Роль государственного и муниципального управления в решении экономических проблем жилищно-коммунального комплекса

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 332.025.1

РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕШЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА

Светлана Александровна Тихоновскова Южно-Российский государственный технический университет (Новочеркасский политехнический институт)

Задача управления жилищно-коммунальным комплексом приобретает необходимость коренного реформирования, а сама система управления требует глубоких преобразований. Особенно эта проблема заслуживает внимания на муниципальном уровне, как наиболее значимом в непосредственном приближении в экономических отношениях между людьми на первичном уровне управленческого воздействия экономической власти государства.

Рассматривая систему управления сферой жилищно-коммунального комплекса, следует отметить, что она формируется под воздействием факторов как эндогенного, так и экзогенного характера, которые, порождают разнообразные проблемы в управлении.

Принятие закона о местном самоуправлении и придание всей полноты ответственности за развитие и состояние жилищно-коммунального комплекса муниципалитетам порождает необходимость новых подходов к управлению. Вследствие этого изменяется и представление о структуре, методах, функциях и особенностях муниципального управления. Рассмотрение муниципального управления невозможно без определения принципов управления, которыми должна руководствоваться администрация территориального органа [3].

Взаимосвязь принципов и общих методов муниципального управления представлена на Рис. 1.

Изложенная система принципов обуславливает процесс осуществления и организации муниципального управления. Принципы определяют основные, общие методы.

Рис. 1. Взаимосвязь принципов и общих методов муниципального управления

Анализируя систему управления ЖКК, следует отметить, что в ее основе должно быть рациональное распределение функций и организация четких взаимоотношений между собственником инженерной инфраструктуры, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание объектов инженерной инфраструктуры и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его принадлежности.

Изучение схем управления жилищным фондом в муниципальных образованиях городов областного подчинения показывает, что в большинстве муниципальных образований схема управления жилищным фондом соответствует федеральному, региональному законодательству и ведомственным нормативным актам. Организации, осуществляющие функции заказчика в большинстве своем являются муниципальными учреждениями: «Департамент городского хозяйства» (г. Новочеркасск), «Служба единого заказчика» (гг. Новошахтинск, Батайск, Азов), муниципальными унитарными предприятиями «Жилищно-эксплуатационное управление» (гг. Таганрог, Миллерово), муниципальными учреждениями «Управляющая компания» (гг. Гуково, Донецк), муниципальными предприятиями «Служба заказчика» (г. Каменск-Шахтинский), МУП «Управляющая организация» (г. Волгодонск).

В г. Ростове-на-Дону (Первомайском районе) в ЖКК осуществляет деятельность частная управляющая компания ОАО «Коммунальщик Дона». Однако в ряде муниципальных образований схема управления не полностью соответствует требованиям, а именно: не разделены функции заказчика и подрядчика (гг. Миллерово, Каменск-Шахтинский и др.).

В некоторых муниципальных образованиях нет единого подхода к формированию договорных отношений. В частности, заключенные договора с подрядчиками - поставщиками жилищно-коммунальных услуг не содержат полного объема информации о взаимоотношениях сторон (гг. Гуково, Миллерово, Новошахтинск, Сальск, Азов).

Следует сделать вывод, что сложившаяся система управления характеризуется низкой эффективностью. Службы заказчика, как правило, многочисленны, у работников отсутствует мотивация повышения качества работы отрасли, имеет место недостаточный уровень квалификации работников.

Альтернативой действующей системы, при которой решения об управлении многоквартирным жильем принимаются муниципалитетами, является развитие общественного самоуправления в жилищной сфере. Оно может развиваться в различных формах. Это и квартальные, и домовые комитеты самоуправления, и создание объединений домовладельцев - товариществ собственников жилья.

Жилищный кодекс РФ с целью демонополизации хозяйственной и управленческой деятельности в сфере управления жилищным фондом ввел множественность вариантов организации управления многоквартирным домом [2].

На собственников помещений в многоквартирном доме жилищное законодательство возлагает обязанность и одновременно предоставляет право самостоятельно в срок до 1 января 2008 г. выбрать наиболее удобный для них способ управления соответствующим многоквартирным домом из установленных в ст. 161 ЖК РФ: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией [4]. Был издан приказ МСА и ЖКХ РО № 57 «Об утверждении методических рекомендаций для органов местного самоуправления по выбору и деятельности управляющей организации для управления многоквартирными домами» от 10 мая 2006 г. (в редакции от 16.11.2006) в целях методического обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий, установленных ст. 161-163 Жилищным кодексом РФ и Постановлением Правительства РФ № 75 «О порядке проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом от 6 февраля 2006 г. [5]. Предлагаемые способы управления должны обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования таким имуществом, а также предоставление коммунальных услуг проживающим гражданам.

