Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности

Специальность 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»

Семенов Андрей

Москва - 2015



Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Винокуров Александр Юрьевич

Официальные оппоненты: Залужный Александр Гаврилович

доктор юридических наук, профессор,

ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», кафедра национальной безопасности, профессор

Борисова Юлия Валерьевна кандидат юридических наук, Генеральная прокуратура Российской Федерации, отдел по обеспечению участия прокуроров в делах по экономическим спорам, административным правонарушениям и защите интеллектуальных прав управления по обеспечению участия прокуроров гражданском и арбитражном процессе, прокурор отдела

Ведущая организация: ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)»



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования не вызывает сомнений, поскольку по-вышение эффективности работы прокуроров по реализации задач, направлен-ных на обеспечение законности, обусловлено не в последнюю очередь совер-шенствованием взаимодействия прокуратуры с органами государственной вла-сти и органами местного самоуправления.

Востребованность научных исследований по рассматриваемой проблема-тике предопределена наличием существующих пробелов в теории прокурор-ской деятельности в современных условиях, поскольку вопросы взаимодей-ствия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в последние годы комплексно учеными не изучались, в связи с чем образовался разрыв между потребностями практики, которая стимулирует-ся, в том числе наличием действующих соглашений между названными орга-нами публичной власти, и возможностями прокурорской науки обеспечить си-стемность осуществления взаимодействия.

Следует также учитывать, что между прокуратурой, органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления осуществляется колос-сальный по объему документооборот, а, следовательно, для совершенствования взаимодействия необходимо оптимизировать эти информационные потоки.

Кроме того, взаимодействие выражается в оказании правовой помощи нуждающимся в ней органам и должностным лицам. Прежде всего, это касается консультирования, а также разъяснения положений действующих нормативных правовых актов, практики их применения.

Исходя из вышесказанного, представляется возможным рассмотреть взаи-модействие не только в качестве одного из элементов организации работы про-куратуры, но и как самостоятельный участок ее внешнефункциональной деятельности. К такому выводу мы приходим благодаря сложившимся в науке о прокурорской деятельности тенденциям¹.

Важным обстоятельством, предопределившим актуальность темы диссер-тационного исследования, является отсутствие комплексного организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего вопросы взаимодействия прокуратуры с органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления. Однако стоит отметить, что руководство надзорного ведомства не оставляет этот вопрос без внимания и понимает всю значимость такой деятельности для укрепления законности в стране². Об этом свидетельствует также факт проведения в 2010 г. совместного совещания Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации³.

Более того, в 2013 г. при непосредственном участии главы государства со-стоялось заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, на котором обсуждались проблемы взаимодействия органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов с органами местного самоуправления⁴. Данному мероприятию предшествовало проведение мас-штабного социологического исследования, которое выявило ряд негативных факторов, снижающих эффективность рассматриваемой деятельности.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на очевидную зна-чимость рассматриваемой проблематики, она не получила достаточного осве-щения в юридической литературе. Встречается немного научных работ, в кото-рых она затрагивается. Как правило, дается лишь общая характеристика взаи-модействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также указываются его основные формы. Кроме того, в учебной литературе этот вопрос вообще рассматривают в контексте государ-ственно-правового статуса прокуратуры, по большей части имея в виду ее вза-имоотношения с правоохранительными и контрольно-надзорными органами. Вместе с тем какие-либо специальные комплексные исследования механизма взаимодействия, основное содержание которого составляют организационные отношения, фактически отсутствуют. Поэтому многие правовые и методологи-ческие вопросы не получили разрешения.

В советский период теоретико-правовая характеристика проблем взаимо-действия прокуратуры с органами государственной власти и управления дава-лась в трудах А.С. Беджанова, А.Д. Берензона, Ю.Д. Гудковича, Б.М. Дубро-винского, Т.Л. Маркелова, Е.И. Орловской, В.П. Пивненко, Н.А. Поддубного и др.

В научных работах акцентировалось внимание на взаимоотношениях про-куратуры с местными Советами народных депутатов. По этим вопросам были защищены кандидатские диссертации А.С. Беджановым на тему «Взаимодей-ствие местных Советов депутатов трудящихся с органами суда и прокуратуры по обеспечению социалистической законности и охране прав граждан» (1973 г.), Е.И. Орловской на тему «Организационно-правовые формы взаимо-действия местных Советов народных депутатов с органами прокуратуры в об-ласти укрепления социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан» (1983 г.) и В.П. Пивненко на тему «Ор-ганизация взаимодействия районной (городской) прокуратуры с местными Со-ветами народных депутатов в укреплении социалистической законности» (1989 г.).

