Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Конституція України визначає, що людина, її життя та здоров'я, честь і гідність, недоторканність та безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Саме тому захист прав і свобод особи можна визначити як одну з найважливіших функцій держави на сучасному етапі. На виконання цього положення держава вживає необхідних заходів, серед яких важливе місце посідають ті, що спрямовані на створення та організацію діяльності відповідної системи органів публічної адміністрації, які забезпечують реалізацію державної політики у всіх сферах життєдіяльності держави та населення, у тому числі й у сфері запобігання та ліквідації негативних наслідків надзвичайних ситуацій (далі - НС) природного, техногенного та соціально-політичного характеру.

Актуальність цієї проблематики зумовлена тенденціями зростання кількості зареєстрованих випадків виникнення НС різної ґенези та матеріальних збитків в Україні, що, у свою чергу, викликає серйозне занепокоєння як з боку держави, так і суспільства. Показово, що у 2013 році в Україні зареєстровано 198 НС, із яких: техногенного характеру - 86; природного характеру - 88; соціально-політичного характеру - 14. Внаслідок цих НС загинуло 248 осіб (з них 31 дитина) та постраждала 551 особа (з них 193 дитини). Проте у 2013 році цей показник склав 212 НС, з яких: техногенного характеру - 120; природного характеру - 74; соціального характеру - 18. Внаслідок цих НС загинула 301 особа (з них 50 дітей) та постраждала 861 особа (з них 225 дітей). Внаслідок масових акцій протесту у м. Києві, в грудні 2013 року - лютому 2014 року, загинуло понад 120 осіб (з них 21 працівник ОВС), постраждало понад 5 тис. осіб (з них 810 працівників ОВС). Починаючи з березня 2014 року, під час відсічі збройній агресії проти України та ліквідації збройного конфлікту у Донецькій та Луганській областях загинуло понад 5 тис. осіб (з них 510 військових Міністерства оборони України та 165 бійців Національної гвардії та добровольчих батальйонів, що підпорядковані МВС України).

З метою запобігання та ліквідації негативних наслідків НС, збройної агресії проти України, ліквідації збройних конфліктів, захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб в Україні створена відповідна система органів публічної адміністрації, одним із ключових суб'єктів якої є органи внутрішніх справ (далі - ОВС). Водночас останні події в Україні засвідчили, що визначені правовими актами принципи та основні засади адміністративної діяльності ОВС у НС не відповідають вимогам сьогодення й не забезпечують захисту інтересів суспільства та держави. Потреба в удосконаленні діяльності вказаних органів обумовлює актуальність дослідження широкого кола питань, пов'язаних із визначенням, правовим закріпленням та реалізацією адміністративної діяльності ОВС у НС.

Фундаментальною основою для вказаного дослідження стали праці таких вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, А.В. Басова, А.І. Берлача, В.Т. Білоуса, Ю.П. Битяка, М.Г. Вербенського, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Ю.В. Дубка, В.О. Заросила, В.В. Зуй, Д.П. Калаянова, С.В. Ківалова, В.В. Коваленка, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, О.В. Копана, М.В. Корнієнка, В.В. Крутова, С.О. Кузніченка, О.В. Кузьменко, В.А. Ліпкана, О.А. Мартиненка, В.Я. Настюка, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, Т.О. Проценка, В.П. Пєткова, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, І.М. Шопіної, Х.П. Ярмакі, О.Н. Ярмиша та ін.

Однак у більшості сучасних наукових праць проблеми адміністративної діяльності ОВС у НС висвітлюються лише фрагментарно, хоча вони й мають важливе наукове й практичне значення. З огляду на це, набуває актуальності, необхідності та своєчасності дослідження окреслена тема.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пп. 1, 10 Додатку 10, пп. 22, 48, 49 і 85 Додатку 13 Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 роки, затвердженого наказом МВС України від 29 липня 2010 року №347, а також пп. 1, 4, 5 Розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 роки, затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року №14-10.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних наукових, науково-публіцистичних джерел та вітчизняного й міжнародного законодавства й узагальнень практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості адміністративної діяльності ОВС у НС, а також сформулювати відповідні пропозиції щодо удосконалення законодавства та практики його застосування у зазначеній сфері. Досягнення поставленої мети зумовило постановку таких основних завдань:

– охарактеризувати генезис наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС;

– визначити теоретичні проблеми розуміння поняття «надзвичайна ситуація» та здійснити їх класифікацію;

– систематизувати нормативно-правові акти, що регулюють відносини у сфері адміністративної діяльності ОВС у НС;

– здійснити теоретичне узагальнення поняття та системи адміністративної діяльності ОВС у НС;

– дати характеристику системи та компетенції ОВС у НС;

– встановити специфіку реалізації адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС;

– здійснити комплексний аналіз змісту адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС;

– обґрунтувати напрями удосконалення правового забезпечення адміністративної діяльності ОВС у НС.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях.

