Правовое содействие Венецианской комиссии Совета Европы в предотвращении и устранении конституционного кризиса в государствах-членах

Размещено на http://www.allbest.ru/

118

ПРАВОВОЕ СОДЕЙСТВИЕ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ СОВЕТА ЕВРОПЫ В ПРЕДОТВРАЩЕНИИ И УСТРАНЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО КРИЗИСА В ГОСУДАРСТВАХ-ЧЛЕНАХ

Лимонникова М. А.

МГИМО (У)

Венецианская комиссия выполняет также функцию медиатора (посредника), внося определённый вклад в разрешение и устранение конституционных кризисов. В данной деятельности Венецианской комиссии можно выделить два основных направления. Во-первых, Комиссия может способствовать смягчению и устранению противостояния между государственными органами. Во-вторых, Комиссия может способствовать устранению конституционных пробелов, вызвавших конституционный кризис. В этом случае, по словам профессора Джорджио Малинверни, «деятельность Комиссии состоит не в том, чтобы рекомендовать государствам принимать какие-либо конституционные правила, а в том, чтобы разрешать возникший кризис с помощью толкования существующих конституционных положений». Итак, рассмотрим подробнее оба указанных направлений деятельности Венецианской комиссии.

1. Смягчение и устранение противостояния между государственными органами Албания: конфликт между Парламентом и Конституционным Судом

Для иллюстрации деятельности Венецианской комиссии по смягчению и устранению противостояния между государственными органами приведём Заключение Венецианской комиссии «О недавних изменениях в закон «Об основных конституционных положениях Республики Албания» 1998 года. В данном Заключении Комиссия высказала свою точку зрения на конфликт между Парламентом и Конституционным Судом Албании, «грозящий вылиться в партизанскую войну между политическими силами» (п. 45 Заключения).

Конфликт был связан с толкованием принципа ротации трети судей Конституционного Суда Албании. Проблема возникла из-за того, что три судьи из девяти по политически причинам подали прошение об увольнении до истечения срока их полномочий. Суд посчитал, что обновление состава Суда на треть уже состоялось в результате замещения уволившихся судей. Однако Парламент Албании не разделил данную точку зрения Суда и изменил статью Конституции, относившуюся к ротации судей (пп. 29-30, 32 Заключения).

Конституционный Суд по собственной инициативе начал производство по данному делу. Он посчитал, что внесённая Парламентом поправка в Конституцию является неконституционной, и аннулировал принятое Парламентом решение (п. 31 Заключения). В ответ на это Парламент приостановил деятельность Конституционного Суда (в соответствии с принятыми поправками в Конституцию, упомянутыми ранее). Таким образом, в Албании разгорелся серьёзный конфликт между Парламентом и Конституционным Судом, и для его разрешения было необходимо произвести толкование статей 18 и 23 Основных конституционных положений (далее - Положений).

В данном случае Венецианская комиссия не ограничилась только толкованием конституционных положений; она также дала рекомендации. Так, по мнению Комиссии, Конституционный Суд должен учитывать конечную цель Основных конституционных положений, регулирующих состав Конституционного Суда. В статье 23 Главы V Положений говорится о том, что полномочия назначенного судьи вместо уволившегося судьи истекают до конца срока полномочий замещённого судьи. К тому же, замещение судей не совпало с датой, когда должна была иметь место ротация судей. Таким образом, по мнению Венецианской комиссии, в тексте не было пробелов, позволяющих прибегнуть к общим принципам при толковании Положений (п. 37 Заключения).

Что же касается конституционных поправок, внесённых Парламентом (от 19 ноября 1997 года), то здесь Комиссия посчитала, что Парламент, обладая законодательная властью, может принять решение о ротации судей Конституционного Суда, даже если некоторые из них были уже замещены другим образом. Поэтому, являясь органом законодательной власти, Парламент мог законно изменить Конституцию после того, как Конституционный Суд вынес постановление, идущее вразрез с намерениями Парламента (п. 40 Заключения).

Что касается решения Конституционного Суда от 5 декабря 1997 года, то, по мнению экспертов Комиссии, это решение кажется «ещё более безответственным» (п. 42 Заключения). Во-первых, Основные конституционные положения Республики Албании не наделяют Конституционный Суд полномочиями по контролю за соответствием конституционных поправок Конституции. Таким образом, Суд не может опротестовать конституционную поправку, которая никаким образом не нарушает основные принципы (п. 43 Заключения).

В заключение Венецианская комиссия высказала пожелание о том, чтобы Парламент и Конституционный Суд Албании сотрудничали в «обстановке взаимного уважения»: «Каждый орган имеет свои собственные полномочия и не должен допустить того, чтобы стать инструментом в партизанской борьбе политических сил» (п. 45 Заключения). Также Венецианская комиссия призвала Конституционный Суд произвести ротацию судей в соответствии с пожеланиями Парламента, который, в свою очередь, должен внести поправку о недопущении приостановления деятельности Конституционного Суда (п. 46 Заключения).

Белоруссия: конфликт между Президентом и частью Парламента, посягающей на принцип разделения властей

Другим примером «посреднической» деятельности Венецианской комиссии является Белоруссия. В 1996 в Белоруссии разразился кризис между главой государства и частью Парламента (аграрная и коммунистическая группы) по поводу политического режима государства: Президент страны захотел усилить свои полномочия посредством внесения поправок в Конституцию Республики, которые должны были быть приняты на референдуме (24 ноября 1996 года); Парламент, в свою очередь, внёс свои поправки к Конституции на референдум, что привело в итоге к конфликту между двумя ветвями власти.