Исследование проблем взаимодействия прокуратуры с органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления продолжилось лишь в начале 2000-х гг. Были защищены кандидатские диссертации И.П. Виноградо-вым на тему «Место и роль органов российской прокуратуры в механизме раз-деления властей (теоретико-правовое исследование)» (2000 г.), Н.П. Рудневым на тему «Институт прокуратуры в процессе функционирования законодатель-ной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.).

Из более поздних научных трудов следует выделить докторскую диссерта-цию Ф.М. Кобзарева на тему «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопро-изводства» (2007 г.) и кандидатскую диссертацию О.Ю. Шеметовой на тему «Взаимодействие органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства в современной России» (2013 г.).

Несмотря на проявленный интерес к изучению взаимодействия прокурату-ры с органами государственной власти и органами местного самоуправления, до сегодняшнего дня остаются не исследованными вопросы правового регули-рования и организации этой деятельности. Кроме того, не в полной мере выяв-лены проблемы, оказывающие негативное влияние на эффективность взаимо-действия. Также без внимания остаются вопросы его совершенствования, кото-рые будут рассмотрены в представленной диссертации.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности.

Предметом исследования выступают: содержание деятельности органов прокуратуры по взаимодействию с органами государственной власти и органа-ми местного самоуправления, ее организационные и правовые основы; совре-менное состояние и практика осуществления взаимодействия в сфере обеспече-ния законности; проблемы и негативные факторы, оказывающие влияние на эффективность такой деятельности; позиции ученых по рассматриваемой про-блематике.

Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование взаимодей-ствия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности.

Задачами исследования являются:

1) изучение нормативного регулирования и практики взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и управления в сфере обеспече-ния социалистической законности (1950-1980-е гг.);

2) исследование теоретических основ взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности;

3) определение правовых основ взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности на современном этапе;

4) исследование содержания организации работы прокуратуры по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправ-ления в сфере обеспечения законности;

5) анализ современного состояния взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обес-печения законности;

6) структурно-системный анализ апробированных практикой основных форм взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности;

7) выявление проблем, возникающих в процессе взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности, и определение возможных вариантов их ре-шения;

8) определение основных направлений совершенствования взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности.

Методологическую основу исследования образовали общенаучные, спе-циальные и частнонаучные методы получения научных знаний: исторический, логический, функциональный, конкретно-социологический, статистический, формально-юридический.

Теоретическую основу исследования составили научные труды в области законности, прокурорской деятельности (в основном в части надзора за испол-нением законов органами государственной власти субъектов Российской Феде-рации и органами местного самоуправления и законностью их правовых актов) А.И. Алексеева, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бой-кова, И.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, Б.М. Дубровин-ского, А.А. Жидких, Р.Н. Зинурова, А.Х. Казариной, Ф.М. Кобзарева, Т.Л. Маркелова, С.Г. Новикова, Е.И. Орловской, А.А. Петуховского, В.П. Пив-ненко, Н.А. Поддубного, Т.А. Рабко, Н.П. Руднева, В.П. Рябцева, А.С. Сало-маткина, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, Ю.Н. Турыгина, Э.Б. Хатова, Р.Б. Хуторецкого, В.Б. Ястребова и др. прокуратура законность правовой

Кроме того, существенную помощь в решении поставленных задач оказали работы: по теории государственной власти и местного самоуправления - С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Д.С. Белявского, П.Т. Василенкова, В.И. Васи-льева, Б.Н. Габричидзе, В.Б. Зотова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, И.И. Ов-чинникова, А.С. Прудникова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.; по социологии - А.И. Кравченко, Л.Н. Москвичева, Г.В. Осипова, В.И. Староверова и др.; по психологии - М.Ю. Кондратьева, В.Г. Крысько, В.В. Романова, В.Б. Шапарь и др.

Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации¹, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Рос-сийской Федерации»², законодательные акты, регулирующие деятельность ор-ганов государственной власти и органов местного самоуправления, указы Пре-зидента Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных ор-ганов исполнительной власти, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, а также соглашения о сотруд-ничестве (взаимодействии) органов прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Эмпирическая база исследования. Положения и выводы основываются на результатах исследовательской работы диссертанта. Автором по специально подготовленной программе, включающей разработку анкет, проведен письмен-ный опрос 98 прокурорских работников, проходивших обучение в Институте повышения квалификации руководящих кадров (на факультете профессиональ-ной переподготовки и повышения квалификации) Академии Генеральной про-куратуры Российской Федерации в 2012-2014 гг., 83 работников органов госу-дарственной власти - законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также 125 работников органов местного самоуправления в Иркутской, Курской, Москов-ской, Нижегородской и Орловской областях, городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

При проведении научного исследования изучены 288 докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации по результатам работы за год, 52 информационно-аналитических документа Генеральной прокуратуры Россий-ской Федерации за период 2009-2015 гг., 143 информационно-аналитические справки об итогах работы старших помощников прокуроров субъектов Россий-ской Федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления за период 2008-2015 гг., данные ведомственной статистической отчетности по формам «П» и «ОН» за пе-риод 2005-2014 гг., «К» за период 2009-2014 гг., «НПА» и «ВОиПП» за период 2010-2014 гг.; информация о взаимодействии органов прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления, размещенная на официальных сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проку-ратур субъектов Российской Федерации, общественных организаций - Всерос-сийского Совета местного самоуправления, Общероссийского Конгресса муни-ципальных образований, их региональных отделений за период 2010-2015 гг.