Предмет дослідження - адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання, на основі яких досліджено проблему в єдності її соціального змісту і юридичної форми. Основним методом, який застосовано під час дослідження, є загальнонауковий діалектичний метод, який використано у процесі пізнання сутності адміністративної діяльності ОВС у НС (розділи 1-3). У роботі також застосовано конкретні методи наукового пізнання. За допомогою порівняльно-правового, логіко-семантичного та історико-правового методів досліджено генезис наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС, а також поняття та класифікацію НС (підрозділи 1.1, 1.2). Завдяки логіко-семантичному методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Порівняльно-правовий метод, методи аналізу та синтезу застосовано під час дослідження правових засад адміністративної діяльності ОВС у НС (підрозділ 3.1). Використовуючи структурно-функціональний метод, методи класифікації та групування, автор дослідив систему та компетенцію ОВС у НС (підрозділ 2.1). Методи правового моделювання, аналізу та синтезу, компаративного та формально-догматичного аналізу дозволили дослідити сутність та особливості адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС, адміністративні процедури щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС і обґрунтувати напрями удосконалення нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності ОВС у НС (підрозділи 2.2, 2.3, 3.2). Усі названі методи застосовувались у тісному взаємозв'язку і та в системі один з одним.

Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ норми яких регулюють відносини у сфері запобігання та ліквідації негативних наслідків НС в Україні.

Емпіричну основу дослідження складають: статистичні дані Міністерства внутрішніх справ України за 2009-2014 роки; статистичні дані Державної служби України з надзвичайних ситуацій за 2009-2014 роки; політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень, присвячених адміністративній діяльності ОВС у НС різної ґенези. На основі проведеного дослідження сформульовано висновки, рекомендації й пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

– з урахуванням сучасних соціально-політичних умов обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення спеціальних функцій ОВС у НС та нормативного їх закріплення в єдиному нормативному правовому акті. До таких функцій віднесено: відсіч збройній агресії проти України; ліквідація внутрішнього збройного конфлікту; реалізація обмежувальних заходів, що запроваджуються у разі введення воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації, антитерористичної операції; забезпечення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; забезпечення безпеки дорожнього руху, під час реалізації обмежувальних заходів; здійснення санітарно-карантинних заходів, охорона зони відчуження;

– запропоновано низку дефініцій: «адміністративна діяльність органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях», під якою слід розуміти врегульовану правовими нормами виконавчо-владну діяльність, котра спрямована на забезпечення виконання поставлених перед ОВС завдань, що зумовлені виникненням НС, а також на впорядкування внутрішньосистемних відносин, які виникають з питань організації самої системи ОВС, забезпечення необхідних умов для її функціонування у НС; «управлінське рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» як заснований на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки свідомий акт організаційної діяльності уповноваженого суб'єкта ОВС, засіб виконання поставлених завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у НС;

– визначено особливості реалізації адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС, що полягають у: специфіці діяльності ОВС у НС; виникненні додаткових напрямів діяльності ОВС у НС; непередбачуваності умов, за яких відбувається реалізація цих процедур; обмеженні часу для реалізації кожної процедури та ін.;

удосконалено:

– понятійний апарат, зокрема, визначення термінів «адміністративні процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС», «принципи реалізації адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС», «адміністративна процедура», «надзвичайна ситуація» у спосіб нормативного їх закріплення у відповідних законодавчих актах;

– галузеве законодавство з метою системного закріплення мети, завдань, функцій, компетенції ОВС у НС, через розробку та прийняття Закону України «Про охорону громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях», а також сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу цивільного захисту України, Законів України «Про міліцію», «Про правовий режим надзвичайного стану», Статуту патрульно-постової служби міліції України, що затверджений Наказом МВС України від 28.07.1994 №404 та ін.;

– наукові підходи щодо розуміння компетенції ОВС у НС як визначеної правовими актами системи прав і обов'язків (повноважень) в органічному поєднанні з предметом їх відання, а також встановлено, що вона (компетенція) спрямована на реалізацію загальних та спеціальних функцій;

дістали подальшого розвитку:

– порядок реалізації адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС, які за таких умов забезпечують реалізацію низки заходів примусу: встановлення карантину та проведення інших обов'язкових санітарних та протиепідемічних заходів; встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; застосовування зброї під час відсічі збройній агресії проти України, проведення антитерористичної операції, припинення збройного конфлікту;

– систематизація наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС, у межах яких виділено такі групи досліджень: а) в аспекті визначення правових засад та напрямів адміністративної діяльності ОВС; б) дослідження діяльності ОВС в умовах запровадження надзвичайних адміністративно-правових режимів; в) дослідження правових та організаційних засад діяльності ОВС у НС різної ґенези; г) дослідження тактичних особливостей діяльності ОВС у зазначених умовах та ін.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у різних сферах:

– у правотворчій - для удосконалення чинного законодавства щодо адміністративної діяльності ОВС у НС;

– у правозастосовній - для удосконалення адміністративної діяльності ОВС у НС (Акт впровадження в практичну діяльність від 7 липня 2014 року №04-20/12-1557);

– у науково-дослідницькій - як основа для подальших адміністративно-правових досліджень проблем у сфері правових та організаційних засад діяльності органів публічної адміністрації щодо запобігання та ліквідації НС;

– у навчальному процесі - під час викладання курсів «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративна діяльність ОВС», «Основи управління в ОВС» (акт впровадження результатів дисертації в навчальний процес Національної академії внутрішніх справ від 21 травня 2014 року).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднені дисертантом у доповідях на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, круглих столах, серед них: «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 10 грудня 2009 року, 7 грудня 2010 року); «Актуальні проблеми національного законодавства» (м. Кіровоград, 1 грудня 2010 року); «Публічне адміністрування в сучасних умовах» (м. Київ, 7 червня 2012 року); «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (м. Одеса, 26 квітня 2013 року, 4 квітня 2014 року); «Кримські юридичні читання» (м. Сімферополь, 30 січня 2014 року); «Проблеми службово-бойової діяльності органів внутрішніх справ України» (м. Сімферополь, 28 березня 2014 року); «Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития» (м. Москва-Запоріжжя, 21-22 травня 2014 року).

Публікації. Основні теоретичні та практичні результати дисертаційного дослідження знайшли відображення у 14 публікаціях: 5 наукових статтях, опублікованих в юридичних фахових виданнях України, 1 науковій статті, надрукованій у виданні, яке включено до міжнародної наукометричної бази, а також у 8 тезах доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, що включають в себе вісім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел (215 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 220 сторінок, з них 192 сторінки основного тексту.

Основний зміст

правовий надзвичайний адміністративний акт

У Вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дослідження, вказується її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, завдання, об'єкт і предмет, методологічна, науково-теоретична, нормативна основи, формулюються основні положення й висновки, що виносяться на захист, характеризуються методи дослідження, які використано в роботі. Показано теоретичне та практичне значення одержаних результатів, подається інформація про їх апробацію та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню ґенези наукових поглядів щодо адміністративної діяльності ОВС у НС, поняття НС, поняття та системи адміністративної діяльності ОВС у НС, нормативно-правового забезпечення їх діяльності у НС.

У підрозділі 1.1 «Генезис наукових поглядів щодо адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» здійснений аналіз положень сучасної юридичної науки, а також науки державного управління, присвячених проблемі адміністративної діяльності ОВС у НС. Встановлено, що комплексного аналізу цієї проблематики наразі не здійснено.

Зазначається, що низка особливостей адміністративної діяльності ОВС у НС обумовила наявність ряду наукових робіт, виконаних у межах наукових спеціальностей: 12.00.01 - «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень», 12.00.02 - «Конституційне право; муніципальне право», 12.00.07 - «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право», 21.07.05 - «Службово-бойова діяльність сил охорони правопорядку» та 25.00.02 - «Механізми державного управління».

У роботі аналізуються наукові праці таких вчених, як В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, А.В. Басов, А.І. Берлач, Ю.В. Дубко, В.В. Гущин, І.О. Кириченко, В.В. Коваленко, О.В. Копан, М.В. Корнієнко, В.В. Крутов, С.О. Кузніченко, В.А. Лаптій, В.А. Ліпкан, Т.П. Мінка, В.Я. Настюк, В.П. Пєтков, М.Б. Саакян та ін., у яких висвітлено різні аспекти зазначеної проблематики.

На основі аналізу генезису наукової думки доведено необхідність формування теоретичних та практичних положень адміністративної діяльності ОВС у НС, що передбачає не лише розробку категорійно-понятійного апарату, але й визначення суб'єктної складової відповідних відносин, виокремлення адміністративних процедур та порядку їх реалізації у НС.

У підрозділі 1.2 «Поняття та сутність надзвичайної ситуації» проаналізовано наукові, довідкові та навчально-методичні джерела, вивчено норми галузевого законодавства України щодо визначення змісту поняття НС, а також класифікації надзвичайних ситуацій залежно від походження.

Акцентується увага на основних підходах щодо розуміння поняття НС, виокремлюються її основні ознаки, досліджується співвідношення таких понять як НС, «особливі умови», «надзвичайні обставини».

З'ясовано, що погляди вчених щодо визначення поняття «НС» достатньо неоднозначні. Проведений аналіз дав можливість згрупувати наукові погляди до визначення цього поняття на такі групи: визначення, які мають загальнотеоретичну спрямованість; визначення, в основу яких покладено поняття «інститут суспільної стабільності та стійкості»; визначення, в основу яких покладено поняття «особливі умови».

