Воззрения Б.Н. Чичерина на организацию местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

108

Воззрения Б.Н. Чичерина на организацию местного самоуправления

Земская реформа 1864 года знаменовала появление местного самоуправления в России и одновременно подтолкнула к более подробному исследованию вопросов организации, компетенции, формах контроля за местными учреждениями. Б.Н. Чичерин был одним из тех ученых, который посвятил много своих трудов проблемам местного самоуправления. В труде «Курс государственной науки» ему посвящена одна из глав третьего тома, которая называется «Централизация и местное самоуправление». В ней ученый рассматривает подробно указанные явления и анализирует их.

Заявляя о соединении местного самоуправления и централизации в государственной управлении, ученый подчеркивает, что задачей политики является обеспечение участия различных групп населения в управлении таких образом, чтобы их действия были в целях общей пользы.

Далее Б.Н. Чичерин анализирует такое явление в государственном управлении как бюрократия. Он отмечает, что интерес бюрократии в безграничном властвовании; задача - представлять положение вещей в извращенном виде, приятном для начальства. Одними из главных минусов бюрократии стали оторванность от жизни и проблем обычных людей; медленность делопроизводства там, где быстрое разрешение проблем жизненно необходимо; а также убийство в человеке любой инициативы и способностей нестандартного решения вопросов.

Централизация у Б.Н. Чичерина рассматривается достаточно подробно. Остановимся на этом анализе, поскольку как уже говорилось выше, централизация связана с местным самоуправлением. Среди положительных характеристик, ученый называет следующие:

- единство и сила правительственной власти. Верховная власть может быстро действовать на всей тер-ритории государства беспрепятственно;

- центральная власть всегда руководствуется общим благом;

- центральная власть более компетентна во всех вопросах;

- центральная власть располагает большими средствами, и в состоянии сделать то, что не под силу отдельными местностям;

- поскольку общее благо - главная цель власти, то центральная власть обладает и большей инициативой, чем местная.

И, наконец, центральная власть рассматривает вместе местные потребности с государственными, и она может найти определенный баланс между ними.

Вместе с тем, Б.Н. Чичерин, рассматривая централизацию комплексно, не может не упомянуть и о ее недостатках. Центральная власть объективно не может знать все местные дела; интересы центральной власти не соприкасаются с местными интересами, которые также не знакомы центральной власти; централизация известна своей медлительностью и формализмом в разрешение дел. Ученый также отмечает, что все дела разрешаются в центре, а в провинции жизнь замирает. Наконец, централизация приводит к бюрократии, а значит, отбивает у граждан всякую самостоятельность.

В тоже время он признает, что централизация все-таки необходима. Известно, что Б. Н. Чичерин считал необходимость сильного государства в тяжелые времена, а для сильного государства необходима сильная власть, что означает сильную централизацию.

Важным также является также тот аспект, что центральная власть создает общие условия жизни, «единое отечество, в котором все чувствуют себя солидарными» [Чичерин 1898: 492].

Когда Б.Н. Чичерин начинает говорить о местном самоуправлении, то его положительные стороны он характеризует как «громадные выгоды». Среди них выделяются: решение местных дел людьми, имеющими интерес и знающими лучше центральной власти свои собственные нужды; «развитие в гражданах самодеятельности, энергии, предприимчивости, и следовательно развитие общественных сил» [Чичерин 1898: 495]. Вместе с развитием общественных сил развивается и местная жизнь, а с ней и общественный дух, причастность к власти, ее близость к народу. Немаловажным является также то, что участие в местном самоуправлении дает практическое знакомство с общественными делами, а местное самоуправление - кузница кадров для государственной службы. Причем, квалифицированных государственных служащих, знающих жизнь на местах с практической точки зрения и при проведении выборов пользующихся доверием и поддержкой избирателей на местах.

