Адміністративно-правовий статус державної служби охорони при міністерстві внутрішніх справ України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правовий статус державної служби охорони при міністерстві внутрішніх справ України

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Конституція України проголошує, що людина, її життя й здоров'я, честь та гідність, недоторканність і безпека є найвищими соціальними цінностями. Утверджуючи й забезпечуючи права і свободи людини, зокрема, і право на охорону власності, а також безпеку життя, держава створює спеціальні органи, першочерговим завданням яких є гарантування та забезпечення дотримання законності, неупередженості, об'єктивності на всіх рівнях, тобто здійснення правоохоронних обов'язків. Визначальне місце серед таких органів посідає Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ України (далі - ДСО при МВС України).

Створена для забезпечення охорони об'єктів нерухомості різних форм власності та іншого майна, вантажів, тимчасового зберігання валютних цінностей, забезпечення особистої безпеки громадян, а також технічного захисту інформації, на сьогодні ДСО при МВС України потребує переосмислення ролі та місця в системі правоохоронної діяльності й у якості суб'єкта, що діє на ринку охоронних послуг.

ДСО при МВС України покликана захищати життя, здоров'я, права і свободи громадян, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань, стояти на варті правопорядку й законності. З іншого ж боку, виступає суб'єктом охоронної діяльності, який надає охоронні послуги на договірній та професійній основі.

Дослідження різних аспектів діяльності ДСО при МВС України як правоохоронного органу та суб'єкта охоронної діяльності не можна вважати повним без розкриття поняття та сутності такої важливої правової категорії, як адміністративно-правовий статус. Саме адміністративно-правовий статус становить ядро тієї сутності та характеристики, що визначає охоронну діяльність ДСО при МВС України як державного органу зі спеціальним статусом і сприяє відмежуванню її від інших державних органів під час реалізації своїх функцій.

Фундаментальним питанням урегулювання цілої низки публічних відносин присвячено праці вітчизняних та зарубіжних науковців, а саме: В.Б. Авер'янова, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.В. Коваленка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, В.О. Криволапчука, О.В. Кузьменко, Д.М. Лук'янця, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, В.П. Пєткова, Д.В. Приймаченка, Т.О. Проценка, О.П. Рябченко, В.О. Шамрая, М.Ю. Яковчука, Х.П. Ярмакі та ін. Окремі питання щодо проблематики цього дослідження розроблено у працях науковців: М.М. Мазепи та Ю.О. Загуменної (щодо загальної характеристики адміністративно-правового регулювання охоронної діяльності в Україні), І.В. Хорта (щодо правового регулювання у сфері охоронної діяльності ОВС), П.В. Синицького (щодо сутності та змісту контрольно-наглядової діяльності ДСО), О.П. Угровецького (щодо організаційно-правових засад діяльності ДСО), В.П. Остаповича (щодо державного контролю у сфері охоронної діяльності) та ін.

Водночас у більшості сучасних наукових працях окреслена тема висвітлюється лише фрагментарно, хоча вона має важливе наукове і практичне значення. Саме тому вивчення адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України сьогодні видається як ніколи актуальним.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до п. 1 додатку 13 та п. 39 додатку 16 Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 роки, затверджених наказом МВС України від 29 липня 2010 року №347; пп. 4, 6 розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 роки, затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року.

Мета та завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні особливостей адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України, узагальненні адміністративно-правових засад діяльності служби, а також обґрунтуванні пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства у вказаній сфері та практики його застосування.

Зазначена мета дослідження конкретизується такими завданнями:

- здійснити історико-правовий аналіз становлення та розвитку охоронної діяльності на теренах сучасної України;

- визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України;

- проаналізувати особливості правосуб'єктності ДСО при МВС України та визначити на цій основі окремі характеристики адміністративно-правового статусу служби;

- визначити мету, завдання та функції діяльності ДСО при МВС України;

- проаналізувати організаційно-структурний та компетенційний елементи адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України;

- розкрити зміст та особливості адміністративної відповідальності працівників ДСО при МВС України;

- визначити напрями взаємодії ДСО при МВС України під час здійснення службової діяльності та сформулювати пропозиції з удосконалення нормативно-правового регулювання цієї сфери відносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері охоронної діяльності.

Предмет дослідження - адміністративно-правовий статус Державної служби охорони при МВС України.

Методи дослідження. Обґрунтованість та достовірність наукових результатів забезпечувалися використанням загальнонаукових та спеціально-наукових методів пізнання. Методологічну основу дослідження становлять положення діалектичного методу пізнання, за допомогою якого було здійснено вивчення суспільних явищ і процесів, сутності їх різновидів і форм (підрозділи 1.1, 1.2). Абстрактно-логічний метод застосовано для виділення основних понять, їх логічного поєднання, встановлення закономірностей розвитку адміністративно-правового статусу та правосуб'єктності ДСО при МВС України (підрозділи 1.1-1.3, 2.1). Системний метод дав змогу з'ясувати внутрішню побудову системи адміністративно-правового забезпечення діяльності, завдань, структури та компетенції ДСО при МВС України (підрозділи 1.4, 2.1-2.3). Історико-правовий метод застосовано у процесі аналізу основних тенденцій розвитку нормативно-правового забезпечення регулювання охоронної діяльності (підрозділи 1.1, 1.3). Порівняльно-правовий метод використано для визначення змісту адміністративно-правових норм спеціального законодавства України та зарубіжних країн, виявлення їх загальних і особливих рис, а також вивчення правового забезпечення функціонування спеціальних інститутів державного управління в зазначеній сфері суспільних відносин (підрозділи 1,3, 2.3, 3.1, 3.2). Метод структурно-функціонального аналізу (підрозділи 2.2, 2.3, 3.1, 3.2) дав змогу визначити основні напрями вдосконалення вітчизняного законодавства в охоронній сфері в Україні.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні й аналітичні матеріали ДСО при МВС України за період 2011-2014 років; матеріали перевірок та вжиття заходів адміністративного й дисциплінарного впливу з питань дотримання працівниками ДСО при МВС України чинного законодавства.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній науці комплексним дослідженням адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України в сучасних умовах суспільного розвитку.

