Адміністративно-правові засади функціонування залізничного транспорту в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет державної податкової служби України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність: 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади функціонування залізничного транспорту в Україні

Дем'янчук Юрій Вікторович

Ірпінь - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, Міністерство доходів і зборів України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук, доцент Литвин Олексій Валерійович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри організації оперативно-розшукової діяльності.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету;

кандидат юридичних наук, професор Гіжевський Володимир Казімірович, Університет економіки та права „КРОК”, проректор-декан юридичного факультету.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Однією з найважливіших галузей транспортної системи України є залізничний транспорт, який здійснює основний обсяг перевезень пасажирів і вантажів в колісних транспортних засобах, що рухаються залізничною колією. Роль залізниці в єдиній транспортній системі України визначається і тим, що через територію держави пролягають основні транспортні транс'європейські коридори. З економічного погляду, залізниця є найбільш рентабельним видом транспорту в нашій країні. Беззаперечним є той факт, що ефективна робота залізничного транспорту насамперед залежить від ефективного адміністративно-правового забезпечення цієї важливої складової національної економіки.

Прагнення України увійти до єдиного політичного, економічного європейського простору, намагання зміцнити своє положення як транзитної держави вимагає серйозних змін у багатьох сферах життєдіяльності країни, зокрема транспортно-залізничній, що передбачає вироблення єдиного механізму адміністративних правовідносин, що виникають у цій галузі, та пошуку оптимального управління залізничним транспортом.

Необхідність в удосконаленні залізничної галузі визнана на державному рівні. Розпорядженням Кабінету Міністрів України було схвалено Концепцію Державної програми реформування залізничного транспорту від 27 грудня 2006 року № 651-р (далі - Концепція) та Державну цільову програму реформування залізничного транспорту на 2010-2015 рр. від 16 грудня 2009 року № 1390. У п. 3 Концепції визначено, що реформування залізничного транспорту передбачає удосконалення системи управління залізничним транспортом. При цьому закріплено, що необхідними умовами для ефективного реформування залізничного транспорту є: збереження залізниць у державній власності; забезпечення функціонування і розвитку залізничного транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу, що характеризується високим рівнем централізованого управління, та надання можливості для концентрації матеріальних і фінансових ресурсів і розпорядження ними; системний підхід до проведення реформ; адаптація системи управління залізничним транспортом до ринкових умов господарювання; узгодження принципів управління залізничним транспортом та організаційно-правової форми господарювання з нормами європейського законодавства тощо (п. 4 Концепції).

Науково-теоретичною базою дослідження стали праці вітчизняних і зарубіжних учених. Так, окремі напрями правового регулювання діяльності залізничного транспорту досліджували такі вітчизняні вчені-юристи, економісти та історики, як У.В. Антонюк, Ю.С. Бараш, І.В. Булгакова, В.К. Гіжевський, А.В. Гречко, Е.М. Деркач, С.С. Єсімов, М.В. Ковалів, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, В.Й. Развадовський, Д.А. Тимоха, Р.Я. Тюрін, О.Б. Чорномаз, М.Л. Шелухін та ін., а також російські вчені В.К. Андрєєв, В.В. Вітрянський, В.А. Єгіазаров, Г.П. Савічев, М.А. Тарасов та ін.

Безпосередньо проблематику у сфері залізничного транспорту досліджували Ю.Р. Лозінський (дисертаційна робота на тему “Адміністративно-правове забезпечення діяльності органів по протипожежній профілактиці на залізничному транспорті” (2010 рік), Ю.В. Мірошниченко (дисертаційна робота на тему “Забезпечення соціально-економічної ефективності приміських пасажирських перевезень на залізничному транспорті України” (2011 рік), С.Є. Ткаченко (дисертаційна робота на тему “Використання лізингових технологій для оновлення основного капіталу підприємств (на прикладі залізничного транспорту)” (2011 рік), які у своїх розробках розглядали лише окремі складові адміністративно-правового забезпечення та ефективного використання залізничного транспорту в Україні.

Проте на сьогодні у вітчизняній науці відсутні комплексні юридичні праці, присвячені особливостям адміністративно-правових засад функціонування залізничного транспорту України загалом, що містять обґрунтовані пропозиції удосконалення адміністративно-правового регулювання сфери залізничного транспорту.