Важной проблемой является проведение капитального ремонта в домах, передаваемых собственником в управление. Органы местного самоуправления в пределах бюджетных возможностей вправе предоставлять финансовые средства на капитальный ремонт многоквартирных домов. Но, как показывает анализ, муниципалитеты не могут обеспечить проведение капитального ремонта по всему ветхому жилищному фонду. Кроме того, в области много дотационных районов, которые не в состоянии проводить такой ремонт за счет собственных бюджетов. Частичное финансирование капитального ремонта осуществляет Администрация области. В 2006 г. областной бюджет расходовал на эти цели 527 млн. рублей. Тем не менее, выделяемых средств не хватает, и проведение капитального ремонта многоквартирных домов продолжает оставаться чрезвычайно актуальным. Для решения этого вопроса Министерство строительства, архитектуры и ЖКХ Ростовской области разработало Областную целевую программу по государственной поддержке ТСЖ и управляющих организаций, включающей в себя предоставление субсидий на часть стоимости капитального ремонта (принят Законодательным Собранием Ростовской области 21 февраля 2007 г. во втором чтении проект областного закона «Об утверждении Областной целевой программы создания условий для управления многоквартирными домами на территории Ростовской области в 2007-2009 годах»).

В контексте жилищно-коммунальной реформы существенным образом изменяется порядок управления жилищным фондом, и важнейшим условием успеха реформы все-таки является создание конкурентной среды в данной сфере [6].

Но пока, к сожалению, на рынке управления жильем невысок уровень предложения со стороны управляющих организаций, которые обладают необходимыми профессиональными знаниями и опытом в сфере управления жильем. В некоторых районах области вообще нет управляющих организаций [8].

Эти районы области нашли выход из этого положения, наделив муниципальные предприятия по управлению жилищным фондом функциями управляющих организаций. В них произошла реорганизация бывших МУПов в общества с ограниченной ответственностью. Таким образом, появились некоторые тенденции перехода к конкурсному обслуживанию жилищного фонда, но тем не менее большая часть управляющих организаций сохранила свои монопольные позиции на рынке жилищно-коммунальных услуг.

В Ростовской области в целях оказания поддержки собственникам жилых помещений в выборе способа управления многоквартирными домами, создания благоприятных условий для управления ТСЖ успешно работают: АНО «Ростовская областная ассоциация собственников жилья», Ростовская ассоциация товариществ собственников жилья, г. Ростов-на-Дону. В Ростовской области в 2006 г. действовало 981 ТСЖ и 546 ЖСК, это достаточно высокие показатели (Рис. 2).

Наряду с этим в 2006 г. в области действовало 28 управляющих компаний. Но пока практика деятельности управляющих организаций еще не отработана, критерии оценки их профессионализма не сформированы и население берет на себя большой риск при выборе управляющей организации.

Проведенные исследования показали, что управление жилищно-коммунальным комплексом нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Рис. 2. Наличие зарегистрированных товариществ собственников жилья (ТСЖ)

муниципальный жилищный коммунальный комплекс

Формирование эффективной системы управления жилищно-коммунальным комплексом во многом зависит и от применения различных методов управления. В экономической литературе предлагаются различные определения и классификации методов управления. Так, B. C. Чекалин [7] определяет методы (рычаги) управления, как «систему правил и процедур решения управленческих задач, используемых для эффективного достижения поставленных целей». Исходя из этого, все методы управления городским хозяйством подразделяются им на четыре группы: экономические (прямые и косвенные), организационно-распорядительные, нормативно-правовые, социально-психологические. По мнению С. Б. Сиваева [1], эффективность системы управления жилищно-коммунальным комплексом, также во многом зависит от понимания того, на каких уровнях управления или в каких случаях необходимы (целесообразны) экономические методы управления, а в каких - административные. Также необходимо разумное сочетание экономических и административных методов, поскольку без последних именно в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления не обойтись. Оптимальное сочетание данных методов должно лежать в основе формирования адекватного новым экономическим условиям механизма управления жилищно-коммунальным комплексом.

