Правовий статус державного службовця в умовах становлення публічної служби в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІЗНЕСУ І ПРАВА

ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ В УМОВАХ СТАНОВЛЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ПОПОВА ОЛЕНА ВІКТОРІВНА

ХЕРСОН 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Обушенко Олександр Миколайович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, перший проректор з навчально-методичної та наукової роботи.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Куліш Анатолій Миколайович, Сумський державний університет, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук Марков В'ячеслав Валерійович, Навчально-науковий інститут підготовки фахівців кримінальної міліції Харківського національного університету внутрішніх справ, заступник начальника з навчально-методичної роботи.

Захист відбудеться 23 лютого 2013 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 67.135.03 у Міжнародному університеті бізнесу і права (73039, м. Херсон, вул. 49-ї Гвардійської дивізії, 37-А).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Міжнародного університету бізнесу і права (73039, м. Херсон, вул. 49-ї Гвардійської дивізії, 37-А).

Автореферат розісланий 22 січня 2013 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.І. Нікітенко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проголошення України демократичною, правовою державою вимагало перегляду отриманого як спадок від СРСР державно-владного механізму, методів і форм управління. Зрозуміло, що адміністративно-командний механізм тоталітарної держави не міг задовольнити суспільство, де людину, її життя і здоров'я, недоторканність і безпеку визнано найвищою соціальною цінністю, а їх забезпечення - першочерговим чинником, що визначає спрямованість державної діяльності.

Одним із пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні виступає реформування державної служби. І на сьогодні воно пов'язується з необхідністю коригування стратегії проведення адміністративної реформи у зв'язку зі становленням і законодавчим оформленням в Україні публічної служби як об'єднуючої категорії для державної і служби в органах місцевого самоврядування. Зокрема, у 2005 р. вперше в законодавстві України з'являється поняття «публічна служба» в рамках Кодексу адміністративного судочинства. Якщо в УРСР державна служба була єдиним видом публічної служби, яка здійснювалася (водночас, і про її відповідність поняттю «публічна служба» стверджувати навряд чи можливо), то з проголошенням незалежності України не тільки відбувається становлення і розвиток місцевого самоврядування як різновиду публічної служби, але й поняття «державна служба» наповнюється іншим змістом через зміну принципів такої служби, правового статусу державного службовця та інших змін.

Отже, станом на сьогодні, беручи до уваги проблеми, викликані відмінностями у понятійному апараті та сферах впливу чинного Закону України «Про державну службу» вiд 16.12.1993 № 3723-XII і наступного Закону України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-VI, набуття чинності яким передбачене з 01.01.2014, слід визнати необхідним сформування цілісної концепції публічної служби в Україні, структурною частиною якої буде державна служба. Для цього, насамперед, необхідно сформувати науково обґрунтовані рекомендації щодо вдосконалення понять «державний службовець» і «державна служба» в законодавстві Україні, виходячи зі співвідношення категорій «публічний службовець» і «державний службовець» як цілого і частини.

У сучасній науковій літературі дослідженню проблем правового регулювання статусу державного службовця як представника публічної влади та окремим пов'язаним із ними питанням присвячено праці таких науковців, як В. Б. Авер'янов, Д. Н. Бахрах, Б. К. Бегічев, Ю. П. Битяк, В. Я. Буряк, А. В. Дьомін, В. В. Єрьоменко, І.В. Зозуля, С. А. Іванов, М. І. Іншин, З. Я. Козак, А. П Коренєв, І. Я. Кисельов, О.М. Кл.єв, А.М. Куліш, Н. І. Матузов, В. Я. Малиновський, О.М. Музичук, О.М. Обушенко, Д. М. Овсянко, I. M. Пахомов, В. Олуйко, В. Саєнко, О. Ф. Скакун, М. В. Синявіна, Ю. М. Старілов, В. Я. Тацій, С. Д. Хазанов, О.П. Угровецький, Н. Янюк та ін. Але питання щодо правового регулювання статусу державного службовця залишається відкритим, оскільки адміністративне законодавство не встигає за розвитком адміністративної реформи у країні й потребує подальших досліджень.

Зазначене обумовлює актуальність обраної теми й необхідність проведення наукових досліджень з проблем правового регулювання статусу державного службовця як представника публічної влади в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до тематики Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010?-2014 рр. (затвердженої наказом МВС України від 29.07.2010 № 347, додаток 10, пп. 6, 18, 22), а також з урахуванням п/п. 10.10 Плану проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2010-2014 роки та відповідно до пріоритетних напрямів наукових досліджень кафедри адміністративного права і адміністративної діяльності органів внутрішніх справ ДДУВС.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації визначити сутність, зміст і значення інституту державної служби і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового статусу державного службовця як представника публічної влади в Україні.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких задач:

- визначити поняття, ознаки та види публічної служби в нормах чинного законодавства України;

- встановити сучасний стан та сформувати перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення публічної служби в Україні;

- визначити поняття принципів публічної служби України, встановити їх систему;

- встановити обсяг поняття «державні службовці» в Україні як публічних службовців державних органів;

- визначити поняття та елементи правового статусу державного службовця;

- проаналізувати особливі вимоги до набуття статусу державного службовця як складові правосуб'єктності;

- проаналізувати доцільність правообмежень як конкретизації основи правового статусу статутних прав, свобод і обов'язків державного службовця;

- встановити юридичний зміст спеціальної деліктоздатності як наслідок правового статусу державного службовця;

- сформувати шляхи вдосконалення правового регулювання статусу державних службовців в Україні в контексті становлення публічної служби.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері здійснення державної влади. публічний служба державний службовець

Предметом дослідження є правовий статус державного службовця в умовах становлення публічної служби в Україні.

