Адаптація законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

"ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ"

Міністерства освіти і науки України

УДК 342.531.41:34.08

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Адаптація законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Аганіна Альона Олександрівна

Запоріжжя - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник:

Коломоєць Тетяна Олександрівна, доктор юридичних наук, професор, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету;

Офіційні опоненти:

Мельник Роман Сергійович, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права;

Школик Андрій Михайлович, кандидат юридичних наук, доцент, Львівський національний університет імені Івана Франка, доцент кафедри адміністративного та фінансового права.

Захист відбудеться "20" жовтня 2014 року о "10⁰⁰" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий "19" вересня 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Системні зміни в сфері публічного адміністрування, прискорення внаслідок укладання політичної частини Угоди про асоціацію Європейського Союзу та України низки реформаційних процесів щодо модифікації існуючої системи органів публічної адміністрації, а також вимоги громадянського суспільства щодо люстрації (очищення) влади потребують свого доктринального осмислення, створення надійного наукового фундаменту трансформації вищеназваних суспільних відносин.

Насамперед, на даному етапі державотворчих процесів саме адаптація вітчизняного законодавства України до законодавства ЄС є одним з основних напрямів правової реформи та ефективним способом досягнення позитивних результатів не тільки у сфері європейської інтеграції України, але й у проведенні стратегічних реформ. Все це зумовлює необхідність якомога глибшого наукового аналізу адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, інших супутніх об'єктів дослідження тощо. Предметом наукового пошуку, зокрема, мають стати не лише вказані в Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу так звані пріоритетні сфери законодавства, але й інші підсистеми вітчизняної нормативно-правової бази, які також вимагають свого переформатування та приведення у відповідність до рівня європейських стандартів.

У цьому контексті варто додати, що в Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, яка була схвалена указом Президента України від 05 березня 2004 року № 278/2004, зафіксовано, що, з огляду на стратегічне завдання України щодо здійснення комплексу системних перетворень та створення реальних (внутрішніх) передумов для вступу до ЄС, наближення державної служби до загальноприйнятих її засад в країнах-членах ЄС набуває особливо актуального значення. Саме в рамках вказаного процесу 17 листопада 2011 року було прийнято в новій редакції Закон України "Про державну службу", який має створити якісно новий фундамент правового забезпечення державної служби, що сприятиме побудові в Україні професійної та дієвої державної служби, яка забезпечуватиме ефективну діяльність органів державної влади та надання якісних послуг громадянам.

Зокрема, як випливає зі змісту Закону України "Про державну службу", принцип професіоналізму є однією з ключових засад діяльності державного службовця. Саме від фаховості, моральних якостей та рівня професійної підготовки цих кадрів залежить ефективність реалізації функцій держави загалом. Про суттєве зростання уваги з боку держави до питань професійної підготовки державних службовців свідчать і статистичні показники. Так, лише за даними Запорізького центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ і організацій, кількість державних службовців, які підвищили кваліфікацію на базі Центру, останніми роками суттєво зросла в порівнянні з аналогічними статистичними показниками 1996-1997 рр. (перші роки діяльності Центру). Зокрема, кількість державних службовців, що пройшли відповідні курси у 1996 році, становила 221 особу, у 1997-972 особи, натомість у 2012-2 426 осіб, а у 2013-2 191 особу.

Тому питання вдосконалення нормативного та інституційного забезпечення процесу підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, особливо в контексті пристосування цього процесу до європейських стандартів, повинно стати окремим предметом наукового осмислення. Тим більше що в Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу акцентується увага на важливості вирішення низки проблем діючої системи державної служби шляхом адаптації її в цілому та окремих її інститутів до стандартів ЄС, серед яких окремо виділено проблеми системи добору, призначення на посади, просування по службі, ротації державних службовців та їх професійного навчання.

