Размещено на http://www.allbest.ru/

Повышение роли самоуправления в жизни территориального сообщества

А.В. Тревогин

Проведение глубокой реформы федеративного устройства государства началось с известных указов Президента РФ от 6 мая 2000 г. Вызревает новое видение отношений между центром и органами власти на местах. Важнейшим моментом в отношениях уровней власти является вопрос о том, какие условия способствуют расширению налоговой базы и эффективному сбору налогов. Налоговые же взаимоотношения - это отражение экономического взаимодействия между региональными и местными органами власти, между ними и налогоплательщиками. Фактически региональные и местные власти «продают» фирмам и населению, находящимся на их территории, свои «услуги» (обеспечивают закон и порядок, создают инфраструктуру, несут основное бремя социальных расходов и т.д.) в обмен на собираемые налоги. Таким образом, налоги выступают особого рода ценами, уплачиваемыми потребителями услуг, в определенной мере свободными в выборе «продавцов». Если их не устраивают «услуги» того или иного «продавца», они могут сменить его, например, проголосовав за другую «команду» на региональных или муниципальных выборах или, если есть такая возможность, переехав в другой район [1].

Но нижестоящие органы управления должны обладать большей самостоятельностью, чем принято считать в соответствии с устоявшимися теоретическими представлениями о федеральном устройстве и системе государственных финансов. Это даст возможность региональным и местным властям выступать с экономическими и политическими инициативами, то есть в определенных рамках участвовать в формировании «правил игры».

Экономическая теория не дает убедительных и логичных принципов распределения функций между уровнями государственного управления, за исключением некоторых очевидных решений (например, о национальной обороне). Поэтому распределение функций требует соответствующего распределения налоговых доходов. Западным федеративным системам присуща высокая централизация законодательных и фискальных функций. В России же федеральная власть не обладает в настоящее время достаточным контролем над административными и экономическими ресурсами страны, но полностью контролирует налоговые поступления. Поэтому в деле укрепления власти необходимо отталкиваться от концепции конкурентного федерализма. Это позволит в перспективе предотвратить крупномасштабные финансовые перераспределения между различными органами власти, для чего важно сформулировать четкие принципы отношений между фискальной системой и социальной сферой, а кроме того, обеспечить наряду с конституциональными принципами разделения властей систему сдержек и противовесов.

Но пока центр и регионы до сих пор не нашли устойчивого баланса в распределении властных полномочий, существует система «торга» между участниками федеративных отношений, которая до сих пор всегда выгодна федеральному центру, давая ему возможность оказывать давление на «непокорные» субъекты Федерации.

В большинстве регионов основные экономические ресурсы сосредоточены в крупных городах, поэтому любые действия по перераспределению ресурсов затрагивают интересы их муниципалитетов, которые стремятся заручиться поддержкой центра. Это вызывает недовольство региональных властей, хотя виной здесь является отсутствие правовых норм перераспределения средств в рамках субъекта Федерации.

Региональных лидеров, в частности, можно «привязать» к центру с помощью трансфертов, или особых прав на пользование ресурсами. Но все торги завуалированы, ни одно региональное правительство не располагает полной информацией о том, как идет «торг» у других регионов, каких уступок от центра добились другие. В результате большинство регионов делает выбор в пользу лояльности к федеральной власти и ждет решений сверху.

Высокая степень вертикального контроля над фискальной системой может быть истолкована как результат стратегического тупика в конкуренции между уровнями власти. Но в действительности она является результатом замысла центра, не говоря о сознательном сохранении «непрозрачной» институциональной среды, что в целом создает ненадежное равновесие, которое может нарушиться при малейшем изменении обстановки [1]. Пример: межбюджетные изменения по итогам 2001 г. и кризис бюджета области в 2002 г. из-за снижения его доходов при отсутствии падения уровня производства. На муниципальный уровень возложена ответственность за выполнение ряда социальных задач, без предоставления дополнительной доли налоговых доходов и полномочий. Поэтому на региональном уровне происходит эффективное соединение политики и бизнеса прежде всего тех предприятий, которые поддерживают определенные объекты социальной инфраструктуры. Муниципальные бюджеты зависят от региональных бюджетов, а те, в свою очередь, - от федеральных расходов, что чревато конфликтами интересов и «непрозрачностью» принимаемых решений. Для большинства регионов налоговая база слишком узка, поэтому около половины региональных расходов покрывается за счет федерального бюджета, а в муниципальных образованиях доля собственных налогов доходит до 10% общих доходов от их бюджетов. Поэтому для всех уровней власти самое главное - результат торга с вышестоящими.

