Проблемы научного определения и организационных форм межмуниципального сотрудничества

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Современное местное самоуправление создается в России с начала 90-х годов ХХ века. Характерная для советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по правилам, установленным государством, решать все вопросы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, поселков и на других населенных территориях [8, с. 7]. Синхронно этому процессу стало развиваться явление, которое в муниципальном праве обозначается «межмуниципальное сотрудничество» [4, с. 194].

Право на объединение местных властей было установлено статьей 2 Закона Российской Федерации № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года [2], предусматривающей возможность объединения городов и поселков в ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов [4, с. 194].

Установление стабильных отношений, формирование обычаев и норм в связях муниципальных образований в 90-е годы ХХ века происходило спонтанно, и исходило, прежде всего, из объективной, актуальной потребности во взаимодействии. Последующее нормативное закрепление сотрудничества органов местного самоуправления, выраженное в федеральном законодательстве, позволяло переводить возникающие социальные связи в официальные отношения: создание некоммерческих организаций в формах союзов, ассоциаций и других объединений, в которых взаимодействие субъектов приобретало официальный статус сотрудничества.

На современном этапе муниципального строительства в России данная предпосылка межмуниципального сотрудничества приобретает особое значение. По словам Н.Э. Шишкиной, «возникновение на практике вопросов, затрагивающих интересы нескольких территорий и составляющих компетенцию местных органов, но решение которых затруднено вследствие автономности каждой территории, вызвало необходимость создания различных форм межтерриториальной координации» [9, с. 14]. Очевидно, что муниципальные единицы сталкиваются с проблемами комплексного характера, требующими взвешенных решений, связанных, например, с функционированием средних образовательных учреждений, предоставлением социального жилья и многих других. В связи с тем, что вопросы местного значения государство распределило на разные уровни местного самоуправления, на практике возникает необходимость постоянного взаимодействия муниципальных образований, в том числе разных типов.

Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений.

Наиболее часто варианты обозначения межмуниципальных отношений встречаются как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России. Федеральный законодатель при этом оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество», определяя его как «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация».

Статья 8 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) обозначает содержание данного сотрудничества как взаимодействие органов местного самоуправления, выражение и защиту интересов муниципальных образований [1: ч. 1, ст. 8], при этом в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации [1: ч. 4, ст. 8].

Следовательно, российское законодательство в настоящее время не содержит правовой дефиниции межмуниципального сотрудничества. Вместе с тем, по утверждению А.С. Серебренниковой, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепить определение межмуниципального сотрудничества [6, с. 24]. В диссертационной работе, посвященной государственно-правовым вопросам межмуниципального сотрудничества, А.С. Серебренникова так определяет межмуниципальное сотрудничество: «это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса» [6, с. 24].

В соответствии с главой 9 Федерального закона № 131-ФЗ межмуниципальное сотрудничество осуществляется на трех уровнях: уровень муниципальных образований, на региональном и федеральном уровнях. Уровень муниципальных образований предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов [1: ст. 68, 69]. На региональном уровне межмуниципальное взаимодействие осуществляется путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов [1: ст. 66], а также в иных формах, не запрещенных законодательством, на федеральном уровне - путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований [1: ст. 67], а также в иных формах, не запрещенных законодательством.

Актуализация рассмотрения такого аспекта местного самоуправления как межмуниципальное взаимодействие, обусловлена тем обстоятельством, что в настоящее время в рамках муниципальной реформы осуществляется поиск оптимальных путей организации местного самоуправления и определения форм деятельности органов местного самоуправления. Одной из таких форм и выступает сотрудничество муниципальных образований, которое «является одним из способов решения различных задач местного и межтерриториального значения» [5, с. 227].

В российской практике местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество развивается как институционально, так и функционально. Такая тенденция обусловлена, в частности, увеличением объема регулирования такого сотрудничества, расширением перечня его форм. В этой связи изучение вопросов, связанных с определением понятия, сущностных признаков, форм межмуниципального сотрудничества и оценка законодательства о межмуниципальном сотрудничестве будут способствовать выявлению оптимальных путей развития сотрудничества муниципалитетов, а также делать его максимально результативным. В условиях реформирования местного самоуправления, а также необходимости комплексной защиты прав муниципальных образований, координации их действий, установления взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, реализация сотрудничества муниципалитетов оказывает положительное влияние на процессы осуществления местного самоуправления [7].

Межмуниципальное сотрудничество является одним из элементов организационной автономии муниципальных образований. Несовершенство понятийного аппарата в данной сфере продиктовано не только отсутствием легального определения межмуниципального сотрудничества, но и единого термина, обозначающего взаимоотношения муниципальных образований.

В имеющихся научных работах комплексно не рассматриваются либо недостаточно разработаны вопросы сотрудничества муниципальных образований как формы реализации местного самоуправления. Отсутствие достаточного теоретического освещения проблемы отражается и на правовом регулировании данного вопроса, вследствие чего нормативная база межмуниципального сотрудничества характеризуется наличием ряда неточностей и пробелов. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование межмуниципального взаимодействия проблем межмуниципального взаимодействия на уровне диссертационного исследования с целью выработки рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.

Отдельные теоретические и практические аспекты межмуниципального сотрудничества предметом изучения таких отечественных ученых как Бабичев И.В., Бабун Р.В., Буссе Ю., Бутов В.И., Васильев В.И., Воронин А.Г., Горбунов Н.М., Горожанин В.А., Игнатов В.Г., Кокотов А.Н., Колосов Н.В., Кулушева М.А., Ковешников Е.М., Кондратов Ю.В., Кутафин О. Е., Миронова Н.И., Половцев И.И., Постовой Н.В., Саломаткин А.А., Фадеев В.И., Шишкина Н.Э., Шишкин С.И., Шугрина Е.С., Шураев В.В. и другие.

В российской практике местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество развивается как институционально, так и функционально. Такая тенденция обусловлена, в частности, увеличением объема регулирования такого сотрудничества, расширением перечня его форм [7]. В связи с этим, дальнейшее изучение межмуниципального сотрудничества, выделение его предметных сторон и социологический анализ будут способствовать разработке механизмов управления взаимодействием муниципалитетов и поиску оптимальных путей развития данного сотрудничества.

Изучая институт местного самоуправления необходимо определить, в чем проявляется особенность власти местного самоуправления и где находится грань, разделяющая местное самоуправление и государственную власть. Важно понять, что представляет собой система местного самоуправления, какова природа взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, каковы основы, сферы и формы этого взаимодействия. От решения данных теоретических проблем зависят ответы на многие злободневные вопросы практики муниципального строительства.

Список литературы

межмуниципальный сотрудничество правовой гражданин

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ с изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

2. О местном самоуправлении в Российской Федерации, Федеральный закон от 6.07.1991 №1550-1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010. - 18.07.

3. Кожевников О.А. Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 5.

4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2001.

5. Постовой Н.Э. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. - М., 1999.

6. Серебренникова А.С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ на примере России и Франции: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Иркутск: РГБ, 2006.

7. Серебренникова А.С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский Юридический Вестник. - 2004. - № 2.

8. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М.: Норма, 2006.

9. Шишкина Н.Э. Местное управление и самоуправление (практика зарубежных стран). - Иркутск, 1993.

Размещено на Allbest.ru