Фундаментальною та основоположною базою дослідження вказаної проблематики є праці вчених-юристів відповідних галузевих наук, у тому числі й адміністративно-правової науки, які в різні історичні періоди займалися окремими питаннями державної служби, зокрема праці: В. Б. Авер'янова, Б.В. Бабіної, О.М. Бандурки, І.А. Березовської, Л.Р. Біли-Тіунової, Ю.П. Битяка, С.В. Грищака, С.В. Ківалова, О.М. Ковальчука, В.С. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.Л. Копиленка, І.В. Кременовської, І.І. Крулька, О.В. Лаби, Т.О. Мацелик, Р.С. Мельника, Н.М. Мужикової, Н.Г. Протасової, В.Ф. Пузирного, К.М. Рудой, Л.А. Семиног, В.А. Семиченка, Н.В. Сюр, А.С. Фастовець, Ю.С. Шемшученка, А.М. Школика та ін. Проте, попри багатоманітність наукових джерел, адаптація вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до правових норм ЄС досліджується вченими лише фрагментарно, в аспекті розгляду більш змістовних питань. Жодної роботи, в якій би комплексно досліджувався цей блок питань, до цього часу немає, що підкреслює важливість обраної тематики дослідження, оскільки розроблений надійний науковий базис має спростити довготривалий шлях адаптації, закласти науковий фундамент для імплементації норм європейського законодавства.

Таким чином, недостатність розробок на теоретичному рівні, наявність практичних правових питань, а також необхідність проведення комплексного дослідження адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС зумовили актуальність теми дисертації.

Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в рамках планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2011-2014 роки, комплексного наукового проекту "Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів" (номер державної реєстрації 0111U008532). Крім того, тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до законодавства про державну службу та має безпосереднє відношення до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 18 березня 2004 року та Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 05 березня 2004 року, відповідає Пріоритетним напрямам розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 роки, затвердженим постановою Загальних зборів НАПрН України від 24 вересня 2010 року.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи - на підставі аналізу наявних наукових та нормативних джерел визначити сутність, специфіку та механізм адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, а також окреслити проблеми її нормативного визначення та практичної реалізації, сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в цій сфері і практики його застосування.

Згідно з поставленою метою визначено такі основні задачі дослідження:

- визначити поняття, ознаки та сутність адаптації законодавства до законодавства ЄС;

- охарактеризувати вітчизняне законодавство з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців як об'єкт адаптації до законодавства ЄС;

- розкрити принципи адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС;

- визначити та розкрити систему суб'єктів адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС;

- окреслити методи адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС та їх ресурс;

- узагальнити досвід держав-членів ЄС у сфері адаптації законодавства, нормативного та інституційного забезпечення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державних службовців та запропонувати моделі запозичення для України позитивного досвіду країн-членів ЄС у зазначеній сфері.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державних службовців до законодавства ЄС.

Предмет дослідження - адаптація законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС.

Методи дослідження. Методологія дослідження ґрунтується на органічному поєднанні філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів дослідження. Дослідження проведене в контексті розгляду будь-якого державно-правового явища з позиції соціального детермінізму, обумовленості державотворчих та правотворчих процесів змінами в суспільних відносинах та суспільній свідомості. Діалектичний метод пізнання адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС дозволяє розглянути нормативно-правові акти з адаптації вказаної підсистеми законодавства України до норм ЄС в їх взаємозв'язку, виявити усталені напрями й закономірності адаптації вітчизняного законодавства про професійну підготовку державних службовців до законодавства ЄС. Використання історично-правового методу забезпечило розгляд суб'єктів адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до норм ЄС, аналіз зарубіжного досвіду окремих європейських держав щодо адаптації законодавства та її етапів (розділ 3); системно-структурний підхід застосовано при визначенні класифікації принципів адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС (підрозділ 2.1); логіко-семантичний - для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3). Важливе значення має також порівняльно-правовий метод, який дозволив виявити переваги та недоліки досвіду держав-членів Європейського Співтовариства у сфері адаптації законодавства до законодавства ЄС, нормативного та інституційного забезпечення у вказаних країнах процесу підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (розділ 3). Метод моделювання, аналізу та синтезу використано при розробленні пропозицій з удосконалення законодавства щодо адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС. Специфіка досліджуваного об'єкта, його певною мірою розгалужений характер передбачає застосування в процесі вивчення цілої низки наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, розділ 3), поєднання критичного й раціонального (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, розділ 3), порівняльно-ретроспективного (розділ 3), єдності логічного та системного підходу.

Нормативна основа дослідження - чинне та перспективне законодавство України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, міжнародні нормативно-правові акти та міжнародні угоди, учасником яких є держава Україна.