Методи дослідження. За методологічну основу дослідження було взято системний підхід до державної служби в Україні як особливого виду суспільно корисної діяльності, який дозволив дослідити цей об'єкт як цілісну множину елементів у сукупності відносин і зв'язків між ними при визначенні державної служби складовою системи публічної служби в Україні (підрозділ 1.1).

Спеціально-юридичний метод було застосовано під час опису таких явищ державно-правової дійсності, як служба в Україні, публічна служба (підрозділ 1.1), державна служба (підрозділ 2.1), правовий статус (підрозділ 2.2), правосуб'єктність (підрозділ 2.2.1), повноваження (підрозділ 2.2.2), деліктоздатність (підрозділ 2.2.3). За допомогою спеціально-юридичного методу також здійснено юридичну оцінку сучасного стану правового регулювання публічної служби в Україні, виявлено тенденції й закономірності становлення цього інституту (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). У поєднанні з логіко-семантичним методом, засобами формальної логіки застосування спеціально-юридичного методу дозволило вдосконалити такі юридичні терміни, як «правовий статус державного службовця» (підрозділ 2.2), «спеціальна правосуб'єктність» (підрозділ 2.2.1), визначити перспективний обсяг понять «державна служба в Україні» (підрозділ 2.1), «публічна служба в Україні» (підрозділ 1.1). Порівняльно-правовий і метод структурного аналізу було застосовано для виявлення відмінностей між поняттями «державна служба», «державний службовець», «посада державної служби» відповідно до норм чинного Закону України «Про державну службу» вiд 16.12.1993 № 3723-XII і нового Закону України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-VI, що має набути чинності з 01.01.2014. Для визначення існуючих концепцій щодо обсягу понять «публічна служба», «державна служба», «правовий статус», їх обґрунтованості та розробки пропозицій щодо вдосконалення (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2 ) було використано групування, порівняльно-правовий аналіз, структурно-логічний метод.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблеми правового регулювання державної служби в Україні як одного зі структурних елементів публічної служби та сформулювати авторське бачення шляхів їх удосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- розроблено концепцію державної служби як різновиду публічної служби в Україні. Зокрема, в даному аспекті державну службу запропоновано визначати як опосередковане здійснення державної влади Українським народом задля задоволення публічних інтересів через діяльність службовців щодо забезпечення реалізації державної політики та надання адміністративних послуг на посадах державної служби в державних органах на постійній професійній відплатній основі за рахунок коштів державного бюджету на підставі адміністративно-правового акта призначення на посаду.

- публічну службу в Україні запропоновано визначати як опосередковану реалізацію публічної влади Українським народом задля забезпечення публічних інтересів через діяльність службовців на постійній професійній відплатній основі за рахунок бюджетних коштів на посадах публічної служби в органах держави, органах місцевого самоврядування на підставі адміністративно-правового акта призначення;

- запропоновано принципи публічної служби визначити як базові нормативні положення, які виражають об'єктивні закономірності та визначають науково обґрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій публічної служби в Україні, межі та зміст повноважень публічних службовців. У рамках узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері державної служби запропоновано присвятити окрему статтю (або пункт чи інший структурний елемент) принципам публічної служби принаймні з трьох структурних частин: конституційні засади публічної служби, організаційні засади, функціональні засади;

вдосконалено:

- поняття публічної влади як належної народу України влади, яку відповідно до ст. 5 Конституції України можна реалізувати безпосередньо та опосередковано;

- поняття «публічні інтереси» як суспільно значущі, однакові для більшості громадян України інтереси, на задоволення яких повинна бути спрямована діяльність службовців задля визнання таких публічними;

дістали подальшого розвитку:

- положення на підтримку концепції двох структурних складових публічної служби в Україні як державної та муніципальної з обґрунтуванням необхідності розмежування політичних посад і посад публічної служби;

- концепція визнання елементами правового статусу державного службовця наступних: 1) правосуб'єктність (на сьогодні це спеціальна трудова правосуб'єктність через комплексність правового регулювання державної служби в Україні нормами адміністративного і трудового права); 2) статутні права, свободи та обов'язки державних службовців (включаючи специфіку статутних прав, свобод і обов'язків загального правового статусу людини і громадянина України, визначену нормами адміністративного права); 3) відповідальність як наслідок порушення, невиконання чи неналежного виконання статутних обов'язків.

