Організаційно-правові засади державного управління лісовим фондом України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади державного управління лісовим фондом України

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження пов'язана з тією обставиною, що сьогодні адміністративне право України переживає період свого бурхливого розвитку та успішно освоює нові сфери суспільних відносин. Ліс є національним багатством України, та через недосконалість нормативно-правової бази, що регламентує систему управління цим природним ресурсом, суспільство зазнає значних втрат. Це й нераціональне використання лісів, і низька ефективність ведення лісового господарства, неякісно організований облік лісових ресурсів, неврахування їх регіональних особливостей, громіздкий апарат управління в цій галузі. При цьому, з одного боку, керівники Державного агентства лісових ресурсів замовчують хиби своєї управлінської діяльності, що призвели до скорочення лісових площ, порушення рівноваги лісових екосистем, і, як наслідок, - до катастрофічних повеней в Українських Карпатах із значними збитками народному господарству. З іншого боку, суспільство розуміє необхідність кардинальних змін в системі управління лісовим господарством. Про це свідчить розпочата у грудні 2010 р. адміністративна реформа, проведення якої забезпечується прийняттям цілої низки нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України. Разом з тим, здебільшого застосовуються застарілі та недоцільні форми адміністративно-правового впливу, запозичені з радянської практики. Ця проблема посилюється скороченням кількості структурних підрозділів, чисельності працівників, переданням лісового відомства до системи Міністерства сільського господарства та продовольства, пониженням його ієрархічного статусу з міністерства до комітету, а відтак до агентства. Водночас через недосконалість законодавчої бази та системи управління кількість лісопорушень та втрат від лісових пожеж зростає, а доходи від лісогосподарської діяльності не покривають витрат на охорону, захист та відтворення лісів.

Однією з причин такого становища є недостатнє теоретичне опрацювання теми дослідження - організаційно-правових засад управління лісовим фондом. Складність проведення наукових розвідок у цьому напрямі обумовлена специфікою лісового фонду як об'єкта державно-управлінських відносин, що полягає у нерівномірному розподілі лісів на території нашої держави, доволі тривалим періодом їх природного відновлення, штучному походженні майже половини українських лісів. Зазначені фактори ускладнюють пошук ефективних засобів адміністративно-правового впливу на систему управління лісовою галуззю.

На процес удосконалення організаційно-правових засад управління лісовою галуззю впливає перехід до ринкових відносин та законодавче закріплення різних форм власності на цей природний ресурс. Зазначені положення знайшли відображення в Лісовому кодексі України 2006 року. Разом з тим, практика застосування відповідних положень демонструє невисоку ефективність створюваних державою правових норм. А реалізація державної політики в галузі управління лісовим фондом не сприяє запобіганню та припиненню таких негативних явищ, як масові незаконні вирубування лісу, самовільне захоплення земель лісового фонду, нераціональне використання лісових ресурсів, крадіжки деревини, лісові пожежі, та інших порушень у лісовій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів та природокористування України відповідно до наукового плану кафедри та державної науково-дослідної тематики «Правове регулювання охорони та відтворення лісів України» (номер державної реєстрації 0113U003857).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення змісту організаційно-правових засад управління державним лісовим фондом України та розробка пропозицій і рекомендацій щодо їх вдосконалення.

Зазначена мета зумовила необхідність вирішення таких задач:

- проаналізувати та удосконалити визначення понять «ліс» та «лісовий фонд»;

- дослідити особливості деяких організаційно-правових моделей державного управління лісовим фондом, які використовувались у різні історичні періоди;

- розглянути основні чинники адміністративно-правового впливу на систему управління лісовим фондом України;

- вдосконалити формулювання та розкрити адміністративно-правовий зміст принципів державного управління у сфері охорони та використання лісового фонду;

- охарактеризувати систему державного управління лісовим фондом та виокремити рівні її організаційної підсистеми;

- висвітлити роль таких адміністративно-правових засобів, як облік, ведення державного лісового кадастру, моніторинг та сертифікація, в процесі реалізації функцій управління державним лісовим фондом;

- визначити напрями ефективного застосування норм адміністративного права та виробити рекомендації, спрямовані на вдосконалення організаційно-правових засад державного управління лісовим фондом.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі здійснення управління державним лісовим фондом України.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові засади державного управління лісовим фондом України

Методи дослідження. У ході дослідження використовувались загальнофілософські, загальнонаукові та спеціальні методи пізнання. Серед загальнофілософських методів основним був діалектичний, який дозволив здійснити дослідження державно-правових явищ у сфері управління лісовим фондом в їхньому розвитку.

З-поміж загальнонаукових методів використовувався системно-структурний, сутність якого полягала у комплексному дослідженні проблем управління лісовим фондом. Історичний метод дозволив виявити специфіку моделей управління лісовим фондом, які застосовувались у різні історичні часи. Статистичний метод дав змогу отримати, обробити інформацію про якісні та кількісні показники, що характеризують стан лісового фонду та діяльність лісоохоронних органів щодо боротьби з незаконними рубками, лісовими пожежами. За допомогою соціологічного методу здійснено соціологічне опитування з метою виявлення основних чинників, що впливають на діяльність органів управління лісовим фондом. Функціональний метод дозволив виявити вплив екологічної функції права на діяльність органів управління лісовим фондом.

