Система та компетенція контролюючих органів та їх посадових осіб із застосування заходів податкового примусу

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

У Податковому кодексі України (далі - ПК України) [1] встановлений перелік контролюючих органів, що забезпечують контроль за наповненням бюджетів усіх рівнів коштом податків і зборів. Контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.

Органами стягнення є виключно контролюючі органи, уповноважені здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску у межах повноважень, а також державні виконавці у межах своїх повноважень. Стягнення податкового боргу та недоїмки зі сплати єдиного внеску за виконавчими написами нотаріусів не дозволяється.

Повноваження і функції контролюючих органів визначаються цим Кодексом, Митним кодексом України та законами України. Розмежування повноважень і функціональних обов'язків контролюючих органів визначається законодавством України. Інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, зокрема на запит правоохоронних органів.

Отже, основне призначення контролюючих органів полягає у забезпеченні в межах своєї компетенції контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів та сплатою податкових зобов'язань чи погашення податкового боргу.

Стан опрацювання. Окремим проблемам податкового примусу присвячені дисертаційні роботи та монографічні дослідження, наприклад, таких науковців, як Н.А. Саттарова [2], Ю.О. Ровинський [3], О.М. Дуванський [4], А.М. Тимченко [5] та ін.

Разом із цим питання компетенції у наукових джерелах досліджені недосконало, зокрема й досі вченими не розроблено пропозицій щодо підстав та порядку притягнення до відповідальності посадових осіб контролюючих органів за перевищення своїх владних повноважень, порушення прав громадян. Тому метою цієї статті є спроба вироблення пропозицій щодо врегулювання цих питань.

Н.І. Хімічева визначає податкову компетенцію як здатність державних (муніципальних) органів і суспільно-територіальних утворень на підставі закону виступати стороною в податкових відносинах, що володіє певними повноваженнями [6, с. 52]. Досліджуючи природу й особливості владних повноважень, Ю.А. Тихомиров доходить висновку, що право-обов'язок найкраще виражає сукупність прав і обов'язків, оскільки права надаються суб'єктові публічно-владних відносин для обов'язкової реалізації. Якщо громадянин може і не скористатися своїми правами, то владний суб'єкт не може ними знехтувати. І в цьому сенсі поняття «повноваження» суб'єкта точніше виражає органічну єдність покладених на нього прав і обов'язків і повніше характеризує відносини суб'єктів [7, с. 138]. Як зазначає І.В. Дементьєв, податкова компетенція державного органу не передбачає, за загальним правилом, настільки широкої оперативної самостійності і наявності можливості діяти за розсудом [8, с. 46-47]. Проте реалізація владних повноважень у рамках прав-обов'язків не означає повного виключення самостійності в ухваленні рішень або відсутності свободи вибору варіантів поведінки уповноваженими суб'єктами. Незважаючи на жорстку регламентацію правочинності суб'єктів влади, чинне законодавство дає їм можливість приймати певні рішення і здійснювати певні дії, самостійно визначаючи умови і форми їх реалізації [9, с. 3].

Аналізуючи природу компетенції та повноваження владних суб'єктів, Ю.О. Тихомиров як видові поняття, які є проявами базової категорії «компетенція», виділяв відання, предмет відання, юрисдикцію. Науковець звертав увагу на те, що правильному розумінню компетенції відповідає її загально-правове трактування. Це базове поняття публічного права, яке визначає життєдіяльність не лише суб'єктів публічно-правових, а й приватно-правових відносин. Визначаючись переважно у статутних та тематичних законах, вона реалізується за допомогою всіх галузей права [7, с. 60]. Отримуючи конституційне закріплення, компетенція органів, які представляють державу та реалізують публічний інтерес, набуває певного галузевого забарвлення, спираючись саме на конституційний припис. Відповідна галузь права деталізує ту спрямованість, яку відобразила конституційна норма. Така деталізація відбувається за двома напрямами: галузевим та міжгалузевим. Стосовно першого відбувається уточнення конституційного припису, принципу в галузевих конструкціях для можливостей реального правозастосування, використання їх із метою реального застосування у сфері однорідних суспільних відносин. Стосовно другого напряму принципово важливим моментом є уникнення підстав накладення одних галузевих повноважень на повноваження, врегульовані іншою галуззю права. Досліджуючи проблему компетенції та досягнення рівноваги в цій площині через корегування повноважень органів, які представляють державу, традиційно виділяють такі поняття щодо її змісту: мету, об'єкти впливу та владні повноваження [7, с. 55-56]. Стосовно відносин оподаткування ці складники набувають певних видових особливостей.