Проведен анализ более 70 соглашений о сотрудничестве (взаимодействии):

Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федера-ции, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой охраны Россий-ской Федерации; прокуратур субъектов Российской Федерации с территориаль-ными органами федеральных органов исполнительной власти, органами госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе с контроль-но-надзорными органами (республики Адыгея, Калмыкия, Тыва, Хакасия, Уд-муртская Республика; Алтайский, Красноярский, Пермский, Ставропольский края; Амурская, Вологодская, Ивановская, Калининградская, Костромская, Ма-гаданская, Мурманская, Свердловская, Тамбовская, Томская, Тульская области; Ханты-Мансийский - Югра, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа); прокуратур городов и районов с органами местного самоуправления, в том чис-ле с органами муниципального контроля (республики Башкортостан, Коми, Са-ха (Якутия), Татарстан; Архангельская, Воронежская, Иркутская, Кемеровская, Ленинградская, Омская, Оренбургская, Самарская, Смоленская области).

Кроме того, изучен опыт организации взаимодействия на региональном и районном уровнях в органах прокуратуры Иркутской, Курской, Московской Нижегородской и Орловской областей, городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

Научная новизна заключается в том, что диссертация представляет собой логически завершенное самостоятельное монографическое исследование, в ко-тором с учетом современных тенденций развития прокуратуры Российской Фе-дерации сформулированы научные положения об организации и осуществле-нии взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности, рассмотрены вопросы, каса-ющиеся его сущности, содержания и правовых основ.

Новизна проведенного исследования также обусловлена: наличием автор-ских подходов в определении принципов и условий взаимодействия субъектов, а также цели, задач и предмета взаимодействия, его основных направлений; раскрытием содержания организации работы на рассматриваемом участке дея-тельности прокуратуры, анализом его современного состояния; определением проблем, возникающих в процессе взаимодействия, а также предложением пу-тей и средств их решения; разработкой комплекса мер, направленных на со-вершенствование данной деятельности.

Положения, выносимые на защиту:

1. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности представляет собой исторически сложившуюся и социально обусловленную их совместную деятельность, которая осуществляется в рамках закона в пределах компетенции указанных органов присущими каждому из них способами и методами, а также направленную на решение общих задач и достижение единой цели - обеспече-ние законности.

2. В связи с тем, что в теории прокурорской деятельности не сложилось единого мнения о функциональной принадлежности взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности, определено, что оно является составной ча-стью такого направления (участка) внешнефункциональной деятельности про-куратуры Российской Федерации, как взаимодействие с органами публичной власти и институтами гражданского общества.

3. Разработанные автором формулировки, которые характеризуют предмет, субъекты и объект взаимодействия.

Предметом взаимодействия в сфере обеспечения законности выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осу-ществления субъектами данной деятельности взаимосогласованных мероприя-тий (совершение действий, принятие решений и т. д.), направленных на обеспе-чение законности.

Субъектами взаимодействия в сфере обеспечения законности являются:

1) органы прокуратуры и прокуроры (уполномоченные лица органа прокуратуры); 2) органы государственной власти и (или) органы местного самоуправле-ния, а также должностные и иные лица этих органов.

Объектом взаимодействия в сфере обеспечения законности выступает складывающееся в конкретный временной отрезок на определенной территории (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные об-разования), отдельно взятом объекте состояние законности в той или иной сфе-ре общественных отношений, улучшению которого призваны способствовать субъекты взаимодействия.

4. На основе изучения современного состояния взаимодействия прокура-туры с органами государственной власти и органами местного самоуправления сделан вывод об активизации данной деятельности за последние десять лет. Этому способствовали такие обстоятельства как:

- обсуждение проблем взаимодействия органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов с органами местного самоуправления на уровне руко-водства страны и Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- накопление прокурорами положительного опыта работы по организации осуществлению рассматриваемой деятельности;

- организационные изменения в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации (появление профильных подразделений и соответствующих должностей);

- рассмотрение вопросов взаимодействия в научной, учебной и методической литературе;

- совершенствование правовой основы взаимодействия, прежде всего путем подписания различных соглашений о сотрудничестве, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации.