З метою однозначного формулювання змісту вказаного поняття виокремлено характерні ознаки НС, зокрема: наявність небезпеки (реальної, можливої (потенційної), неминучої (тобто настання якої неминуче відбудеться)); комплексність небезпеки; зміну «умов життя суспільства» на певний час; зміну організації діяльності органів публічної адміністрації; перерозподіл повноважень між органами публічної адміністрації; наявність комплексу взаємопов'язаних негативних наслідків (екологічного (природного), соціального, політичного, економічного, фінансово-матеріального, територіального тощо).

Запропоновано авторське визначення поняття «надзвичайна ситуація» для використання в правозастосовній діяльності органів публічної адміністрації та їх посадових осіб.

На основі аналізу наукових праць вітчизняних та зарубіжних вчених встановлено, що існує велика кількість критеріїв класифікації НС, у зв'язку з чим автором запропоновано такі критерії класифікації: залежно від характеру НС можуть бути техногенного або природного характеру, соціально-політичними; воєнними; залежно від обсягу заподіяних наслідків, технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації, надзвичайні ситуації поділяються на НС державного, регіонального, місцевого або об'єктового рівня. Кожен із зазначених критеріїв детально проаналізовано.

У підрозділі 1.3 «Поняття та система адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» на основі аналізу наукових поглядів вчених В.Б. Авер'янова, А.В. Басова, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, В.В. Конопльова та ін. проаналізовано підходи до визначення поняття «адміністративна діяльність ОВС» та розуміння елементів, що складають її систему. Беручи до уваги неоднозначність визначення цього поняття, автор пропонує розглядати адміністративну діяльність ОВС у НС як врегульовану правовими нормами виконавчо-владну діяльність, спрямовану на забезпечення виконання поставлених перед ОВС завдань, зумовлених виникненням НС, а також на упорядкування внутрішньосистемних відносин, які виникають у ході організації самої системи ОВС, забезпечення необхідних умов для її функціонування у НС.

Обґрунтовано висновок, що адміністративна діяльність ОВС у НС містить такі структурні елементи як: зміст адміністративної діяльності ОВС; систему суб'єктів; їх завдання та принципи діяльності; форми та методи реалізації. У роботі кожен із зазначених структурних елементів детально проаналізовано.

Розділ 2 «Організаційні засади адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» складається з трьох підрозділів, у яких розкриваються система та компетенція ОВС у НС, а також особливості реалізації адміністративних процедур в їх діяльності у НС.

У підрозділі 2.1 «Система та компетенція органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» досліджується система підрозділів ОВС, які відповідальні за реалізацію заходів, що спрямовані на запобігання або ліквідацію негативних наслідків НС, а також адміністративні процедури прийняття управлінських рішень та застосування заходів примусу.

Встановлено, що реалізацію заходів у зазначеній сфері покладено на: підрозділи Національної гвардії України, міліції громадської безпеки (дільничних інспекторів міліції, патрульної служби міліції, чергової частини, ветеринарної міліції, Державної автомобільної інспекції), кримінальну міліцію (карний розшук, підрозділи боротьби з організованою злочинністю), батальйон міліції з охорони зони радіоактивного забруднення та ін.

На основі аналізу норм законодавства та практики діяльності ОВС обґрунтовано висновок про необхідність поділу функцій цих органів на загальні та спеціальні.

Так, до загальних функцій ОВС у НС автором віднесено такі, що уточнюють реалізацію їх мети та завдань, зокрема: профілактичної, організаційної, охоронної, виконавчої та ін. До спеціальних функцій ОВС у НС віднесено: відсіч збройній агресії проти України; ліквідацію внутрішнього збройного конфлікту; реалізацію обмежувальних заходів, що запроваджуються у разі введення воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації, антитерористичної операції; забезпечення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; забезпечення безпеки дорожнього руху під час реалізації обмежувальних заходів; здійснення санітарно-карантинних заходів, охорону зони відчуження; запобігання та припинення протиправних дій та притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні таких правопорушень.

Акцентовано увагу на компетенції ОВС у НС та обґрунтовано висновок, що їх повноваження доцільно класифікувати на такі групи, зокрема: організаційні; охоронні; кадрові, контрольно-наглядові; юрисдикційні. Крім того, у зв'язку з відсутністю чітко визначених обов'язків ОВС у НС, автором наголошується на необхідності їх нормативного закріплення. Зазначено, що розробка та законодавче закріплення чітко визначених обов'язків вказаних органів обумовлені потребою удосконалення організації їх діяльності, приведення її у відповідність до сучасних вимог.

Обґрунтовано висновок, що затвердження на законодавчому рівні переліку обов'язків ОВС у НС сприятиме посиленню державного регулювання, підвищенню ефективності діяльності вказаних органів, а також можливості реалізації громадського контролю за діяльністю ОВС.