Метою податкової компетенції є реалізація повноважень владних суб'єктів щодо організації діяльності та контролю за надходженням податків та зборів до централізованих публічних фондів. Ця мета засновується на двох вихідних засадах. По-перше, все податкове регулювання будується на ст. 67 Конституції України, яка встановлює податковий обов'язок. У ч. 1 вказаної статті Конституції йдеться про обов'язок кожного сплачувати податки і збори. Деталізація вказаного конституційного припису знайшла своє відображення у нормах ПК України. Водночас традиційно у фінансово-правовій науці виділяється триланкова структура податкового обов'язку: сплата податків, зборів (обов'язкових платежів); податковий облік; податкова звітність [10, с. 526]. З цього приводу Д.В. Вінницький зазначає, що варто поділяти податкові обов'язки на дві групи. По-перше, це організаційно-майнові обов'язки - правильно і вчасно платити податки. По-друге, організаційно-податкові - встати на податковий облік, надавати в податкові органи документи та інформацію, необхідні для обчислення та сплати податків, виконувати інші процесуальні обов'язки [11, с. 78-81]. Дещо суперечливим виглядає поділ обов'язків платників податків. Науковець не вказує, чому саме до таких груп він відносить відповідні обов'язки. При цьому нез'ясованим залишається аспект стосовно співвідношення між собою «майнових» та «податкових» обов'язків платників податків.

Систему суб'єктів податкової компетенції становлять держава, територіальні громади, державні органи. Певною специфічністю відрізняється в цих умовах податкова компетенція держави, яка поєднує встановлення правил поведінки (прийняття законодавчих актів) та створення контролюючих органів, розподілення між ними повноважень. Тобто в особі держави поєднується як власник коштів від податків та зборів, так і організатор їх справляння. У деякому сенсі такою специфічністю характеризується і податкова компетенція органів місцевого самоврядування. Водночас вона має похідний характер від державної компетенції у сфері оподаткування.

Носіями податкової компетенції на рівні контролюючих органів виступають як безпосередньо ці органи, так і їх посадові особи. Але на рівні останніх, як підкреслює М.П. Кучерявенко, податкова компетенція набуває в більшому сенсі не закріплюючого характеру, а правозастосовного [12, с. 368].

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, є Державна фіскальна служба України (далі - ДФС) [13].

Основними завданнями ДФС є:

- реалізація державної податкової політики та політики у сфері державної митної справи, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства;

- здійснення в межах повноважень, передбачених законом, контролю за надходженням до бюджетів та державних цільових фондів податків і зборів, митних та інших платежів, державної політики у сфері контролю за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, державної політики з адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері контролю за своєчасністю здійснення розрахунків в іноземній валюті в установлений законом строк, дотриманням порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), а також за наявністю ліцензій на провадження видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню відповідно до закону, торгових патентів;

- здійснення адміністрування податків і зборів, митних та інших платежів, єдиного внеску в порядку, встановленому законом, забезпечення контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою їх нарахування та сплати до бюджету і відповідних позабюджетних фондів;

- контроль своєчасності подання платниками податків та єдиного внеску передбаченої законом звітності, своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, єдиного внеску, митних та інших платежів;

- здійснення контролю за дотриманням податкового і митного законодавства, законодавства щодо трансфертного ціноутворення, законодавства щодо адміністрування єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого законом покладено на ДФС;

- здійснення обліку платників податків та єдиного внеску, осіб, які здійснюють операції з товарами, що перебувають під митним контролем, об'єктів оподаткування та об'єктів, пов'язаних з оподаткуванням;

- забезпечення ведення обліку податків і зборів, платежів;

- здійснення диференціації платників податків;

- здійснення застосування адміністративного арешту (арешту) майна платників податків та/або зупинення видаткових операцій на їх рахунках у банках, фінансових санкцій до платників єдиного внеску та ін.