За результатами дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

? розкрито і проаналізовано дуалістичну природу адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України; на цій основі визначено його як регламентований адміністративно-правовими засадами спеціальний стан правоохоронного органу, котрий характеризується сукупністю прав, обов'язків, відповідальності та гарантій реалізації функцій у сфері охоронної діяльності, завдань щодо здійснення охорони об'єктів різних форм власності та забезпечення особистої охорони громадян на договірних засадах;

? сформульовано авторські визначення понять «правосуб'єктність ДСО при МВС України», «адміністративно-правовий статус ДСО при МВС України», «адміністративно-правові засади діяльності ДСО при МВС України» й обґрунтовано їх сутність та зміст;

? доведено, що поняття правосуб'єктності ДСО при МВС України в системі адміністративно-правових відносин є доволі широким, при цьому важливою юридичною ознакою її є право самостійного вибору об'єкта охоронної діяльності та обов'язок щодо здійснення заходів із охорони спеціально визначених Кабінетом Міністрів України об'єктів;

удосконалено:

- підходи до періодизації становлення охоронної діяльності на території сучасної України та аналізу правового статусу охоронних апаратів у системі державної влади;

- понятійний апарат у сфері охоронної діяльності, зокрема, надано авторське визначення понять «Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ України», «компетенція ДСО при МВС України», «взаємодія суб'єктів охоронної діяльності» тощо;

- підходи до аналізу адміністративно-правових засад діяльності ДСО при МВС України на основі визначення рівнів такого регулювання та класифікації відповідних нормативно-правових документів;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування окремих положень, що формують правові та організаційні засади державної політики в сфері охоронної діяльності;

- характеристика функцій ДСО при МВС України, з виділенням серед основних правоохоронної та регуляторної функцій;

- підходи до характеристики особливостей адміністративної відповідальності працівників ДСО при МВС України;

- положення щодо покращання взаємодії ДСО при МВС України з іншими суб'єктами правоохоронної діяльності.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані й аргументовані в дисертації теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації були впроваджені й можуть використовуватись у:

- науково-дослідній діяльності - при подальшому розробленні теоретичних проблем забезпечення адміністративно-правового статусу Державної служби охорони при МВС України (акт впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 5 червня 2014 року);

- правозастосовній діяльності - при підготовці нормативно-правових документів, що врегульовують діяльність підрозділів ДСО при МВС України (акт впровадження Державної служби охорони при МВС України від 3 червня 2014 року);

- навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати під час викладання дисциплін «Адміністративне право», «Правоохоронна діяльність», при підготовці підручників та навчальних посібників із зазначених дисциплін (акт впровадження Одеського державного університету внутрішніх справ від 25 червня 2014 року).

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, результати та висновки дисертації оприлюднено та обговорено на Всеукраїнській науково-практичній конференції «Правові реформи в Україні: реалії сьогодення» (м. Київ, жовтень 2012 р.), міжнародних науково-практичних конференціях «Актуальні проблеми прав людини, держави та вітчизняної правової системи» (м. Дніпропетровськ, травень 2014 р.), «Держава і право: проблеми становлення і стратегії розвитку» (м. Суми, травень 2014 р.), міжвузівській науково-практичній конференції «Європейське право і європейська правова освіта - пріоритетні напрями підготовки вітчизняних фахівців права» (м. Київ, травень 2014 р.), а також круглому столі «Актуальні проблеми управління правоохоронними органами» (м. Київ, квітень 2014 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено в десяти наукових публікаціях, з яких чотири - у наукових фахових виданнях України, одна - у виданні, яке включено до міжнародної наукометричної бази, та п'ять - у тезах доповідей на науково-практичних конференціях та круглому столі.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, переліку умовних позначень, трьох розділів, що включають дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (407 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 243 сторінки, з яких основний текст - 199 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовуються актуальність обраної теми, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, характеризуються об'єкт і предмет, методологічна основа дослідження, розкриваються наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, ступінь апробації та опублікування основних результатів дослідження, а також структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи діяльності Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Історико-правовий аспект становлення та розвитку охоронної діяльності на території України» проведено ґрунтовний історичний аналіз розвитку охоронної діяльності на території сучасної України. Визначено особливості такої діяльності й акцентовано увагу на характерних аспектах правового регулювання в різні історичні періоди, розпочинаючи з часів Київської Русі.

Встановлено, що перші функції державної охорони за часів Давньоруської держави (Київської Русі та Галицько-Волинського князівства) виконувала головним чином князівська дружина, яка підпорядковувалася Великому Князю, а з перетворенням у ХІІ ст. Київської Русі на федерацію кількох великих князівств охоронні функції стали виконувати представники дружини при різних князях, які мали власні охоронні апарати. Подальший розвиток охоронної діяльності в період Литовсько-польської доби відбувався за напрямом упровадження станово-представницьких органів та посад, які й набули основного значення на останньому етапі існування Речі Посполитої.