Емпіричну основу дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Державною службою статистики України, Національним агентством України з питань державної служби, Центром адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, Запорізьким центром перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій, а також іншими органами публічної адміністрації, які є суб'єктами адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням проблем адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства Європейського Союзу. У результаті дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, які виносяться на захист:

вперше:

- проведено комплексне дослідження адаптації вітчизняного законодавства про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС із визначенням його загальноправових та історико-правових аспектів;

- визначено суб'єктів адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, зокрема, запропоновано до них відносити: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, Національне агентство України з питань державної служби, Раду з питань співробітництва між Україною та Європейськими Співтовариствами, Комітет з питань співробітництва між Україною та ЄС, Комітет з парламентського співробітництва між Україною та ЄС, Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, громадські об'єднання, неурядові організації, наукові, експертні та навчальні установи (Національна академія державного управління при Президентові України, центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, Центр політико-правових реформ, Інститут законодавства Верховної Ради України і т.д.); запропоновано розглядати їх як цілісну систему з усталеними внутрішніми та зовнішніми зв'язками горизонтального та вертикального характеру;

- узагальнено зарубіжний досвід у сфері адаптації законодавства про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, а також досвід відповідних держав-членів ЄС у сфері нормативного та інституційного забезпечення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і запропоновано моделі його запозичення для України;

удосконалено: адаптація законодавство кваліфікація державний

- положення щодо характеристики вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців як об'єкта адаптації до законодавства ЄС, у зв'язку з чим доведено, що відповідний блок законодавства як об'єкт адаптації становлять Конституція та закони України; підзаконні нормативно-правові акти та локальні правові акти про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців;

- наукові підходи відносно виокремлення принципів адаптації вітчизняного законодавства в цілому та з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, у зв'язку з чим здійснено класифікацію вказаних принципів на загальні і спеціальні та детально проаналізовано їх зміст;

- наукові положення щодо виділення методів адаптації законодавства України в цілому до законодавства ЄС та з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС зокрема. Наприклад, запропоновано серед них виділяти такі методи, як: імплементація, правова інфільтрація, апроксимація, уніфікація, ратифікація;

набули подальшого розвитку:

- наукові положення про обґрунтування потреби систематизації службового законодавства, зокрема, зазначено, що існує необхідність проведення двоетапної систематизації всієї сукупності норм про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців. На першому етапі варто здійснити офіційну інкорпорацію існуючих нормативно-правових положень, а на другому - їх кодифікацію в межах єдиного кодифікованого акту про публічну службу (наприклад, Кодексу України про публічну службу);

- наукові підходи стосовно визначення пріоритетного напряму реформування законодавства України з питань професійної підготовки та перепідготовки державних службовців, а саме підкреслено необхідність його гармонізації із законодавством ЄС;

- пропозиції до діючого законодавства України про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців з метою його адаптації до норм ЄС.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані:

- у науково-дослідній діяльності - результати дисертаційної роботи поглиблюють існуючі уявлення про адаптацію законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС і можуть бути основою для подальших наукових досліджень з відповідної проблематики (акти впровадження Донецького юридичного інституту МВС України від 20.03.2013; Запорізького національного університету від 14.03.2014);

- у правотворчій та правозастосовчій діяльності - запропоновані в дисертації рекомендації можуть бути використані для вдосконалення чинного та перспективного законодавства, а також для підвищення ефективності діяльності органів публічної адміністрації (акти впровадження Запорізького центру перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій від 04.04.2014; Комітету з питань європейської інтеграції Верховної Ради України від 17.07.14);