Кроме того, прослеживаются положительные тенденции, связанные с по-вышением эффективности данной деятельности, в первую очередь по таким направлениям, как правотворчество и противодействие коррупции, что под-тверждается результатами проведенного исследования.

5. Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной вла-сти и органами местного самоуправления - это наиболее результативные, оправдавшие себя на практике способы организации и осуществления совместной деятельности, которая складывается в результате осознания ее участниками потребности в сотрудничестве на основе взаимопомощи для более эффективно-го решения задач в сфере обеспечения законности.

Характер форм взаимодействия позволяет выделить его основные направ-ления, которые составляют работу прокуроров в рамках: координации деятель-ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией, участия в правотворческой деятельности; проведения антикоррупционной экс-пертизы проектов нормативных правовых актов; осуществления правового про-свещения граждан; рассмотрения обращений и приема населения.

6. Обосновано, что совершенствованию взаимодействия прокуратуры с ор-ганами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности должны способствовать:

- максимальное использование возможностей системы межведомственного электронного взаимодействия всеми его участниками для повышения эффективности информационного обмена;

- совершенствование организации взаимодействия в части оптимального распределения нагрузки между работниками, которые вовлечены в этот процесс, а также повышение профессионализма государственных и муниципаль-ных служащих;

- совершенствование правового регулирования взаимодействия (внесение необходимых изменений в федеральное законодательство, подготовка ведомственных нормативных правовых актов, заключение соглашений о сотрудниче-стве);

- улучшение методического и научного обеспечения взаимодействия;

- совершенствование материально-технического обеспечения, включая внедрение инновационных технологий (электронный документооборот и электронно-цифровая подпись) в работу органов прокуратуры и иных органов пуб-личной власти;

- активизация сотрудничества прокуроров с руководителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и председателями судов в рамках координации деятельности правоохранительных органов по борь-бе с преступностью и коррупцией.

7. В целях повышения эффективности деятельности прокуроров по осу-ществлению взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества сформулированы предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: о до-полнении разделом IV.1 «Иные направления (участки) деятельности прокура-туры» с включением в него главы 1 «Взаимодействие прокуроров с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными государ-ственными органами и должностными лицами, институтами гражданского об-щества», где предлагается определить предмет, принципы, задачи взаимодей-ствия и полномочия прокуроров.

8. Разработанный автором проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы прокуроров по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности», который призван регламентировать на ведомствен-ном уровне порядок организации и осуществления рассматриваемой деятельно-сти.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что содержащиеся в нем научные положения раскрывают комплексный характер участия прокуратуры в осуществлении взаимодействия с органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения за-конности; служат основой классификации направлений и форм такой деятель-ности, позволяющей установить ее потенциал и определить пути совершен-ствования; указывают способы и средства формирования организационных ос-нов взаимодействия, чем обогащают науку о прокурорской деятельности и служат предпосылкой дальнейших теоретических исследований затронутой проблематики.

Практическая значимость результатов исследования определяется воз-можностью использования сформулированных диссертантом теоретических положений, выводов и предложений, прежде всего, прокурорами при организа-ции и осуществлении взаимодействия с органами государственной власти и ор-ганами местного самоуправления; в рамках преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор», при подготовке учебников, учебных пособий, лекций и методических материалов для образовательных организаций высшего и до-полнительного образования по специальности «юриспруденция», в системе по-вышения квалификации в Академии Генеральной прокуратуры Российской Фе-дерации и межрегиональных центрах профессионального обучения прокурор-ских работников и федеральных государственных служащих.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы, содержащиеся в работе, опубликованы в 16 научных статьях, из которых 3 в изданиях, рекомендованных Высшей аттеста-ционной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Феде-рации.

Положения и выводы диссертации докладывались на 7 научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (АГП РФ, г. Москва, 2009 г.), «Обеспечение национальной безопасности в экологической сфере» (МосГУ, г. Москва, 2009 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд моло-дых ученых» (АГП РФ, г. Москва, 2010 г.), «Обеспечение единого правового пространства» (МосГУ, г. Москва, 2010 г.), «Обеспечение законности в Россий-ской Федерации» (МосГУ, г. Москва, 2012 г.), «Актуальные проблемы юриди-ческой науки и практики: взгляд молодых ученых» (АГП РФ, г. Москва, 2014 г.), «Основные направления повышения эффективности деятельности про-куратуры» (МосГУ, г. Москва, 2014 г.), а также круглом столе «Актуальные во-просы права и законности» (МосГУ, г. Москва, 2010 г.).

Предложенные автором научно-практические рекомендации применены в практической деятельности Перовской межрайонной прокуратуры г. Москвы (акт о внедрении от 16.09.2015). Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации (акт о внедрении от 17.09.2015).