Застосування таких логічних прийомів пізнання, як аналіз та синтез, дозволило розкласти зміст державного управління лісовим фондом на дві складові - регулятивну та охоронну. За допомогою індукції та дедукції розроблено пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правових та організаційних засад державного управління лісовим фондом. При виокремленні різних рівнів у системі органів управління лісовим фондом широко використовувався метод класифікації.

Основним серед сукупності використаних спеціально-наукових методів був формально-юридичний метод, за допомогою якого досліджувалось чинне законодавство, що регулює державне управління лісовим фондом. Порівняльно-правовий метод забезпечив порівняння різних моделей управління лісовим фондом.

Застосування зазначених методів та наукових принципів системності, конкретності, об'єктивності, послідовності, цілісності, доведеності отриманих висновків дозволило адекватно висвітлити всі аспекти теми дисертаційного дослідження.

Джерельною базою дослідження стали переважно чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які визначають правові й організаційні засади діяльності органів публічного управління у сфері охорони і використання лісового фонду. Серед них закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази Державного агентства лісових ресурсів, Міністерства екології та природних ресурсів України, Державної інспекції з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, Державної служби статистики України, а також наукова та періодична література за темою дослідження, офіційні статистичні дані, результати власних спостережень і досліджень автора, зокрема, на основі опитувань фахівців з питань лісового господарства, державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів.

Науково-теоретичну базу дослідження склали праці відомих вітчизняних та зарубіжних науковців-правників, зокрема, фахівців у галузях адміністративного, екологічного, лісового та інших галузей права, представ¬ників теорії державного управління: В.Б. Авер'янова, В. І. Андрейцева, О.С. Баб'яка, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.М. Гаращука, А.П. Гетьмана, І. C. Голосніченка, О.С. Колбасова, А.М. Колодія, В.К. Колпакова, В.М. Комарницького, В.В. Костицького, О. І. Красова, Є. Б. Кубко, О.В. Кузьменко, В. І. Курила, Є. В. Курінного, О.Я. Лазора, В.Л. Мунтяна, В.Ф. Погорілка, Б.Г. Розовського, В.В. Цвєткова, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги та інших.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням організаційно-правових засад діяльності органів управління державним лісовим фондом України. В результаті проведеного дослідження сформульовані нові наукові положення, запропоновані дисертантом особисто, які виносяться на захист:

уперше:

- виділено п'ять груп чинників - економічні, соціальні, політичні, екологічні та культурно-просвітницькі, - які впливають на систему управління державним лісовим фондом України;

- доведена необхідність розширення системних відомостей, зафіксованих у державному лісовому кадастрі, матеріалах обліку лісів, моніторингу та сертифікації задля покращення ефективності управління лісовим фондом;

- здійснено класифікацію та розроблено п'ятирівневу структуру організаційної складової системи управління лісовим фондом;

удосконалено:

- визначення юридичного поняття «ліс» як об'єкту державно-владного впливу, до складу якого включено положення щодо походження цього природного ресурсу, лісотехнічні показники;

- формулювання принципів управління держлісфондом, в змісті яких знайшли відображення засади сталого розвитку, збереження біорізноманіття охорони, невиснажливого лісокористування, відтворення лісів;

- зміст дефініції «лісовий фонд», до якої пропонується включити ліси, що перебувають у межах населених пунктів;

- сформульовано пропозиції з удосконалення організаційно-правових засад управління лісовим фондом, зокрема, щодо: оптимізації системи управління шляхом створення на базі існуючих органів управління шести регіональних управлінь; доцільності відновлення діяльності Державної лісової інспекції, на яку слід покласти функції контролю за діяльністю регіональних органів управління лісовим фондом та дотримання норм лісового законодавства;

- пропонується внести зміни у ст. 53-2 КУпАП, запровадивши відповідальність за перекручування або приховування даних державного лісового кадастру.

дістали подальшого розвитку:

- дискурс щодо розмежування понять правової охорони та захисту в контексті управління лісовим фондом;

- історико-правовий аспект управління державним лісовим фондом України, в результаті чого показано наявність різних підходів, які будувались на засадах виключної державної власності, одночасного існування державної та приватної власності на ліси, реалізації в управлінні цим природним ресурсом принципів регіоналізму та широкої участі місцевого населення.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю та новизною піднятих у дисертаційному дослідженні проблем та полягає у можливості застосування його результатів:

у науково-дослідній роботі - для подальшої розробки проблем галузі адміністративного права, однією з яких на сьогодні є «інститут державного управління лісовим фондом»,

у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить удосконалити організаційні засади діяльності органів держаного управління лісовим фондом;

у правотворчій діяльності - теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані для розробки низки проектів законодавчих актів щодо поновлення роботи Державної інспекції охорони лісового фонду.

у навчально-методичній роботі - при підготовці навчальних посібників та підручників з адміністративного права України, лісового законодавства, спецкурсів з лісоохорони та використання лісів;

Результати дисертаційного дослідження впроваджено:

у нормотворчу діяльність - сформульовані пропозиції щодо розробки низки проектів законодавчих актів, що увійшли у підготовлені у Маріупольському державному університеті «Рекомендації щодо покращення екологічних умов у зелених зонах міст та інших населених пунктів південно-східної України» (акт впровадження №53 від 27.05.2014)

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження апробовані під час виступів на міжкафедральних семінарах Національного університету біоресурсів та природокористування, також всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях: «Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку» (Запоріжжя, 25-26 січня 2013 року), «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (Ужгород, 16-17 лютого 2013 р.), «Рівень ефективності та необхідність впливу юридичної науки на нормотворчу діяльність та юридичну практику» (Донецьк, 23-24 березня 2013 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в семи статтях у наукових виданнях з юридичних наук, в тому числі одна - у зарубіжному видані і одна - у іншому виданні та трьох тезах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається з 3 розділів, що поділяються на 12 підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатку. Загальній обсяг дисертації 194 сторінки, з них основного тексту - 173 сторінки, додатки - 2 сторінки, список використаних джерел - 19 сторінок (195 найменувань).