- у навчальному процесі - матеріали дослідження можуть бути використані при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисциплін "Адміністративне право України", "Основи права Європейського Союзу", "Адміністративний процес", "Адміністративна відповідальність", "Адміністративна реформа в Україні", "Особливості розгляду справ про публічну службу", враховані при підготовці підрозділів підручників і навчальних посібників з відповідних навчальних курсів, а також статей і наукових повідомлень (акти впровадження Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства від 27.12.2013; Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 15.01.2014; Одеського національного університету імені І.І. Мечникова від 19.02.2014; Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 20.02.2014; Бердянського інституту державного та муніципального управління Класичного приватного університету від 13.03.2014; Харківського національного університету внутрішніх справ від 14.03.2014; Запорізького національного університету від 14.03.2014; Донецького юридичного інституту МВС України від 20.03.2013; ВПНЗ "Дніпропетровський гуманітарний університет" від 11.04.2014; ДВНЗ "Національний гірничий університет" від 22.04.2014; Національного університету державної податкової служби України від 07.05.2014).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на 5 науково-практичних та наукових конференціях: "Правотворчество и правоприменение в условиях инновационного развития общества" (м. Гродно, 2014 р.), "Право як ефективний суспільний регулятор" (м. Львів, 2014 р.), "Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития" (м. Запоріжжя-Москва, 2014 р.), "Актуальні проблеми реформування системи законодавства України" (м. Запоріжжя, 2014 р.), "Молода наука - 2014" (м. Запоріжжя, 2014 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення у 6 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі у двох зарубіжних наукових виданнях, а також у 5 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять п'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 226 сторінок. Список використаних джерел налічує 228 найменувань і займає 25 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 "Адаптація законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС: загальноправові та історико-правові аспекти" складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Адаптація законодавства України до законодавства ЄС: поняття, ознаки та сутність" автором наголошено, що предметом наукових досліджень мають стати не лише вказані в Програмі адаптації так звані пріоритетні сфери законодавства, але й усі інші підсистеми вітчизняної нормативної бази, зокрема підгалузь державної служби.

На основі узагальненого аналізу праць учених-юристів, що займалися вивченням порушеної проблематики (зокрема, праць В. Б. Авер'янова, Б.В. Бабіної, І.А. Березовської, С.В. Грищака, О.М. Ковальчука, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, О.Л. Копиленка, І.В. Кременовської, І.І. Крулька, Н.М. Мужикової, К.М. Рудой, Л.А. Семиног, В.А. Семиченка, Н.В. Сюр, А.С. Фастовець, Ю.С. Шемшученка та ін.), запропоновано авторське визначення поняття "адаптація законодавства до законодавства ЄС". Проаналізовано співвідношення категорії "адаптація законодавства" з іншими суміжними правовими категоріями - "імплементація", "апроксимація", "уніфікація", "ратифікація", "рецепція", "інтеграція", "гармонізація". Зокрема, автор підтримує позицію С.В. Грищака та К.М. Рудой щодо можливого виділення відповідного суміжного термінологічного ряду і робить висновок про те, що поняття "інтеграція" "поглинає" більш вузьке за значенням поняття "адаптація". Адаптація законодавства в даному випадку є одним з елементів, способом, умовою інтеграції до Європейського Співтовариства. У свою чергу, такі категорії, як "імплементація", "апроксимація", "уніфікація", "ратифікація", розглядаються дисертантом як окремі методи адаптації.

Крім того, узагальнений аналіз словниково-довідкових, наукових, публіцистичних та нормативних джерел, узагальнень практики правозастосування надав автору підстави виокремити основні ознаки адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, зокрема: 1) є пріоритетним напрямом правової реформи в Україні; 2) полягає у пристосуванні вітчизняного законодавства до відповідних європейських стандартів правотворення та правозастосування; 3) мета адаптації вітчизняного законодавства - досягнення відповідності правової системи України правовій системі ЄС (acquis communautaire); 4) здійснюється в чіткій послідовності (в кілька етапів); 5) ґрунтується на принципах системно-функціонального та порівняльно-правового пізнання державно-правових явищ.

У підрозділі 1.2 "Вітчизняне законодавство з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців як об'єкт адаптації до законодавства ЄС" детально аналізується існуюче численне, різноманітне за зовнішніми формами законодавство й формулюється авторське визначення законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців як об'єкта адаптації до законодавства ЄС, виокремлюються його ознаки. Автор пропонує розглядати ці нормативно-правові акти як самостійний інститут законодавства про державну службу та підкреслює його несистемність, розпорошеність, внутрішньоінституційну суперечливість, невідповідність окремих норм актам вищої юридичної сили тощо.

У роботі наголошено, що наявні проблеми правотворчості в цій сфері відносин обумовлюють та істотно актуалізують необхідність модернізації не тільки організаційних засад професійного навчання державних службовців, але й правових. При цьому реформування останніх має здійснюватися у контексті адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС. Дисертантом аргументовано, що несистемне реформування правових засад державної служби в цілому в Україні зумовило розмаїття, розпорошеність, суперечливість правового базису професійної підготовки та перепідготовки державних службовців, що, у свою чергу, створює істотні проблеми у правозастосуванні, знижує рівень ефективності існування всього інституту професійної підготовки державних службовців.

