Становление и развитие функционального взаимодействия органов государственной власти и публичной сферы в современной России (1990-е гг. - нач. XXI в.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Южный федеральный университет

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПУБЛИЧНОЙ СФЕРЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (1990-Е ГГ. - НАЧ. ХХI В.)

Пономарева М. А.

Взаимодействие органов государственной власти и публичной сферы в современной России определено рядом особенностей исторического развития российского государства. Так, в частности, федеративная система имеет так называемую «матрешечную» структуру, когда одни субъекты входят в состав других. Кроме того, Российская Федерация ассиметрична, то есть выражена в наличии разнохарактерных государственно-правовых статусов ее субъектов.

В российской историографии рассматриваемый нами вопрос является на сегодняшний день одним из наиболее востребованных. Его актуальность определяется двумя параллельными процессами - научным рассмотрением проблемы и его практической апробацией. Современные исследователи ставят задачу рассмотреть меру и границы взаимодействия органов государственной власти и публичной сферы как на федеральном, так и на региональном уровнях власти (см. напр.: Абакумов С. А., Чуклинов А. Е.) См. напр.: Абакумов С. А. Гражданское общество и власть: противники или партнеры? - М., 2005.; Чуклинов А. Е. “Прозрачная” государственная политика: некоторые проблемы теории и практики // Вестник Российского университета дружбы народов. - 2006. - Серия: Политология. - № 8 - C. 44-50.; Беляева Н. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия. -- М.: ГУ-ВШЭ, 2000.; Бобович Р. Пробел, еще пробел: О действующем законодательстве в местном самоуправлении // Муниципальная власть. - 1999. - № 4-5.; Гражданское общество, правовое государство и право («Круглый стол» журналов «Государство и право» и «Вопросы философии») // Вопросы философии. - 2002. - № 1; Общественные объединения и органы власти: правовая основа взаимодействия. Международный благотворительный фонд политико-правовых исследований «Интерлигал». - М., 1997. Тем не менее, необходимо отметить сложность рассматриваемой проблемы, вызванную в первую очередь разнообразием и некоторой разнонаправленностью функционирования как государственных органов, так и публичных структур на федеральном и региональном уровнях.

Важнейшую роль в координации интересов между органами публичной сферы и государственной власти играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Их статус был определен Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года, согласно которому были созданы семь федеральных округов Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями на 11 апреля 2008 года) // Российская газета. - № 88. - 23.04.2008. . Задача полномочных представителей в них изначально заключалась в обеспечении реализации конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. При этом наиболее важное значение имела функция обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Кроме того, немаловажное значение в осуществлении взаимодействия государственных и публичных органов играет такая функция полномочных представителей, как контроль за реализацией федеральных программ в округе. На деятельность полномочных представителей прямое влияние оказывают географические, этно-конфессиональные и иные особенности того или иного округа. В частности, в Южном федеральном округе сменилось в рассматриваемый нами период несколько полномочных представителей. Связан данный факт, в том числе, и с сочетанием в одном регионе различных территорий с порой диаметрально противоположным уровнем экономического, политического и культурного и исторического развития (Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края, Чеченская республика, Республика Дагестан, Республика Северная Осетия - Алания и т.д.) Первым южным представителем главы России был генерал Виктор Казанцев, затем, в марте 2004 года - Владимир Яковлев. Сейчас полномочный представитель президента в ЮФО - Владимир Устинов Устинов Владимир. Полномочный представитель президента в Южном федеральном округе // Аргументы и Факты. - 2008. - 26 мая. ² Постановление правительства Российской Федерации. Федеральная целевая программа государственной поддержки муниципальных образований. 15 декабря 1999 г. // Собрание Законов РФ. - 2003. - № 15. - Ст. 1371. . В функции представителя Президента в федеральном округе также входит обязательное проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; предоставление Президенту регулярных докладов о политическом, социальном и экономическом положении и об обеспечении национальной безопасности на местах. Для содействия в осуществлении своих функций полномочные представители создают экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности, привлекают ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. публичный государственный власть полномочный