Структура диссертации включает введение, три главы, объединяющие 8 параграфов, заключение, библиографический список и приложения.



СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертации; показана сте-пень научной разработанности проблемы; определены цель и задачи, дана ха-рактеристика объекту и предмету исследования; обусловлены его научная но-визна, теоретическая и практическая значимость; приведены методология, нор-мативная и эмпирическая база; сформулированы положения, выносимые на за-щиту; приведены сведения об апробации и внедрении в практику результатов исследования.

Первая глава «Теоретические и правовые основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного са-моуправления в сфере обеспечения законности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и управления в сфере обеспечения социалистической законности (1950-1980-е гг.)» автором проведен ретроспективный анализ рас-сматриваемой деятельности в послевоенный советский период, который пока-зал ее важность в деле построения правового государства.

Прежде всего, это касается устранения нарушений законов от кого бы эти нарушения не исходили. Данный тезис нашел свое закрепление в ст. 4 Положе-ния о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. Кроме того, предпосылкой объ-единения усилий в этом направлении являлась определенная общность целей, задач и функциональной принадлежности субъектов взаимодействия.

Реализация прокурорских полномочий осуществлялась путем участия в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов, разра-ботки мер предупреждения преступлений и иных правонарушений, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, участия в заседаниях структур публичной власти.

Современным ученым необходимо обратить внимание на тот факт, что взаимодействие с органами государственной власти и управления, обществен-ными организациями и трудовыми коллективами имело законодательное за-крепление в ст. 4 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР».

Кроме того, правовую регламентацию указанная деятельность получила не только в законах, но и подзаконных актах. В частности, речь идет о поста-новлениях Верховного Совета СССР и его Президиума, Совета Министров СССР и ЦК КПСС, организационно-распорядительных документах Генераль-ного прокурора СССР, которые нацеливали прокуроров на более тесное со-трудничество с депутатами и иными работниками органов публичной власти в сфере обеспечения социалистической законности.

Во втором параграфе «Теоретические основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности» автором рассматривается понятийный аппарат, отражающий сущность и содержание исследуемой деятельности.

Дана общая характеристика термина «взаимодействие» с точки зрения раз-личных отраслей науки, в частности философии, социологии, психологии, соци-ального управления.

Раскрывается содержание таких понятий, как «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «законность», «механизм обеспече-ния законности», что позволяет выделить специфику субъектов взаимодействия и особенности исследуемой сферы правоотношений.

Теоретические основы взаимодействия характеризуются принципами и условиями взаимоотношений его участников, а также целями, задачами, объек-том и предметом. Более того, детально рассматривается механизм реализации данного вида деятельности, который условно можно разделить на несколько уровней.

В частности, это комплексный анализ, планирование мероприятий, транс-формация концепций в те или иные решения, оценка эффективности совершен-ных действий и их корректировка.

Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и орга-нами местного самоуправления в сфере обеспечения законности - это взаимо-связанная, согласованная по месту и времени их совместная деятельность, ко-торая осуществляется в рамках закона в пределах компетенции указанных ор-ганов присущими каждому из них способами и методами, а также направленная на решение общих задач и достижение единой цели - обеспечение законности.

Еще одна дефиниция квалифицирует взаимодействие с органами государ-ственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения за-конности как участок внешнефункциональной деятельности прокуратуры Рос-сийской Федерации, осуществляемой в целях обеспечения выполнения возло-женных на нее функций, который характеризуется преимущественно ведом-ственным (межведомственным) регулированием полномочий прокуроров, не носящих властного характера.

с третьем параграфе «Правовые основы взаимодействия прокуратуры органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности» автором проанализировано нормативное ре-гулирование рассматриваемой деятельности, которое характеризуется доста-точно широким кругом законодательных актов во главе с Конституцией Рос-сийской Федерации.

Основной составляющей правового обеспечения взаимодействия высту-пает Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в котором нашли свое отражение его главные элементы (инфор-мационный обмен, представительство в органах государственной власти и ор-ганах местного самоуправления), а также сферы реализации (координация дея-тельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, право-творческая деятельность, антикоррупционная экспертиза проектов норматив-ных правовых актов, работа с обращениями и прием населения).

Важной нормативной составляющей взаимодействия являются законода-тельные акты, регулирующие деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Закрепленные в них статусные характери-стики, принципы организации, требования, предъявляемые к профессиональ-ным качествам должностных лиц, служат ориентиром для выбора параметров сотрудничества с органами прокуратуры.

В деле обеспечения функционирования взаимодействия особое место за-нимают организационно-распорядительные документы Генерального прокуро-ра Российской Федерации. В них получают конкретизацию и детализацию нор-мы законов, определяется механизм реализации нормативных предписаний, раскрываются формы организации работы по осуществлению совместной дея-тельности в сфере обеспечения законности.