У цілому дослідження адміністративно-правових засад функціонування залізничного транспорту в Україні потребує свого опрацювання. Стан нормативно-правових актів зазначених питань підтверджує актуальність теми дослідження. Серед проблем зазначеної теми, які заслуговують на увагу в ракурсі адміністративного права, потрібно виокремити необхідність здійснити комплексний загальнотеоретичний аналіз функціонування залізничного транспорту України через дослідження ключових понять і функцій цієї галузі, адміністративно-правових принципів її функціонування та визначення пропозицій щодо їх удосконалення з урахуванням зарубіжного досвіду.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрями дослідження відповідають Державній цільовій програмі реформування залізничного транспорту на 2010-2015 рр. від 16 грудня 2009 року № 1390 і Концепції Державної програми реформування залізничного транспорту від 27 грудня 2006 року № 651-р. Дисертаційна робота виконана в межах науково-дослідної проблематики кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України - “Правове регулювання управлінської та правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (державна реєстрація 0112U001826).

Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою Національного університету державної податкової служби України від 18 грудня 2009 року (протокол № 3) та розглянута координаційним бюро відповідного відділення Національної академії правових наук України, має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета й завдання дослідження. З урахуванням сучасного стану розробки проблеми мета роботи полягає у визначенні адміністративно-правових засад функціонування залізничного транспорту України, розкритті особливостей систематизації норм залізничного законодавства та обґрунтуванні доцільності прийняття Залізничного кодексу України з метою удосконалення адміністративно-правового регулювання функціонування залізничного транспорту в Україні.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішити такі завдання:

здійснити періодизацію становлення законодавства про залізничний транспорт, визначити його особливості;

здійснити класифікацію суб'єктів адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту;

розкрити зміст принципів, форм і напрямів адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту;

дати визначення поняття адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту;

з'ясувати методи адміністративної діяльності у галузі залізничного транспорту України;

розкрити специфіку адміністративної відповідальності за порушення у сфері функціонування залізничного транспорту;

проаналізувати зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання відносин у сфері функціонування залізничного транспорту та виділити його особливості з метою подальшого використання;

визначити шляхи удосконалення адміністративно-правових засад функціонування залізничного транспорту.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері функціонування залізничного транспорту.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади функціонування залізничного транспорту в Україні.

Методи дослідження. Методологічне підґрунтя дисертації становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання, характерних правовій науці загалом і науці адміністративного права зокрема. У роботі використано порівняльно-правовий метод - при дослідженні особливостей адміністративно-правового регулювання відносин у сфері функціонування залізничного транспорту України та зарубіжних країн (підрозділ 3.1); історико-правовий метод - при здійсненні періодизації становлення законодавства про залізничний транспорт, визначенні особливостей еволюції законодавства на кожному із виділених періодів (підрозділ 1.1); діалектичний, структурно-функціональний метод і метод абстрагування - при виявленні специфіки адміністративно-правового регулювання функціонування залізничного транспорту України (розділи 1, 2, 3); формально-юридичний (формально-логічний) метод - приз'ясуванні особливостей адміністративно-правового регулювання залізничного транспорту України (розділи 2, 3); метод класифікації - при класифікації суб'єктів адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту (підрозділ 1.3).

Основні наукові висновки і теоретичні положення дисертації ґрунтуються на аналізі чинного законодавства України, зокрема, Конституції України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, нормативних актах Міністерства інфраструктури України, Державної адміністрації залізничного транспорту України.

Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності підрозділів залізничної галузі України, аналіз правових публікацій, довідкових видань, статистичної обробки даних офіційних інформаційних джерел. Поглибленому вивченню проблеми слугували проведене дослідження діяльності Укрзалізниці та її структурних підрозділів.

Наукова новизна одержаних результатів дисертації полягає в тому, що вона є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним науково-практичним дослідженням адміністративно-правових засад функціонування залізничного транспорту України. На підставі результатів дослідження одержано нові наукові положення, висновки та пропозиції, які виносяться на захист, зокрема:

уперше:

здійснено періодизацію розвитку законодавства про залізничний транспорт, оскільки українське законодавство про залізничний транспорт було розроблене з урахуванням нових ринкових відносин і в цілому відповідає міжнародним стандартам;

розкрито зміст принципів адміністративної діяльності у сфері залізничного транспорту, на основі яких функціонують взаємовідносини між суб'єктами адміністративно-правового регулювання системи залізничного транспорту;

дано авторське визначення поняття адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту, як сукупності урегульованих нормами адміністративного права дій і процедур, спрямованих на організацію, упорядкування, забезпечення цілеспрямованого характеру відносин у сфері функціонування залізничного транспорту;

удосконалено:

положення про сутність напрямів адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту: зовнішнього і внутрішнього;

класифікацію суб'єктів адміністративно-правового регулювання системи залізничного транспорту України відповідно до структурної побудови системи органів виконавчої влади, визначеної Конституцією України;