Основний зміст роботи

право адміністративний лісовий управління

Розділ 1 «Теоретичні та правові засади організації управління лісовим фондом» присвячений огляду наукової літератури з проблематики роботи, джерельної бази, висвітленню основних понять дослідження, а також історико-правовому аналізу розвитку управління українськими лісами.

У підрозділі 1.1. «Стан наукового опрацювання проблеми» проаналізовано загальну та спеціальну літературу з теми дослідження, яку запропоновано розділити на три групи.

Перша з них - це праці, присвячені адміністративно-правовій охороні лісів, в яких підіймались питання управління держлісфондом. Початок наукових розробок у сфері управління лісовою галуззю було покладено у працях відомого радянського юриста Л. І. Дембо, у період 1950-80-х рр. дослідження проводились Г.М. Полянською, Р.К. Гусєвим, Д.М. Ісуповим, Б.М. Цвєтковим, а у сучасний період - А.П. Гетьманом, М.В. Шульгою, В. І. Лозо, В.К. Поповим, А.К. Соколовою, В.В. Костицьким, В. Сторожуком.

До другої групи належать дослідження, присвячені питанням забезпечення проведення лісогосподарських робіт, експлуатації, використання, створення нових лісів. Це праці Є. Б. Березовської, Ф.А. Зайкова, Б.М. Цвєткова, Л.О. Заславської, в яких розглядалась радянська модель управління лісовим фондом. У сучасний період цим питанням були присвячені роботи Н.В. Марфиної, В.П. Непийводи, С.М. Шершуна, Т.С. Кичилюк, а також вчених-лісівників - І. Ф. Букші, О.А. Голуба, В.А. Горейко, В.А. Ведмідя.

Третю групу складають дослідження щодо ефективності державного управління лісовим фондом України та оцінки різних моделей правового регулювання. Акцентується увагу на тому, що вперше національна модель управління держлісфондом була запропонована на початку XX ст. М.Ю. Шаповалом.

Адміністративно-правове регулювання радянської моделі управління лісовим господарством аналізувалось в працях юристів: Р.К. Гусєва, М. Д Сомова, Р.М. Хаїтова, Ю.И. Тютекіна, представників лісівничої науки - C. А. Генсірука, І. С. Мелехова, Г. І. Редька, О.С. Тихонова.

Сучасні моделі управління держлісфондом розглядались у працях

П.В. Мельника, В.Д. Солодкого, М.Б. Бизової, В. І. Самоплавського, В.В. Лаврова, В.В. Акулова-Муратова, а також у фундаментальній монографії російських вчених - А.П. Петрова, Г.М. Філюшкіної, Є. Г. Кулікова, В.К. Теплякова.

Таким чином, наявна наукова література дозволяє виокремити низку важливих положень, які слід врахувати при дослідженні організаційно-правових засад державного управління лісовим фондом України.

У підрозділі 1.2. «Історико-правовий нарис розвитку організації управління лісовим фондом України» висвітлено різні організаційно-правові моделі державного управління лісовим фондом України, що використовувались на території України в різні історичні часи. Так, в період Української революції застосовувалась модель, запропонована М.Ю. Шаповалом, особливість якої полягала у поєднанні державної та приватної форм власності на ліси, широкої участі громадськості у прийнятті управлінських рішень сфері управління та використання лісового фонду. У період з 1930 по 1950-ті рр. широкого розвитку набула сталінська модель управління, побудована на жорсткій командно-адміністративній системі. У період з 1953 по 1964 рр. застосовувалась м'яка, регіональна модель управління лісовим фондом, за якої управлінські повноваження передавались місцевим Радам Народного Господарства. З 1964 рр. відбулось повернення до частково модернізованої командно-адміністративної моделі управління. У період незалежності розвиток управління лісовим фондом характеризується постійними змінами організаційних форм. Так, з 1990 по 1997 рр. управління здійснювалось Міністерством лісового господарства, з 1997 по 2010 рр. - Державним комітетом лісового господарства, а з 2010 року - Державним агентством лісових ресурсів, яке входить до системи Міністерства сільського господарства та продовольства України.

У підрозділі 1.3. «Лісовий фонд як об'єкт державно-владного впливу» розглянуто позиції вчених щодо визначення змісту поняття «лісовий фонд», його ознак та складових елементів. Показана необхідність розмежування понять «ліс» та «лісовий фонд» через те, що у радянський період ці поняття ототожнювались з причини визнання виключної державної власності на цей природний ресурс. З огляду на це, а ні в законі «Про ліси УРСР» 1923 р., а ні в «Основах лісового законодавства Союзу РСР і союзних республік» 1977 р., а ні в Лісовому кодексі УРСР 1979 р. дефініція «ліс» не наводилась. Вивчення різних підходів дозволило сформулювати авторське визначення поняття «ліс», в якому враховуються особливості походження даного природного ресурсу, лісотехнічні показники та вимоги до його експлуатації.