Розділ 2 "Механізм адаптації законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Принципи адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС" на підставі різноманітних джерел з використанням алгоритму дослідження "принципи" - "принципи права" - "принципи адаптації законодавства" - "принципи адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до норм ЄС" відповідний елемент механізму розглядається як базовий, а також встановлюється сутність та здійснюється класифікація вказаних засад.

На підставі аналізу існуючих доктринальних підходів до розуміння принципів окремих різновидів правотворчості та правозастосування в цілому, адаптації окремих галузей, підгалузей вітчизняного законодавства до законодавства ЄС (наприклад, роботи Б.В. Бабіної, П.О. Баранчика, Л.Р. Біли-Тіунової, Ю.П. Битяка, А.М. Васильєва, С.В. Грищака, М.С. Кельмана, Т.О. Коломоєць, І.В. Кременовської, П.С. Лютікова, Є.А. Лукашевої, А.А. Пухтецької, П.М. Рабіновича, К.М. Рудой, Т.І. Фулей, Л.С. Явича та ін.) у підрозділі наголошено, що принципи адаптації законодавства з питань професійної підготовки державних службовців до законодавства ЄС варто розглядати як певну систему, тому що лише в такому вигляді вони становлять фундамент для ефективного пристосування вітчизняного законодавства про державну службу до європейських стандартів.

Принципи адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС пропонується класифікувати за їх призначенням на загальні та спеціальні принципи. На підставі узагальнення проведеного дослідження дисертант запропонував авторське визначення принципів адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС як основних засад, вихідних положень, що характеризуються універсальністю, загальною значущістю, вищою імперативністю і відображають суттєві аспекти та вектори адаптації законодавства про професійну підготовку державних службовців до законодавства ЄС. У роботі обґрунтовується необхідність нормативно-правового закріплення переліку відповідних принципів адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС.

У підрозділі 2.2 "Суб'єкти адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС" на підставі ґрунтовного аналізу, в тому числі етимології визначення, різноманітних філософських, політологічних, юридичних джерел сформульовано авторське поняття "суб'єкт адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС" та запропоновано класифікаційний розподіл вказаних суб'єктів на групи залежно від обсягу їхнього адміністративно-правового статусу. У підрозділі автором окреслюються зв'язки внутрішнього та зовнішнього характеру між суб'єктами адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, які утворюють цілісну систему. Остання, у свою чергу, розглядається як мобільна, динамічна поліструктурна система спеціально уповноважених суб'єктів у сфері адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, громадських організацій та утворень, діяльність яких спрямована на гармонізацію вітчизняного законодавства з відповідними європейськими зразками нормотворення та правозастосування.

Аргументовано, що однією з причин неефективності та непослідовності адаптації вітчизняного законодавства про державну службу в цілому до законодавства ЄС можна вважати доволі несистемне, хаотичне та нестабільне (із частою зміною кола спеціально уповноважених публічних суб'єктів) інституційне забезпечення адаптивних процесів. Саме тому автором наголошується на доцільності ініціатив Кабінету Міністрів України щодо створення окремого міністерства з питань європейської інтеграції та утворення посади віце-прем'єр-міністра з питань європейської інтеграції, що дозволить не тільки централізувати управління євроінтеграційними процесами в цілому в державі та адаптацію вітчизняного законодавства в тому числі, але й дозволить налагодити чітку координацію діяльності суб'єктів адаптації законодавства в цій сфері, посилити рівень співпраці між утвореним міністерством та профільними комітетами Верховної Ради України, Національним агентством України з питань державної служби, із суб'єктами, що сприяють реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства з питань професійної підготовки державних службовців до законодавства ЄС.

У підрозділі 2.3 "Методи адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС" виокремлено сукупність способів та прийомів адаптації (зокрема, виділено серед таких імплементацію, правову інфільтрацію, апроксимацію, уніфікацію, ратифікацію), проаналізовано особливості кожного з виділених методів. Зокрема, зазначено, що імплементація законодавства в цій сфері полягає у фактичній реалізації на внутрішньодержавному рівні міжнародних зобов'язань у сфері державної служби в цілому та правових і організаційних засад професійної підготовки державних службовців зокрема. Як правило, в цій сфері відносин вона здійснюється за допомогою європейських інструментів - Twinning, TAIEX, SIGMA та CIB. У свою чергу, правова інфільтрація знаходить свій прояв під час процесу "проникнення" відповідних правових норм законодавства ЄС у вітчизняне законодавство про державну службу та професійну підготовку державних службовців за допомогою певних способів.