В соответствии с Заключением Венецианской комиссии «О поправках и дополнениях в Конституцию Белоруссии» 1996 года оба проекта конституционных поправок не отвечали демократическим стандартам и приводили к конституционным проблемам, которые могли повлечь, в свою очередь, развитие авторитаризма в Белоруссии. По мнению Комиссии, «ни введение полупрезидентского режима с сильным влиянием Президента (ведущего иногда даже к тоталитарному контролю) на все остальные органы государства, включая Парламент, ни предложение об упразднении функции Президента Республики с введением режима Собрания без какой-либо системы сдержек и противовесов, позволяющей избежать всевластия Парламента, не могут быть признаны в качестве возможных поправок к Конституции 1994 года» (п. 75 Заключения). Тем не менее, референдум был проведён и, несмотря на шаги, предпринятые Венецианской комиссией и Советом Европы в целом, на референдуме был всё же принят проект Президента Республики.

Нужно отметить, что, несмотря на «провал» и приостановление статуса ассоциированного члена Белоруссии в Совете Европы, Венецианская комиссия продолжает искать решения для урегулирования ситуации в Белоруссии. венецианский комиссия конституционный государственный

2. Устранение конституционных пробелов, вызвавших конституционный кризис

Киргизстан

Венецианская комиссия внесла свой вклад в урегулирование политического и конституционного кризиса в Киргизстане в 2005 году и разработала по этому поводу Заключение «О конституционной реформе в Киргизской Республике».

Кризис заключался в отсутствии баланса между институтами центральной власти, что являлось следствием проведённых ранее конституционных реформ, усилившими полномочия Президента и, соответственно, ослабив полномочия Парламента и Правительства (п. 4 Заключения).

Конституционный кризис вызвал необходимость в поправках к Конституции; роль Венецианской комиссии же заключалась в том, чтобы дать оценку проекту данных поправок с учётом принципов, ценностей и стандартов Совета Европы. Таким образом, в данном случае Комиссия косвенно могла способствовать выходу страны из кризиса.

Итак, как же Венецианская комиссия оценила проект поправок в Конституцию Киргизской Республики? Во-первых, по мнению Комиссии, проект поправок содержит положения, способствующие становлению правового государства, укреплению прав человека и основных свобод и усилению конституционной структуры. Данные положения, согласно Заключению, должны улучшить конституционную ситуацию в стране и гарантировать баланс между ветвями власти (п. 4 Заключения). Тем не менее, Венецианская комиссия выделила ряд положений, которые нуждались в улучшении.

Прежде всего, речь идёт о необходимости дальнейших изменений в тех областях, которые ещё не были реформированы со времён советской системы, и в частности, это касается взаимосвязи между правами человека и обязанностями гражданина, толкования законов Парламентом. Также, по мнению Комиссии, необходимо усилить гарантии независимости судебной власти, особенно в том, что касается назначения и отзыва судей (п. 59 Заключения).

Однако кризис в Киргизстане не исчерпал себя; необходимо было принять новую Конституцию. По просьбе киргизских властей Венецианская комиссия в июле 2006 года выехала в Киргизию для обмена мнениями по вопросам конституционной реформы, а в сентябре 2006 года Комиссия вынесла Рекомендации на предложенные окончательные версии трёх предложенных проектов Конституции Киргизии.

Так, в предложенных проектах, помимо положительных аспектов, содержался также и ряд серьёзных нарушений демократических принципов. Например, было предложено упразднить Конституционный Суд; в проекте, внесённом Президентом, учреждалась суперпрезидентская форма правления без системы сдержек и противовесов; в смешанном проекте не был предусмотрен пост Премьер-министра, а проект, предложенный Парламентом, не учитывал в достаточной степени ситуацию. Учитывая всё выше изложенное, Венецианская комиссия рекомендовала учесть все позитивные аспекты внесённых проектов, а также её Заключение «О конституционной реформе в Киргизской Республике» от 2005 года.

Конституция Киргизской республики была принята в ноябре 2006 года в крайне напряжённой политической обстановке. Президент Киргизии и Председатель Парламента запросили Венецианскую комиссию разработать Заключение на уже принятую Конституцию, что ей и было сделано в 2007 году.

В Заключении «О конституционной ситуации в Киргизской республике» Венецианская комиссия сделала неутешительный вывод: в Конституции преобладают негативные аспекты, основным из которых является стремление установить с помощью всевозможных правовых способов верховенство президентской власти по отношению к другим ветвям власти. Последствием такого распределения власти может быть, по мнению Комиссии, то, что смена власти в стране в будущем будет сопровождаться не мирной конституционной передачей власти, а неизбежными революциями (п. 59 Заключения).

Список литературы

1. Annual report of activities. 2006. CDL(2006)017.

2. Avis intйrimaire sur la rйforme constitutionnelle en Rйpublique Kirghize. CDL-AD(2005)022.

3. Avis sur les rйcents amendements а la loi sur des dispositions constitutionnelles majeures de la Rйpublique d'Albanie. CDL-INF(1998)009.

4. Avis sur les amendements et addenda а la Constitution de la Rйpublique du Belarus proposйs par: i - le Prйsident de la Rйpublique & ii - les groupes parlementaires agrarien et communiste. 1996. CDL-INF(1996)008.

5. Malinverni G. La Commission de Venise et l'ingйnierie constitutionnelle au bйnйfice des nouveaux adhйrents au Conseil de l'Europe. www.upmf-grenoble.fr/espace-europe/acad2002/textes/malinverni.htm.

Размещено на Allbest.ru