Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт экономики, управления и природопользования

Сибирского федерального университета

Эффективность муниципального стратегического управления на примере обеспечения дошкольными услугами

Григорьева Е.Г.

Основное содержание исследования

Административная и бюджетная реформы, реализуемые в государственном секторе экономики России, привели к существенному повышению роли муниципалитетов в выполнении важнейших государственных функций. В соответствии с действующим законодательством муниципальные органы власти несут больший объем ответственности за решение социальных, экономических и культурных проблем подведомственной территории. В этих условиях именно стратегический подход способствует повышению эффективности муниципального управления.

Под муниципальным стратегическим управлением понимается "совокупность инструментов, подходов и принципов, которые образуют технологию управления муниципальным образованием (районом, городом, поселением) в условиях повышенной нестабильности и неопределенности внешней среды" [Иванов, Коробова 2002]. Муниципальное стратегическое планирование является эффективным инструментом в достижении целей социально-экономического развития территории. В настоящее время больше половины российских городов уже имеют документы программного характера, к числу наиболее удачных и методически проработанных относят стратегические планы Санкт-Петербурга, Новосибирска, Омска, Нижнего Новгорода, Волгограда [Стратегическое планирование в городах России 2002]. Там, где еще нет подобных планов, они появятся в ближайшее время в связи необходимостью планирования бюджета на 3 года.

Последовательная реализация муниципалитетом традиционных этапов стратегического планирования позволяет повысить эффективность муниципального управления в целом. Значение здесь имеют: качество аналитической работы в ходе оценки потенциала территории и состояния внешней среды, определение целей социально-экономического развития или стратегическое "видение" будущего, качество связи между стратегическим и текущим планированием, поддержка стратегического плана населением, системы внутреннего и внешнего контроля и оценки результатов.

Администрация г. Красноярска активно использует методы стратегического планирования, публикации по этой тематике относятся к 2003 г. [Пимашков, Волкова 2003; Стратегия социально-экономического развития города Красноярска до 2010 г. 2004]. Но отсутствие комплексного подхода явно проявляется в решении одной из актуальных проблем социального развития города - обеспечение населения дошкольными услугами.

Дошкольное обеспечение на протяжении всех лет построения рыночной экономики в Российской Федерации претерпевало негативные изменения: с 1990 по 2004 гг. количество дошкольных учреждений сократилось на 46 %, число детей, посещающих детские сады, - на 51 %, почти в два раза сократился охват детей дошкольными услугами [Федеральный портал "Российское образование"]. Основной причиной сокращения системы детского дошкольного обеспечения называется демографическая ситуация - с 1990 по 1999 гг. среднегодовое снижение числа родившихся на 86 тыс. чел. и сокращение численности детей дошкольного возраста. С 2000 г. наблюдается обратная тенденция: ежегодный рост числа родившихся в среднем на 57,5 тыс. чел. изменил ситуацию избытка мест в детских дошкольных учреждениях на их дефицит, а если учитывать расселение населения, то преимущественно в городах и поселениях городского типа [Портал Федеральной службы государственной статистики].

Наряду с этим произошли изменения спроса на дошкольные услуги: часть родителей по различным причинам не хотят отдавать ребенка в детский сад, родители с высоким уровнем дохода предпочитают индивидуальные формы образования и развития детей. Спрос на дошкольные услуги стал дифференцированным по формам, продолжительности, условиям оказания, цене и т.д. Реагируя на изменения спроса, активно развивается рыночное предложение услуг: частные и семейные детские сады, няни, гувернантки, репетиторы, центры развития детей, специализированные услуги организаций культуры, медицины и т.д.

Аналогичные процессы наблюдаются в Красноярском крае. За период с 1990 г. по 2000 г. рождаемость снизилась на 35,6 %, что привело к сокращению численности детей дошкольного возраста на 55,5 %, и, как следствие, количества дошкольных образовательных учреждений - на 54 % [Портал Федеральной службы государственной статистики]. С 2000 рост рождаемости наблюдался в среднем на 2,3 % в год. Не реагируя на это, система дошкольного образования по инерции "сжималась", число дошкольных учреждений продолжало сокращаться и в 2004 г. уже составило 51,1 % от показателя 1990 г. Сложившаяся ситуация дефицита может быть охарактеризована соотношением численности детей, состоящих на учете для определения в дошкольные учреждения, и детей, получивших путевки, а также числом детей, приходящихся на 100 мест в дошкольных учреждениях. Например, в 2005 г. в крае было устроено в дошкольные учреждения 22027 чел., а на конец года стояло на учете 39037 чел., в городах и поселках городского типа на 100 мест приходилось 115 детей, что, естественно, сказывается на качестве предоставляемых услуг.