Кроме того, в последние годы на практике все большее распространение получают соглашения о сотрудничестве (взаимодействии), которые заключают-ся для обеспечения единства правового пространства, противодействия кор-рупции, оптимизации контрольно-надзорной деятельности.

Вторая глава «Организация работы прокуратуры по взаимодействию органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Содержание организации работы прокуратуры по взаимодействию с органами государственной власти и органами мест-ного самоуправления в сфере обеспечения законности» автором рассматриваются основные компоненты из которых складывается данный процесс. Сущность информационно-аналитической работы, как правило, заключается в сборе (накоплении), обработке (обобщении и оценке) информации, касающейся взаимодействия, а также в подготовке выводов и предложений по по-вышению его эффективности.

Прогнозирование взаимодействия представляет собой способ получения информации о будущем состоянии явлений, событий и процессов в сфере обес-печения законности. Прогноз тенденций разрабатывается по результатам анализа всей имеющейся информации и на основании глубокого изучения состоя-ния, структуры и динамики явления за несколько предшествующих лет.

Планирование взаимодействия заключается в заблаговременном приня-тии решений по организации данной деятельности. На основании анализа ин-формации о ее состоянии, результативности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также с учетом уже определен-ных целей и задач разрабатывается план основных мероприятий.

Распределение служебных обязанностей осуществляется на основе пред-метного, зонального и смешанного (предметно-зонального) принципов. В этих целях руководителем органа прокуратуры издается соответствующий органи-зационно-распорядительный документ, регламентирующий вопросы взаимо-действия.

Материально-техническое обеспечение охватывает многие аспекты, начиная от наличия стационарных телефонов и телефаксов и заканчивая воз-можностью использования беспроводной сети Wi-Fi.

Во втором параграфе «Современное состояние взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного само-управления в сфере обеспечения законности» автором на основе результатов анкетирования нескольких групп респондентов выявлены обстоятельства, спо-собствующие активизации рассматриваемой деятельности за последние десять лет.

Среди них можно выделить: 1) обсуждение проблем взаимодействия ор-ганов прокуратуры и контрольно-надзорных органов с органами местного са-моуправления на уровне руководства страны и Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации; 2) накопление прокурорами положительного опыта работы по организации и осуществлению взаимодействия; 3) организационные изме-нения в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации и проку-ратур субъектов Российской Федерации; 4) рассмотрение вопросов взаимодей-ствия в научной, учебной и методической литературе; 5) совершенствование правовой основы взаимодействия, прежде всего, путем подписания различных соглашений о сотрудничестве.

Проанализированы показатели официальных форм статистической отчет-ности («П», «ОН», «К», «НПА» и «ВОиПП»), которые характеризуют совре-менное состояние взаимодействия в сфере обеспечения законности.

Главный вывод, который можно сделать, бесспорно, связан с активизаци-ей информационного обмена в сфере обеспечения законности, что дает компе-тентным органам дополнительные возможности для принятия комплекса мер, способных повлиять на ситуацию в этой области.

Кроме того, прослеживаются положительные тенденции, связанные с по-вышением эффективности взаимодействия, прежде всего, по таким направле-ниям, как правотворческая деятельность и противодействие коррупции.

Что касается отрицательной динамики, которая наблюдается по некото-рым показателям в сфере правотворчества и правового просвещения, то нужно серьезно разбираться в ее причинах. Это может быть связано с влиянием нега-тивных факторов, снижающих результативность взаимодействия, либо наличи-ем проблем организационного характера.

В третьем параграфе «Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности» автором рассматриваются наиболее результативные, оправдавшие себя на практике способы организации и осуществления совмест-ной деятельности, которая складывается в результате осознания ее участниками потребности в сотрудничестве на основе взаимопомощи для более эффективно-го решения задач по укреплению законности.

Так, в рамках координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью взаимодействие реализуется посредством разработки, обсуждения и принятия соответствующих комплексных программ, а также уча-стия представителей органов государственной власти и органов местного само-управления в координационных совещаниях, организуемых органами прокура-туры.

Взаимодействие при участии прокуроров в правотворческой деятельно-сти осуществляется путем подготовки проектов нормативных правовых актов, а также предварительного ознакомления с теми из них, которые разрабатываются органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Участие в заседаниях и слушаниях, проводимых названными органами публичной власти, связано с представительством в этих структурах, которое выражается в обсуждении вопросов, касающихся функций и направлений (участков) деятельности прокуратуры. Это информирование о состоянии за-конности и проделанной работе по ее укреплению, поддержание внесенных ак-тов прокурорского реагирования.