Натомість апроксимація полягає в заміні одних нормативно-правових актів іншими, близькими за змістом до попередніх (наприклад, Закон України від 17 листопада 2011 року "Про державну службу" тощо). Уніфікація ж, як метод адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, спрямована на усунення розмаїття підходів у регулюванні подібних або однорідних явищ і створення універсальних різнорівневих нормативних актів чи приписів, що мають істотний вплив на стан усієї підгалузі державної служби. Ратифікація, на думку автора, полягає в остаточному затвердженні міжнародного договору як джерела законодавства України про державну службу Верховною Радою України і передбачає, що такий акт стає невід'ємною частиною національного законодавства України і застосовується в порядку, передбаченому для норм вітчизняного законодавства.

У роботі наведено конкретні приклади практичного застосування методів адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС.

У розділі 3 "Досвід держав ЄС у сфері адаптації законодавства, нормативного та інституційного забезпечення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і моделі його запозичення для України" автором обґрунтовано доцільність запозичення зарубіжного досвіду в цій сфері відносин та підкреслено особливу важливість вивчення та узагальнення вказаних питань у контексті активізації євроінтеграційних прагнень України. При цьому підвищеної уваги потребують не лише власне адаптивні процеси в тій чи іншій державі, які характеризуються наявністю тих чи інших особливостей, а й законодавство про систему професійної підготовки та перепідготовки державних службовців. Доведено доцільність виваженого та комплексного врахування позитивного, апробованого часом і практикою зарубіжного досвіду у відповідній сфері з акцентом на прийнятність його для України. Об'єктом поглибленого дослідження став досвід країн Балтії (Латвійської Республіки, Литовської Республіки та Республіки Естонія), Республіки Польща, Чеської Республіки, Республіки Болгарія, Грецької Республіки, Французької Республіки, Федеративної Республіки Німеччина та ін. Наголошено, що для країн Центральної та Східної Європи адаптація законодавства до acquis communautaire вимагала запозичення та пристосування близько 22 000 нормативних актів різної юридичної сили та різних сфер, що також підкреслювало складність цього нормотворчого процесу.

Окремий блок дослідження в розділі 3 (в аспекті запозичення зарубіжного досвіду регулювання засад державної служби в цілому та професійної підготовки державних службовців зокрема) становить система так званих європейських інструментів - Twinning, TAIEX, SIGMA та CIB, які активно використовуються і в Україні та які надавали допомогу на всіх етапах адаптації законодавства у майже всіх вищезгаданих державах ЄС.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності, специфіки та механізму адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства Європейського Союзу. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Запропоновано визначення адаптації законодавства України до законодавства ЄС як пріоритетної складової процесу інтеграції України до ЄС та напряму правової реформи в Україні, метою якого є досягнення відповідності правової системи України критеріям правової системи ЄС (acquis communautaire) та який полягає у "пристосуванні", заснованому на принципах системно-функціонального та порівняльно-правового пізнання державно-правових явищ, вітчизняного законодавства до відповідних європейських стандартів правотворення і правозастосування.

2. На підставі аналізу вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців як об'єкта адаптації до законодавства ЄС обґрунтовано тезу про те, що проблеми законотворчості в цій сфері обумовлюють необхідність модернізації не тільки організаційних засад професійного навчання та перепідготовки державних службовців, але й правових. При цьому реформування останніх має здійснюватись відповідно до певного окремого програмного акта, наприклад Концепції адаптації інституту професійної підготовки та перепідготовки державних службовців до стандартів ЄС. У межах такого акта варто передбачити конкретні організаційні та правові засади реформування вказаного інституту та його наближення до європейських вимог.

3. Серед принципів адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС за їх призначенням виділено загальні (принцип верховенства права; принцип законності; принцип врахування сучасного становища українського суспільства; принцип науковості; принцип гуманізму; принцип демократизму; принцип гласності, принцип системності) та спеціальні принципи (принцип професіоналізму суб'єктів адаптації; принцип прозорості; принцип дотримання юридичної техніки; принцип оперативності; принцип раціональності здійснюваних імплементацій та запозичень; принцип поєднання теорії та практики).