адміністративно-правове регулювання залізничним транспортом, що орієнтується не лише на приватні інтереси, але й враховує публічні. Потреба в адміністративно-правовому регулюванні сфери залізничного транспорту визначається його значимістю як частини єдиної транспортної системи країни, що сприяє нормальному функціонуванню всіх галузей суспільного виробництва, соціальному і економічному розвитку та зміцненню обороноздатності держави, міжнародному співробітництву України;

систематизацію форм адміністративної діяльності у галузі залізничного транспорту, яку здійснено на засадах наявності (відсутності) правових наслідків: правові та неправові (організаційні);

набули подальшого розвитку:

визначення форм адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту, до яких віднесені однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішнє вираження - за допомогою них забезпечуються реалізація та здійснення законодавчо визначених прав та обов'язків зацікавлених осіб, порядок і безпека у сфері залізнично-транспортної системи;

пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства шляхом: прийняття Статуту залізниць України у формі закону, а не підзаконного нормативного акта, внесення змін до Положення про Державну адміністрацію залізничного транспорту з метою підвищення ефективності роботи Укрзалізниці;

положення про необхідність здійснити систематизацію норм залізничного законодавства - Залізничного кодексу України, який би об'єднав у своєму змісті положення Закону України “Про залізничний транспорт”, Статуту залізниць України та інших підзаконних нормативних актів, що регламентують порядок функціонування залізничного транспорту. До вказаного вище кодексу доцільно включити і нові положення - про пріоритетність інтересів споживачів транспортних послуг, організацію дослідження потреб споживачів та оцінки якості транспортних послуг.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні положення та одержані результати можуть бути використані:

у науково-дослідницькій сфері - для подальшого дослідження теоретичних питань адміністративно-правових основ функціонування залізничного транспорту України (акт впровадження від 7 вересня 2011 року № 146);

у практичній діяльності - як теоретичний матеріал при розробці, обговоренні, організації та плануванні роботи у сфері залізничного транспорту України (акт впровадження від 9 вересня 2011 року № 21/1415);

у навчальному процесі - під час викладання курсів з адміністративного права України, а також при підготовці відповідних навчальних видань (акт впровадження від 15 лютого 2011 року).

Апробація результатів дослідження. Теоретичні положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, обговорені, схвалені та рекомендовані до захисту на розширеному засіданні кафедр управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності, фінансового права та Науково-дослідного центру з проблем оподаткування Національного університету ДПС України.

Основні положення дисертаційного дослідження були оприлюднені на міжнародних і всеукраїнських наукових і науково-практичних конференціях, у тому числі: Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих вчених та студентів “Закарпатські правові читання” (м. Ужгород, 29-30 квітня 2010 року); Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми та перспективи розвитку транспортних систем в умовах реформування залізничного транспорту: управління, економіка і технології” (м. Київ, 24-25 березня 2011 року); Міжнародній науково-практичній конференції “300 років Конституції гетьмана України Пилипа Орлика: проблеми становлення і розвитку українського державотворення” (м. Львів, 14 травня 2010 року); Міжнародній науково-практичній конференції “Сучасні інформаційні та інноваційні технології на транспорті” (м. Херсон, 23-25 травня 2011 року).

Особистий внесок аспіранта. Викладені в науковій роботі положення, що виносяться на захист, є результатом самостійної праці автора дисертації. Наукові ідеї та розробки, які належать співавторам опублікованих праць, у дисертаційному дослідженні не використовувалися. Особистий внесок до опублікованих колективних наукових праць пропорційний кількості співавторів.

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження відображено у 11 наукових працях: у 6 статтях, опублікованих у фахових виданнях, визначених МОН України, а також у 5 тезах доповідей на наукових і науково-практичних конференціях.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Робота складається із вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків, списку використаних джерел і літератури. Загальний обсяг дисертації становить 218 сторінок, із них основний текст 196 сторінки. Список використаних джерел і літератури (190 найменування) - 20 сторінок.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-практичну основу; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; висвітлено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, надано відомості про структуру й обсяг дисертації, а також про апробацію результатів і публікації автора.

Розділ 1 “Теоретико-правові основи адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Періодизація становлення законодавства про залізничний транспорт” досліджено ґенезу становлення та розвиток законодавства про залізничний транспорт України.

Виділено три основні періоди розвитку законодавства про залізничний транспорт України з огляду на особливості розвитку української держави:

І період охоплює проміжок з середини ХІХ ст. до 20-х рр. ХХ ст., протягом якого почало зароджуватися і формуватися законодавство про залізничний транспорт на землях України, що перебували у складі Російської та Австро-Угорської імперій. Він характеризується активним інституційним оформленням урядової діяльності в юридичній сфері. Водночас аналіз ставлення держави до залізничного господарства показав, що не було чітких, постійно діючих принципів, які визначали політику держави у цій галузі. Першим спеціалізованим нормативно-правовий актом “залізничного законодавства” можна вважати Загальний Статут залізниць 1885 року, дія якого поширилася на всі магістралі Російської імперії. Статут містив чіткі положення про принципи державної політики в залізничній галузі, визначав особливості діяльності залізничного транспорту та відповідальність залізничної адміністрації.