У підрозділі 2.2 «Сутність та особливості адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» досліджено особливості здійснення цих процедур і зазначено, що це є комплексною (міжгалузевою) проблемою та вимагає під час її аналізу та вирішення застосування теоретичних напрацювань різних галузей наукових знань.

Звернено увагу на основні підходи до розуміння поняття «управлінське рішення», виокремлено її основні ознаки. З'ясовано, що система поглядів учених щодо визначення цього поняття є достатньо неоднозначною. Із урахуванням проаналізованих поглядів учених, запропоновано авторське визначення цього поняття для використання в правозастосовній діяльності ОВС.

На основі наукових поглядів таких вчених, як В.Б. Авер'янов, А.І. Берлач, О.В. Кузьменко та ін. сформульовано авторське визначення поняття адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС як встановленого адміністративно-правовими нормами послідовного порядку правозастосовної діяльності уповноваженого суб'єкта, що складається з певних стадій (етапів) і спрямований на виконання покладених на ОВС завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в НС.

Доведено, що перелік стадій процедури підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС має загальний характер, до яких віднесено такі: 1) визначення проблемних ситуацій; 2) прогнозування; 3) планування; 4) обговорення можливих (альтернативних) варіантів управлінських рішень; 5) оформлення управлінського рішення; 6) погодження управлінського рішення; 7) доопрацювання проекту управлінського рішення. Здійснено аналіз порядку реалізації цих стадій. Звернуто увагу на те, що зміст та порядок реалізації підготовки і прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС та у звичайних умовах суттєво різняться, що зумовлено специфікою діяльності ОВС у НС, виникненням додаткових напрямів діяльності, непередбачуваністю умов, в яких відбувається реалізація цих процедур, специфікою об'єкта регулювання; наданням додаткових повноважень, що пов'язані із застосовуванням адміністративно-примусових заходів; обмеженням часу для реалізації кожної процедури.

У підрозділі 2.3 «Адміністративні процедури щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» зосереджено увагу на аналізі поняття, ознак, класифікації та особливостей реалізації адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС. Аналіз порядку реалізації даних процедур дозволив одержати необхідне уявлення про сутність діяльності ОВС, оскільки визначає характер впливу конкретного суб'єкта на відповідний об'єкт з метою виконання встановлених законодавством тимчасових правил, обмежень та додаткових обов'язків.

На основі аналізу наукових поглядів вчених та практики діяльності органів публічної адміністрації щодо принципів застосування адміністративно-обмежувальних заходів в адміністративній діяльності ОВС у НС сформульовано авторське визначення цього поняття як законодавчо закріплених основних ідей, що відображають закономірності в суспільних відносинах, пов'язаних із процесом нормалізації оперативної обстановки у певній місцевості та ліквідації негативних наслідків НС. Автором обґрунтовано класифікацію принципів на: загальні (верховенства права, законності; забезпечення соціального захисту населення; демократичності; прозорості і публічності); спеціальні (галузеві) (гуманізму; поєднання гласності й дотримання державної таємниці; оперативності; науковості; стримування; завдання щонайменшої шкоди; співрозмірності; достатності).

Особливу увагу у роботі приділено порядку реалізації таких окремих адміністративно-обмежувальних заходів у НС, як встановлення карантину та проведення інших обов'язкових санітарних та протиепідемічних заходів; встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду; обмеження руху транспортних засобів та їх огляд; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; перевірка документів у громадян; застосовування зброї під час відсічі збройній агресії проти України, проведення антитерористичної операції, припинення збройного конфлікту тощо. Доведено необхідність системного нормативного закріплення порядку реалізації окремих заходів адміністративного примусу за таких умов. Цю пропозицію підтримало 86,0% респондентів.

Розділ 3 «Удосконалення нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» складається з двох підрозділів, присвячених дослідженню систематизації нормативно-правових актів та визначенню напрямів удосконалення правового забезпечення адміністративної діяльності ОВС у НС.

У підрозділі 3.1 «Систематизація нормативно-правових актів, норми яких регулюють відносини у сфері адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» здійснено аналіз правового забезпечення адміністративної діяльності ОВС у НС. Встановлено, що основним недоліком є його несистемний характер, що зумовлює недостатню ефективність реалізації адміністративно-правового статусу ОВС.

Обґрунтовано висновок про те, що правові акти, норми яких визначають особливості адміністративної діяльності ОВС у НС, з огляду на предмет регулювання, доцільно поділити на групи, що визначають: організаційні основи діяльності підрозділів ОВС у НС; особливості управління ОВС у НС; особливості взаємодії ОВС у НС; особливості реалізації повноважень у НС; тактичні особливості діяльності ОВС у НС; здійснення заходів за відповідними напрямами адміністративної діяльності (матеріально-технічного, інформаційного, кадрового, оперативного забезпечення тощо).