- концепція поділу державної служби на цивільну і мілітаризовану як вихідна для формування концепції структури законодавства у сфері публічної служби;

- концепція публічно-правового регулювання державної служби в Україні як умова публічно-правого регулювання публічної служби.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що зроблені в результаті проведеного дослідження висновки, рекомендації та пропозиції можуть використовуватися:

- у правотворчій діяльності для коригування стратегії здійснення адміністративної реформи в Україні, вдосконалення законодавства у сфері державної служби, для розробки і прийняття нормативно-правових актів з питань правового регулювання організації та функціонування публічної служби в Україні;

- у правозастосуванні результати дослідження можуть слугувати теоретичною базою для вирішення проблем сфери дії чинного закону України «Про державну службу» вiд 16.12.1993 № 3723-XII.

- у науково-дослідницькій роботі, навчальному процесі в рамках викладення курсу «Адміністративне право України», «Судові та правоохоронні органи», «Управління в органах внутрішніх справ України» та інших як основа для вдосконалення навчальних планів, програм; посібників, підручників, академічних курсів та інших навчальних і довідникових видань; підготовки доповідей, рефератів, курсових, дипломних, магістерських робіт тощо.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, висновки й пропозиції дисертаційної роботи оприлюднювалися на наукових і науково-практичних конференціях: «Юридична наука та правоохоронна діяльність» (м. Дніпропетровськ, 2011 р.) та «Актуальні проблеми діяльності органів внутрішніх справ» (м. Кіровоград, 2008 р.).

Публікації. Основні положення й результати дисертації викладено у п'ятьох статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ДАК України як фахові з юридичних наук, та двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, поділених на сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 181 сторінку. Список використаних джерел складається із 160 найменувань і займає 17 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, окреслено її зв'язок з науковими програмами та темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, обґрунтовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження, його структури і обсягу.

Розділ 1 «Публічна служба в Україні: теоретико-правовий аналіз» присвячено характеристиці стану нормативно-правового забезпечення і теоретичної розробленості питань організації та функціонування публічної служби в Україні на сучасному етапі державотворення.

У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки та види публічної служби в нормах чинного законодавства України» визначено зміст поняття «служба в Україні», охарактеризовано її різновиди, місце публічної служби в системі служби в державі, її ознаки.

З проголошенням незалежності України категорія «служба в державі» набуває нового змісту. До числа службовців відносять не тільки офіційно виділені в рамках законодавства України категорії «державні службовці» та «службовці органів місцевого самоврядування», але і службовців приватного сектора економіки, громадських службовців, релігійних службовців та ін.

Аналіз положень ст. 5 і ст. 13 Конституції України дозволяє стверджувати про: 1) існування об'єднуючих конструкцій для служби в органах державної влади та органах місцевого самоврядування як форми опосередкованого здійснення влади в Україні, здійснення прав власника щодо об'єктів власності Українського народу, 2) існування окрім державної влади в Україні іншої влади, що об'єднує державну владу і місцеве самоврядування, що, у свою чергу, означає існування поряд з державним управлінням іншого за змістом управління публічного.

Встановлено, що відповідно до норм чинного законодавства України існують підстави визначати публічну службу як опосередковану реалізацію публічної влади Українським народом задля забезпечення публічних інтересів через діяльність службовців на постійній професійній відплатній основі за рахунок бюджетних коштів на посадах публічної служби в органах держави, органах місцевого самоврядування на підставі адміністративно-правового акта призначення.

Підрозділ 1.2 «Нормативно-правове забезпечення публічної служби в України: сучасний стан та перспективи» присвячено дослідженню сучасного стану і перспектив розвитку законодавства України з питань правового регулювання як публічної служби в цілому, так і окремих її складових: державної та служби в органах місцевого самоврядування.

На сьогодні в Україні сформовано законодавче підґрунтя для розвитку інституту публічної служби на основі конституційних положень, конкретизованих у законах і підзаконних нормативно-правових актах з питань організації та функціонування державної та служби в органах місцевого самоврядування. Водночас, відсутність базового узагальнюючого акта у сфері публічної служби визнано вадою сучасного нормативно-правового забезпечення становлення публічної служби в Україні. Підтримано пропозицію щодо необхідності розробки і прийняття такого акта з акцентуванням уваги на доцільності вдосконалення законодавства у сфері державної служби, в тому числі стосовно формування однозначної дефініції «державний службовець» з урахуванням необхідного зв'язку: усі державні службовці є публічними службовцями.

Окремо зауважено, що проблема такої дефініції не тільки не вирішується, але і поглиблюється новим Законом України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-V, який має набути чинності з 01.01.2014. Зокрема, виключення зі сфері дії ряду категорій службовців (перелік яких подано у ч. 2 ст. 2 цього Закону) ставить під сумнів віднесення таких службовців до категорії державних, що в подальшому прямо вплине на відсутність у перерахованих категорій службовців статусу публічних, виходячи з правила, що всі державні службовці (частина) є публічними службовцями (ціле).