Поняття лісового фонду як об'єкта державно-владного впливу отримало законодавче закріплення ще у радянський період, але в сучасних правових реаліях виникла необхідність його уточнення. З огляду на це пропонується наступна дефініція: лісовий фонд - це усі ліси і землі лісогосподарського призначення, розташовані в межах державних кордонів України, відокремлені в установленому законом порядку від земель інших категорій.

У підрозділі 1.4. «Адміністративно-правова характеристика управління державним лісовим фондом» акцентується увага на тому, що організаційно-правові засади визначають вектор розвитку форм та методів нормотворчої та розпорядчої діяльності органів виконавчої діяльності. Показано, що специфіка адміністративне-правового регулювання державного управління лісовим фондом зумовлена: 1) погіршенням екологічної ситуації, пов'язаної з українськими лісами; 2) необхідністю підвищення ефективності управління державним лісовим фондом; 3) розвитком ринкових відносин у державі. Вказано на суттєві недоліки чинних нормативно-правових актів, що регламентують управління лісовим фондом, які об'єктивно зумовлені збереженням радянської командно-адміністративної системи та невідповідністю її вимогам сьогодення.

Недосконалість діючого механізму державного управління лісовим фондом зумовлена відсутністю єдиних принципів, процедур, невідповідності міжнародним стандартам системи ведення лісового господарства. Крім того, в авторському визначенні поняття організаційно-правових засад відбилася тенденція екологізації в управлінні державним лісовим фондом України.

Розділ 2 «Організаційно-правове забезпечення управління лісовим фондом України» містить три підрозділи, в яких розглядаються поняття, зміст, цілі та завдання, домінанти та принципи державного управління лісовим фондом, а також система та компетенція органів управління.

У підрозділі 2.1. «Поняття, зміст, цілі та повноваження органів державного управління лісовим фондом України» показано, що пошук оптимальної системи управління слід проводити з урахуванням трирівневого системного підходу: 1) загального аналізу системи управління; 2) визначення характерних рис управління природоохоронною сферою; 3) дослідження особливостей управління лісовим фондом. Державне управління лісовим фондом є багатогранним поняттям, що включає увесь комплекс дій, забезпечених нормами адміністративного права та пов'язаних із організацією ведення лісового господарства, здійсненням контролю за дотриманням лісового законодавства у сфері охорони та використання лісів. При цьому необхідно враховувати, що до елементів управління лісовим фондом належать: 1) об'єкт; 2) суб'єкти управління; 3) адміністративно-правовий вплив.

Дослідження змісту, цілей та напрямів реформування організаційно-правових засад управління лісовим фондом дозволило сформулювати низку завдань, які мають бути вирішені за допомогою адміністративно-правових засобів: 1) розробка національної стратегії переходу лісового господарства на принципи сталого розвитку, спрямованої на покращення екологічного стану лісів; 2) створення в країні умов науково обґрунтованого ведення лісового господарства; 3) досягнення оптимальної лісистості у різних регіонах країни; 4) вдосконалення ведення контролю за антропогенним навантаженням на лісові екосистеми та посилення відповідальності лісокористувачів; 5) запровадження ефективної системи обліку та оцінки лісових ресурсів: 6) забезпечення необхідної фінансової, матеріально-технічної, наукової підтримки розвитку галузі шляхом збільшення обсягів бюджетного фінансування, залучення вітчизняних та зарубіжних інвестицій.

Доводиться доцільність розмежування понять «державне управління» та «державне регулювання», оскільки вони не є тотожними. Так, управління в сфері лісівництва - це процес цілеспрямованого впливу держави, що має на меті реалізацію суспільних інтересів, на об'єкт управління - лісовий фонд. Під регулюванням розуміється функція держави, яка реалізується через встановлення правових основ (у вигляді законів та підзаконних актів) з метою прийняття управлінських рішень, що стосуються суспільно-економічного життя.

У підрозділі 2.2. «Характеристика чинників адміністративно-правового впливу на систему управління лісовим фондом України» розглянуто фактори, які впливають на розвиток державного управління лісовим фондом України.

Економічні чинники знайшли відображення в нормах адміністративного та лісового права, що регламентують проведення таких заходів, як:

1) організація експлуатації та проведення лісозаготівельних робіт; 2) поділ лісів на групи з урахуванням їх економічної цінності; 3) охорона лісів, регламентація роботи структур лісоохорони; 4) дотримання міжнародних вимог щодо сертифікації деревини.

Соціальні чинники, що впливають на функціонування органів управління лісовим фондом, міцно пов'язані з економічними. В умовах кризи реконструкція діючих підприємств та створення нових сприяють збільшенню кількості робочих місць та покращенню соціальних умов життя населення України.

Вплив політичних чинників виявився у прийнятті цілої низки нормативно-правових актів, що регулюють управління лісовим фондом України, регіону Українських Карпат, запровадження ринкових відносин в лісовій галузі. Показано, що чільне місце у реформуванні системи управління лісовим фондом посідає Рамкова конвенція про охорону та сталий розвиток Карпат, ратифікована Законом України від 7 квітня 2004 р., прикладом реалізації якої є створення та функціонування у Львівській області Координаційної ради з виконання положень цієї Конвенції.

Показано, що на нинішній стан і тенденції розвитку адміністративно-правових засад державного управління лісовим фондом істотний вплив мають екологічні чинники, який позначився на змісті та спрямованості нормативно-правових актів, програмних документів, пов'язаних з регламентацією функцій органів управління лісовим фондом. Це Закон України «Про природно-заповідний фонд» 1992 р., Лісовий кодекс України, програмні документи: 1) Концепція реформування та розвитку лісового господарства, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2006 р.; 2) Державна цільова програма «Ліси України» на 2010-2015 рр., затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р.