Акцентовано увагу на тому, що в період Визвольної боротьби держава здійснювала охоронну діяльність та перешкоджала вчиненню будь-яких протиправних дій, що могли зашкодити її інтересам. Юридичними засадами охоронної діяльності на той час були основи усного звичаєвого права, на основі використання давніх прав та вольностей. Зокрема, запорізькі козаки керувались не писаними законами, а старовинним військовим звичаєм, словесним правом і здоровим глуздом. У цей період Козацько-Гетьманської держави охоронна діяльність мала певні загальні ознаки: 1) перший етап визвольної боротьби (1648-1652 рр.) характеризується відсутністю стабільної охоронної справи внаслідок рішучої боротьби українського селянства за власність феодалів; 2) гетьманом було здійснено спроби щодо врегулювання ситуації, зокрема: а) видано універсали, норми яких закликали селян і міщан до послуху своїм панам, а шляхту - до людяного поводження з підданими; б) нормами законодавства військовим було заборонено страчувати та грабувати шляхту; в) безпосередньо здійснювалась охорона володіння маєтків панства та шляхти; 3) у процесі народно-визвольної боротьби охоронна діяльність разом із поліцейською справою в адміністративно-територіальних одиницях Війська Запорізького поступово перейшла від громади, бургомістрів, ратушних, війтів до полкової старшини; 4) одним із засобів охоронної діяльності була боротьба з крадіжками.

Зроблено висновок, що в часи Російської імперії широка та невизначена компетенція органів поліції у сфері охоронної діяльності зумовлювалася імперським законодавством другої половини ХІХ ст., яке розглядало поліцію не тільки як орган, який забезпечував охорону, але і як орган загального управління. У той же час було створено перші прообрази приватних охоронних структур, зокрема, спеціальну фабрично-заводську поліцію, яка упродовж певного часу утримувалася коштом власників.

Після відновлення незалежності України упродовж 1917-1920 рр. різні уряди (Центральна Рада УНР, Гетьманат Української держави, Директорія УНР) через тогочасні політичні, соціальні та економічні обставини, незважаючи на різне бачення розв'язання проблеми, намагалися організувати в країні структури охоронної діяльності. Під час правління гетьмана П. Скоропадського в найкоротші терміни було створено розгалужений і досить потужний охоронний апарат, до якого входили відомства особистої охорони гетьмана, охоронні структури при міністрах та приватні охоронні загони.

За радянських часів структура, форма та повноваження охоронних органів були зумовлені потребами та чинниками соціально-політичного, економічного та організаційно-технічного характеру. З точки зору адміністративного статусу служби позавідомча охорона УРСР була органом управління, проте функція управління зводилася головним чином до нагляду за дотриманням законодавчих норм, що врегульовували відносини у сфері охорони державної власності від протиправних посягань.

Сучасний період характеризується реформуванням служби відповідно до новітніх реалій української держави, подальшим удосконаленням організаційно-правового регулювання правоохоронної діяльності служби, а також створенням нових законодавчих основ діяльності служби у сфері охоронних послуг за ринкових умов.

У підрозділі 1.2 «Поняття і структура адміністративно-правового статусу Державної служби охорони при МВС України» виділено та обґрунтовано окремі поняття, а також визначено найважливіші елементи, що характеризують адміністративно-правовий статус ДСО при МВС України.

Із урахуванням теоретичних підходів до розуміння правового статусу як визначеної законодавством сукупності прав, обов'язків та відповідальності, що характеризують нормативно закріплене правове положення суб'єкта у відносинах із суспільством та державою, зазначено, що ДСО при МВС України є структурною одиницею МВС України, функціонує як державний правоохоронний орган та має всі ознаки останнього: а) засновується державою з конкретною метою, яка чітко вказана в нормативно-правових документах; б) діє від імені держави й одночасно від свого імені; в) є автономною частиною державного апарату; г) є організованим колективом; ґ) відповідно до мети створення виконує завдання та здійснює державні функції; д) має власну компетенцію; е) несе відповідальність перед державою за свою діяльність; є) структура та діяльність урегульовуються нормами адміністративного права.

Встановлено, що специфіка діяльності ДСО при МВС України визначає його спеціальний адміністративно-правовий статус, особливість якого полягає в його дуалістичній природі, яка, з одного боку, характеризує ДСО при МВС України як правоохоронний орган, а з іншого - як суб'єкт охоронної діяльності.

Визначено адміністративно-правовий статус ДСО при МВС України як регламентований адміністративно-правовими засадами спеціальний стан правоохоронного органу, який характеризується сукупністю прав, обов'язків, відповідальності та гарантій реалізації функцій у сфері охоронної діяльності, завдань щодо здійснення охорони об'єктів різних форм власності та забезпечення особистої охорони громадян на договірних засадах.

Досліджено елементний склад адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України. З урахуванням особливостей та дуалістичної природи адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України в його структурі запропоновано розрізняти такі елементні блоки, як: по-перше, цільовий, до якого входять мета, завдання та функції; по-друге, компетенційний, до якого входять права та обов'язки; по-третє, структурно-організаційний, до якого слід віднести структуру служби та організаційні засади її діяльності, порядок взаємодії, зовнішні і внутрішні зв'язки; по-четверте, юридичну відповідальність працівників служби.