4. Обґрунтовано положення про те, що суб'єкти адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС - це особи, які володіють спеціальною правосуб'єктністю, безпосередньо здійснюють адаптацію законодавства про професійну підготовку та компетентність державних службовців до законодавства ЄС, а також сприяють реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства в цій галузі з метою гармонізації вітчизняного законодавства з відповідними європейськими зразками нормотворення та правозастосування.

Встановлено, що за обсягом адміністративно-правового статусу суб'єктів адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС можна розподілити на групи: 1) суб'єкти, що реалізують державну політику у сфері адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, Національне агентство України з питань державної служби та ін.); 2) суб'єкти, що сприяють реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС. У свою чергу вказана група суб'єктів умовно поділяється на: а) органи публічної адміністрації (Рада з питань співробітництва між Україною та Європейськими Співтовариствами, Комітет з питань співробітництва між Україною та ЄС, Комітет з парламентського співробітництва між Україною та ЄС, Координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу та ін.); б) громадські об'єднання, неурядові організації, наукові, експертні та навчальні установи (Національна академія державного управління при Президентові України, центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій, Центр політико-правових реформ, Інститут законодавства Верховної Ради України і т.д.).

5. Визначено, що методи адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС - це сукупність способів та засобів адаптації вітчизняного законодавства про професійну підготовку та підвищення кваліфікації кадрів апарату державної служби до законодавства ЄС, метою яких є гармонізація вітчизняного законодавства в цій галузі з відповідними європейськими стандартами.

6. Акцентовано увагу на тому, що в найближчій перспективі доцільним є запозичення досвіду Чеської Республіки щодо умов надання державним службовцям навчальної відпустки та її тривалості, враховуючи раціональність та економність таких відпусток. У подальшому доцільним вбачається запозичення досвіду Грецької Республіки, пов'язаного із суттєвим зростанням рівня матеріального та фінансового забезпечення та стимулювання професійного навчання, перекваліфікації державних службовців. Запропоновано адаптувати вітчизняну інституційну систему професійної підготовки державних службовців до європейських стандартів, використовуючи досвід та модель Грецької Республіки, яка поряд із базовим закладом підготовки державних службовців передбачає альтернативні варіанти професійного навчання державних службовців. Разом із тим для забезпечення ефективної державної освітньої політики у сфері підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців запропоновано запозичити досвід Французької Республіки щодо розмежування навчальних закладів за видами кадрів, які проходять навчання. Обґрунтовано необхідність активізації та подальшого поглиблення участі органів публічної адміністрації всіх рівнів у застосуванні європейських інструментів євроінтеграції (Twinning, TAIEX, SIGMA та CIB), враховуючи високу ефективність показників їх використання в умовах реформування сектору публічного адміністрування в Україні.

7. Запропоновано внесення змін до Закону України від 17 листопада 2011 року "Про державну службу", Закону України від 17 травня 2012 року "Про правила етичної поведінки", Закону України від 17 березня 2011 року "Про центральні органи виконавчої влади", Закону України від 09 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації", Указу Президента України від 10 листопада 1995 року № 1035/95 "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби. Програма роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій", Указу Президента України від 30 травня 1995 року № 398/95 "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців", Указу Президента України від 18 липня 2011 року № 769/2011, яким затверджено Положення про Національне агентство України з питань державної служби, Указу Президента України від 09 листопада 2000 року № 1212/2000 "Про Комплексну програму підготовки державних службовців" та інші нормативно-правові акти.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Аганіна А.О. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу як пріоритетний напрям правової реформи в Україні / А.О. Аганіна // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія "Право". - 2013. - Випуск № 23. - Частина ІІ. - С. 72-76.

2. Аганина А.А. Законодательство Украины о государственной службе как объект адаптации к нормам Европейского Союза / А.А. Аганина // Scientific letters of academic society of Michal Baludansky. - 2014. - № 2. - С. 6-8.

3. Аганіна А.О. Загальні принципи адаптації вітчизняного законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до норм ЄС / А.О. Аганіна // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. - 2014. - Випуск 8. - С. 60-63.