Функции управления деятельностью коммунального предприятия реализуются подразделениями аппарата управления и отдельными работниками, которые при этом вступают в экономические, организационные, социальные, психологические и другие отношения друг с другом. Под организационной структурой управления организацией понимается состав (перечень) отделов, служб и подразделений в аппарате управления, системная их организация, характер соподчиненности и подотчетности друг другу и высшему органу управления фирмы, а также набор координационных и информационных связей, порядок распределения функций управления по различным уровням и подразделениям управленческой иерархии.

Многообразие функциональных связей и возможных способов их распределения между подразделениями и работниками определяет разнообразие возможных организационных структур управления.

Многолетний опыт использования линейно-функциональных структур управления показал, что они наиболее эффективны там, где аппарат управления выполняет рутинные, часто повторяющиеся и редко меняющиеся задачи и функции. Их достоинства проявляются в управлении небольшими предприятиями, а также организациями с массовым или крупносерийным типом производства. Существенным препятствием к эффективному использованию этой структуры является то, что она не позволяет быстро реагировать на изменения в области науки и техники, которые чаще всего приводят к «разбалансировке» отношений между функциональными подсистемами.

Положение усугубляется утратой гибкости во взаимоотношениях работников аппарата управления из-за высокого уровня формализации, органически свойственной данной структуре. Результатом является замедление и сложности с передачей информации, а это приводит к снижению скорости принятия решений.

Недостатки линейно-функциональной структуры управления на практике усугубляются такими условиями хозяйствования, при которых: допускается несоответствие между ответственностью и полномочиями у руководителей разных уровней и подразделений; превышаются нормы управляемости, особенно у директоров и их заместителей; формируются нерациональные информационные потоки; чрезмерно централизуется оперативное управление производством; не учитывается специфика работы различных подразделений; отсутствуют необходимые при этом типе структуры нормативные и регламентирующие документы.

Анализ существующих организационных структур управления показывает, что в современных условиях необходимо совершенствование организационного управления на предприятиях коммунального хозяйства, что потребует создания новых функциональных служб, таких как служба юридических и материальных взаимоотношений предприятий и администрации города, тарифов, внедрения новых технологий и оборудования, договоров с подрядчиками, инвестиций и т.д.

Институциональное построение системы управления коммунальным сектором (Рис. 3), система взаимоотношений на уровне «администрация города - коммунальное предприятие» преобразуется в условиях вхождения частного бизнеса в форме управляющих компаний.

В этой связи, не устраивающие некоторых сторонников сохранения монопольности, но получившие широкое распространение, службы заказчика приобретают новый вектор развития. Их основная задача - регулирование реального рынка коммунальных услуг. Уходит постепенно в прошлое приоритет административных рычагов воздействия на принадлежащие городу муниципальные унитарные предприятия. Вместо этого представители администрации начинают участвовать в собраниях акционеров, советах директоров управляющих компаний.

Но этих форм внутрифирменного управления недостаточно для регулирования рынка услуг в целом.

Критерии системной оценки эффективности частных операторов должны находить свое отражение в заданиях муниципального заказа - публичной оферты органов местного самоуправления. Борьба за право его выполнения и создает возможность конкуренции в этом монополизированном секторе.

Основной принцип: при невозможности конкуренции на рынке необходима конкуренция за рынок услуг.

Рис. 3. Институциональное построение системы управления коммунальным предприятием

Анализ показал, что в любой стране с самой либеральной рыночной экономикой управление сектором коммунальных услуг всегда включает в качестве одной из сторон правоотношений городскую власть. Ее функции состоят в следующем:

-формирование «правил игры» муниципальным заказом и сервисным контрактом;

-рассмотрение предложений специалистов и утверждение плана модернизации и замены изношенных основных фондов исходя из соображений системной эффективности объектов коммунального хозяйства и плана развития муниципального образования;

-участие в разработке тарифной политики, обеспечение сбалансированности финансовых потребностей для развития инфраструктуры и платежеспособности потребителей;

-контроль качества, надежности и экологической безопасности обслуживания, установление целевых ориентиров и темпов развития;

-организация взаимодействия с потребителями по принципу «одного окна» в части льгот, субсидий, оплаты услуг, контроля жалоб и обращений.

Инструментом воздействия на монополизированный коммунальный рынок и обеспечение конкуренции потенциальных исполнителей услуг может служить муниципальный заказ (трактуемый не как распределение бюджетных средств, а как набор обязательных для потенциального оператора требований и условий).