В столице края проблемы обеспеченности населения дошкольными услугами более обострены по следующим причинам (рис.1): более высоким ростом рождаемости (с 2000 г. среднегодовой темп прироста рождаемости составлял 7,4 %) и продолжающимся снижением числа детских дошкольных учреждений (с 220 в 2000 г. до 203 в 2005 г.). В 2005 г. на 100 мест в детских дошкольных учреждениях в среднем приходилось 128 детей, а на начало 2006 г. по оценкам экспертов дефицит мест достиг 10 тысяч. Чтобы ребенка устроить в детский сад родители становятся в очередь буквально сразу же после его рождения, удельный вес детей младше 3-х лет составляет менее 0,5 %. Особенно тяжелая ситуация с дошкольным обеспечением в Железнодорожном и Свердловском районах города. В ближайшее время ситуация будет ухудшаться по причине реализации мер активной государственной демографической политики. Так, предусмотренные краевой программой "Дети" компенсационные выплаты матерям, фактически осуществляющим воспитание детей от 1,5 до 3 лет на дому, в январе 2007 г. дали прирост очередников на 10-15 %.

Родившиеся

Число дошкольных учреждений

Численность детей в дошкольных учреждениях

Рис. 1. Базисные темпы роста показателей по г. Красноярску, в % (составлено по "Красноярск в цифрах в 2005 году")

В качестве выхода из сложившейся критической ситуации администрация г. Красноярска планирует следующие меры: открытие на базе школ групп для шестилеток, так называемые нетиповые детские сады; возвращение переданных или проданных детских садов в краевую и муниципальную собственность; создание детских садов на первых этажах строящихся жилых домов; организацию семейных детских садов при поддержке администрации [Погодина, Олыкайнен 2007: 2-3]. Пока все эти меры направлены на решение основной текущей проблемы - обеспеченности детей дошкольными услугами. За ними не видно стратегическое "видение" будущего дошкольного обеспечения: отсутствует прогнозирование ситуации на ближайшую перспективу, не обозначены приоритеты в сфере дошкольного обеспечения, не используется весь арсенал методов воздействия на экономическую ситуацию.

Обеспечивая доступность и бесплатность дошкольного образования, государство через систему муниципальных учреждений берет под свою ответственность производство и оказание дошкольных услуг. Целями реализации муниципальной политики являются охват детей дошкольного возраста данными услугами и качество предоставляемых услуг.

Повысить уровень обеспеченности детей дошкольными услугами можно, используя самые различные формы кратковременного пребывания ребенка в детском саду. Но со времен Советского Союза нам досталась система дошкольных учреждений, позволяющая матерям работать полную рабочую неделю, а родительская плата всегда составляла определенный процент от общей стоимости услуги.

Приоритетность охвата детей дошкольного возраста вызывает необходимость учета прогнозов демографической ситуации на 10-15 лет вперед. Рождаемость в России характеризуется "демографическими волнами", носящими инерционный характер, на смену многочисленного поколения 80-х гг. прошлого столетия через 5-6 лет в возраст рождения первенцев войдет малочисленное поколение 90-х, значит, неизбежно сокращение численности детей. Если в ситуации дефицита система муниципальных учреждений начинает реагировать приростом лишь через пять лет, то при смене демографической ситуации на противоположную, повторится ситуация избытка. Сегодня рост текущих затрат и необходимые для строительства или реконструкции зданий под детские сады капитальные вложения являются для бюджета любого муниципального образования тяжелым бременем, хотя в течение всех предыдущих 15 лет никто этих затрат не планировал. На этом фоне выгодно отличается Москва, власти которой могут себе позволить строительство 100 детских садов в год при самых благоприятных демографических прогнозах [Проблемы детских садов. 2007]. С учетом стабилизации всей бюджетной сферы и роста ответственности властей можно предположить, что также "просто", как раньше, "избавиться" от открывшихся сегодня детских садов муниципалитетам не удастся.

Приоритетность качества предоставляемых услуг должна подтверждаться соблюдением хотя бы тех социальных норм, которые уже приняты в дошкольном образовании. Подразумевается, что в муниципальном детском саду все места будут соответствовать санитарно-гигиеническим нормам, число детей в группе не будет превышать норматива, весь комплекс услуг будет оказывать на должном уровне с учетом индивидуальных особенностей ребенка, а доходы и расходы муниципальных детских садов прозрачны. Качество оказываемых услуг также определяется уровнем квалификации кадров. Наиболее острыми проблемами красноярских детских садов являются переполненность групп, кадровая обеспеченность и практика "вступительных" взносов в детские сады. С кадрами ситуация стабильная: 85 % работников имеют педагогическое образование, из них практически половина - высшее, но в основном это женщины средних лет, которым осталось недолго до пенсии и нужен стаж, молодых воспитателей лишь небольшой процент из-за низкой заработной платы.