Доведено, що для підвищення ефективності адміністративної діяльності ОВС у НС необхідно усунути неврегульованість правових актів, зокрема, їх законодавчо-правовий, економічний, організаційний та соціальний характер. Підрозділ завершується висновком автора про те, що необхідно розробити та затвердити загальні засади державної політики у зазначеній сфері, що, у свою чергу, дозволить чітко визначити компетенцію та напрями адміністративної діяльності ОВС.

У підрозділі 3.2 «Напрями удосконалення нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях» доведено, що органічним недоліком галузевого законодавства, норми якого регулюють адміністративну діяльність ОВС є невизначеність стратегічної мети державної політики у даній сфері в умовах побудови України, як соціально орієнтованої держави.

На основі аналізу галузевого законодавства України, норми якого регулюють адміністративну діяльність ОВС у НС, автором досліджено положення правових актів у цій сфері, на основі чого запропоновано напрями його удосконалення.

Доведено, що оптимізація правових засад адміністративної діяльності ОВС у НС має здійснюватися за такими напрямами: удосконалення правового статусу ОВС; вдосконалення порядку застосування спеціальних засобів; вдосконалення порядку реалізації адміністративно-обмежувальних заходів у НС. Зазначається, що наведену пропозицію підтримали 71,6% опитаних респондентів, що, власне, підтверджує обґрунтованість висновків автора.

У зв'язку з цим, обґрунтовано висновок, що стратегічним завданням щодо удосконалення адміністративної діяльності ОВС у НС є внесення змін та доповнень до законодавства, норми якого регулюють це питання, зокрема, Законів України «Про міліцію», «Про правовий режим надзвичайного стану» тощо.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в аналізі сутності та змісту адміністративної діяльності ОВС у НС, а також у формулюванні науково обґрунтованих пропозицій та рекомендацій з удосконалення галузевого законодавства у цій сфері. Здобувачем сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання.

1. Аналіз теоретичних джерел і галузевих законодавчих актів України свідчить про необхідність розробки понятійного апарату, який можна використовувати в науці адміністративного права та правозастосовній діяльності ОВС. У зв'язку з цим, автором запропоновано на законодавчому рівні закріпити такі поняття:

- адміністративна діяльність ОВС у НС - це врегульована правовими нормами виконавчо-владна діяльність, яка спрямована на забезпечення виконання поставлених перед ОВС завдань, що зумовлені виникненням НС, а також на упорядкування внутрішньосистемних відносин, які виникають у ході організації самої системи ОВС, забезпечення необхідних умов для її функціонування у НС;

- надзвичайна ситуація - це небезпечна подія природного, техногенного, соціально-політичного або військового характеру, що виникла на певній території і характеризується ускладненням життя суспільства на певний час, створює пряму загрозу життєво важливим інтересам особистості та держави в цілому й може тягнути за собою суттєві зміни в суспільному житті, зміну конституційного устрою та державного кордону, велику кількість людських жертв, значні економічні збитки, шкоду довкіллю, для ліквідації якої необхідне застосування особливих заходів правового, економічного, організаційного, політичного характеру;

- управлінське рішення в адміністративній діяльності ОВС у НС як заснований на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки свідомий акт організаційної діяльності уповноваженого суб'єкта ОВС, засіб виконання поставлених завдань щодо захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів суспільства і держави, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в НС;

- принципи застосування адміністративно-обмежувальних заходів в адміністративній діяльності ОВС у НС - це законодавчо закріплені основні ідеї, що відображають закономірності в суспільних відносинах, пов'язаних із процесом нормалізації оперативної обстановки на певній місцевості та ліквідацією негативних наслідків надзвичайної ситуації.

2. Визначено напрями наукових досліджень змісту адміністративної діяльності ОВС у НС, у межах яких виділено такі групи досліджень: а) в аспекті визначення правових засад та напрямів адміністративної діяльності ОВС; б) дослідження організації діяльності органів внутрішніх справ в умовах запровадження надзвичайних адміністративно-правових режимів; в) дослідження правових та організаційних засад діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях різної ґенези; г) дослідження присвячені аналізу тактичних особливостей діяльності ОВС у зазначених умовах; ґ) дослідження теоретичних та практичних аспектів забезпечення прав і свобод людини й громадянина у НС різної ґенези.

3. Зазначено, що система правових актів, норми яких регулюють адміністративну діяльність ОВС у НС, складається з двох блоків: міжнародного та національного.

Доведено, що правові акти, норми яких регулюють відносини у сфері адміністративної діяльності ОВС у НС, мають багатоаспектну юридичну природу, тобто носять комплексний характер і належать до різних галузей права (адміністративного, цивільного, екологічного та ін.). Загалом, вказана сфера регулюється нормами низки правових актів, що на думку автора, потребує їх систематизації у групи, що визначають: організаційні основи діяльності підрозділів ОВС у НС; особливості взаємодії ОВС у НС; особливості реалізації повноважень у НС; тактичні особливості діяльності ОВС у НС; здійснення заходів за відповідними напрямами адміністративної діяльності, зокрема, матеріально-технічного, інформаційного, кадрового, організаційного, оперативного забезпечення тощо).