ДФС із метою організації своєї діяльності: 1) забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, вжиття заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті ДФС, її територіальних органах; 2) організовує планово-фінансову роботу в апараті ДФС та її територіальних органах, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку; 3) надає територіальним органам ДФС методичну і практичну допомогу в організації роботи, проводить перевірку стану такої роботи; 4) координує та контролює діяльність своїх територіальних органів та організовує їх взаємодію з державними органами та органами місцевого самоврядування; 5) забезпечує згідно із законодавством надання державним органам інформації з реєстрів, банків та баз даних ДФС; 6) співпрацює з інститутами громадянського суспільства, забезпечує участь громадськості у реалізації державної політики за напрямами діяльності ДФС та інформує її про свою роботу; 7) організовує інформаційно-аналітичне забезпечення ДФС та автоматизацію її діяльності та ін.

ДФС із метою виконання покладених на неї завдань має право: 1) залучати в установленому порядку до виконання окремих робіт, участі у вивченні деяких питань вчених і фахівців, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств, установ та організацій; 2) отримувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також від громадян та їх об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань, а також фінансову і статистичну звітність у порядку та на підставах, визначених законом; 3) скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до її компетенції; 4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державною системою урядового зв'язку та іншими технічними засобами; 5) запрошувати платників податків або їх представників для перевірки правильності нарахування та своєчасності сплати податків, зборів, митних та інших платежів; 6) вимагати під час документальних перевірок від платників податків, що перевіряються, проведення інвентаризації основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів; 7) вимагати від платників податків, що перевіряються, зняття залишків товарно-матеріальних цінностей, готівки; 8) вимагати під час проведення перевірок виготовлення і надання засвідчених підписом платника податків або його посадовою особою та скріплених печаткою (за її наявності) копій первинних документів, які свідчать про порушення податкового та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на ДФС, та отримувати їх у платників податків у встановленому Податковим кодексом України порядку; 9) доступу під час проведення перевірок до територій, приміщень (крім житла громадян) та іншого майна, що використовуються з метою провадження господарської діяльності та/або є об'єктами оподаткування або використовуються для отримання доходів (прибутку) чи пов'язані з іншими об'єктами оподаткування та/або можуть бути джерелом погашення податкового боргу в порядку, передбаченому Податковим кодексом України; 10) надсилати платникам податків у межах повноважень, передбачених законом, у разі виявлення порушень вимог законодавства письмові запити щодо надання засвідчених належним чином копій документів, безпосередньо пов'язаних із виявленими порушеннями; 11) визначати у передбачених Податковим кодексом України випадках суми податкових та грошових зобов'язань платників податків; 12) порушувати в установленому законом порядку питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні податкового, митного, бюджетного законодавства та законодавства про єдиний внесок; 13) отримувати від органів виконавчої влади необхідну інформацію, пов'язану з обчисленням та сплатою податків, зборів, платежів, у випадках, передбачених законодавством, а також відомості, необхідні для проведення аналізу фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій усіх форм власності; 14) стягувати з установ банків та інших фінансово-кредитних установ пеню за несвоєчасне виконання ними рішень суду та доручень платників податків про сплату податків та інших платежів та ін.

ДФС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра фінансів. Голова ДФС має заступників, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним Міністром фінансів на підставі пропозицій Голови ДФС.

Із метою погодженого вирішення питань, що належать до компетенції ДФС, обговорення найважливіших напрямів її діяльності у ДФС може утворюватися колегія. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного наказу. Із метою розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у ДФС можуть утворюватися постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів приймає Голова ДФС. Кількісний та персональний склад колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів визначає Голова ДФС. Граничну чисельність державних службовців та працівників ДФС затверджує Кабінет Міністрів України. Структуру апарату ДФС затверджує її Голова за погодженням із Міністром фінансів.

ДФС здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи [14]. ДФС та її територіальні органи є органами доходів і зборів. У складі ДФС та її територіальних органах діють підрозділи податкової міліції. ДФС у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує і контролює їх виконання.