ІІ період включає в себе часи існування Радянського Союзу до моменту проголошення незалежності Україною. Даний період характеризується збереженням наступності у розвитку залізничного законодавства. Це пояснювалося тим, що залізничний транспорт у Російській імперії завжди контролювався державою, у зв'язку з чим не було потреби у його націоналізації. Основи радянського законодавства про залізничний транспорт суттєво вплинули на особливості функціонування галузі в незалежній Україні і в деяких напрямах мають домінантне значення.

ІІІ період датується з моменту отримання незалежності Україною і триває по наш час. Цей період розвитку законодавства залізничного транспорту можна назвати періодом реформування і удосконалення. Особливістю розвитку законодавства цього періоду є його поступове орієнтування на світові стандарти, а особливо на європейські принципи ринкової економіки, сфери надання послуг, гарантування безпеки перевезень.

Обґрунтовано здійснення систематизації норм залізничного законодавства із прийняттям єдиного нормативного акта - Залізничного кодексу України.

У підрозділі 1.2 “Поняття адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту” розкриті найважливіші характеристики зазначеного поняття.

Установлено, що українське законодавство про залізничний транспорт було розроблено з урахуванням нових ринкових відносин і в цілому відповідає міжнародним стандартам, але воно також має недоліки і внутрішні суперечності, які негативно відображаються на правозастосовній діяльності.

Доведено, що адміністративно-правове регулювання залізничним транспортом в умовах ринкової економіки є необхідним, оскільки орієнтується не лише на приватні інтереси, але й враховує публічні. Потреба в адміністративно-правовому регулюванні сфери залізничного транспорту визначається його значимістю як частини єдиної транспортної системи країни, що сприяє нормальному функціонуванню всіх галузей суспільного виробництва, соціальному і економічному розвитку та зміцненню обороноздатності держави, міжнародному співробітництву України.

Визначено адміністративну діяльність у сфері залізничного транспорту як сукупність урегульованих нормами адміністративного права дій і процедур, спрямованих на упорядкування, організацію, забезпечення цілеспрямованого характеру відносин у сфері функціонування залізничного транспорту.

У підрозділі 1.3 “Суб'єкти адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту та їх класифікація” визначено суб'єктів системи адміністративної діяльності залізничним транспортом за допомогою суб'єктно-об'єктного підходу, до яких віднесено державні органи (посадові особи), які мають повноваження організаційно-розпорядчого характеру щодо управління залізничним транспортом. Проаналізовано ознаки суб'єкта управління у залізничній галузі через призму теорії адміністративного права. Досліджено категорію “суб'єкт адміністративно-правового регулювання транспортної системи”, яку визначають організаційно-відокремленою складовою системи органів виконавчої влади (їх посадових та службових осіб), що має державно-владні, розпорядчі, організаційні повноваження щодо здійснення завдань та реалізації функцій державної політики у галузі транспорту, із врегулюванням діяльності нормами, переважно, адміністративного права.

Виокремлено об'єкти управління залізничної галузі, на які здійснюється цілеспрямований вплив, а саме: система залізничного транспорту в цілому та її елементи (транспортні засоби, транспортна інфраструктура - шляхи сполучення, підприємства, установи, організації з надання послуг у сфері залізничного транспорту); учасники перевізного процесу (фізичні та юридичні особи).

Здійснено розподіл суб'єктів адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту відповідно до структурної побудови системи органів виконавчої влади та досліджено їх класифікацію згідно змісту їх повноважень на: інституційні суб'єкти адміністративної діяльності, що визначають умови та межі діяльності транспортної системи; звичайні суб'єкти, які безпосередньо здійснюють адміністративне регулювання транспортної системи в цілому та її окремих складових; спеціальні, які мають повноваження в окремих сферах діяльності транспорту або окремі повноваження, що не є для них основними.

Розділ 2 “Зміст та особливості адміністративної діяльності у сфері функціонування залізничного транспорту в Україні” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 “Принципи, форми та напрями адміністративної діяльності у сфері залізничного транспорту” установлено відповідні основоположні юридичні категорії.