4. Аганина А.А. О необходимости реформирования правовых основ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в Украине (в контексте адаптации украинской государственной службы к стандартам ЕС) / А.А. Аганина // Legea si viata. - 2014. - С. 7-10.

5. Аганіна А.О. Система законодавства з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: узагальнений аналіз // А.О. Аганіна // Юридичний науковий електронний журнал. - 2014. - № 2. - С. 38-41 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://lsej.org.ua/ 2_2014/12.pdf.

6. Аганіна А.О. Система спеціальних принципів адаптації вітчизняного законодавства з питань професійної підготовки державних службовців до норм ЄС / А.О. Аганіна // Юридичний вісник. - 2014. - № 3. - С. 247-252.

7. Аганина А.А. Анализ принципов организации и формирования кадрового состава государственной службы во Франции (в аспекте адаптации законодательства о государственной службе Украины к нормам ЕС / А.А. Аганина // Правотворчество и правоприменение в условиях инновационного развития общества: сборник научных статей. - В 2 ч. Ч. 2 / редкол.: Н.В. Сильченко (гл. ред.) [и др.]- Гродно: ГрГМУ, 2014. - С. 448-452.

8. Аганіна А.О. Законодавство про державну службу в контексті адаптації до стандартів Європейського Союзу / А.О. Аганіна // "Право як ефективний суспільний регулятор": Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Львів, 28 лютого - 1 березня 2014 р. - Львів: Західноукраїнська організація "Центр правничих ініціатив", 2014. - С. 83-85.

9. Аганіна А.О. Цілі сучасної системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (в контексті адаптації української державної служби до стандартів ЕС / А.О. Аганіна // "Актуальні проблеми реформування системи законодавства України": Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, м. Запоріжжя, 28 лютого - 1 березня 2014 р. - Запоріжжя: Запорізька міська громадська організація "Істина", 2014. - С. 67-68.

10. Аганина А.А. Адаптация национального законодательства о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих к нормам ЕС как обязательное условие эффективного реформирования государственной службы / А.А. Аганина // "Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития": Матеріали міжнародної дистанційної науково-практичної конференції, м. Москва-Запоріжжя, 21-22 травня 2014 р. - Запоріжжя: Запорізький національний університет, 2014. - С. 22-23.

11. Аганіна А.О. Конституційні засади підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів державної служби України / А.О. Аганіна // Збірник наукових праць студентів, аспірантів і молодих вчених "Молода наука - 2014": у 7 т. / Запорізький національний університет. - Запоріжжя: ЗНУ, 2014. - Т. 7. - С. 60-61.

АНОТАЦІЯ

Адаптація законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС. - Рукопис.

Аганіна А.О.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2014.

Дисертацію присвячено аналізу адаптації законодавства України, виявленню її сутності та ознаки. Визначено поняття законодавства про підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців як об'єкта адаптації; розглянуто принципи адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС з характеристикою кожного з них; проаналізовано склад та статус суб'єктів адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, розкрито методи адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства Європейського Союзу, проаналізовано досвід держав ЄС у сфері адаптації законодавства, нормативного та інституційного забезпечення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та окреслено моделі його запозичення для України.

Ключові слова: адаптація законодавства, законодавство з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, методи, механізм, принципи адаптації законодавства України з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців до законодавства ЄС, суб'єкти адаптації.

АННОТАЦИЯ

Адаптация законодательства Украины по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих к законодательству ЕС. - Рукопись.

Аганина А.А.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2014.

Работа является одним из первых в отечественной административно-правовой науке комплексным монографическим исследованием, посвященным проблемам адаптации законодательства Украины по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих к законодательству ЕС.

В работе на основе научных, учебных, нормативных, публицистических источников определены понятие, сущность, признаки адаптации законодательства, сформулирован авторский вариант её определения. Установлено понятие законодательства о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих как объект адаптации.

В работе среди принципов адаптации законодательства Украины по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих к законодательству ЕС по их назначению выделены общие (принцип верховенства права, принцип законности, принцип учета современного положения украинского общества, принцип научности, принцип гуманизма, принцип демократизма, принцип гласности, принцип системности) и специальные принципы (принцип профессионализма субъектов адаптации, принцип прозрачности, принцип соблюдения юридической техники, принцип оперативности, принцип рациональности осуществляемой имплементации и заимствований, принцип сочетания теории и практики).