У підрозділі 1.3 «Особливості правосуб'єктності Державної служби охорони при МВС України як правоохоронного органу і як суб'єкта охоронної діяльності» обґрунтовуються окремі положення щодо характеристики дуалістичного характеру правосуб'єктності ДСО при МВС України.

Зазначено, що правоохоронна діяльність ДСО при МВС України включає в себе забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорону і забезпечення громадського порядку; захист власності від злочинних посягань; участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Обґрунтовано те, що деякі правоохоронні органи, наприклад, міліцію та прокуратуру, у нормах спеціальних законів, що визначають їх статус, прямо не названо правоохоронними.

Запропоновано внести зміни до ч. 1 ст. 1 Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1993 р. №615, виклавши її в такій редакції: «Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ (далі - Державна служба охорони) - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує здійснення заходів щодо охорони нерухомих об'єктів та іншого майна, у тому числі вантажів, тимчасового зберігання валютних цінностей, забезпечення особистої безпеки громадян, а також технічного захисту інформації на договірних засадах у порядку, встановленому законодавством».

Встановлено, що обсяги та види завдань, які постають перед ДСО при МВС України як перед правоохоронним органом та суб'єктом охоронної діяльності, дещо різняться. Так, якщо суб'єкт охоронної діяльності здійснює суто охорону майна фізичної або юридичної особи, то як правоохоронний орган ДСО при МВС України зобов'язаний здійснювати заходи із запобігання правопорушенням та охорони громадського порядку на прилеглій до об'єкта території.

У ході аналізу прав ДСО при МВС України стосовно її правосуб'єктності доведено її подвійну природу, що вирізняє службу з-поміж інших правоохоронних органів та суб'єктів охоронної діяльності. Зокрема, працівники ДСО при МВС України користуються правами, визначеними нормами Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., які в певних аспектах значно розширюють правосуб'єктність служби порівняно з іншими суб'єктами охоронної діяльності. Наприклад, щодо прав носіння вогнепальної зброї та застосування спеціальних засобів. З іншого боку, виступаючи суб'єктом господарювання та будучи суб'єктом охоронної діяльності, ДСО при МВС України здатна вступати у правовідносини на договірних засадах, здійснювати комерційну діяльність, отримувати прибуток, чого не мають права здійснювати інші правоохоронні органи.

Аргументовано, що важливою юридичною ознакою правосуб'єктності ДСО при МВС України є те, що, з одного боку, служба як суб'єкт охоронної діяльності має право самостійно здійснювати вибір об'єкта охорони, а з іншого - на підрозділи ДСО при МВС України державою покладено обов'язки щодо здійснення заходів із охорони спеціально виділених Кабінетом Міністрів України об'єктів, зокрема, стратегічно важливих об'єктів, охорона яких здійснюється лише державними органами.

Доведено, що правосуб'єктність ДСО при МВС України в галузі адміністративно-правових відносин є доволі широкою і має універсальний характер.

Зроблено висновок щодо специфіки та особливостей правосуб'єктності ДСО при МВС України, під котрою слід розуміти сукупність соціально-правових якостей, які надають можливість службі як правоохоронному органу здійснювати врегульовану законодавством на договірних засадах професійну діяльність, що включає в себе систему адміністративно-правових, організаційних, технічних та ін. заходів щодо охорони нерухомих об'єктів та іншого майна, у тому числі вантажів, тимчасового зберігання валютних цінностей, забезпечення особистої безпеки громадян, запобігання правопорушенням у місцях несення служби, а також технічного захисту інформації.

У підрозділі 1.4 «Адміністративно-правові засади діяльності Державної служби охорони при МВС України» зазначається про те, що вони є засобом визначення (закріплення) правових параметрів (підстав, меж, способу) діяльності, а також адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України, котрі характеризують його як правоохоронний орган, суб'єкт адміністративного права, суб'єкт адміністративно-правових або адміністративно-юрисдикційних відносин.

Установлення адміністративно-правових засад є визнанням з боку держави важливості належного правового впорядкування відносин у сфері охоронної діяльності також і в частині визначення адміністративно-правових повноважень ДСО при МВС України. Щодо останнього моменту, то саме реалізація наданих їй повноважень забезпечує можливість виконання функції зі здійснення зазначених вище заходів охорони.

Акцентовано увагу на повноваженнях ДСО при МВС України, які є основою його адміністративно-правового статусу як правоохоронного органу та суб'єкта охоронної діяльності, що також указує на те, що при впорядкуванні правовідносин основну увагу слід приділяти саме суб'єктам відносин та їх взаємозв'язкам. Іншими словами, ведучи мову про правові засади діяльності ДСО при МВС України, автор зауважує, що вони спрямовані на визначення статусу ДСО при МВС України, який реалізується в межах відповідних адміністративно-правових відносин.

Адміністративно-правові засади діяльності ДСО при МВС України знаходять своє закріплення у відповідних нормативно-правових актах. Нормативно-правове закріплення не тільки допомагає визначити обсяг повноважень служби, а й дає можливість установити оптимальну систему забезпечення її діяльності щодо здійснення необхідних заходів у сфері охоронної діяльності.