Акцентовано увагу на проблемі співвідношення норм адміністративного і трудового права у правовому регулюванні публічно-службових відносин. Підтримано позицію про виключення публічних службовців зі сфери дії норм законодавства про працю України.

Підрозділ 1.3 «Система принципів публічної служби України» присвячено з'ясуванню поняття та системи принципів публічної служби в Україні як питань, розробка яких необхідна для фіксування відповідних положень у рамках підготовки узагальнюючого акта у сфері публічної служби в Україні.

Обґрунтовано, що в рамках базового закону у сфері публічної служби обов'язковим є закріплення основних засад (принципів) публічної служби. При цьому задля попередження непорозумінь стосовно вирішення питань з приводу переважання у застосуванні між правовими принципами публічної служби (значення «правових» вони набувають у разі формального вираження в нормах законодавства) та конкретними правовими нормами слід одразу закріплювати принципи публічної служби як окремі правоположення з назвою «Принципи…» для їх застосування у разі неможливості застосування конкретних правових приписів, виключаючи: 1) випадки відтворення у правових принципах публічної служби Конституційних положень, переважання яких випливає з верховенства Конституції України; 2) випадки колізій між актами нижчого рівня (які міститимуть конкретні правові приписи з питань організації та функціонування публічної служби) відносно актів вищого рівня в системі законодавства України (які міститимуть правові принципи публічної служби).

До правових принципів публічної служби, які доцільно закріпити у рамках базового закону у сфері публічної служби, віднесено конституційні принципи, деякі із загальних принципів державного управління з їх конкретизацією до цього виду служби в Україні, принципи організації та здійснення публічної служби. До конституційних принципів, які доцільно закріпити в рамках узагальненого нормативно-правового акта у сфері публічної служби віднесено принципи: найвищої соціальної цінності людини, її життя і здоров'я, честі й гідності, недоторканності й безпеки; відповідальності держави перед людиною; здійснення влади народом; поділу влади при її єдності; гарантування здійснення місцевого самоврядування; верховенства права; державності української мови; політичної, ідеологічної та економічної багатоманітності; дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування лише на підставі та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України; рівність громадян у конституційних правах та перед законом.

Щодо переліку принципів організації публічної служби, то єдиними визначено наступні: розмежування політичних посад і посад публічної служби; призначення за результатами виборів на політичні посади; прозорості процедури конкурсу і єдності вимог прийняття на публічну службу; позапартійності публічної служби; самостійності та незалежності службовців різновидів публічної служби; децентралізації та деконцентрації публічної влади; принцип прозорості процедури конкурсу і єдності вимог прийняття на публічну службу; принцип системності підготовки й перепідготовки професійних кадрів; стабільності (постійної основи) у здійсненні публічної служби; принцип субординації, підпорядкованості, ієрархії; принцип спеціалізації складових служб при сумісності, концентрації та комбінуванні управлінських функцій елементів системи публічної служби.

До принципів функціонування публічної служби вважаємо за доцільне віднести принципи: відкритості послуг і доступності несекретної інформації; безперервної діяльності; контролю (внутрішнього і зовнішнього); правової захищеності публічних службовців; мотивації, стимулювання та заохочення службовців.

Розділ 2 «Правовий статус державного службовця як представника публічної влади в Україні» присвячено встановленню напрямків удосконалення правового регулювання правового статусу державного службовця в Україні в умовах становлення публічної служби та розробки відповідного законодавства.

Підрозділ 2.1 «Поняття «державні службовці» в Україні як публічні службовці державних органів» присвячено встановленню необхідного для відображення в рамках законодавства України обсягу категорії «державна служба».

Обґрунтовано, що обсяг категорії «державна служба» за нормами чинного законодавства України, зокрема, ст. 1 Закону України «Про державну службу» вiд 16.12.1993 № 3723-XII, відповідає запропонованим для закріплення ознакам категорії «публічна служба», оскільки робота на державних підприємствах, в установах, закладах, організаціях, як і служба у рамках приватного сектора економіки України, не передбачає здійснення публічного управління, публічної влади, а отже, частиною публічної служби бути не може. Водночас, виключення службовців ряду органів держави (членів Кабінету Міністрів України, перших заступників і заступників міністрів; народних депутатів України; суддів; працівників прокуратури, яким присвоюються класні чини; військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом) зі сфери дії Закону України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-V не є прийнятним ані як напрямок розвитку інституту державної служби в Україні, ані як спосіб формування публічної служби. Зокрема, у будь-якому трактуванні, хоч би й у вузькому, неможливе обмеження поняття державної служби виключно органами виконавчої влади на апаратами органів влади.

До числа державних службовців запропоновано відносити усіх службовців органів держави. При цьому статус державних службовців повинні мати тільки ті зі службовців, які виконують функції, передбачені для службовців на патронатних чи консультативних посадах, які одночасно працюють як штатні працівники того чи іншого органу держави. Це в подальшому дозволить визначити за такими службовцями статус публічних з відповідним поширенням на них норм узагальнюючого правового акта у сфері публічної служби. Водночас, акцентовано увагу на тому, що правове регулювання правового статусу всіх категорій державних службовців не повинно бути однаковим. Диференціація необхідна, адже завдання і функції держави настільки розбіжні, що єдність у правовому регулюванні правового статусу державних службовців не може бути визначена доцільною.