Сам автор «Курса государственной науки» называет все перечисленные моменты «идеальной стороной местного самоуправления» [Чичерин 1898: 496]. Однако у каждого достоинства есть и обратная сторона, которая ведет к недостаткам. Так, личный интерес в местных делах может быть недостаточно для решения общественных дел на местном уровне, для которых требуется определенное рвение, если не энтузиазм. К этому добавляется также низкая оплата. Другой минус в том, что в провинции и «образованных сил» может не найтись в нужном количестве.

Далее следует дух провинции «застарелый и мелочной» [Чичерин 1898: 496]. Здесь Б. Н. Чичерин имеет в виду то, что вопросы в провинции могут решаться в большей степени с привлечением связей, чем в интересах общего блага и общего дела.

Также ученого беспокоит несоблюдение интересов меньшинства при решении вопросов на местах. И в большей степени такое несоблюдение возможно при враждебном настрое группировок внутри территории. Б. Н. Чичерин в данном случае приводит пример США и Франции.

В действительности каждый недостаток местного самоуправления, приведенный ученым, представляет собой его некое гипертрофированное достоинство. В этой связи становится понятным, почему для Б. Н. Чичерина является первостепенным вопрос устройства местного самоуправления, и как следствие устройство его учреждений. Здесь ученый отмечает основное правило - «местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых сроится самое общество... Местное самоуправление есть именно организация общества, как оно есть, а потому преобладать в нем должны те элементы, которые преобладают в самом обществе; остальным же должно быть присвоено то место, которое принадлежит им по внутреннему их развитию и по той роли, которую они играют в общественной жизни» [Чичерин 1898: 498].

Естественно, возникает главный вопрос в устройстве местного самоуправления в годы великих реформ Александра II - сословной или бессословной должна быть организация местных учреждений. Анализируя все «за» и «против» Чичерин считает, что Россия находится в трудном положении, и поэтому не должна полностью отказываться от сословного уклада: «здесь задача государства заключается в том, чтоб открывать простор новым жизненным силам, не разрушая тех элементов старого порядка, которые стоят еще крепко и могут оказать существенную пользу».

Этот вывод ученого можно понять. Сословия существовали в России не первый век и были своеобразным гарантом спокойствия. Сословный порядок был чрезвычайно удобен для власти и государства: вместе с ним была утверждена четкая политическая организация общества, где каждый гражданин знал свое место. Сословность устанавливалась не только по предписаниям законодательства, но стала традиционной и привычной для всего общества. Конечно, все понимали, что крепостное право - это подавление свободы, и особенно свободы низших классов. Но отказ от сословий не может произойти в одночасье.

Вывод ученого справедлив: где сословность сохранилась, местные учреждения должны стоиться по сословному признаку, где ее уже нет - учреждения бессословные. Поэтому возникают оправданные трудности в переходный период, который Россия переживала во времена Б. Н. Чичерина в период великих реформ.

Здесь ученый предлагает сближение сословий до полного их слияния.

Из организационных вопросов Б.Н. Чичерин рассматривает такие, как численность представителей каждого сословия и «способ совещания». Относительно первого он считает, что «местные учреждения должны быть верным выражением жизни и следовать за ее движением» [Чичерин 1898: 501]. Здесь ученый имел в виду, что во главу угла ставиться интерес того сословия, который затронут в управлении. Сам ученый важнейшим интересом называет собственность. И приходит к мысли, что право голоса должны иметь те, кто платят местные налоги.

Однако самый важный вопрос, который также относится к организации местного самоуправления, касается взаимоотношений местных учреждений с центральной властью. Связь эта, по мнению ученого, имеет двоякий характер: политический и административный.

Первая связана с политической свободой, что для ученого означает стремление к высшим идеалам, а не господство мелких местных интересов.

В административном контексте Б. Н. Чичерин требует обязательного вмешательства центральной власти в деятельность местных учреждений, но «здесь, как и везде, нужны взаимные сдержки и соглашение противоположных начал» [Чичерин 1898: 502]. То есть ученый против злоупотреблений со стороны центральной власти.