Одним из важнейших составляющих публичной сферы в современной России является экспертное управление. Его основной задачей в рамках согласования взаимодействия публичной и государственной сферы является разработка прогнозов и сценариев развития общественных отношений. А также организация и проведение экспертных семинаров и исследований по актуальным вопросам государственной внутренней и внешней политики. Немаловажное значение также имеет участие экспертного управления в организационном и методическом сопровождении издательских, научных, образовательных, информационных и иных социальных проектов, связанных с экспертным обеспечением деятельности Президента Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.

Особую роль в функциональном взаимодействии государственных и публичных структур играют региональные органы власти субъектов Российской Федерации. Их характерным отличием является структурное, функциональное разнообразие. Однако наиболее важное место занимают в рамках рассматриваемого нами вопроса органы местного самоуправления (муниципальной власти). Для политического пространства Российской Федерации характерно в целом повышение значимости для локальных групп населения именно местных органов власти, поскольку на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения, а политика местных органов власти приближена к людям, их делам, потребностям. На муниципальном уровне взаимодействие государственных структур и публичной сферы проявляется в различных формах, таких как: местные референдумы, территориальное общественное самоуправление, собрания (сходы) граждан, обращения и петиции, мирные массовые акции населения, общественные советы по различным направлениям деятельности муниципального образования и др. Относительно новой структурой местной власти являются районные управы. Принципы и механизмы их управления, взаимодействия с другими политическими субъектами определяются общим статусом региона, реальным распределением функций между государством, округом и районом и т.п. Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно традиционно является продолжением государства на местном уровне. Однако, одновременно обладает значительными полномочиями, которые осуществляются самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. На сегодняшний день система муниципалитетов также функционирует в рамках законодательного и управленческого поля, формируемого государством. С другой стороны, муниципалитеты рассматриваются как фактор модернизации российского общества.

Федеральные и региональные органы государственной власти постоянно занимаются выработкой и реализацией государственной политики в области местного самоуправления. Так, 15 декабря 1999 г. постановлением правительства Российской Федерации была утверждена федеральная целевая программа государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализаций конституционных полномочий местного самоуправления. Она включала в себя два этапа: 2000-2002 гг. - создание основных условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; 2003-2014 - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивость социально-экономического развития муниципалитетов и существенное повышение уровня жизни населения. На сегодняшний день основные аспекты и направления данной программы получили свое развитие². В Администрации Президента Российской Федерации также существуют структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия центральных и муниципальных органов власти. Так, при Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия действует специальная межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Комиссию возглавляет руководитель Администрации Президента РФ С. С. Собянин. Патронаж центральных органов власти заключается в установлении государственной защиты и гарантий местного самоуправления. В свою очередь, муниципальные органы власти, будучи относительно самостоятельным институтом, оказывают существенное влияние на государство и его структуры. Это влияние выражается в ряде положений, наиболее важными из которых являются обладание правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и участие в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти различного уровня власти, референдуме и т.д.