Державну службу визначено як опосередковане здійснення державної влади Українським народом задля задоволення публічних інтересів через діяльність службовців щодо забезпечення реалізації державної політики та надання адміністративних послуг на посадах державної служби в державних органах на постійній професійній відплатній основі за рахунок коштів державного бюджету на підставі адміністративно-правового акта призначення на посаду. Саме таке визначення запропоновано закріпити в рамках узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби в Україні. Поняття державного службовця не надавати. Поняття ж посади державної служби в рамках узагальнюючого акта у сфері публічної служби розглядати як визначену структурою і штатним розписом первинну структурну одиницю державного органу (окрім посад народних депутатів України, посади Президента України, посад членів Кабінету Міністрів України, посади першого заступника та заступника міністрів, посад депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, крім обраних на посади у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, на яких вони працюють на постійній основі), органу влади Автономної Республіки Крим з установленими відповідно до законодавства посадовими обов'язками.

Підрозділ 2.2 «Поняття та елементи правового статусу державного службовця» присвячено визначенню елементів правового статусу публічного службовця як категорій, що є вихідними для формування поняття правового статусу та його правового регулювання.

Правовий статус державного службовця є узагальнюючою формально визначеною у нормах права категорією для характеристики правового становища осіб, які здійснюють державну владу, правоохоронну та правозахисну діяльність у взаємовідносинах з іншими суб'єктами права.

Обґрунтовано, що правовий статус державного службовця являє собою спеціальний правовий статус індивідуального суб'єкта права. Зміст цього статусу обумовлюється тією посадою державної служби, на яку претендує громадянин України.

Запропоновано як елементи правового статусу державного службовця в Україні визначити: 1) правосуб'єктність (на сьогодні це спеціальна трудова правосуб'єктність через комплексність правового регулювання державної служби в Україні нормами адміністративного і трудового права); 2) статутні права, свободи та обов'язки державних службовців (включаючи специфіку статутних прав, свобод і обов'язків загального правового статусу людини і громадянина України, визначену нормами адміністративного права); 3) відповідальність як наслідок порушення, невиконання чи неналежного виконання статутних обов'язків.

Виділення елементів правового статусу державного службовця може стати основою для визначення структури узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби в Україні. А саме, запропоновані для визначення елементи повинні бути обов'язково врегульовані нормами вказаного акта в рамках розділу, що може мати назву «Правовий статус публічного службовця».

Доведено, що за умови перебування державних службовців у сфері дії норм законодавства про працю України (що передбачено нормами чинного законодавства України), виникають підстави стверджувати необхідність наявності у суб'єкта спеціальної трудової правосуб'єктності задля виникнення відносин державної служби. Специфіка її проявляється в тому, що загальні вимоги трудової правосуб'єктності (встановлені Кодексом законів про працю України та іншими нормативно-правовими актами у сфері праці) конкретизуються, доповнюються чи блокуються нормами адміністративного права. За умови ж виведення державних службовців зі сфери дії трудового права (і цю позицію підтримує дисертант) мову слід буде вести про адміністративну правосуб'єктність кандидата на посаду державної служби в Україні.

Пункт 2.2.1 «Особливі вимоги до набуття статусу державного службовця як складові правосуб'єктності» присвячено визначенню особливих вимог до кандидатів на посади публічної служби, які доцільно закріпити в рамках узагальнюючого акта у сфері публічної служби.

Встановлено перелік вимог, які запропоновано визначити складовими адміністративно-правової правосуб'єктності всіх кандидатів на посади публічної служби в Україні з виділенням двох груп: 1) критерії наявності права на публічну службу (приналежність до громадянства України; досягнення віку щонайменше 18 років; вільне володіння державною мовою; проживання принаймні протягом трьох останніх років в Україні; 2) критерії неможливості реалізації права на державну службу (визнання особи за рішенням суду недієздатною або дієздатність якої обмежена; особа має судимість за вчинення умисного злочину, якщо таку судимість не погашено або не знято в установленому законом порядку; відповідно до вироку суду особу позбавлено права займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави, або обіймати відповідні посади; особа піддавалася адміністративному стягненню за корупційне правопорушення протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; має громадянство іншої держави). Акцентовано увагу на необхідності встановлення обмежень у рамках узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби в Україні як заходів запобігання корупції.

При виділенні вимог, які запропоновано визначити складовими адміністративно-правової правосуб'єктності всіх кандидатів на посади публічної служби в Україні, зауважено про обов'язковість (до рівня професійної компетентності особи, напрямку підготовки - спеціальність) та можливість (до інших якостей кандидатів, як фізична підготовка, стан здоров'я тощо) визначення інших, окрім єдиних для кандидатів на посади публічної служби в Україні, вимог, позначених як спеціальні вимоги.