Однако, несмотря на вмешательство власти сверху у местного самоуправления безусловно должна быть своя компетенция («область деятельности»), пусть и ограниченная местными хозяйственными вопросами. «Правительство же должно сохранять в своих руках ту принудительную власть, которая принадлежит ему по самому существу дела и без которой оно не может обойтись, не потерявши всякой силы» [Чичерин 1898: 503]. Иными словами, у местных учреждений должны быть рычаги давления в виде силы принуждения, но они должны быть таким и в том объеме, чтобы не запутывать и не затруднять управление, то есть решение данного вопроса - одна из задач политики всего управления.

Б. Н. Чичерин затрагивал административное самоуправление и ранее в своем трехтомнике. По мнению ученого, административное самоуправление состоит в нескольких моментах. Это, прежде всего выбор представителей или их назначение центральной властью для осуществления непосредственного самоуправления. При этом отмечается, что первый вариант предпочтительнее, поскольку является проявлением свободы в местном союзе и основанием самоуправления. Здесь Б. Н. Чичерин не соглашается с другим известным исследователем проблем местного самоуправления Р. Гнейстом, который считал возможным для самоуправления назначение его представителей правительством.

Автономия, под которой понимается издание местными властями обязательных на территории актов также неотъемлемая характеристика местного самоуправления. Однако, данная автономия ограничена компетенцией местных властей, нередко акты требуют одобрения центральной власти. Компетенция представляет собой заведывание местными делами: местные налоги, распоряжение своим имуществом, управление расходами и др. Важным вопросом является вопрос об исполнительных органах местного самоуправления. То есть «имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными им делами» [Чичерин 1894: 305]. Истинное самоуправление возможно лишь в последнем случае.

Возложение на местные органы дел, которые относятся к компетенции центральной власти, влечет за собой усиление централизации. Так, Б. Н. Чичерин открывает следующую зависимость: «чем более самоуправление ограничивается местными делами, тем более ему может быть предоставлено простора, и наоборот…» [Чичерин 1894: 307].

Фактическое устройство местного самоуправления в той или иной стране зависит не только от теоретических выкладок, а в большей степени от жизненных условий, политических причин, состояния общества и исторического развития государства и формам правления в государстве.

Б. Н. Чичерин ратует за обязательный контроль деятельности местных учреждений. Он оправдывает наличие такого контроля тем, что интересы меньшинства не всегда соблюдаются в местном самоуправлении. В то же время контроль не может быть тотальным, иначе пропадает так необходимая самостоятельность местных учреждений. Для разрешения спорных вопросов предлагается прибегнуть к административно-судебному разбирательству.

И последнее, что необходимо для деятельности местного самоуправления, - отношения местных учреждений с центральной властью должны строиться на принципах сотрудничества и взаимного уважения. Центральная власть не должна проявлять высокомерия по отношению к местной власти, последняя не должна выслуживаться перед высшей, но уважение просто необходимо. «Только постоянная, неутомимая, бескорыстная деятельность на общественную пользу в соединении с стойким обереганием своих законных прав и с сохранением полной своей независимости может поддержать местное самоуправление на более или менее высоком уровне и содействовать правильному его развитию» [Чичерин 1898: 504].

Таким образом, значение теоретических разработок Б.Н. Чичерина по проблемам местного самоуправления велико и не теряет своей актуальности в настоящее время. Однако, самым важным в теории ученого, на мой взгляд, являются его попытки найти баланс между государственным и местным управлением. Поскольку именно в таком балансе скрыта модель наиболее эффективного управления государством, приносящая пользу, прежде всего, его гражданам.

местный самоуправление бюрократия

Список литературы

1.Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. - М., 1894. - Ч. 1.

2.Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. - М., 1898. - Ч. 3.

Размещено на Allbest.ru