Рост демократических процессов в обществе, повышение политической активности населения влияют на развитие процесса взаимодействия государственных и публичных структур, ориентируют их на реализацию прав и интересов граждан. В первую очередь, посредством создания общественных объединений. Именно поэтому в Российской Федерации число общественных объединений постоянно увеличивается. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах (от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 23 марта 1976 года) каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими. (Ч.1 Ст.22) Международный пакт о гражданских и политических правах // United Nations Treaty Series. - Vol. 999. P. 225-240. . Этот документ содержит статьи, согласно которым право на свободу ассоциации не подлежит ограничению, за исключением вынужденной ситуации, возникающей при угрозе государственной или общественной безопасности. В частности, в конституции Российской Федерации записано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (Ст. 30) Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. . С началом реформирования в 90-х годах ХХ века, после отмены ст. 6 Конституции СССР, происходит дальнейшее развитие взаимодействия публичной и государственной сферы. Так, 9 октября 1990 года Верховным Советом РСФСР был принят Закон «Об общественных объединениях», 18 декабря 1991 года - постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе» Постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе». 18 декабря 1991 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1992. - № 7. - Ст. 299. . После принятия федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82 происходит дальнейшее развитие оформления уровней взаимодействия государственных и публичных структур (ФЗ «Об общественных объединениях» с изменениями и дополнениями от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12 марта 2002 г. - СЗ РФ, 1995, № 21, ст. 1930; 1997, № 20 ст. 22 31; 1998, № 30, ст. 3608) ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства РФ. - 22.05.1995. - № 21. - Ст. 1930. . Кроме того, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией принимают свои законы и иные нормативные акты о деятельности общественных объединений. Таким образом, в компетенции федеральных органов находится реализация конституционных прав и свобод граждан, в первую очередь, право граждан на объединение. Основная цель функционирования любой общественной организации - удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, что, безусловно, дополняет функциональную вертикаль взаимодействия с органами государственной власти.

Серьезная поддержка общественным организациям и объединениям оказывается в субъектах Российской Федерации. Немаловажную роль в области взаимодействия государственных органов и публичной сферы играют фонды. Одним из самых активных в Южном федеральном округе является некоммерческий Российский фонд помощи беженцам «Соотечественники» (зарегистрирован в 1991 году), занимающийся проблемами социальной защиты вынужденных мигрантов.

Наиболее существенные характеристики взаимоотношений публичной сферы и государства, населения и власти в концентрированном виде выражает взаимодействие политических партий с государством. Эта проблема особенно значима для современной России, где многопартийность развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства. Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями получила свое нормативное выражение в принятом в июне 2001 года федеральном законе «О политических партиях», проект которого был подготовлен под эгидой Центральной избирательной комиссии с участием основных парламентских фракций и внесен в Государственную Думу Президентом РФ Федеральный закон «О политических партиях». 21 июня 2001 // Российская газета. - 14 июля 2001. . Он стал итогом длительного процесса согласования интересов наиболее влиятельных политических партий, и президентских структур, выражавших позиции исполнительной власти, партийной и государственной бюрократии. Однако, необходимо отметить ряд внутренних противоречий, содержащихся в законе. В частности, пункт 1 ст. 10 Закона говорит о взаимном невмешательстве в деятельность как органов государственной власти и их должностных лиц, так и политических партий. Данная формулировка, в отличие от аналогичной нормы ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» (предусматривает вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом») не учитывает возможность государства регулировать процессы создания и деятельности политических партий. Более корректной в отношении становления и развития взаимодействия государственных органов власти и публичных структур является формулировка ст. 3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ и никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Эта норма направлена на то, чтобы оградить органы исполнительной, законодательной и судебной власти, призванные выражать общенародные интересы, от давления со стороны партий, выражающих политические интересы отдельных социальных слоев. Вмешательство политических партий в деятельность государственных органов и должностных лиц следует расценивать как смешение государственных и общественных функций, которое чревато присвоением партиями властных полномочий. С другой стороны, запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом. Запрет на вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц конкретизируется в п. 3 ст. 10 Закона. В этом вопросе правоприменительная практика может, исходя из аналогии закона, ориентироваться на раскрытие понятия «использование преимуществ должностного или служебного положения» в п. 5 ст. 28 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в аналогичных нормах иных федеральных избирательных законов. Однако эти нормы рассчитаны лишь на ситуации избирательных кампаний.

В федеральном законе отсутствует запрет на членство в партии должностных лиц (в том числе и Президента страны), но это не означает, что они не имеют право быть членами партий, поскольку в отношении лиц, замещающих государственные должности, действует правовой принцип «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Поэтому отсутствие прямого законодательного разрешения или запрета в этих случаях следует считать пробелом в правовой регуляции, который не может быть восполнен Законом о партиях. Вопрос о членстве в партиях чиновников высшего ранга обсуждался, в частности, на парламентских слушаниях по концепции Закона о партиях, состоявшихся в ноябре 2000 года. Однако эта проблема не была там рассмотрена по существу - обсуждение сконцентрировалось на обсуждении опыта стран Западной Европы, согласно которому высшие должностные лица страны являются выдвиженцами политических партий.