Розглянуто принципи адміністративної діяльності у сфері залізнично-транспортної системи як правила, на основі яких здійснюються взаємовідносини між суб'єктами адміністративно-правового регулювання системи залізничного транспорту. Визначено їх розподіл на конституційні та організаційні. До конституційних принципів відносять ті, існування яких зумовлене нормами Конституції України. Організаційні принципи поділяють на дві підгрупи: принципи побудови апарату управління та принципи його функціонування.

Виокремлено загальносистемні (об'єктивність, демократизм, законність, розподіл влад, соціальна спрямованість, оптимізація регулюючого впливу, конкуренція, комплексність, керованість, контрольованість, публічність тощо) і специфічні, структурні принципи (збереження залізничного транспорту як єдиного виробничо-технічного комплексу; збереження адміністративно-правового регулювання і контролю за діяльністю залізничного транспорту; забезпечення керованості, безперебійності, стабільності функціонування залізничного транспорту та безпеки руху поїздів; безумовне виконання перевезень для державних потреб; забезпечення безпечного функціонування залізничного транспорту та зниження його впливу на навколишнє природне середовище тощо).

Визначено, що під формою адміністративної діяльності органів залізнично-транспортної системи необхідно розуміти однорідні за своїм характером і правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішнє вираження - за допомогою них забезпечуються реалізація та здійснення законодавчо визначених прав та обов'язків зацікавлених осіб, порядок і безпека у сфері залізнично-транспортної системи. Основні форми адміністративної діяльності залежно від їх призначення розподіляють на такі групи: видання актів; укладення договорів; інші юридично значимі дії.

Досліджено зміст напрямів адміністративної діяльності у залізничній галузі, які розподілено на головні та спеціалізовані. До головних напрямів віднесено визначення пріоритетної стратегії розвитку залізничної галузі та здійснення відповідних заходів щодо формування та реалізації державної політики у даній сфері, забезпечення взаємодії підприємств різних видів транспорту, а також задоволення потреб населення в пасажирських перевезеннях тощо. До спеціалізованих напрямів віднесено розробку та затвердження інструкцій та положень щодо функціонування залізничної галузі тощо.

У підрозділі 2.2 “Методи адміністративної діяльності у галузі залізничного транспорту” досліджено специфіку адміністративної діяльності у залізничній галузі, що здійснюється за допомогою правових засобів.

Зазначено, що методи адміністративної діяльності органів залізничного транспорту визначаються, як різноманітні засоби, прийоми і способи, за допомогою яких органи у галузі залізничного транспорту здійснюють вплив на суспільні відносини з метою реалізації своїх адміністративних завдань та функцій.

Визначено, що у залежності від характеру та масштабів впливу методи адміністративної діяльності розділяються на загальні й спеціальні. До загальних методів віднесено методи переконання і примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду й контролю, прямого й непрямого впливу, регулювання й керування.

Зазначено, що переконання і примус є основними універсальними методами адміністративної діяльності органів залізнично-транспортної системи. Таке співвідношення методів випливає із суспільної природи залізничної галузі, із відповідності її цілям і завданням, інтересам людини і громадянина.

Адміністративні методи у діяльності органів залізнично-транспортної системи характеризуються відносинами типу “влада - підпорядкування”, у них найбільш яскраво виражається управлінсько-розпорядча природа адміністративної діяльності органів залізнично-транспортної системи. Використання адміністративних методів дозволяє суб'єкту цієї діяльності прямо впливати на об'єкт діяльності. Проте, це не виключає наявність зворотного зв'язку при використанні адміністративних методів впливу. Адміністративні методи використаються разом з економічними, які виступають способами або засобами економічної або непрямої дії з боку суб'єктів державно-управлінської діяльності на відповідні об'єкти керування через їхні інтереси.

Установлено роль і сутність методу нагляду за допомогою якого можна оцінити стан справ на залізничному транспорті, але він не дає можливості суб'єктам, які його здійснюють, втручатися в діяльність відповідних органів, організацій і посадових осіб, що можливо тільки з використанням методу контролю.

Визначено, що органи керування у залізничній галузі можуть впливати на об'єкти керування шляхом прямого або непрямого впливу. Прямий вплив виражає волю відповідного органа - наказ. Непрямий вплив - це створення умов зацікавленості у виконавців, надання їм можливості вибрати варіант поводження тощо.

Застосування методу регулювання на залізничному транспорті означає встановлення загальної політики й принципів її реалізації через державне фінансування цієї галузі. Метод керування являє собою систематичний, безпосередній вплив суб'єктів на об'єкти діяльності зазначеної галузі.

Зроблено висновок, що проблема застосування адміністративно-правових методів у залізничній галузі лежить у площині їхнього розумного об'єднання з урахуванням суб'єктивних і об'єктивних факторів, інших умов.

У підрозділі 2.3 “Адміністративна відповідальність за порушення у сфері залізничного транспорту” досліджено специфіку відповідальності за порушення у сфері функціонування залізничного транспорту.