Посадові особи ДФС часто вчиняють неправомірні дії, чим не тільки порушують інтереси платників податку, але і призводять до заподіяння їм суттєвої матеріальної шкоди. Загальні засади відповідальності контролюючих органів та їх посадових осіб визначені ст. 21 ПК України. Причому п. 21.3 ст. 21 ПК України прямо передбачає, що шкода, завдана неправомірними діями посадових осіб контролюючих органів, підлягає відшкодуванню коштом державного бюджету, передбачених таким контролюючим органам. Одночасно зазначена стаття містить наслідки прийняття посадовими особами контролюючих органів неправомірних рішень, якими визначаються зобов'язання платникові податків. Як зазначає пп. 21.2.1 п. 21.2 ст. 21 ПК України, повторне протягом останніх дванадцяти місяців прийняття неправомірного рішення, яким визначаються податкові (грошові) зобов'язання платників податків, посадовою (службовою) особою контролюючого органу, яка прийняла таке рішення, є підставою для застосування до такої посадової (службової) особи дисциплінарного стягнення у порядку, передбаченому законом.

У свою чергу, Розділ VIII Закону України «Про державну службу» [15] докладно регулює порядок і підстави дисциплінарної відповідальності всіх державних службовців, зокрема посадових осіб контролюючих органів у розумінні ПК України. Серед видів дисциплінарних стягнень передбачено навіть звільнення державного службовця. Крім цього, згідно із ч. 2 ст. 80 Закону України «Про державну службу», держава має право зворотної вимоги (регресу) у розмірі та порядку, визначених законом, до державного службовця, який заподіяв шкоду.

Доволі однозначними є також норми, які дають змогу притягати контролюючі органи та їх посадових осіб до майнової (цивільно-правової) відповідальності. Йдеться про ст. 1173 та ст. 1174 ЦК України, які передбачають обов'язок відшкодувати в повному обсязі шкоду, завдану незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю, відповідно, державного органу та його посадових осіб, причому незалежно від їхньої вини.

Варто зауважити, що, за ч. 1 ст. 80 Закону України «Про державну службу», матеріальна та моральна шкода, заподіяна фізичним та юридичним особам незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю державних службовців під час здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується державою. податковий компетенція контролююючий

Зокрема, проблемою для практичного застосування норм щодо майнової та дисциплінарної відповідальності контролюючих органів видається надмірна загальність відповідних законодавчих приписів. З одного боку, така ситуація зменшує ймовірність того, що певне неправомірне діяння контролюючого органу чи його посадової особи залишиться безкарним. З іншого боку, платникам податків важче обґрунтувати наявність протиправної поведінки з боку держави чи її службовців та наслідків такої поведінки саме у конкретній життєвій ситуації. Отже, важливо зробити правила відповідальності контролюючих органів та їх посадових осіб зручнішими для застосування за ініціативою платників податків, прив'язавши зміст норм до найпоширеніших зловживань контролюючих органів.

Видається, що поліпшити ситуацію можна за трьома напрямами: 1) навести приблизний перелік видів збитків, які має відшкодувати контролюючий орган та його посадові особи. Це дасть змогу спростити процес доказування розміру шкоди в суді; 2) запровадити додаткові спеціальні склади дисциплінарних проступків саме для контролюючих органів. Ці склади мають охоплювати найпоширеніші зловживання посадовців контролюючих органів. Відповідні склади дисциплінарних проступків не розширять перелік протиправних діянь посадовців контролюючих органів порівняно з тими, що діють, але дають змогу спростити процес доказування їх протиправності, оскільки детальніше окреслюватимуть об'єктивну сторону відповідних діянь. Як варіант, можна розглянути можливість надання права платникам податків, які зазнали відповідних утисків, безпосередньо ініціювати процедуру притягнення до дисциплінарної відповідальності посадовців контролюючих органів; 3) запровадити спеціальні штрафні санкції, які будуть застосовуватися до посадових осіб контролюючих органів за їх неналежну поведінку у контексті податкових правопорушень. Йдеться про норму ст. 109 ПК України, яка, розкриваючи зміст поняття податкового правопорушення, вказує на те, що до них належить протиправні діяння (дія чи бездіяльність) не лише платників податків, податкових агентів, та/або їх посадових осіб, але і посадових осіб контролюючих органів. Разом із тим закріплена в ст. 109 ПК України норма не набула розвитку в інших положеннях Кодексу, зокрема, відсутні склади конкретних правопорушень посадовців контролюючих органів та конкретні заходи відповідальності за них. Цю прогалину можна виправити шляхом включення до ПК України спеціальних складів податкових правопорушень, до відповідальності за вчинення яких притягатимуться контролюючі органи та/або їх посадові особи.