Также в законе о партиях использована юридическая конструкция, которая допускает, что Президент РФ может быть членом политической партии. Так, пункт 4 ст. 10 Закона гласит: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий». Между тем вопрос о возможности членства Президента РФ в политической партии (который, разумеется, выходит далеко за рамки предмета регулирования Закона о партиях) требует специального правового решения. В ранее действовавшем Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» содержалась норма, согласно которой Президент РСФСР обязан был приостановить свое членство в партии на время выполнения своих полномочий. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года этот Закон был признан недействующим. Показательно, что в проекте ФЗ «О политических партиях», внесенном в Государственную Думу самим Президентом, этот вопрос был решен иначе: п. 4 ст. 10 законопроекта обязывал Президента РФ приостановить членство в партии на срок осуществления им своих полномочий. Кстати, по этому пути пошли некоторые субъекты Российской Федерации (например, в конституциях Республики Адыгея и Республики Бурятия закреплена обязанность президента республики приостановить членство в партии на время выполнения своих полномочий).

С проблемой реализации конституционного принципа равенства партий непосредственно связан вопрос о возможности совмещения должности руководителя государственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч. 2 ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениях (а следовательно, и в политических партиях, которые согласно ч. 1 ст. 3 Закона являются разновидностью общественного объединения). Но в действующем российском законодательстве есть аналогичный запрет, рассчитанный не только на членов Правительства РФ, но и на более широкий круг должностных лиц. Это запрет на «совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях», содержащийся в Постановлении Первого Съезда народных депутатов РСФСР. Тогда, в 1989 году, в результате широкого общественного обсуждения проблемы совмещения постов в партийных и государственных органах удалось найти и реализовать в нормативном акте адекватное правовое решение: Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О механизме народовластия», вводящее запрет на «совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях». Как отмечается в п. 3 ст. 10 Закона о партиях, лица, замещающие государственные или муниципальные должности или находящиеся на государственной или муниципальной службе, «за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей». В формулировке этой нормы обращает на себя внимание оговорка относительно депутатов, из которой следует, что депутаты (в отличие от других должностных лиц) могут быть связаны решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей. Здесь законодатель вновь сделал допущение, выходящее по своему правовому смыслу за рамки предметной сферы Закона о партиях, - он допустил, что депутаты могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих обязанностей, хотя действующее законодательство, регламентирующее правовой статус депутата, не дает для этого оснований. В ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации нет норм, из которых следовала бы обязанность депутатов быть связанными решениями политических партий при исполнении ими должностных обязанностей. Законодательное закрепление обязанности депутатов руководствоваться в своей работе решениями политических партий противоречило бы смыслу ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Тем не менее, используемая в Законе о партиях формулировка не означает, что депутаты должны быть связаны в своей работе решениями партий, - она лишь допускает такую возможность. По сути дела, этот вопрос отдается в Законе на личное усмотрение самих депутатов. Очевидно, что в данном случае (как и в иных аналогичных ситуациях) депутатам и иным должностным лицам следует руководствоваться положениями Конституции РФ и правовым смыслом ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации. Согласно концепции закона в России не предусматриваются создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений.

Таким образом, функциональное взаимодействие органов государственной власти и публичной сферы в России базируется на тех особенностях правового и политического развития, которые явились результатом развития региональной политики в 1990-е годы. При этом лидирующее положение остается у федеральных органов власти. В целом, необходимо отметить, что на сегодняшний день можно говорить о начальной стадии оформления равных условий взаимодействия публичной сферы и органов власти, при сохранении, однако, известной меры инициативы государства.

Размещено на Allbest.ru