Проаналізовано види проступків на залізничному транспорті, до яких віднесено: порушення правил безпеки руху і експлуатації на залізничному транспорті, порушення правил користування засобами залізничного транспорту, порушення правил пожежної безпеки на залізничному транспорті, порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на залізничному транспорті, порушення правил, спрямованих на забезпечення збереження вантажів на залізничному транспорті тощо.

Визначено об'єкти і суб'єктів, та об'єктивну і суб'єктивну сторону правопорушень у даній галузі. Охарактеризовано мотив і мету адміністративного проступку.

Встановлено, що підставами для адміністративної відповідальності у залізничній галузі є правильне призначення адміністративно-правової кваліфікації, визначення її меж та умов настання. Наголошено, що кваліфікація адміністративних правопорушень - це насамперед діяльність правозастосовних органів і посадових осіб, уповноважених здійснювати провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері функціонування залізничного транспорту.

Звернено увагу на загальні проблеми застосування адміністративної відповідальності щодо наявних правопорушень у сфері залізничного транспорту. Проаналізовано поняття “суспільна небезпека” та “суспільна шкідливість”, які пов'язані одне з одним, тому що адміністративні проступки і є небезпечними в силу своєї шкідливості.

Доведено, що адміністративним проступком щодо законодавства України у сфері функціонування залізничного транспорту є суспільно шкідливе, протиправне, винне діяння, що полягає в порушенні фізичними (в тому числі посадовими) та юридичними особами чинних в Україні законів у сфері функціонування залізничного транспорту та законодавством про адміністративні правопорушення, за яке передбачена адміністративна відповідальність.

Розділ 3 “Вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері функціонування залізничного транспорту в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання відносин у сфері функціонування залізничного транспорту” досліджено адміністративне законодавство зарубіжних країн, що регламентує функціонування залізничного транспорту.

Доведено, що однією із сучасних світових тенденцій регулювання діяльності залізничного транспорту є поступовий відхід від сильного державного впливу на дану галузь та поступова лібералізація управління нею. У багатьох розвинених країнах світу залізничний транспорт ще в середині ХХ ст. втратив свій монопольний стан у зв'язку із загостренням конкуренції між різними видами транспорту на ринку транспортних послуг з перевезення, що сприяла зниженню конкурентоспроможності залізниць і зумовила необхідність провести реформи з метою адаптації залізничної галузі до функціонування в ринковому середовищі.

Визначено, що практика зарубіжних країн реформування залізничного транспорту базується на двох основних концепціях: вертикальної інтеграції та вертикального розподілу.

Концепцію вертикальної інтеграції застосовують у США, Канаді, Японії, окремих країнах Африки та Латинської Америки. Вона передбачає створення компаній, які володіють або користуються на правах концесії територіально окресленою частиною інфраструктури разом із рухомим складом. На американському континенті зберігається думка про недоцільність відокремлення інфраструктури від експлуатації, оскільки саме так забезпечується стійкість технологічного процесу перевезень. Тобто, у зв'язку з розвитком конкурентних відносин у сучасній системі адміністративно-правового регулювання залізничного транспорту превалюють процеси лібералізації.

Наголошено, що аналіз реформ, проведених у європейських країнах, показує, що максимального успіху було досягнуто там, де реструктуризація відбувалася на підйомі розвитку економіки країни і де були пройдені всі етапи, передбачені в директивах Євросоюзу. Реформа залізничного транспорту в цих країнах орієнтована на вивід залізниць з-під жорсткого адміністративно-правового регулювання і спрямована на демонополізацію ринку залізничних перевезень. Водночас у багатьох розвинених країнах лібералізація окремих галузей з ознаками природної монополії, зокрема залізничної, зумовила появу системи незалежних органів регулювання діяльності суб'єктів природних монополій.

У підрозділі 3.2 “Шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері функціонування залізничного транспорту” визначено, що в останні роки прийнято велику кількість законів і підзаконних нормативно-правових актів щодо функціонування залізничної галузі. Зазначено, що в Державній цільовій програмі реформування залізничного транспорту на 2010-2015 роки передбачено розмежування господарських функцій і функцій адміністративно-правового регулювання у сфері залізничного транспорту та перехід на вертикально-інтегровану сферу управління, що передбачає відхід від територіального принципу управління залізницями.

Доведено, що вплив держави на якість і безпечність залізничних перевезень залежить саме від здійснення належного, своєчасного та ефективного державного контролю за поведінкою учасників транспортного процесу.

Встановлено, що сутність державного контролю за безпекою руху на залізничному транспорті вбачається у його завданнях, які у чинному законодавстві не визначені.