З позиції структури законодавства це означає, що ми пропонуємо в рамках узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби визначити єдині для набуття статусу публічного службовця вимоги без конкретизації таких вимог стосовно окремих видів публічної служби в Україні. Конкретизація вимог повинна відбуватися у рамках тих нормативно-правових актів, сферою дії норм яких буде регулювання окремих видів публічної служби.

При цьому це можуть бути як вузькоспеціалізовані нормативно-правові акти (як, прикладом, запропонований для вдосконалення Закон України «Про державну службу» у вигляді Закону України «Про державну службу в органах виконавчої влади»; Закон України «Про судоустрій і статус суддів» та ін.), так і узагальнюючі для кількох видів публічної служби (підтримуємо позицію тих науковців, які вважають за доцільне напрямком розвитку законодавства у сфері держаної служби визначити її поділ на два види: цивільну і мілітаризовану).

Пункт 2.2.2 «Правообмеження як конкретизація основи правового статусу статутних прав, свобод та обов'язків» присвячено встановленню доцільності існування тих правообмежень, які на сьогодні складають специфіку основи правового статусу кожного державного службовця статутних прав, свобод і обов'язків.

Запропоновано в рамках узагальнюючого акта у сфері державної служби закріпити базове положення щодо неможливості встановлення в законодавстві України обмежень щодо реалізації тих прав, які в Конституції України закріплено як права і свободи людини і громадянина в рамках розділу ІІ, при одночасному зауваженні щодо можливості в національному законодавстві визначати межі (особливості реалізації) публічними службовцями таких прав за умови обґрунтування такої необхідності.

Пункт 2.2.3 «Спеціальна деліктоздатність як складова правового статусу державного службовця» присвячено дослідженню відповідальності державних службовців як складової їх правового статусу.

Встановлено, що особливості підстав і порядку притягання до кожного з різновидів юридичної відповідальності державних службовців обумовлюються статусом посади конкретного державного службовця. Увагу акцентовано на дисциплінарній відповідальності публічних службовців як тому з різновидів юридичної відповідальності, який має бути врегульовано нормами узагальнюючого акта у сфері публічної служби (за умови виведення публічно-службових відносин зі сфери дії трудового права, тенденція до чого наявна в нормах чинного законодавства України, але повністю ще не впроваджена).

Обґрунтовано, що спеціальна деліктозданість як складова дієздатності є тим компонентом правосуб'єктності державного службовця, що характеризується динамічністю і залежить від місця роботи і займаної посади. Ця залежність на практиці виявляється в особливих підставах і порядку притягнення державних службовців до всіх різновидів юридичної відповідальності з тією різницею, що стосовно цивільної, кримінальної та адміністративної встановлені особливості застосування загальних правил, коли суб'єктами правопорушень є державні службовці, а от притягнення їх до дисциплінарної відповідальності в рамках тенденції виведення усіх публічних службовців зі сфери дії трудового права повністю переходить до сфери правового регулювання адміністративного. І це означає доцільність викладення єдиних правил притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності в рамках узагальнюючого акта у сфері публічної служби, чим буде вирішено проблему не тільки недосконалості норм у сфері цього різновиду відповідальності, викладених у змісті розділу VIII Закону України «Про державну службу» від 17.11.2011 № 4050-VI, але і проблему правового регулювання дисциплінарної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування, щодо яких на сьогодні існує вказівка про встановлення особливостей накладення дисциплінарних стягнень, але фактично такі в рамках Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-III не визначені.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукового завдання - визначення сутності та особливостей правового статусу державного службовця в умовах становлення публічної служби в Україні та вироблення на цій основі пропозицій і рекомендацій щодо її удосконалення. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. На сьогодні у системі служби в Україні остаточно виокремлено публічну службу з розкриттям змісту відповідного поняття в рамках п. 15 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України. Недоліками вказаного положення Кодексу є перерахування категорій службовців навіть за умови невичерпності наведеного переліку; поєднання різних з точки зору теорії адміністративного права видів службовців - політичних діячів і державних службовців; відсутність ознак, які б виділяли публічну службу серед інших видів служби в державі і могли б бути використані для віднесення певних видів службовців до публічних. Отже, визначення публічної служби потребує вдосконалення.

2. Публічною владою визначено належну народу України владу, яку відповідно до ст. 5 Конституції України можна реалізовувати безпосередньо та опосередковано. Чітке визначення опосередкованих форм реалізації влади в Україні через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, з уточненням щодо охоплення змістом поняття «державна служба» суспільно-корисної діяльності на посадах в інших органах держави, що знаходяться поза межами конституційного поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, але здійснюють владні повноваження, дає можливість визначити такі складові публічної служби, як державна і служба в органах місцевого самоврядування, що реалізуються як публічне управління.