Акцентується увага на тому, що культурно-просвітницька домінанта є потужним засобом, яка впливає на правосвідомість суб'єктів управління, що дає змогу змінити ставлення суспільства до питання збереження лісів України.

У підрозділі 2.3. «Адміністративно-правовий зміст принципів державного управління у сфері охорони та використання лісового фонду» уточнено зміст принципів державного управління лісовим фондом України, що являють собою фундаментальні, науково обґрунтовані положення, які відбивають об'єктивні, універсальні взаємовідносини між суб'єктами державного управління лісовим фондом та відповідними об'єктами управління. Доводиться, що на даному етапі своє нормативне закріплення отримали такі принципи управління лісовим фондом: сталого управління лісовим фондом; збереження біорізноманіття; забезпечення невиснажливого лісокористування, стимулювання раціонального користування, відновлення та відтворення лісів, платності лісокористування, охорони лісового фонду. Дослідження програмних документів, текстів міжнародних угод, ратифікованих Україною в лісовій галузі дозволило окремо виділити принцип регіоналізації державного управління лісовим фондом та принцип реальної і широкої участі громадськості в системі управління цим природним ресурсом. На думку автора, зазначені принципи мають спричинити визначальний вплив на подальший розвиток адміністративно-правових засад управління лісовим фондом.

У підрозділі 2.4. «Система і компетенція органів управління лісовим фондом України» присвячений аналізу організаційного механізму та функцій управління лісовим фондом.

Акцентується увага на тому, що практична діяльність органів управління лісовим фондом проявляється у функціях, що вони їх виконують, які доцільно поділити на три групи: а) правовстановлюючі; б) функції управління державним майном; в) наглядові функції.

До правовстановлюючих функцій в системі державного управління лісовим фондом належать: розробка та затвердження основних положень лісової політики на національному, регіональному та місцевому рівнях; затвердження структур управління лісовим фондом та порядку їх діяльності; встановлення норм та правил користування лісовим фондом, а також адміністративної відповідальності за їх порушення.

Функції з управління державним майном в системі управління лісовим фондом поділяються на: 1) розпорядчі, результатом яких є прийняття відповідного рішення власником; 2) організаційні, що забезпечують підготовку та виконання розпорядчих функцій. Так, до організаційних функцій належать: а) державний облік лісового фонду та лісоустрій; б) організація виконання заходів з охорони лісів від пожеж та захисту їх від шкідників та хвороб; в) підготовка договорів на користування ділянками лісового фонду та виконання лісогосподарських робіт; г) організація моніторингу лісів і ведення державного лісового кадастру та деякі інші.

З урахуванням територіального поширення компетенції запропоновано виділити в системі органів державного управління п'ять рівнів: а) загальнодержавний рівень: ВРУ, Президент, КМУ, Міністерство екології та природних ресурсів, Держлісагентство; б) регіональний рівень: обласні державні адміністрації, органи управління АРК, органи місцевого самоврядування, обласні управління екології та природних ресурсів в областях, обласні органи Держлісагентства; в) районний рівень - райдержадміністрації, районні ради, районні (територіальні) управління екології та природних ресурсів; г) місцевий рівень - сільські, селищні та міські ради; д) об'єктовий рівень - лісгоспи.

Розділ 3 «Особливості адміністративно-правового регулювання у сфері лісових відносин» складається з чотирьох підрозділів, в яких розглянуто організаційно-правові засади ведення державного лісового кадастру, обліку, моніторингу та сертифікації лісового фонду України, виявлено особливості управління в сфері відтворення та розведення лісів, охорони лісового фонду, запропоновано шляхи вдосконалення правового регулювання державного управління лісовим фондом України.

У підрозділі 3.1. «Адміністративно-правова охорона лісового фонду як функція державного управління» наголошується на тому, адміністративно-правова охорона посідає визначне місце в системі функцій державного управління лісовим фондом, оскільки пронизує діяльність органів управління лісовим господарством та проявляється в проведенні комплексу організаційних та адміністративно-правових заходів. Чинний Лісовий кодекс не розмежовує поняття охорони та захисту лісів, які насправді мають низку істотних відмінностей. Доводиться, що правова охорона лісів автоматично включає правовий захист лісів. Показано, що «захист» являє собою лише одну із сторін юридичної охорони, носить характер активної протидії сторонньому впливу. Реалізація функцій управління у сфері охорони лісового фонду забезпечується чотирма видами заходів: 1) організаційного характеру; 2) адміністративно-попереджувального характеру; 3) припинення діяльності підприємств, організацій, установ; 4) притягнення до адміністративної відповідальності.

Специфічною рисою правовідносин у сфері охорони лісів є наявність великої кількості суб'єктів, що здійснюють експлуатацію лісового фонду. Разом з тим, КУпАП не містить жодних положень, які б передбачали відповідальність постійних користувачів та власників лісу за непроведення заходів з охорони та захисту лісів, профілактики лісових пожеж, боротьби зі шкідниками та хворобами лісу. Ця обставина вимагає від Державного агентства лісових ресурсів посилення контролю за проведенням лісокористувачами в установлені терміни заходів, спрямованих на збереження, охорону та захист лісів.