Кроме того, проводятся совместные мероприятия, направленные на веде-ние правового просвещения, повышение квалификации государственных и му-ниципальных служащих, а также межведомственные совещания.

Взаимодействие в рамках осуществления прокурорами надзорной дея-тельности связано с оценкой законности нормативных правовых актов и при-влечением специалистов из контрольно-надзорных органов для участия в про-курорских проверках.

Глава третья «Совершенствование взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Проблемы, возникающие в процессе взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами мест-ного самоуправления в сфере обеспечения законности» автором отмечается, что сложности с которыми сталкиваются прокуроры появляются на почве ве-домственных и межличностных противоречий.

Основные проблемы организационного характера связаны с государ-ственным надзором (контролем) за работой органов местного самоуправления, кадровыми ресурсами, отдаленностью и труднодоступностью населенных пунктов, увеличением временных затрат на осуществление тех или иных видов деятельности.

Для решения данных проблем необходимо: 1) в полной мере реализовать комплекс обозначенных Президентом Российской Федерации мер по оптимиза-ции контрольно-надзорной деятельности; 2) осуществлять мониторинг ситуа-ции с кадрами, разрабатывать специальные программы обучения и методики определения штатной численности; 3) использовать современные технологии, а именно «спутниковый» Интернет и соответствующие программные продукты.

Межличностные противоречия в процессе взаимодействия чаще всего возникают вследствие конфликта интересов, который связан с нарушением ан-тикоррупционного законодательства. В целях предупреждения данной ситуа-ции необходим поиск компромиссных решений. Что касается напряженности в отношениях, то она может быть преодолена с помощью посредника (посредни-ков) при согласии всех заинтересованных сторон в его (их) привлечении.

Проблемы ведомственного характера появляются тогда, когда интересам государства противопоставляются интересы отдельных органов или должност-ных лиц. Для их решения необходимо заключать соглашения о сотрудничестве, в которых следует отражать механизм урегулирования всех возможных спор-ных вопросов.

Во втором параграфе «Направления совершенствования взаимодей-ствия прокуратуры с органами государственной власти и органами мест-ного самоуправления в сфере обеспечения законности» автор раскрывает пу-ти, по которым может идти улучшение рассматриваемой деятельности.

В частности, эффективность информационного обмена зависит от ис-пользования возможностей системы межведомственного электронного взаимо-действия всеми его участниками.

Немаловажным является совершенствование организации совместной де-ятельности путем оптимального распределения нагрузки между работниками, которые задействованы в решении общих задач. Вместе с тем на результатив-ность взаимодействия во многом влияет профессионализм государственных и муниципальных служащих, который необходимо повышать.

Безусловно, в совершенствовании нуждается правовое регулирование рассматриваемой деятельности. Это касается не только федерального законода-тельства, но и ведомственных нормативных правовых актов. Кроме того, отме-чается положительный эффект от заключения межведомственных соглашений о сотрудничестве.

Результаты взаимодействия напрямую зависят от его методического и научного обеспечения, которое на сегодняшний день не в полной мере отвечает потребностям практики. Поэтому работникам органов и организаций прокура-туры, ответственным за подготовку методической литературы, необходимо об-ратить внимание на данную проблему.

Совершенствование материально-технического обеспечения, включая внедрение инновационных технологий (электронный документооборот и элек-тронно-цифровая подпись) в работу органов прокуратуры и иных органов пуб-личной власти позволит организовать взаимодействие на качественно новом уровне.

Прежде всего, речь идет о надлежащих технических средствах, в том чис-ле интерактивных, позволяющих реализовывать различные формы совместной деятельности (прием, передачу и обработку информации, проведение учебных и иных мероприятий, общение в режиме онлайн).

Заключение содержит выводы и предложения по результатам исследова-ния, в том числе о дальнейшем совершенствовании работы прокуратуры по ор-ганизации и осуществлению взаимодействия с органами государственной вла-сти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности.

Приложения содержат результаты анкетирования прокуроров, работни-ков законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; диаграммы, отражающие современное состояние их взаимо-действия; проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»; проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы прокуроров по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного само-управления в сфере обеспечения законности».



ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, реко-мендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве обра-зования и науки Российской Федерации:

1. Семенов, А.С. Институт взаимодействия прокуратуры с органами госу-дарственной власти и муниципальными органами [Текст] / А.С. Семенов // Гос-ударственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 1. - С. 23-26. - 0,4 п.л.

2. Семенов, А.С. Содержание организации работы прокуратуры по осу-ществлению взаимодействия с органами государственной власти и муници-пальными органами в сфере обеспечения законности [Текст] / А.С. Семенов // Право и политика. - 2014. - № 8 (176). - С. 1080-1086. - 0,8 п.л.