Проаналізовано конкретні нормативно-правові акти, що визначають адміністративно-правові засади діяльності ДСО при МВС України та виділено рівні з урахуванням ієрархії за законодавчою силою: конституційний; міжнародний; законодавчий (забезпечення особистої безпеки громадян, охорона окремих особливо важливих об'єктів, використання технічних засобів охоронного призначення, ліцензування, проходження служби працівниками, їх соціальне забезпечення); підзаконний (укази Президента України; акти Кабінету Міністрів України; інших органів влади); відомчий (нормативно-правові акти щодо організаційної структури; управлінської діяльності; організаційно-штатного забезпечення; створення та регулювання окремих напрямів охоронної діяльності; використання технічних засобів здійснення заходів майнової та особистої безпеки; матеріально-технічного та кадрового забезпечення; аналітичної та обліково-реєстраційної роботи; взаємодії з іншими відомствами та правоохоронними органами, державними органами, підприємствами; міжнародного співробітництва); локальний (акти, прийняті в рамках однієї структурної одиниці (підрозділу) ДСО при МВС України).

Розділ 2 «Характеристика адміністративно-правового статусу Державної служби охорони при МВС України за цільовим, організаційно-структурним та компетенційним елементами» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Мета, завдання та функції діяльності Державної служби охорони при МВС України» проаналізовано адміністративно-правовий статус ДСО при МВС України за цільовим елементом.

Акцентовано увагу на тому, що мета створення ДСО визначена у ст. 1 Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ від 10 серпня 1993 р. і полягає в здійсненні заходів щодо охорони нерухомих об'єктів та іншого майна, у тому числі вантажів, тимчасового зберігання валютних цінностей, забезпечення особистої безпеки громадян, а також технічного захисту інформації на договірних засадах у порядку, встановленому законодавством. Встановлено, що головними завданнями служби є: по-перше, здійснення заходів із охорони майна, забезпечення особистої безпеки громадян, технічного захисту інформації; по-друге, розроблення нормативних вимог до захисту об'єктів та громадян від неправомірних посягань; по-третє, участь у проведенні єдиної технічної політики щодо впровадження технічних засобів охоронного призначення шляхом розроблення нормативних документів.

Доведено, що проблема функцій того чи іншого державного органу, зокрема ДСО при МВС України, на будь-якому етапі його розвитку є одночасно одним із найважливіших та дискусійних питань адміністративного права. Це зумовлено тим, що саме функції ДСО при МВС України визначають її можливості як повноцінного суб'єкта адміністративних відносин та її роль у правоохоронній системі України й у сфері охоронних послуг.

Зроблено висновок, що специфіка діяльності ДСО при МВС України об'єктивно зумовлює необхідність дворівневого аналізу функцій. Перший рівень охоплює головну та основні функції служби, які мають вирішальне і всеохоплююче значення для держави та життя суспільства. Головною функцією є охоронна, яка полягає у здійснені відповідних заходів щодо охорони всіх видів власності, а також забезпечення фізичної безпеки осіб. Основні охоронні функції проявляються у сфері громадського правопорядку і державної (національної) безпеки щодо важливих об'єктів, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави і від стану яких залежить збереження й розвиток громадянського суспільства та функціонування політичних, економічних і соціальних структур держави.

Акцентовано увагу на правоохоронній функції ДСО при МВС України як природній функції правоохоронного органу та функції державного регулятора у сфері охоронної діяльності, яка формується під впливом об'єктивного процесу зміни системи адміністративно-правового регулювання в сучасній державі, на основі запровадження єдиної державної охоронної політики, загального нормативного правового регулювання в цій сфері, окреслення загального правового статусу суб'єктів охоронної діяльності, введення реєстраційних процедур, встановлення контролю тощо.

Другий рівень функцій ДСО при МВС України становлять ті, що мають допоміжний характер і спрямовані на обслуговування основних функцій (нормотворча, оперативно-виконавча, юрисдикційна тощо).

У підрозділі 2.2 «Організаційно-структурний елемент адміністративно-правового статусу Державної служби охорони при МВС України» зазначено, що ДСО при МВС України як єдиний орган у централізованій системі, уповноважений державою на здійснення охорони майна та забезпечення особистої безпеки громадян, характеризується наявністю таких ознак: є чітко структурованим державним органом; служба є ієрархічно побудованою; складає цілісну систему відділів та підрозділів; нижчі ланки служби підпорядковані і підзвітні вищим; діють за встановленими в законодавчому порядку правилами.

Під організаційною структурою ДСО при МВС України запропоновано розуміти внутрішню побудову служби, яка включає в себе систему структурних відділів та підрозділів, між якими у визначеному порядку здійснено розподіл функцій та повноважень, а також відповідальність за їх виконання.

Доведено, що нормативно-правова база, яка закріплює структуру ДСО при МВС України, неповною мірою відповідає потребам сьогодення. Мають місце дублювання в нормативних документах завдань та функцій, протиріччя щодо чіткого врегулювання виконуваних функцій окремими підрозділами. Залишаються й інші неузгодженості між положеннями різних нормативно-правових актів щодо підпорядкування підрозділів. Усі ці чинники негативно позначаються на ефективності діяльності служби.

У підрозділі 2.3 «Компетенція Державної служби охорони при МВС України» зазначається, що діяльність ДСО при МВС України здійснюється лише на підставі прав, які надано службі чинним законодавством, а також обов'язків, котрі на неї покладено. Саме їх комплекс визначає зміст та межі компетенції служби.