Окремо розглядається діяльність Державної служби лісової охорони, до основних повноважень якої належать: здійснення державного контролю за додержанням лісового законодавства лісокористувачами, власниками лісів та іншими юридичними і фізичними особами; забезпечення охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, шкідників і хвороб, пошкодження внаслідок антропогенного та іншого шкідливого впливу; запобігання злочинам і адміністративним правопорушенням у сфері лісового господарства та використання лісових ресурсів.

У підрозділі 3.2. «Особливості державно-правового впливу в сфері відтворення та розведення лісів» доводиться, що виконання цих заходів пов'язане з малолісистістю України, наявністю значних площ деградованих земель, а також необхідністю покращення екологічного стану в країні. Акцентується увага на тому, що в Лісовому кодексі 2006 р. використовується поняття оптимальної лісистості, але не розкривається його зміст. Важливе місце у системі адміністративно-правових засобів управління у сфері збереження та відтворення лісів посідають положення міжнародно-правових актів - Рамкової конвенції про охорону та сталий розвиток Карпат від 22 травня 2003 р., ратифікованої Законом від 7 квітня 2004 р., та Європейської ландшафтної конвенції від 20 жовтня 2000 р., ратифікованої Законом від 7 вересня 2005 р.

Показано, що декларативний характер положень ЛК-2006, які регламентують питання управління у галузі лісорозведення та лісовідновлення, ускладнює їх практичну реалізацію з таких причин. По-перше, чинним законодавством не передбачено механізму фінансування цих заходів. По-друге, на сьогодні не створено правового механізму стимулювання власників лісових земельних ділянок на проведення заходів з лісорозведення. По-третє, виростити дерева в умовах посушливої місцевості є вкрай складним завданням та потребує використання доволі коштовних техніки та технологій.

У підрозділі 3.3. «Правове регулювання ведення державного лісового кадастру, обліку, моніторингу та сертифікації лісового фонду України» доводиться, що проведення цих заходів сприяє підвищенню ефективності державного управління. Важливим елементом в системі інформаційного забезпечення органів державного управління є державний лісовий кадастр, який включає системні відомості про розподіл лісового фонду, поділ лісів на категорії, кількісний та якісний склад та грошову оцінку лісів. Забезпечення ефективного управління державним лісовим фондом потребує проведення обліку лісів, який регламентується Лісовий кодекс -2006 та відповідними нормативно-правовими актами. З метою посилення адміністративної відповідальності пропонується закріпити в КУпАП санкції за не надання, приховування або перекручування інформації, необхідної для ведення обліку лісів.

Показано важливість таких заходів, як моніторинг та сертифікація лісів, за допомогою яких органи державної влади та місцевого самоврядування і споживачі отримують інформацію про стан лісів, дотримання режимів їх експлуатації, якість і безпечність лісової продукції, наслідки лісових пожеж, незаконних рубок та інші лісопорушення. Виходячи зі змісту міжнародних угод, ратифікованих Україною, пропонується проводити сертифікацію на трьох рівнях: регіональному, груповому та індивідуальному.

Підрозділ 3.4. «Шляхи вдосконалення правового регулювання відносин у сфері державного управління лісовим фондом України» присвячений розробці пропозицій з удосконалення діяльності суб'єктів управління лісовим фондом:

1) щодо оптимізації організаційної структури системи управління шляхом створення на базі обласних управлінь лісового господарства шести укрупнених регіональних управлінь, включаючи Республіканський комітет лісового та мисливського господарства АРК, що функціонує нині;

2) щодо розвитку положень чинного КУпАП про адміністративну відповідальність за порушення лісового законодавства. Так, пропонується внести зміни до ст. 53-2 КУпАП «Перекручування або приховування даних державного земельного кадастру», встановивши адміністративну відповідальність за аналогічні правопорушення, пов'язані з веденням державного лісового кадастру. Доцільно застосовувати заходи адміністративного примусу до власників лісів за недотримання ними вимог щодо профілактики лісових пожеж, боротьби зі шкідниками та хворобами лісу;

3) щодо державної підтримки заходів з лісорозведення, лісовідновлення та створення нових лісів шляхом вдосконалення положень про стимулювання діяльності лісокористувачів, юридичних та фізичних осіб зі створення нових лісів довкола промислових об'єктів, потенційно небезпечних для навколишнього природного середовища;

4) щодо вдосконалення організаційно-правових засад державного управління в сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів шляхом відновлення діяльності Державної лісової інспекції. З метою створення підвищення ефективності управління лісовим фондом за працівниками Державної лісової інспекції необхідно закріпити повноваження: 1) обстежувати в установленому порядку підприємства, установи і організації; 2) обмежувати чи тимчасово припиняти в установленому порядку діяльність підприємств, установ і організацій та експлуатацію об'єктів; 3) перевіряти документи на право спеціального використання лісових ресурсів; 4) складати акти перевірки і протоколи про адміністративні правопорушення у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; 5) давати обов'язкові для виконання приписи; 6) вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів та звертатися до суду з питань відшкодування збитків; 7) передавати до прокуратури, органів досудового розслідування.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження зроблено теоретичні узагальнення й запропоновано нове вирішення наукової проблеми. Виконане дослідження є відповідним внеском у вітчизняну науку адміністративного права і дає змогу дійти таких висновків.