Виокремлено недоліки у правовій регламентації сфери забезпечення безпеки руху на залізничному транспорті.

Наголошено, що визначення інституту адміністративно-правової кваліфікації стає одним із головних напрямів в адміністративно-правових дослідженнях сфери функціонування залізничного транспорту. Розробка цього поняття відповідно до законодавчих норм сфери функціонування залізничного транспорту є одною із головних проблем майбутнього розвитку та вдосконалення адміністративного законодавства.

Проаналізовано адміністративно-правове регулювання у сфері функціонування залізничного транспорту та вказано на необхідність привести у відповідність спеціалізовані нормативні правові акти і кодифіковані збірки приписів, що дозволить правильно кваліфікувати порушення на залізничному транспорті.

Одним із пріоритетних напрямів реформування адміністративно-правового регулювання залізничним транспортом визнано розмежування адміністративних функцій між Міністерством інфраструктури України та Укрзалізницею, з наданням функцій адміністративно-правової діяльності щодо підприємств залізничного транспорту виключно Міністерству інфраструктури України. Укрзалізниця, у свою чергу, повинна виконувати функції суб'єкта господарювання на відповідному ринку транспортних послуг.

Висновки

У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні адміністративно-правових засад функціонування залізничного транспорту України, розкритті особливостей систематизації норм залізничного законодавства та обґрунтуванні доцільності прийняття Залізничного кодексу України з метою удосконалення адміністративно-правового регулювання функціонування залізничного транспорту в Україні.

На основі проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети, а саме:

Визначено, що адміністративна діяльність у галузі залізничного транспорту - урегульована адміністративно-правовими нормами, виконавчо-владна, розпорядча діяльність, спрямована на забезпечення виконання поставлених перед органами залізнично-транспортної системи завдань щодо сприяння реалізації нормативно закріплених прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, їх охорону та захист, боротьбу із правопорушеннями у галузі залізничного транспорту, а також упорядкування внутрішньосистемних відносин, які виникають з питань організації самої системи органів залізнично-транспортної системи, забезпечення необхідних умов для її функціонування. Адміністративну діяльність у галузі залізничного транспорту доцільно розглядати у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні змістом адміністративної діяльності у галузі залізничного транспорту є владні відносини між будь-яким органом (підрозділом, службою, окремим працівником) і фізичною (юридичною) особою, у вузькому - виконавчо-розпорядчі відносини, однією із сторін яких є орган (підрозділ, служба) чи окремий працівник системи залізничного транспорту.

Установлено три основні періоди розвитку законодавства про залізничний транспорт України, а саме: І період (з середини ХІХ ст. до 20-х рр. ХХ ст.), протягом якого почало зароджуватися і формуватися законодавство про залізничний транспорт на землях України, що перебували у складі Російської та Австро-Угорської імперій; ІІ період (з початку 20-х рр. ХХ ст. до 24 серпня 1991 року) - радянська доба, основи законодавства якої суттєво вплинули на особливості функціонування галузі в незалежній Україні і в деяких напрямах мають домінантне значення; ІІІ період (з 24 серпня 1991 року і триває по наш час) - період реформування і удосконалення галузі з поступовим орієнтуванням на світові стандарти, а саме на європейські принципи ринкової економіки, сфери надання послуг, гарантування безпеки перевезень.

Обґрунтовано особливості законодавства у галузі залізничного транспорту:

предмет - сфера діяльності залізничного транспорту;

наявність значної кількості нормативно-правових актів, серед яких більшість має підзаконний характер;

комплексний характер, тобто предметом його регулювання є різнорідні суспільні відносини: відносини у сфері адміністративно-правового управління, відносини у сфері фінансово-господарської діяльності, цивільно-правові відносини. Різними є методи, що застосовують для регулювання суспільних відносин. При цьому законодавство, яке регулює діяльність залізничного транспорту, має міжгалузевий та комплексний характер;

наявність у нормативних актах правових і технічних норм;

належність до законодавства про залізничний транспорт окремих нормативно-правових актів колишніх Союзу РСР та УРСР, що не відмінені й не оновлені в установленому порядку та які не суперечать Конституції України і чинному законодавству і відповідно посідають чинне місце в системі законодавства про залізничний транспорт.

Розглянуто дві форми адміністративної діяльності у галузі залізничного транспорту:

правові - які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виникнення, зміни або припинення адміністративних правовідносин між органом (підрозділом) у галузі залізничного транспорту, його посадовою особою та іншою стороною - фізичною чи юридичною особою (видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення інших юридично значимих дій);

неправові - які не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративних правовідносин, тобто безпосередньо не викликають юридичних наслідків (проведення нарад, інструктажів, планування, контроль, добір кадрів тощо).