3. Семенов, А.С. Основы взаимодействия прокуратуры с органами госу-дарственной власти и муниципальными органами [Текст] / А.С. Семенов // Ад-министративное и муниципальное право. - 2014. - № 9 (81). - С. 945-949. - 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

4. Семенов, А.С. Регулирование вопросов взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами [Текст] / А.С. Семенов // Актуальные вопросы российского права: сборник научных ста-тей. Вып. 11. - М.: МосГУ. - 2009. - С. 126-130. - 0,2 п.л.

5. Семенов, А.С. Взаимодействие органов прокуратуры и Министерства финансов Российской Федерации при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в ре-зультате незаконного уголовного преследования [Текст] / А.С. Семенов // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 13. - М.: МосГУ. - 2009. - С. 115-118. - 0,2 п.л.

6. Семенов, А.С. Взаимодействие органов прокуратуры с органами власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности [Текст] / А.С. Семенов // Обеспечение национальной безопасности в эко-логической сфере (правовой аспект): материалы научной конференции (Москва, 19 ноября 2009 г.). - М.: МосГУ. - 2009. - С. 96-101. - 0,3 п.л.

7. Семенов, А.С. Взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти как важное направление внешней деятельности [Текст] / А.С. Семенов // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сборник статей по материалам научно-практической конфе-ренции молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Фе-дерации (Москва, 13 ноября 2009 г.). - М.: АГП РФ. - 2010. - С. 82-90. - 0,5 п.л.

8. Семенов, А.С. Специфика взаимодействия органов прокуратуры и Президента Российской Федерации [Текст] / А.С. Семенов // Актуальные вопросы права и законности: сборник материалов круглого стола студентов и аспиран-тов (Москва, 18 марта 2010 г.). - М.: МосГУ. - 2010. - С. 72-74. - 0,1 п.л.

9. Семенов, А.С. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с Министерством юстиции России по обеспечению единства правового пространства [Текст] / А.С. Семенов // Обеспечение единого правового простран-ства в Российской Федерации: материалы научной конференции (Москва, 25 ноября 2010 г.). - М.: МосГУ. - 2010. - С. 128-131. - 0,2 п.л.

10. Семенов, А.С. Взаимодействие прокуратуры и органов публичной власти в 50 - 70-х гг. XX века [Текст] / А.С. Семенов // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сборник статей по ма-териалам научно-практической конференции молодых ученых Академии Гене-ральной прокуратуры Российской Федерации в 2-х частях. Ч. 2 (Москва, 25 июня 2010 г.). - М.: АГП РФ. - 2011. - С. 55-59. - 0,2 п.л.

11. Семенов, А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти в сфере обеспечения законности [Текст] / А.С. Семенов // Обеспечение законности в Российской Федерации: материалы научной конференции (Москва, 15 марта 2012 г.). - М.: МосГУ. - 2012. - С. 112-117. - 0,3 п.л.

12. Семенов, А.С. Проблемы взаимодействия прокуратуры и органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства [Текст] / А.С. Се-менов // Взаимодействие органов прокуратуры и органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства Российской Федерации: сборник материалов круглого стола (Москва, 24 апреля 2014 г.). - М.: АГП РФ. - 2014. - С. 173-178. - 0,2 п.л.

13. Семенов, А.С. Роль компромисса в решении проблем межведомственного характера, возникающих в процессе взаимодействия прокуратуры с орга-нами государственной власти и муниципальными органами [Текст] / А.С. Се-менов // Компромисс в праве: теория, практика, техника: сборник статей по ма-териалам международной научно-практической конференции в 2-х томах. Т. 2 (Нижний Новгород, 29-30 мая 2014 г.). - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России. - 2014. - С. 282-290. - 0,4 п.л.

14. Семенов, А.С. Современное состояние взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами [Текст] /А.С. Семенов // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых: сборник статей по материалам VI научно-практической кон-ференции молодых ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (Москва, 24 июня 2014 г.). - М.: АГП РФ. - 2014. - С. 64-69. - 0,2 п.л.

15. Семенов, А.С. Обеспечение национальной безопасности как элемент характеристики состояния законности и правопорядка [Текст] / А.С. Семенов //Современная юриспруденция: актуальные вопросы и перспективы развития: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической кон-ференции (Уфа, 5 сентября 2014 г.). - Уфа: ИЦРОН. - 2014. - С. 26-28. - 0,2 п.л.

16. Семенов, А.С. Направления повышения эффективности взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными ор-ганами [Текст] / А.С. Семенов // Основные направления повышения эффективности деятельности прокуратуры: сборник материалов научно-практической конференции (Москва, 12 ноября 2014 г.). - М.: МосГУ. - 2014. - С. 65-70. - 0,3 п.л.

...