1. Розробка ефективного адміністративно-правового механізму управління лісовим фондом вимагає удосконалення визначення таких ключових понять даного дослідження, як «ліс» та «лісовий фонд». З огляду на це запропоновано визначення лісу як юридичного поняття, яке має містити зазначення походження лісу, його екологічний стан, біологічні та технічні характеристики, домінуюче положення дерев у навколишньому природному середовищі. Аналогічним чином дефініцію «лісовий фонд» слід доповнити положенням про те, що до його складу входять землі лісогосподарського призначення.

2. Історико-правовий аналіз розвитку державного управління лісовим фондом засвідчив наявність кількох організаційно-правових моделей, які застосовувались у регулюванні лісових правовідносин в різні історичні періоди. Це модель М.Ю. Шаповала, «м'яка» модель перших років радянської влади, жорстка командно-адміністративна модель, що використовувалась у 30-50-х рр., регіоналістська модель (1959-1964), що передбачала передання повноважень з управління лісовим фондом Радам Народного Господарства, поміркована радянська модель 1964-1982 рр. з елементами заощадливого лісокористування.

На сучасному етапі система державного управління лісовим фондом у зв'язку з проведенням в країні адміністративної реформи характеризується частими трансформаціями організаційних структур, які супроводжуються змінами їх повноважень та функцій.

3. Визначення сутності організаційно-правових засад державного управління лісовим фондом потребувало виокремлення та розгляду п'яти груп чинників адміністративно-правового впливу на систему управління лісовим фондом, а саме економічних, соціальних, політичних, екологічних та культурно-просвітницьких, які спричинили вплив на адміністративно-правовий статус органів управління. Аналіз діючих нормативно-правових актів, що регламентують управління лісовим фондом, засвідчив наявність тенденції його екологізації, яка проявляється у використання адміністративно-правових засобів, що забезпечують запровадження концепцій сталого лісокористування, «м'якої» та заощадливої експлуатації лісового фонду.

4. Дослідження змісту нормативно-правових актів, що регламентують державне управління лісовим фондом дозволило розкрити адміністративно-правовий зміст таких принципів: сталого управління лісовим фондом, комплексного використання лісових ресурсів, збереження біорізноманіття лісових екосистем, правового забезпечення невиснажливого лісокористування, платності користування лісовим фондом, регіоналізації державного управління лісовим фондом, охорони об'єктів лісового фонду, реальної та широкої участі громадськості.

5. З урахуванням територіального поширення компетенції запропоновано виділити в системі органів державного управління п'ять рівнів: а) загальнодержавний рівень: ВРУ, Президент, КМУ, Міністерство екології та природних ресурсів, Держлісагентство; б) регіональний рівень: обласні державні адміністрації, органи управління АРК, органи місцевого самоврядування, обласні управління екології та природних ресурсів в областях, обласні органи Держлісагентства; в) районний рівень - райдержадміністрації, районні ради, районні (територіальні) управління екології та природних ресурсів; г) місцевий рівень - сільські, селищні та міські ради; д) об'єктовий рівень - лісгоспи.

6. Показано, що адміністративно-правова охорона лісів є однією з визначальних функцій державного управління лісовим фондом. До числа юридичних фактів, що породжують адміністративно-правові відносини щодо охорони і захисту лісів, належать: 1) незаконні рубки; 2) лісові пожежі; 3) боротьба зі шкідниками і хворобами лісу; 4) пошкодження та ослаблення лісів. Правова охорона лісів включає правовий захист лісів, який являє собою лише одну із сторін юридичної охорони, має характер активної протидії сторонньому впливу.

Виявлено, що наявність прогалин у правових засадах функціонування системи лісової охорони породжують такі негативні наслідки, як: a) дублювання функцій органів управління різних рівнів; б) розмитість меж відповідальності між різними державними структурами; в) поєднання функцій управління, охорони, організації праці та лісокористування у повноваженнях Державного агентства лісових ресурсів.

7. Встановлено, що використання таких адміністративно-правових засобів, як ведення державного лісового кадастру, проведення обліку та лісовпорядкування, сприяє формуванню інформаційної бази, необхідної для прийняття рішень у сфері управління лiсовим фондом. До складу лісового кадастру входять системні відомості про розподіл лісового фонду, поділ лісів на категорії, кількісний та якісний склад та грошову оцінку лісів. З метою покращення управління лісовим фондом запропоновано доповнити ст. 51 «Складові частини державного лісового кадастру» Лісовий кодекс-2006 відомостями про біомасу, віковий склад лісів, повноту древостану, водоохоронні, кліматорегулюючі, оздоровчі та інші властивості лісу.

8. Показано, що окремим заходом, що сприяє ефективному управлінню державним лісовим фондом, є проведення обліку лісів, який включає збір та узагальнення відомостей, що характеризують стан лісового фонду. З метою зниження фінансових витрат, підвищення доступності заходів із обліку лісів для громадян пропонується внести доповнення до чинного законодавства, які б дозволяли проводити зведений облік лісів власникам суміжних лісових земельних ділянок єдиного лісового масиву.

Доведено, що за допомогою моніторингу і сертифікації лісового фонду органи державної влади та місцевого самоврядування і споживачі отримують інформацію про стан лісів, дотримання режимів їх експлуатації, якість і безпечність лісової продукції, незаконні рубки та інші лісопорушення. Правова регламентація цих заходів набуває особливого значення, оскільки в умовах екологізації й переходу до ринкових відносин прийняття управлінських рішень лісогосподарськими органами вимагає володіння значним обсягом інформації про стан лісового фонду.

