвільного характеру. Ст. 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»⁸ визначає основні вимоги до дозвільної системи. Відповідно до ч. 1 цієї статті виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:

необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;

дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;

платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру;

строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру;

вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру;

строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа;

перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності;

перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

3. Цілеспрямований характер здійснення дозвільних процедур, а саме, спрямованість на забезпечення легальних умов реалізації права використання природних ресурсів відповідними суб'єктами-природокористувачами та отримання ними, в кінцевому рахунку, дозвільних документів, які надають їм право на здійснення відповідних дій чи діяльності.

4. Послідовний, стадійний характер дозвільних процедур, який передбачає здійснення адміністратором детально регламентованого законодавством порядку дій з видачі дозвільних документів з дотриманням правил, строків та форм. Такий порядок передбачає здійснення типових, стандартних, регулярно повторюваних дій. Процес роботи адміністраторів, пов'язаної з прийомом заяв, їх опрацюванням та видачею дозволів детально врегульований Положенням про державного адміністратора і порядок його взаємодії з регіональними, місцевими дозвільними органами та суб'єктами господарювання, затвердженим наказом Міністра економічного розвитку і торгівлі України від 12.01.2012 № 28⁹ та Примірним регламентом центру надання адміністративних послуг, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1.08.2013 р. № 588¹⁰. Особливості процедури видачі конкретних видів природоресурсних дозволів визначаються відповідними законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами.

5. Безконфліктний характер відносин, які виникають в процесі дозвільних процедур. Відсутність конфлікту, і, як наслідок, третьої сторони - арбітра, покликаної його вирішити, передбачає безпосередню взаємодію тільки двох сторін - заявника та адміністратора. Дозвільні процедури реалізуються в процесі здійснення так званої публічно-сервісної діяльності¹¹, пов'язаної з прийняттям індивідуальних адміністративно-правових актів і вирішенням безсуперечних індивідуально-визначених справ. Крім того, як визначено в ч. 11 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дії щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, вчиняються дозвільним органом, що оформляє документ дозвільного характеру, без залучення суб'єкта господарювання. Слід також звернути увагу на п. 6 цієї ж статті, в якому закріплено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Безумовно, що, за загальним правилом, дії або бездіяльність посадових осіб дозвільних органів та адміністраторів можуть бути оскаржені до суду (про це йдеться в ч. 2 ст. 10 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та в ч. 2 ст. 19 Закону України «Про адміністративні послуги»¹²), однак це право реалізується в рамках адміністративного процесу.

6. Особливий організаційний порядок реалізації дозвільних процедур. Надання більшості природоресурсних дозволів здійснюється через центри надання адміністративних послуг.

Процес вдосконалення державного регулювання господарської діяльності, зокрема, дозвільної системи в цій галузі, набув в останні роки особливого значення. З прийняттям у 2005 році Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» були визначені загальні вимоги до видачі документів дозвільного характеру, що потягло за собою тривалий процес узгодження норм господарського, адміністративного та іншого (в тому числі екологічного, природоресурсного) законодавства з вимогами вищеназваного акту. Така уніфікація мала на меті забезпечення єдності підходів до дозвільних процедур, їх спрощення. Для забезпечення відкритості, оперативності та простоти отримання дозвільних документів були створені дозвільні центри та затверджений Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, що видаються виключно через них (постанова Кабінету Міністрів України від 21.05.2009 р. № 526 «Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності»¹³,).

З 4 жовтня 2015 року набули чинності зміни до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (Закон України від 12.02.2015 р «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)»¹⁴), відповідно до яких дозвільні центри ліквідуються, а адміністративні послуги з питань видачі документів дозвільного характеру надаються через адміністратора центру надання адміністративних послуг. Правові засади створення та забезпечення функціонування центрів, в яких адміністративні послуги надаються через адміністратора шляхом його взаємодії з відповідними суб'єктами надання адміністративних послуг, визначені Законом України "Про адміністративні послуги". Центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб'єктами надання адміністративних послуг (ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги»). Примірне положення про центр надання адміністративних послуг затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.02.2013 р. № 118¹⁵.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 р. № 523-р «Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри адміністративних послуг»¹⁶ затверджений Перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри адміністративних послуг. До нього віднесена і видача (переоформлення, видача дублікатів, анулювання) документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, визначених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності»¹⁷. Останній, в свою чергу, включає і природоресурсні дозволи.