Самостоятельная финансовая политика на рынке ценных бумаг в регионах после кризиса 1998 г. потерпела полный провал, несмотря на то, что в основном там не строили «пирамиды», как в центре, а вкладывали деньги в инвестиционные проекты, например, развитие телефонной сети. Рассчитаться с заемщиками власти всех уровней оказались неспособны [2].

Достижение согласия между разными уровнями федеральной системы осложняется противоречиями между федеральными органами, испытывающими бремя государственного долга, и муниципальными властями, которые тщетно ищут источники финансирования в связи с ростом объема возлагаемых на них функций. Федеральный бюджет играет весьма незначительную роль в финансировании большинства экономически значимых расходов, например, содержания транспорта [3].

Основополагающие тарифы главных монополистов определяются на федеральном уровне, там же - размер пенсий и зарплат бюджетников. Растущие потребности регионов в финансировании расходов требуют расширения региональной налоговой базы. Однако без ясных и устойчивых норм, регулирующих перераспределение финансов, регионы не будут иметь достаточных стимулов к увеличению собственных доходов из опасения, что любой их прирост может быть изъят центром в федеральный бюджет. Для этого структура распределения налоговых доходов время от времени пересматривается. То же наблюдается и в отношениях регионов с муниципалитетами, где уже нет никакой политики: власти городов, как правило, принимают чисто прагматические решения.

На наш взгляд, система межбюджетного перераспределения в существующем виде должна быть ликвидирована в ближайшие годы. Доверие в отношениях можно восстановить только тогда, когда доходы и расходы разных уровней власти будут четко разделены, что повысит налоговую дисциплину и приведет к росту доходов бюджетов всех уровней.

На сегодняшний день неразбериха имеет место и в рамках законодательных взаимоотношений субъектов права, ввиду несоответствия нормам законов отношений, складывающихся во многих сферах. На муниципальном уровне «на свой риск» решаются вопросы по имущественным отношениям:

порядок закрепления прав хозяйственного ведения;

передача в аренду муниципальных объектов;

создание муниципальных учреждений и закрепление за ними объектов;

передача ведомственных объектов муниципальным предприятиям;

вопросы взаимодействия с органами федеральных структур на местах.

Контролирующие органы различных надзоров - санитарного, пожарного, энергетического, сертификации и метрологии и подобных - больше озабочены платным охватом своими услугами, что немудрено при массовости нарушений и обязательств перед ними у организаций подведомственной сферы.

Деятельность Федеральной инспекции по труду, кроме рассмотрения жалоб от обиженных работников, вообще не видна, а в структуре администрации города подобной службы закон не предусматривает. В результате городской бюджет платит субсидии на оплату жилья и услуг категориям населения, работающим, но получающим мизерные зарплаты. В городском центре занятости при двух тысячах зарегистрированных безработных четыре тысячи вакансий - в основном квалифицированных работников, и в основном с зарплатой меньше среднестатистической по области и стране. И пока законодательных сдвигов из центра в помощь власти на местах в этом вопросе нет.

Более четверти бюджета города, или около 300 млн руб., составляет дотация населению за потребленную теплоэнергию, из них, в конечном итоге, 50 млн - налог на добавленную стоимость. Вопрос об освобождении от его уплаты не рассматривается уже годами, хотя имеются законные основания для его разрешения.

Нет действенной законодательной базы, направленной против разрушения строителями существующих объектов благоустройства, против «самодеятельности» рекламного бизнеса, прочих нарушений. Нет действенной управы даже на нерадивых владельцев собак.

Поэтому законодателям и органам власти необходимо усилить работу по формированию нормативно-правовой базы, повысить направляющую роль государства, а также роль региона и органов местного самоуправления в проведении реформы федеративного устройства.

самоуправление муниципальный федеральный межбюджетный

Литература

Закон РФ «О федеральном бюджете на 2001 год». Ст. 47 // Парламентская газета. - 2000. - 28 декабря. - №247.

Реформирование федеративных отношений в России (Взгляд с позиции «конкурентного федерализма») // Вопросы экономики. - 2000. - №10.

Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики. - 1998. - №3.

Размещено на Allbest.ru