По основным характеристикам качества услуг, оказываемых красноярскими муниципальными детскими садами, видно несоответствие. Возможно, что семьи с низким уровнем дохода соглашаются на стандартный набор элементов дошкольной услуги в переполненных детьми группах. Но высоко обеспеченные слои и, самое главное, растущий средний класс, определили критерии качества дошкольных услуг: индивидуальный подход в группах до 10 человек, высококвалифицированный внимательный персонал, комплексный или коррекционный характер развития ребенка, положительный имидж детсада, более гибкий график организации работы, включая возможность кратковременного пребывания, прозрачность доходов и расходов.

дошкольная услуга муниципалитет социальное развитие

Более перспективным видится использование муниципальными властями мер прямого регулирования рыночного предложения дошкольных услуг, которое может компенсировать дефицит количества и качества предложения государственного сектора достаточно быстро и с незначительными бюджетными издержками. Реализация проекта "Общественная инициатива родителей - семейный детский сад" в Железнодорожном районе г. Красноярска [Погодина, Олыкайнен 2007: 2-3] позволяет перенести опыт поддержки семейных детских садов на домашние и частные. Муниципальные власти могут поддержать частную инициативу, помочь в процессе создания и регистрации детского сада, в подборе кадров, организации питания и медицинского обслуживания, приобрести мебель, оборудование, подобрать помещение, сделать ремонт. Такие меры снижают бюджетные затраты на дошкольное обеспечение ребенка, сокращают очередь в муниципальные детские сады и не требуют капитальных затрат. Эта поддержка может оказываться на условиях контроля качества услуг со стороны муниципалитета.

В этих условиях новая функция муниципального менеджмента состоит в тщательном анализе ситуации на рынке дошкольных услуг, тесном сотрудничестве и взаимодействии с организациями и индивидуальными предпринимателями, предлагающими дошкольные услуги. Тогда ни один частный детский сад не будет "стихийным, и в некотором роде социально опасным" [Погодина, Олыкайнен 2007: 2].

Практика регулирования деятельности субъектов предложения со стороны муниципальных органов управления должна основываться на следующих существенных особенностях рынка дошкольных услуг.

Во-первых, сегодня рыночное предложение дошкольных услуг формируется юридическими лицами (ведомственными детскими садами, организациями дополнительного образования, культуры и искусства, школами), индивидуальными предпринимателями (частные детские сады) и физическими лицами, выступающими в роли нянь, гувернанток и т.д. Такое многообразие форм обусловлено, в том числе, локальным характером рынка - обеспечением потребителей преимущественно на уровне пешеходной доступности.

Во-вторых, кроме демографической ситуации более существенную роль стала играть социальноэкономическая ситуация, определяющая не только количественные, но и качественные характеристики спроса. Появились семьи по различным причинам не желающие пользоваться услугами детских садов, они либо формируют сегмент индивидуальных дошкольных услуг, либо уходят с рынка на домашнее дошкольное воспитание.

В-третьих, рынку дошкольных услуг характерна относительно быстрая смена соотношения спроса и предложения, о чем свидетельствуют статистические данные. Меры активной государственной и региональной демографической политики могут усугублять ситуацию. Большее значение могут получить миграционные процессы и национальная структура населения города, исследования которых практически отсутствуют. В-четвертых, пробное маркетинговое исследование рынка дошкольных услуг в г. Красноярске [Бутова, Григорьева 2007] показало различия в характере конкуренции на разных ценовых сегментах: на сегменте стандартных дошкольных услуг семьи со средним и низким уровнем доходов конкурируют за доступ к ним, на сегменте качественных образовательных услуг производители конкурируют за родителей с высоким уровнем доходов. Муниципальные дошкольные учреждения также выходят на рынок дополнительных дошкольных услуг, родительская плата становится дополнительным источником финансирования муниципального учреждения.

Следование принципам стратегического управления даже отдельной организации является сложным и длительным процессом. Город как объект управления представляет еще более сложную многоуровневую систему, переход к стратегическому управлению которым потребует не один десяток лет. Но именно в рамках данного подхода при четких ориентирах развития и механизмах достижения поставленных целей муниципальные власти могут повысить эффективность используемых ресурсов и подготовиться к любым изменениям внешней среды.

Список литературы