3. До правових принципів публічної служби, які доцільно закріпити в рамках базового закону у сфері публічної служби, віднесено конституційні принципи, деякі із загальних принципів державного управління з їх конкретизацією до цього виду служби в Україні, принципи організації та здійснення публічної служби. До конституційних принципів, які доцільно закріпити в рамках узагальненого нормативно-правового акта у сфері публічної служби віднесено принципи: найвищої соціальної цінності людини, її життя і здоров'я, честі й гідності, недоторканності й безпеки; відповідальності держави перед людиною; здійснення влади народом; поділу влади при її єдності; гарантування здійснення місцевого самоврядування; верховенства права; державності української мови; політичної, ідеологічної та економічної багатоманітності; дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування лише на підставі і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; рівності громадян у конституційних правах та перед законом.

4. До принципів функціонування публічної служби віднесено принципи: відкритості послуг і доступності несекретної інформації; безперервної діяльності; контролю (внутрішнього і зовнішнього); правової захищеності публічних службовців; мотивації, стимулювання та заохочення службовців.

5. Перелік посад державної служби запропоновано закріпити як окремий нормативно-правовий акт. Тоді можливим буде зміна поняття посади державної служби в рамках узагальнюючого акта у сфері публічної служби. Зокрема, доцільно буде закріпити ознаку визначення певної посади посадою публічною служби у разі її наявності в цьому переліку, що значно спростить поняття, а, отже, і його застосування.

6. Правовий статус державного службовця являє собою спеціальний правовий статус індивідуального суб'єкта права. Зміст цього статусу обумовлюється тією посадою державної служби, на яку претендує громадянин України. Елементами правового статусу державного службовця в Україні запропоновано вважати: 1) правосуб'єктність (на сьогодні це спеціальна трудова правосуб'єктність через комплексність правового регулювання державної служби в Україні нормами адміністративного і трудового права); 2) статутні права, свободи та обов'язки державних службовців (включаючи специфіку статутних прав, свобод і обов'язків загального правового статусу людини і громадянина України, визначену нормами адміністративного права); 3) відповідальність як наслідок порушення, невиконання чи неналежного виконання статутних обов'язків. Запропоновані для визначення елементи повинні бути обов'язково врегульовані нормами узагальнюючого акта у сфері публічної служби в рамках розділу, що може мати назву «Правовий статус публічного службовця».

7. Складовими адміністративно-правової правосуб'єктності всіх кандидатів на посади публічної служби в Україні з виділенням двох груп запропоновано визначити: 1) критерії наявності права на публічну службу (приналежність до громадянства України; досягнення віку щонайменше 18 років; вільне володіння державною мовою; проживання принаймні протягом трьох останніх років в Україні; 2) критерії неможливості реалізації права на державну службу (визнання особи за рішенням суду недієздатною або дієздатність якої обмежена; особа має судимість за вчинення умисного злочину, якщо таку судимість не погашено або не знято в установленому законом порядку; відповідно до вироку суду особу позбавлено права займатися діяльністю, пов'язаною з виконанням функцій держави, або обіймати відповідні посади; особа піддавалася адміністративному стягненню за корупційне правопорушення протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; має громадянство іншої держави).

8. Що стосується вимог до кандидатів на посади публічної служби в Україні, які запропоновано визначити складовими їх адміністративно-правової правосуб'єктності, важливо передбачити обов'язковість (до рівня професійної компетентності особи, напрямку підготовки - спеціальності) і можливість (до інших якостей кандидатів, як фізична підготовка, стан здоров'я тощо) визначення інших, окрім єдиних для кандидатів на посади публічної служби в Україні, вимог, позначених як «спеціальні вимоги». З позиції структури законодавства це означає, що в рамках узагальнюючого нормативно-правового акта у сфері публічної служби слід визначити єдині для набуття статусу публічного службовця вимоги без конкретизації таких вимог стосовно окремих видів публічної служби в Україні. Конкретизація вимог повинна відбуватися в рамках тих нормативно-правових актів, сферою дії норм яких буде регулювання окремих видів публічної служби.

9. Виходячи з таких ознак основних прав людини, як невідчужуваність, рівність і загальність для всіх людей, вважаємо можливим лише встановлення особливостей реалізації основних прав людини і громадянина України як конкретизації статутних прав, свобод і обов'язків публічних службовців. На практиці це повинно означати наявність усіх основних прав людини і громадянина як елементів правового статусу кожного публічного службовця в Україні, включаючи державних, з визначенням особливостей реалізації тих з них, необхідність щодо особливого правового регулювання яких буде обґрунтована.

10. Дисциплінарна відповідальність публічного службовця накладення дисциплінарних стягнень у порядку службової підлеглості за вчинення дисциплінарного проступку винного протиправного невиконання чи неналежного виконання публічним службовцем службових обов'язків. Дисциплінарна відповідальність за правопорушення настає, якщо ці порушення не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної чи адміністративної відповідальності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Попова О. В. Поняття та ознаки публічної служби в Україні [Електронний ресурс] / О. В. Попова // Форум права. 2011. № 4. С. 583-587. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-4/11povcvupdf.

2. Попова О. В. Щодо принципів публічної служби в Україні / О. В. Попова // Південноукраїнський правничий часопис. 2012. № 3. С. 142-146.

3. Попова О. В. Правообмеження як конкретизація статутних прав, свобод та обов'язків державних службовців / О. В. Попова // Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2012. Вип. № 18. С. 147-153.