9. Комплексний характер державного управління лісовим фондом проявляється у необхідності застосування адміністративно-правових засобів у сфері відтворення та розведення лісів. На підставі дослідження змісту нормативно-правових актів, прийнятих у цій сфері, виявлено три головні завдання щодо відтворення та відновлення лісів: 1) досягнення оптимальної лісистості шляхом створення в максимально скорочені терміни нових насаджень найбільш екологічно і економічно доцільними способами та технологіями; 2) посилення водоохоронних, ґрунтозахисних, санітарно-гігієнічних, інших корисних властивостей лісів і захисних лісонасаджень; 3) поліпшення якісного складу лісів, підвищення їх продуктивності та біологічної стійкості.

10. Розгляд комплексу питань, пов'язаних з механізмом адміністративно-правового регулювання управління лісовим фондом, дозволив розробити низку пропозицій, реалізація яких сприятиме вдосконаленню діючої системи управління лісовим фондом України. Пропонується оптимізація організаційної структури системи управління шляхом створення на базі обласних управлінь лісового господарства шести укрупнених регіональних управлінь. З огляду на особливий правовий статус і доволі складну структуру лісів Криму, що включає як гірські, так і степові ліси, пропонується зберегти Республіканський комітет Автономної республіки Крим з лісового та мисливського господарства. Пропонується окремими постановами КМУ затвердити Положення по кожному з цих управлінь, в якому закріпити їх завдання, функції та повноваження.

З метою забезпечення своєчасного отримання повної та достовірної інформації щодо стану лісового фонду пропонується внести зміни до ст. 53-2 КУпАП «Перекручування або приховування даних державного земельного кадастру», встановивши адміністративну відповідальність за аналогічні правопорушення, пов'язані з веденням державного лісового кадастру, та викласти диспозицію цієї статті у такій редакції: «Перекручення даних державного земельного та лісового кадастру, а також приховування інформації про стан земель, лісів, розміри, кількість земельних ділянок, лісових ділянок, наявність земель запасу або резервного фонду…».

Враховуючи необхідність підтримання заходів з лісорозведення та лісовідновлення потребують свого вдосконалення Правила відтворення лісів, затверджені постановою КМУ від 1.03.2007 р. щодо стимулювання діяльності лісокористувачів, юридичних та фізичних осіб зі створення нових лісів, особливо довкола промислових об'єктів, потенційно небезпечної для навколишнього природного середовища.

В дисертації обґрунтовується доцільність відновлення діяльності Державної лісової інспекції, яка б мала територіальні підрозділи у шести зазначених вище регіональних управліннях лісового господарства. Пропонується нормативно закріпити основні повноваження працівників державної лісової інспекції, включаючи специфічні повноваження з охорони та контролю за станом лісового фонду. Окремим питанням є визначення доцільності створення підрозділів, обґрунтування кількості відповідних посад, закріплення за посадовими особами повноважень і відповідальності. При цьому доцільно взяти до уваги вже накопичений досвід і напрацювання ліквідованої державної лісової інспекції за період її діяльності в 2004-2006 рр.

Список праць, опублікованих за темою дисертації

1. Гарварт Г.А. Проблема визначення поняття «ліс» як об'єкта правового регулювання / Г.А. Гарварт // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України: Серія «Право». - 2012. - Вип. 173, Ч. 3. - С. 142-148.

2. Гарварт Г.А. Поняття «лісовий фонд» у Лісовому кодексі України та КпАП України / Г.А. Гарварт // Вісник Запорізького національного університету: Збірник наукових праць. Юридичні науки. - 2013. - №1 (1). - С. 65-70.

3. Гарварт Г. Організаційно-правові засади ведення державного лісового кадастру, обліку та впорядкування лісового фонду України / Г. Гарварт // Підприємництво, господарство і право. - 2013. - №2 (206). - C. 97-101.

4. Гарварт Г.А. Принципи державного управління лісовим фондом України / Г.А. Гарварт // Бюлетень міністерства юстиції України. - 2013. - №4. - С. 74-81.

5. Гарварт Г.А. Домінанти державного управління лісовим фондом України / Г.А. Гарварт // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - 2013. - Вип. 59. - С. 330-337.

6. Гарварт Г. Організаційно-правові засади державного управління охороною лісового фонду України / Г. Гарварт // Princeton Journal of Scientific Review. Special Issue. Post-Soviet View. Law. - 2013. - Number 2. - July. - Р. 111-118.

7. Гарварт Г.А. Правові засади моніторингу і сертифікації лісового фонду України / Г.А. Гарварт // Актуальні питання публічного та приватного права. - 2013. - №1 (01). - С. 116-118.

8. Гарварт Г.А. Правові проблеми поділу лісового фонду України на категорії / Г.А. Гарварт // Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку: міжнар. наук.-практ. конф., 25-26 січ. 2013 року: тези доп. - Запоріжжя, 2013. - С. 30-32.

9. Гарварт Г.А. Питання адміністративно-правової охорони лісового фонду / Г.А. Гарварт // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні: міжнар. наук.-практ. конф., 16-17 лют. 2013 р.: тези доп. - Ужгород, 2013. - С. 127-130.

10. Гарварт Г.А. Правове регулювання охорони лісового фонду України / Г.А. Гарварт // Рівень ефективності та необхідність впливу юридичної науки на нормотворчу діяльність та юридичну практику: матер. міжнар. наук.-практ. конф., 23-24 бер. 2013 р.: тези доп. - Донецьк, 2013. - С. 60-62.

Размещено на Allbest.ru