Встановлено, що термін «компетенція» не розкривається в нормативно-правових актах, що регламентують діяльність ДСО при МВС України, хоча вживаються конструкції «належать (або входять) до компетенції», «віднесених до їх компетенції», «в межах компетенції», «відповідно до наданих повноважень». У більшості нормативно-правових актів, що регулюють діяльність ДСО при МВС України, компетенцію служби та її працівників визначають «права» та «обов'язки».

Доведено, що з урахуванням дуалістичного характеру адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України необхідно чітко розмежовувати компетенцію ДСО при МВС України як правоохоронного органу та компетенцію служби як суб'єкта охоронної діяльності.

Більше того, окремими нормативно-правовими актами визначається спеціальна компетенція окремих підрозділів ДСО при МВС України. Зокрема, нормами інструкції про організацію діяльності підрозділів охорони вантажів і валютних цінностей ДСО при МВС України від 23 жовтня 2013 р. визначено не тільки загальну компетенцію працівників підрозділів, але й, досить детально, - спеціальну компетенцію.

Серед спеціальних обов'язків зазначених підрозділів виділено такі як: заборона допуску сторонніх осіб до оперативного автомобіля, в якому містяться цінності, що перевозяться; заборона розмов зі сторонніми особами під час охорони (доставки) цінностей; дотримання таємниці щодо методів і способів роботи екіпажу, відомостей про маршрут руху оперативних автомобілів та отриманого завдання тощо.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового статусу Державної служби охорони при МВС України» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Відповідальність працівників Державної служби охорони при МВС України» досліджено окремі особливості їх адміністративної відповідальності.

Зазначено, що посадові особи та працівники ДСО при МВС України як персонал суб'єкта охоронної діяльності несуть адміністративну відповідальність на загальних умовах. За цієї умови та виходячи з аналізу КУпАП, здійснено групування адміністративної відповідальності за окремими сферами та напрямами, зокрема: у галузі охорони праці і здоров'я населення; за посягання на власність; у сфері охорони природи, використання природних ресурсів та охорони культурної спадщини; у сфері промисловості, будівництва та використання паливно-енергетичних ресурсів; у галузі шляхового господарства і зв'язку; у галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та устрою; у сфері послуг і підприємницької діяльності; за посягання на громадський порядок і громадську безпеку; а також посягання на встановлений порядок управління.

Встановлено, що нормами КУпАП передбачено широкий перелік правопорушень, за які можуть нести відповідальність працівники та посадові особи ДСО як суб'єкта охоронної діяльності.

Доведено, що відповідальності за адміністративні правопорушення у сфері охоронних послуг нормами КУпАП не передбачено, хоча нормами ст. 10 Закону України «Про охоронну діяльність» встановлено обмеження в охоронній діяльності, а нормами ст. 13 цього ж нормативного акту визначено обов'язки персоналу охорони.

Запропоновано доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення ст. 166-21 «Порушення законодавства у сфері надання охоронних послуг».

У підрозділі 3.2 «Напрями взаємодії Державної служби охорони при МВС України з іншими суб'єктами у сфері охоронної діяльності» зазначено, що потенціал взаємодії ДСО при МВС України з іншими суб'єктами охоронної діяльності розкриває широкі перспективи для вдосконалення всієї системи охоронних послуг.

Сформульовано особливості взаємодії між ДСО при МВС України та суб'єктами охоронної діяльності, а саме: суспільно корисний характер служби, позаяк її діяльність спрямована на досягнення позитивних результатів у захисті прав фізичних та юридичних осіб; спрямованість на вирішення проблем, які становлять загальний інтерес для учасників взаємодії, а не задовольняють вузькоспрямовані корпоративні інтереси; як двосторонній, так і багатосторонній характер служби; те, що відносини, котрі виникають між учасниками взаємодії, можуть мати як організаційний, управлінський, так і процесуальний характер.

Зроблено висновок про те, що взаємодія ДСО при МВС України має широкий спектр напрямів, а саме: а) взаємодія з іншими суб'єктами охоронної діяльності; б) взаємодія з правоохоронними органами; в) міжнародна взаємодія; г) взаємодія з різними підприємствами та службами під час надання охоронних послуг; ґ) взаємодія з громадськістю, громадськими формуваннями й населенням.

Висновки

У результаті дослідження, проведеного на основі аналізу чинного законодавства та практики його реалізації, теоретичного осмислення низки праць у різних галузях знань, автором здійснено теоретичне узагальнення й запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в необхідності вдосконалення адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України.

Запропоновано авторське бачення основоположних висновків, визначень, змін і доповнень до чинного законодавства щодо діяльності ДСО при МВС України, спрямованих на вирішення окреслених завдань. До основних з них можна віднести такі.

1. На основі аналізу значної кількості історичних, наукових, нормативних та публіцистичних джерел, із урахуванням системного підходу розкрито історико-правові аспекти становлення та розвитку охоронної діяльності на території України, виокремлено шість основних історичних періодів, кожен з яких характеризує відповідну історичну епоху розвитку державності на території сучасної України, а також специфіку правового регулювання охоронної діяльності та її місце в системі державної влади. Зазначено, що охоронна діяльність в Україні пройшла тривалий історичний шлях свого становлення й на сьогодні є єдиною централізованою системою та сучасною державною охоронною службою, що підпорядковується Міністрові внутрішніх справ України, динамічно розвивається та функціонує в нових соціально-економічних умовах.