Однак, окремі дозвільні документи надаються компетентними органами не через названі центри, а в іншому, встановленому спеціальним законодавством, порядку. Це, зокрема, стосується спеціальних дозволів на користування надрами.

Відповідно, можна виділяти:

- неконкурентний і

- конкурентний (конкурсний, аукціонний) порядок видачі документів дозвільного характеру на використання природних ресурсів.

Так, відповідно до п. 2 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 р. № 615¹⁸ дозволи надаються Державною службою геології та надр України переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 р. № 594¹⁹. У процесі проведення аукціонів повинна забезпечуватись змагальність, конкурентність при виборі природокористувача (зокрема, надрокористувача).

За твердженням авторів науково-практичного коментаря Господарського кодексу України аукціон - це спосіб публічного, почергового продажу товарів на основі конкурсу покупців; спеціалізований ринок з аукціонного продажу певного різновиду товарів, який функціонує постійно або періодично²⁰. Відповідно до п. 2 Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами аукціон - це спосіб продажу дозволів шляхом проведення торгів. Основним критерієм відбору суб'єкта-переможця за результатами проведення аукціонів є запропонована ним ціна.

Аналіз традиційних неконкурентних дозвільних процедур передбачає визначення стадій (етапів) їх здійснення. В науковій літературі виділяються три основні (обов'язкові) стадії дозвільної процедури:

1) подання до відповідного органу заяви заінтересованою в одержанні відповідного дозволу особи;

2) розгляд заяви, вивчення та аналіз поданих документів

3) прийняття рішення про видачу документа дозвільного характеру або про відмову в його видачі²¹.

У дозвільній процедурі розрізняються також обов'язкові і факультативні стадії. До обов'язкових відносять такі стадії: подача заяви, попередній аналіз документів, видача дозволу. До факультативних - припинення дії дозволу, його відновлення, переоформлення, видачу дублікату, оскарження чи опротестування рішень або дій органів дозвільної системи.

І.Л. Радик, досліджуючи проблеми екологічного ліцензування, поряд з обов'язковими, загальноприйнятими стадіями ліцензійного (дозвільного) провадження веде мову про так звані альтернативні стадії. До них, на його думку, відноситься стадія по здійсненню ліцензійного контролю та стадія позасудового розгляду ліцензійного спору. Специфіка цих стадій провадження з питань екологічного ліцензування полягає у тому, що вони можуть і не наступити²².

Виходячи з аналізу наукових досліджень та тлумачення діючих норм права, які регулюють дозвільні процедури у відносинах використання природних ресурсів, вбачається обґрунтованим виділення:

1) обов'язкових стадій дозвільного провадження щодо використання природних ресурсів, до яких належать:

- звернення суб'єкта - потенційного природокористувача з заявою про надання відповідного природоресурсного дозволу,

- розгляд звернення;

- прийняття рішення про видачу (відмову у видачі) природоресурсного дозволу;

2) факультативні стадії, що включають:

- погодження видачі дозволу,

- перереєстрація дозволу,

- продовження терміну дії дозволу,

- зупинення дії дозволу,

- поновлення дії дозволу,

- видача дублікату дозволу,

- анулювання дозволу.

Стосовно контролю та оскарження рішень, дій і бездіяльності державних органів, уповноважених видавати дозволи, то ці етапи не слід відносити до дозвільної процедури. Вони є самостійними видами діяльності державних органів та здійснюються в порядку контрольної процедури та адміністративного процесу відповідно.

Таким чином дозвільна адміністративна процедура у відносинах використання природних ресурсів - це детально регламентований послідовний порядок дій дозвільних органів, спрямований на видачу природоресурсних дозволів, а також здійснення погодження, отримання висновків тощо, які передують отриманню природоре- сурсних дозволів, переоформлення, продовження дії, зупинення, поновлення, видачу дублікатів чи анулювання відповідних дозвільних документів.