Висновки. Проблемою для практичного застосування норм щодо майнової та дисциплінарної відповідальності контролюючих органів видається надмірна загальність відповідних законодавчих приписів. З одного боку, така ситуація зменшує ймовірність того, що певне неправомірне діяння контролюючого органу чи його посадової особи залишиться безкарним. З іншого боку, платникам податків важче обґрунтувати наявність протиправної поведінки з боку держави чи її службовців та наслідків такої поведінки саме у конкретній життєвій ситуації. Отже, важливо зробити правила відповідальності контролюючих органів та їх посадових осіб зручнішими для застосування за ініціативою платників податків, прив'язавши зміст норм до найпоширеніших зловживань контролюючих органів.

Поліпшити ситуацію можна за трьома напрямами: 1) навести приблизний перелік видів збитків, які має відшкодувати контролюючий орган та його посадові особи; 2) запровадити додаткові спеціальні склади дисциплінарних проступків саме для контролюючих органів; 3) запровадити спеціальні штрафні санкції, які будуть застосовуватися до посадових осіб контролюючих органів за їх неналежну поведінку у контексті податкових правопорушень.

Література

1. Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 р., № 2755-УІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2011. - № 13. - № 13-14, № 15-16, № 17. - Ст. 112.

2. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве: дис. ... доктора юрид. наук: 12.00.14 / Н.А. Саттарова; Всерос. гос. налог, акад. - М., 2006. - 493 с.

3. Ровинський Ю.О. Державний примус у системі фінансового права України: [моногр.] / Ю.О. Ровинський; Класич. приватний ун-т. - Запоріжжя, 2011. - 404 с.

4. Дуванський О.М. Примусові заходи, пов'язані з невиконанням обов'язку зі сплати податків і зборів: дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.07 / О.М. Дуванський; Ну «Юрид. акад. ім. Я. Мудрого». 2012. - Х., 2012. - 206 с.

5. Тимченко А.М. Види примусових заходів у податковому праві: дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.07 / А.М. Тимченко; Нац. ун-т держ. податк. служби України. - Ірпінь, 2011. - 210 с.

6. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права / Н.И.Химичева. - Саратов, 1979. - 292 с.

7. Тихомиров Ю.А. Публичное право / Ю.А. Тихомиров. - Москва, 1995. - 496 с.

8. Дементьев И.В. Индивидуальные налогово-правовые акты: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / И.В. Дементьев; Воронежский гос. ун-т. - Воронеж, 2005. - 235 с.

9. Рукавишникова И.В. «Связанные» и «свободные» полномочия властвующих субъектов финансовых отношений / И.В. Рукавишникова // Финансовое право. - 2005. - № 5. - С. 3-9.

10. Воронова Л.К. Фінансове право України: [навч. посіб.] / Л.К. Воронова. - К.: Правова єдність, 2009. - 395 с.

11. Винницкий Д.В. Субъекты налогового права / Д.В. Винницкий. - М.: Норма, 2000. - 192 с.

12. Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: в 6 т. Т 2: Введение в теорию налогового права / Н.П. Кучерявенко. - Харьков: Легас, 2004. - 600 с.

13. Про Державну фіскальну службу України: Пост. КМУ від 21.05.2014 р. № 236 // Офіц. вісн. України. - 2014. - № 55. - Ст. 1507.

14. Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України: Пост. КМУ від 06.08.2014 р. № 311 // Офіц. вісн. України. - 2014 . - № 64. - Ст. 1765.

15. Про державну службу: Закон України від 10.12.2015 р. № 889-УМІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2016. - № 4. - Ст. 43.

Размещено на Allbest.ru