2. З'ясовано, що специфіка діяльності ДСО при МВС України визначає її спеціальний адміністративно-правовий статус та його відповідний елементний склад. З одного боку, ДСО при МВС України є правоохоронним органом, який діє в структурі МВС України, а з іншого, здійснюючи заходи щодо охорони майна різних форм власності та особистої безпеки громадян на договірних засадах, вона виступає суб'єктом охоронної діяльності.

Зазначено, що особливістю адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України є його дуалістична природа. Для елементної характеристики адміністративно-правового статусу, з одного боку, як правоохоронного органу, а з іншого, як суб'єкта охоронної діяльності обрано підхід на основі групування елементів за блоками: цільовим (мета, завдання та функції); компетенційним (права, обов'язки); структурно-організаційним (структура служби та організаційні засади її діяльності, порядок взаємодії, зовнішні і внутрішні зв'язки); юридичної відповідальності працівників служби.

3. На основі аналізу правосуб'єктності ДСО при МВС України як правоохоронного органу і як суб'єкта охоронної діяльності виділено низку особливостей, що характеризують адміністративно-правовий статус цієї служби:

- участь ДСО при МВС України в правоохоронній діяльності щодо захисту прав та інтересів громадян, здійснення заходів у сфері протидії правопорушенням, охорони громадського порядку та інше є основним визначальним чинником, який впливає на її включення до переліку органів, що наділені адміністративно-правовим статусом правоохоронного органу;

- у період виконання покладених на ДСО при МВС України державою завдань служба виступає представником виконавчої влади у сфері правоохоронної діяльності;

- працівники під час виконання службових обов'язків користуються правами працівників правоохоронних органів, зокрема, мають право використовувати спеціальні засоби та вогнепальну зброю;

- діяльність служби пов'язана зі здійсненням заходів щодо охорони майна різних форм власності, а також фізичної безпеки осіб на договірних засадах;

- ДСО при МВС України як суб'єкт господарювання, на відміну від інших правоохоронних органів, має майно, рахунки у банку, має право самостійно вступати у відносини з державними установами, іншими правоохоронними органами, суб'єктами господарювання та фізичними особами, набувати та здійснювати від свого імені майнові права, відповідати за своїми зобов'язаннями, а також виступати позивачем і відповідачем у судах;

- як державний правоохоронний орган ДСО при МВС України здійснює охорону стратегічно важливих об'єктів, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України;

- як суб'єкт охоронної діяльності має право самостійно здійснювати вибір об'єкта охорони;

- наявність спеціальних нормативно-правових актів, що регламентують діяльність ДСО при МВС України як правоохоронного органу, а також як суб'єкта охоронної діяльності тощо.

4. Адміністративно-правові засади діяльності ДСО при МВС України є нічим іншим, як правовою основою визначення та закріплення його статусу як державного правоохоронного органу, а також як суб'єкта охоронної діяльності, котрий реалізує свої повноваження у сфері, урегульованій нормами адміністративного права, вступаючи при цьому в адміністративно-правові відносини як їх суб'єкт. Вони являють собою сучасну сформовану систему, що надає можливість ефективно здійснювати заходи як у сфері правоохоронної, так і охоронної діяльності. Також наведене вище дає змогу запропонувати авторську класифікацію вказаної системи за такими рівнями: конституційний; міжнародний; законодавчий (норми загального та спеціального законодавства); підзаконний (укази Президента України, акти Кабінету Міністрів України, інших органів влади); відомчий; локальний.

Аналіз адміністративно-правових засад діяльності ДСО при МВС України дав змогу визначити класифікацію законодавчих актів, норми яких регламентують різні сторони діяльності служби, зокрема: адміністративно-правовий статус, повноваження, принципи, завдання та функції ДСО при МВС України; забезпечення особистої безпеки громадян; діяльність ДСО при МВС України, пов'язану з охороною окремих особливо важливих об'єктів; проходження служби працівниками та їх соціальне забезпечення; організаційно-штатне забезпечення; створення окремих напрямів охоронної діяльності ДСО при МВС України; навчальну, соціально-виховну та заохочувальну, аналітичну та обліково-реєстраційну роботу, матеріально-технічне забезпечення, взаємодію з іншими правоохоронними органами, міжнародне співробітництво.

Наголошено на необхідності удосконалення окремих норм щодо діяльності ДСО при МВС України з метою забезпечення відповідного адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України, підвищення ефективності діяльності служби, удосконалення організації надійної охорони майна різних форм власності та фізичної охорони осіб.

5. На підставі дослідження мети, завдань та функцій ДСО при МВС України, із врахуванням того, що здійснення державного регулювання відносин у сфері охоронних послуг неможливе поза правом, без застосування правових норм у процесі регуляторної діяльності, без використання правової норми у межах окремих її інститутів, функцій, стадій та процедур, запропоновано надати ДСО при МВС України статус органу державного регулятора у сфері охоронних послуг та внести зміни до Закону України «Про охоронну діяльність» від 22 березня 2012 року шляхом:

- внесення додаткового підпункту до ст. 1 «Визначення термінів» у такій редакції:

«Спеціально уповноважений орган - орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охоронних послуг»;

- внесення змін до ч. 1 ст. 4 «Державне регулювання у сфері охоронної діяльності» шляхом викладення її в такій редакції:

«Органами державного регулювання у сфері охоронної діяльності є Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, а також спеціально уповноважений орган у сфері охоронної діяльності»;

- внесення додаткової ч. 4 до ст. 4 «Державне регулювання у сфері охоронної діяльності» шляхом викладення її в такій редакції:

«Спеціально уповноважений орган забезпечує реалізацію державної політики у сфері охоронних послуг, здійснює свої повноваження у межах, що передбачені законом, і виконує такі функції», - з подальшим викладенням конкретних функцій.