Представляется, что муниципальный заказ и соответственно договор на его выполнение (сервисный контракт) также должны получить развитие, включая комплекс параметров качества услуг (прежде всего надежность). Эти финансовые возможности (обеспечивающие выполнение инвестиционных обязательств) в соответствии с планом развития, отражаются в инвестиционной составляющей тарифа (амортизации, ремонтном фонде - для замены и модернизации). Для коммунальных акционерных обществ этот план преломляется в план корпоративного развития, определяющий в конечном итоге объем финансирования и размер тарифа (Рис. 4).

Изменения в статусе хозяйствующих объектов, привлечение частных операторов эффективны при комплексном преобразовании системы финансирования и преобразования. Преодолеть исключительно эксплуатационную ориентированность коммунальных предприятий необходимо, устанавливая итоговые параметры, достижение которых заставляет обновлять и модернизировать основные фонды в требуемых масштабах, а также предоставляя предприятиям финансовые возможности, например, увеличивая размер амортизационных отчислений и фонда развития, обеспечивая их реальным наполнением. Структура управления ЖКК на муниципальном уровне представлена на Рис. 5.

Рис. 5. Структура управления ЖКК на муниципальном уровне

Система управления ЖКК представляет собой единый механизм, каждый элемент которого выполняет предназначенную ему функцию, взаимосвязанную с функциями других элементов.

Комплексное решение всех вышеперечисленных вопросов позволит улучшить не только техническое обслуживание жилищного фонда, но и приблизить поставщиков к реальным потребителям и осуществить проводимую реформу.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы:

1.Задача управления ЖКК приобретает необходимость коренного реформирования, а сама система управления требует глубоких преобразований. Особенно эта проблема заслуживает внимания на муниципальном уровне, как наиболее значимом в непосредственном приближении в экономических отношениях между людьми на первичном уровне управленческого воздействия экономической власти государства.

2.Анализ систем управления жилищно-коммунальной сферой приводит к выводу о том, что в ее основе должно быть рациональное распределение функций и организация четких взаимоотношений между собственником инженерной инфраструктуры, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание объектов инженерной инфраструктуры и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его принадлежности.

3.Сложившаяся система управления характеризуется низкой эффективностью. В условиях реформирования коммунального комплекса необходимо совершенствование существующих структур организационного управления на предприятиях данного сектора.

4.Инструментом воздействия на монополизированный коммунальный рынок и обеспечение конкуренции потенциальных исполнителей услуг может служить муниципальный заказ (трактуемый не как распределение бюджетных средств, а как набор обязательных для потенциального оператора требований и условий). Представляется, что муниципальный заказ и соответственно договор на его выполнение (сервисный контракт) также должны получить развитие, включая комплекс параметров качества услуг (прежде всего надежность). Эти финансовые возможности (обеспечивающие выполнение инвестиционных обязательств) в соответствии с планом развития отражаются в инвестиционной составляющей тарифа (амортизации, ремонтном фонде - для замены и модернизации). Для коммунальных акционерных обществ этот план преломляется в план корпоративного развития, определяющий в конечном итоге объем финансирования и размер тарифа.

Список литературы

1.Как эффективно управлять жилищным фондом: теория и практика / под ред. С. Б. Сиваева. М., 2002.

2.Каменева Е.А. К вопросу о развитии института эффективного собственника жилья // Жилищное право. 2006. № 8. С. 23-29.

3.Кузнецов И. А. Теория и методология экономических отношений в жилищно-коммунальном комплексе муниципального образования: автореф. дис. … д-ра эконом. наук. Тамбов, 2007.

4.О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон № 189-ФЗ от 29 декабря 2004 г. // Парламентская газета. 2005. № 7-8.

5.О порядке проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом: постановление Правительства РФ № 75 от 6 февраля 2006 г. // Российская газета. 2006. № 37.

6.Ряховская А. Н., Таги-Заде Ф. Г. Конкуренция в ЖКХ - это блеф, в который поверили почти все // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2005. № 7. С. 12-19.

7.Чекалин B. C. Стратегическое управление в городском хозяйстве. СПб., 2001.

8.Экономика города / под ред. Ю. Ф. Симонова. М.: Ростов-на-Дону, 2006. С. 52-62.

Размещено на Allbest.ru