4. Попова О. В. Поняття дисциплінарної відповідальності державних службовців в умовах становлення публічної служби в Україні / О. В. Попова // Науковий вісник ДДУВС. 2012. Спецвип. № 2. С. 195-203.

5. Попова О. В. Поняття та елементи правового статусу державного службовця / О. В. Попова // Південноукраїнський правничий часопис. 2012. № 4. С. 133-138.

6. Попова О. В. Правовий статус державного службовця як представника публічної влади в Україні / О. В. Попова // Юридична наука та правоохоронна діяльність: матеріали міжвуз. наук.-практ. конф. ад'юнктів, курсантів, студентів та слухачів (13 травня 2011 р.). 2011. Вип. 12. Дніпропетровськ: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2011. С. 154-157.

7. Попова О. В. Особливі вимоги до набуття статусу державного службовця / О. В. Попова // Актуальні проблеми діяльності ОВС: матеріали науково-практичного семінару (м. Кіровоград, 29 квітня 2008 р.). К.: Вид-во Кіровоград. юрид. ін-ту ХНУВС, 2008. С. 143-147.

АНОТАЦІЯ

Попова О.В. Правовий статус державного службовця в умовах становлення публічної служби в Україні. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжнародний університет бізнесу і права, Херсон, Україна, 2013.

Дисертацію присвячено питанням правового регулювання статусу державних службовців в умовах становлення публічної служби в Україні об'єднуючої категорії для держслужби і служби в органах місцевого самоврядування. Визначення на законодавчому рівні в рамках Кодексу адміністративного судочинства поняття публічної служби в Україні повинно означати новий етап у розвитку державної служби як складової публічної служби. Запропоновано структуру законодавства у сфері публічної служби в Україні з виділенням таких рівнів: узагальнюючий акт у сфері публічної служби, акт у сфері цивільної державної служби, акт у сфері мілітаризованої служби (слід прийняти), акти у сфері муніципальної служби (належить удосконалювати існуючі). Державну службу як різновид публічної визначено як опосередковане здійснення державної влади Українським народом задля задоволення публічних інтересів через діяльність службовців щодо забезпечення реалізації державної політики та надання адміністративних послуг на посадах державної служби в державних органах на постійній професійній відплатній основі за рахунок коштів державного бюджету на підставі адміністративно-правового акта призначення на посаду.

Ключові слова: публічна служба, державна служба, публічний службовець, державний службовець, правовий статус державного службовця, правосуб'єктність, деліктоздатність державного службовця, правовобмеження державної служби, принципи публічної служби.

АННОТАЦИЯ

Попова Е.В. Правовой статус государственного служащего в условиях становления публичной службы в Украине. ?- Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Международный университет бизнеса и права, Херсон, Украина, 2013.

Диссертация посвящена вопросам правового регулирования статуса государственных служащих в условиях становления публичной службы в Украине - объединяющей категории для государственной и службы в органах местного самоуправления. Определение на законодательном уровне в рамках Кодекса административного судопроизводства понятие публичной службы в Украине должно означать новый этап в развитии государственной службы как составляющей публичной службы. Предложена структура законодательства в сфере публичной службы в Украине с выделением следующих уровней: обобщающий акт в сфере публичной службы, акт в сфере гражданской государственной службы, акт в сфере милитаризованной службы (следует принять), акты в сфере муниципальной службы (следует совершенствовать существующие).

Государственная служба как разновидность публичной определена как опосредствованное осуществление государственной власти Украинским народом для удовлетворения публичных интересов через деятельность служащих по обеспечению реализации государственной политики и предоставления административных услуг на должностях государственной службы в государственных органах на постоянной профессиональной возмездной основе за счет средств государственного бюджета на основании административно-правового акта назначения на должность.

Определено, что правовой статус государственного служащего представляет собой специальный правовой статус индивидуального субъекта права. Содержание этого статуса обусловливается той должностью государственной службы, на которую претендует гражданин Украины. Под элементами правового статуса государственного служащего в Украине предложено понимать: 1) правосубъектность (на сегодня это специальная трудовая правосубъектность через комплексность правового регулирования государственной службы в Украине нормами административного и трудового права), 2) уставные права, свободы и обязанности государственных служащих (включая специфику уставных прав, свобод и обязанностей общего правового статуса человека и гражданина Украины, определенную нормами административного права), 3) ответственность как следствие нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения уставных обязанностей. Предложенные для определения элементы должны быть обязательно урегулированы нормами обобщающего акта в сфере публичной службы в рамках раздела, может называться «Правовой статус публичного служащего».

Ключевые слова: публичная служба, государственная служба, публичный служащий, государственный служащий, правовой статус государственного служащего, правосубъектность, деликтоспособность государственного служащего, правоограничения государственной службы, принципы публичной службы.

ANNOTATION

Popova O.V. Legal Status of a Civil Servant under Conditions of the Public Service Generation in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for a Candidate Degree in Law, specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Financial Law; Information Law. - International University of Business and Law, Kherson, Ukraine, 2013.