6. На основі аналізу організаційно-структурного елементу адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України зроблено висновок про те, що на сьогодні цей орган виконавчої влади як єдиний у централізованій системі уповноважений державою на здійснення охорони майна та забезпечення особистої безпеки громадян характеризується наявністю таких ознак: є чітко структурованим державним органом; служба є ієрархічно побудованою; складає цілісну систему відділів та підрозділів; нижчі ланки служби підпорядковані і підзвітні вищим; діють за встановленими в законодавчому порядку правилами.

Під організаційною структурою ДСО при МВС України автором запропоновано розуміти внутрішню побудову служби, яка включає в себе систему структурних відділів та підрозділів, між якими у визначеному порядку здійснено розподіл функцій та повноважень, а також відповідальність за їх виконання.

Автором обґрунтовано висновок, що компетенція ДСО при МВС України характеризується двоїстим характером: з одного боку, у ній можна виділити загальні права та обов'язки, які поширюються на всіх суб'єктів охоронної діяльності, а з іншого, - спеціальні, які зумовлені належністю служби до правоохоронних органів України.

Під компетенцією ДСО при МВС України автором запропоновано розуміти єдине, цілісне і якісно самостійне явище правової системи, яке є комплексом взаємопов'язаних та взаємодіючих передумов, засобів та умов, які створюють належні юридичні й фактичні можливості реалізації дуалістичної природи адміністративно-правового статусу та виконання покладених на службу завдань в охоронній і правоохоронній сфері.

7. Обґрунтовано висновок про те, що зважаючи на дуалістичний характер адміністративно-правового статусу ДСО при МВС України, посадові особи та працівники служби як персонал суб'єкта охоронної діяльності несуть адміністративну відповідальність на загальних умовах за КУпАП, а як працівники правоохоронного органу - у відповідності зі ст. 15 КупАП за Дисциплінарним статутом ОВС України.

Зазначене вище вказує на особливість адміністративної відповідальності працівників ДСО при МВС України як працівників правоохоронного органу, котра полягає в специфічній формі негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію адміністративного правопорушення, відповідно до чого працівники ДСО при МВС України, які вчинили адміністративний проступок, відповідають перед уповноваженим державним органом за свої неправомірні дії, а також несуть за це адміністративно-правову відповідальність в установлених законодавством формах і порядку.

8. Узагальнюючи наведені вище положення, автор зазначає, що взаємодія суб'єктів охоронної діяльності є системою взаємного впливу суб'єктів, які включені в спільну цілеспрямовану діяльність на базі професійної, ліцензійної діяльності, що відбувається через взаємоузгоджені дії суб'єктів охоронної діяльності у ході певної комунікативної акції, яка може мати як організаційний, управлінський, так і процесуальний характер.

З метою удосконалення взаємодії за всіма визначеними напрямами запропоновано ряд пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства, зокрема:

- внесення змін до Закону України «Про охоронну діяльність» від 22 березня 2012 року:

- до норм розділу V шляхом зміни назви розділу на «Взаємодія суб'єктів охоронної діяльності з правоохоронними органами, іншими державними органами, службами безпеки суб'єктів господарювання та громадськістю», а також шляхом внесення додаткової ст. 18-1, викладеної в такій редакції:

«Суб'єкти охоронної діяльності можуть здійснювати взаємодію між собою, іншими державними та правоохоронними органами, службами безпеки суб'єктів господарювання та громадськістю в порядку і на засадах, визначених нормами вітчизняного та міжнародного законодавства»;

- до норм ст. 19, шляхом зміни назви на «Форми взаємодії суб'єктів охоронної діяльності» та викладення її такій редакції:

«1. Організація взаємодії суб'єктів охоронної діяльності може здійснюватися у формі:

1) проведення спільних нарад, консультацій, конференцій, семінарів;

2) обміну інформацією з питань запобігання та припинення правопорушень;

3) організації спільних навчань серед експертів, фахівців;

4) обміну досвідом;

5) інших не заборонених законодавством заходів за умови, що не порушуються права та обов'язки суб'єктів господарювання і здійснення таких заходів належить до компетенції відповідних правоохоронних та інших державних органів»;

- шляхом внесення додаткової статті 20 «Принципи взаємодії у сфері охоронної діяльності», викладеної в такій редакції:

«Основними принципами взаємодії у сфері охоронної діяльності є законність, рівність, добровільність, договірний характер, плановість, взаємне невтручання у внутрішні справи одне одного, відповідальність за наслідки взаємодії»;

- внесення змін до п. 11.6 наказу МВС України «Про організацію охорони Державною службою охорони при МВС України об'єктів, квартир та інших приміщень з особистим майном громадян за допомогою технічних засобів» від 25 листопада 2003 року, шляхом викладення його в такій редакції:

«Порядок використання телефонних ліній визначається нормами Інструкції про порядок взаємодії підрозділів Державної служби охорони при МВС України з операторами телекомунікацій в організації централізованої охорони».

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Клименко В.М. Теоретичні підходи до аналізу адміністративно-правового статусу державного органу / В.М. Клименко // Наука і правоохорона. - 2013. - №4 (Ч. 2). - С. 159-164.

...