4. Встановлено, що реалізацію значної частини заходів у НС покладено на підрозділи Національної гвардії України, міліції громадської безпеки (дільничні інспектори міліції, патрульна служби міліції, чергова частина, ветеринарна міліція, Державна автомобільна інспекція), кримінальної міліції (карний розшук, боротьба з економічною злочинністю, боротьба з організованою злочинністю), а також батальйон міліції з охорони зони радіоактивного забруднення та ін. У зв'язку з цим, доведено, що компетенцію ОВС у НС доцільно розглядати як встановлену нормативно-правовими актами систему прав і обов'язків (повноважень) у органічному поєднанні з предметом їх відання.

Визначено, що спеціальними функціями ОВС у НС є: відсіч збройній агресії проти України; ліквідація внутрішнього збройного конфлікту; реалізація обмежувальних заходів, що запроваджуються у разі введення воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації, антитерористичної операції; забезпечення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення та народного господарства; забезпечення безпеки дорожнього руху під час реалізації обмежувальних заходів; здійснення санітарно-карантинних заходів, охорона зони відчуження та ін. Наголошено, що з огляду на принцип розподілу функцій між різними підрозділами ОВС їх компетенція за таких умов набуває спеціального характеру, у межах якої виділено організаційні; охоронні; кадрові; контрольно-наглядові; юрисдикційні повноваження, що визначені нормами галузевого законодавства.

5. Доведено, що зміст та порядок реалізації підготовки і прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності ОВС у НС та звичайних умовах суттєво різняться. Це зумовлено насамперед специфікою діяльності ОВС у НС, виникненням додаткових напрямів діяльності, непередбачуваністю умов, в яких реалізується ця процедура, специфікою об'єкта регулювання; наданням додаткових повноважень, що пов'язані із застосовуванням адміністративно-примусових заходів; обмеженням часу для реалізації кожної процедури.

6. З'ясовано, що адміністративні процедури щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності ОВС у НС передбачають реалізацію прийомів та засобів безпосереднього та цілеспрямованого впливу на суспільні відносини, які виникають в цій сфері з метою практичного здійснення поставлених перед ними функцій відсічі збройної агресії проти України; ліквідації внутрішнього збройного конфлікту, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, забезпечення безпеки дорожнього руху у НС, здійснення санітарно-карантинних заходів тощо.

7. З метою вдосконалення правових засад адміністративної діяльності ОВС у НС запропоновано:

- внести зміни до Закону України «Про міліцію», зокрема:

а) доповнити розділом ІІІ-1 «Особливості діяльності міліції у надзвичайних ситуаціях» та включити до нього такі статті:

Стаття *** «Поняття надзвичайної ситуації та їх класифікація»;

Стаття *** «Завдання міліції, що зумовлені виникненням надзвичайної ситуації»;

Стаття *** «Сили та засоби, що застосовуються міліцією з метою запобігання, припинення та ліквідації негативних наслідків надзвичайної ситуації»;

Стаття *** «Перелік заходів (тимчасових обмежень), реалізацію яких покладено на міліцію»;

Стаття *** «Системи управління міліцією у надзвичайних ситуаціях»;

Стаття *** «Порядок взаємодії міліції з органами державної влади та місцевого самоврядування із питань припинення та ліквідації негативних наслідків надзвичайних ситуацій»;

б) доповнити п. 15 ст. 10 Закону України «Про міліцію» та викласти його у такий редакції:

- «Міліція зобов'язана інформувати відповідні державні органи і громадські об'єднання про аварії, пожежі, катастрофи, стихійні лиха та інші надзвичайні події, вживати невідкладних заходів для ліквідації їх наслідків, врятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, що залишилось без нагляду»;

в) доповнити п. 17 ст. 10 Закону України «Про міліцію» та викласти його у такій редакції:

- забезпечити реалізацію відповідно до законодавства заходів режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації, антитерористичної операції в разі їх оголошення на всій території України або в окремій місцевості;

г) доповнити Розділ ІІІ Закону України «Про міліцію» такими статтями:

Стаття 14-1 «Порядок прийняття рішення про застосування спеціальних засобів»;

Стаття 14-2 «Особливості застосування спеціальних засобів активної оборони»;

Стаття 14-3 «Забезпечення законності застосування спеціальних засобів»;

- прийняти Закон України «Про охорону громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях» та передбачити його структуру, яка має містити такі елементи:

Преамбула.

Розділ 1. Загальні положення (використання термінів).

Розділ 2. Публічне адміністрування у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях (державна політика у цій сфері, принципи державної політики, законодавство у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях, міжнародна співпраця).