Література

1. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: монографія / Кузьменко О.В. - К.: Атіка, 2005. - 352 с.; Стеценко С.Г. Сутність адміністративного процесу: теоретичний погляд / С.Г. Стеценко // Право України. - 2011. - № 4. - С. 39-46; Коломоєць Т. Визначеність поняття «адміністративний процес» - умова ефективності нормопроектної та правозастосовної (в тому числі судової) діяльності / Т. Коломоєць // Слово Національної школи суддів України. - 2012. - № 1(1) . - С. 153-160; Гуджій Т. О. Сутність адміністративно-процесуального права / Т.О. Гуджій // Міжнародний юридичний вісник: збірник наукових праць Національного університету державної податкової служби України. - 2014. - Вип. 1. - С. 5-11.

2. Миколенко О І. Теорія адміністративного процедурного права: монографія / Миколенко О.І. - Харків: Бурун Книга, 2010. - 336 с.; Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Р.С. Алімов. - Ірпінь, 2002. - 20 с.; Лагода О.С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук \ О.С. Лагода. - Ірпінь, 2007. - 22 с.

3. Лихачов С.В. Дозвільне провадження в адміністративному процесі: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук / С.В. Лихачов. - Х., 2001. - 20 с.; Завірюха Г.С. Дозвільні процедури у сфері підприємницької діяльності (адміністративно-правовий аспект): автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук / Г.С. Завірюха. - К., 2011. - 20 с.

4. Офіційний вісник України. - 2015. - № 10. - Ст. 266.

5. Офіційний вісник України. - 1999. - № 37. - Стор. 110.

6. Верховна Рада України

7. Офіційний вісник України. - 2014. - № 82. - Ст. 2333.

8. Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 48. - Ст. 483.

9. Офіційний вісник України. - 2012. - № 7. - Ст. 261.

10. Офіційний вісник України. - 2013. - № 66. - Ст. 2396.

11. Мельник Р. С. Ще раз про сутність та ознаки публічно-сервісних відносин / Р.С. Мельник // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2008. - № 4. - С. 55-63; Ковбас І.В. Надання публічно-владних послуг як основна форма життєдіяльності демократичної, правової, соціальної держави / І.В. Ковбас // Науковий вісник Чернівецького університету. Правознавство. - 2011. - Вип. 559. - С. 97-101; Мельник РС. Категорія «публічне управління» у новій інтерпретації / Р.С. Мельник // Адміністративне право і процес. - 2013. - № 1. - С. 8-14; Позняков С.П. «Господарська інфраструктура» та «публічно-сервісна інфраструктура підтримки економічного розвитку»: проблема адміністративно-правового регулювання / С.П. Позняков // Часопис Академії адвокатури України. - 2013. - №19 (2). - С. 1-9.

12. Відомості Верховної Ради України. - 2013. - № 32. - Ст. 409.

13. Офіційний вісник України. - 2009. - № 40. - Ст. 1350.

14. Відомості Верховної Ради України. - 2015. - № 21. - Ст. 133.

15. Офіційний вісник України. - 2013. - № 16. - Ст. 557.

16. Офіційний вісник України. - 2014. - № 45. - Ст. 1193.

17. Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 47. - Ст. 532.

18. Офіційний вісник України. - 2011. - № 45. - Ст. 1832.

19. Офіційний вісник України. - 2011. - № 44. - Ст. 1783.

20. Науково-практичний коментар Господарського кодексу України / [О.А. Беляневич, О.М. Вінник, В.С. Щербина [та ін.]; за заг. ред. Г.Л. Знаменського, В.С. Щербини]. - 3-тє вид., переробл. і допов. - К.: Юрінком, Інтер, 2012. - С. 376.

21. Завірюха Г.С. Дозвільні процедури у сфері підприємницької діяльності (адміністративно-правовий аспект): автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Г.С. Завірюха. - К., 2011. - С. 13; Лиско Г. До питання природи дозвільного провадження та його місця у адміністративній процедурі / Г. Лиско // Вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2013. - Випуск 58. - С. 155.

22. Радик І.Л. Правові проблеми екологічного ліцензування: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.06 / І.Л. Радик. - Харків, 2001. - С. 11.

Размещено на Allbest.ru