Розділ 3. Правове та організаційне забезпечення діяльності суб'єктів охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях (принципи, гарантії, законодавство, суб'єкти у даній сфері, система управління силами та засобами).

Розділ 4. Компетенція органів публічної адміністрації, зокрема органів внутрішніх справ, у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях (мета, завдання та функції їх діяльності, а також компетенція (права та обов'язки)).

Розділ 5. Правові та організаційні засади реалізації обмежувальних заходів у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях.

Розділ 6. Правові та організаційні засади взаємодії органів публічної адміністрації у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в надзвичайних ситуаціях.

Розділ 7. Юридична відповідальність у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях (підстави та порядок притягнення уповноважених органів публічної адміністрації до юридичної відповідальності).

Розділ 8. Фінансово-економічні заходи у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях.

Розділ 9. Технічні заходи у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях.

Розділ 10. Гарантії у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях (процедура захисту прав та законних інтересів органів публічної адміністрації, споживачів, постачальників, виробників).

Розділ 11. Контроль та нагляд за діяльності у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки у надзвичайних ситуаціях.

Розділ 12. Прикінцеві положення.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Гузенко К.О. Деякі аспекти розвитку сучасних наукових поглядів щодо адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Південноукраїнський правничий часопис. - 2012. - №4. - С. 132-135.

2. Гузенко К.О. Окремі аспекти нормативно-правового забезпечення адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Південноукраїнський правничий часопис. - 2013. - №1. - С. 33-36.

3. Гузенко К.О. Теоретичні та практичні аспекти визначення змісту компетенції органів внутрішніх справ в умовах надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Митна справа. - 2013. - №6 (90). - Ч. 2. - Кн. 2. - С. 191-196.

4. Гузенко К.О. Поняття управлінського рішення в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях: теоретичний аналіз / К.О. Гузенко // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - 2014. - Вип. 24. - Т. 3. - С. 47-50.

5. Гузенко К.О. Система принципів реалізації адміністративних процедур щодо застосування заходів адміністративного примусу в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях: теоретичні та практичні аспекти / К.О. Гузенко // Митна справа. - 2014. - №3 (93). - Ч. 2, кн. 1. - С. 372-379.

6. Гузенко К.А. Усовершенствование нормативно-правового обеспечения административной деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях / К.А. Гузенко // Legea єi viaюa. - 2014. - №3. - Ч. 3. - С. 35-39.

7. Гузенко К.О. Окремі аспекти розвитку наукових поглядів у сфері адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів: матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Сімферополь, 10 груд. 2009 р.). - Сімферополь: КЮІ ОДУВС, 2009. - С. 129-132.

8. Гузенко К.О. Генеза наукових поглядів щодо визначення класифікації надзвичайних ситуацій / К.О. Гузенко // Актуальні проблеми національного законодавства: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Кіровоград, 1 груд. 2010 р.). - Кіровоград, 2010. - Вип. 19. - С. 102-105.

9. Гузенко К.О. Теоретичні та практичні аспекти визначення поняття «надзвичайна ситуація» / К.О. Гузенко // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів: матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Сімферополь, 7 груд. 2010 р.). - Сімферополь: КЮІ ОДУВС, 2011. - С. 74-75.

10. Гузенко К.О. Щодо визначення нормативно-правових засад адміністративної діяльності органів внутрішніх справ в умовах виникнення надзвичайних ситуацій різної ґенези / К.О. Гузенко // Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави: матер. V Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Одеса, 26 квіт. 2013 р.). - Одеса: ОДУВС, 2013. - С. 245-246.

11. Гузенко К.О. Сили органів внутрішніх справ, що залучаються для виконання службових та службово-бойових завдань в умовах надзвичайних ситуацій / К.О. Гузенко // Кримські юридичні читання: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Сімферополь, 30 січ. 2014 р.). - Сімферополь: Кримнавчпеддержвидав, 2014. - С. 361-364.

12. Гузенко К.О. Теоретичні та практичні аспекти систематизації нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері адміністративної діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития: материалы отчетной конференции профессорско-преподавательского состава, магистров и студентов (м. Симферополь, 28 марта 2014 г.). - Симферополь: КЕПІ МГУ, 2014. - С. 219-224.

13. Гузенко К.О. Щодо визначення особливостей адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави: матеріали VІ Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Одеса, 4 квіт. 2014 р.). - Одеса: ОДУВС, 2014. - С. 110-111.

14. Гузенко К.О. Окремі аспекти визначення поняття адміністративних процедур підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ у надзвичайних ситуаціях / К.О. Гузенко // Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития: материалы Междунар. дистанц. науч.-практ. конф. (г. Москва-Запорожье, 21-22 мая 2014 г.). - Москва-Запорожье: ЗНУ, 2014. - С. 88-90.

Размещено на Allbest.ru

...