Визначено основні методи адміністративної діяльності у галузі залізничного транспорту, до яких віднесено: адміністративні методи, які характеризуються підпорядкуванням волі керованого об'єкта волі управляючого суб'єкта; економічні методи, як сукупність економічних способів впливу шляхом створення економічних умов, які спонукають працівника до продуктивної праці; психологічні методи, як способи впливу, які базуються на використанні соціально-психологічних факторів і спрямовані на управління соціально-психологічними відносинами, що складаються в колективі; технічні методи адміністративної діяльності - різні технології, засоби і пристосування, що перешкоджають вчиненню правопорушень.

Установлено суб'єктів адміністративної діяльності залізничного транспорту України відповідно до структурної побудови системи органів виконавчої влади, визначеної Конституцією України, а саме:

Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади;

Міністерство інфраструктури України та його територіальні органи;

Державна адміністрація залізничного транспорту (Укрзалізниця) як урядовий орган адміністративно-правового управління, підпорядкований Міністерству інфраструктури України;

місцеві державні адміністрації - органи виконавчої влади на місцях. У вказаній системі Державна адміністрація залізничного транспорту (Укрзалізниця) займає проміжне становище в системі органів виконавчої влади, які реалізують державну політику у сфері залізничного транспорту, що не відповідає класичній структурі системи органів виконавчої влади.

Розглянуто недоліки чинної системи управління залізничним транспортом України, що полягають у:

частковому дублюванні функції управління залізничним транспортом, покладеної на Міністерство інфраструктури України та на Укрзалізницю;

Укрзалізниця на сьогодні виконує переважно керівну та координаційну роботу і не є повноцінним суб'єктом господарювання. У зв'язку з цим Україні доцільно утворити організаційну структуру управління залізничним транспортом, при якій Укрзалізниця буде єдиним суб'єктом господарювання, а функції управління ним виконуватиме Міністерство інфраструктури України;

недосконалість нормативно-правових актів, що регулюють управління діяльністю залізничного транспорту;

невідповідність організаційної структури залізничної галузі умовам розвитку ринкової економіки країни;

відсутність чіткої системи взаємозалежності, впливу і відповідальності між центральним органом управління - Укрзалізницею і підприємствами залізничної галузі України;

відсутність чіткої стратегії щодо підвищення якості послуг, що надаються залізницями.

Доведено, що відхід від територіального принципу управління залізницями та перехід до вертикально-інтегрованої сфери управління є найбільш доцільним з огляду на особливості вітчизняної системи залізничного транспорту. Тому інфраструктура залізниць і процес вантажних і пасажирських перевезень повинні бути об'єднані разом у одній організаційній структурі - юридичній особі - Державній акціонерній компанії “Українські залізниці”.

Визначено, що адміністративна відповідальність у галузі залізничного транспорту - це специфічне реагування держави на адміністративне правопорушення у даній галузі, що полягає в застосуванні уповноваженим органом або посадовою особою передбаченого законом стягнення до суб'єкта правопорушення.

Аналіз зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання відносин у сфері функціонування залізничного транспорту дозволив визначити його особливості для подальшого використання. Установлено, що формування в Україні конкурентного середовища та активізація потенційно конкурентного сектору залізничної галузі повинно супроводжуватись еволюцією форм власності та подальшим розвитком продуктивних сил, що призводить до зростання можливостей залучення приватних інвестицій в оновлення рухомого складу, який на сьогодні є фізично зношеним і морально застарілим. Головною перевагою цього співробітництва є те, що країна зберігає контроль над об'єктами, що має неабияке значення для економічної безпеки. Така практика має місце в окремих галузях природних монополій у Франції, Данії, Німеччині, Швеції, Ірані та Мексиці.

Доведено необхідність прийняти Статут залізниць України у формі закону, а не підзаконного нормативного акта. Обґрунтовано здійснення систематизації норм залізничного законодавства із прийняттям єдиного нормативного акта - Залізничного кодексу України, який би об'єднав у своєму змісті положення Закону України “Про залізничний транспорт”, Статуту залізниць України та інших численних підзаконних нормативних актів.

Список опублікованих праць

залізничний кодекс адміністративний правовий

1. Дем'янчук Ю.В. Основні проблеми державно-правового управління залізничним транспортом України / Дем'янчук Ю.В. // Підприємництво, господарство і право. - Київ, 2011. - № 3. - С. 56-59.

2. Дем'янчук Ю.В. Державно-правове управління залізничним транспортом України / Дем'янчук Ю.В. // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). - Ірпінь, 2011. - № 1 (52). - С. 230-235.

3. Дем'янчук Ю.В. Правове забезпечення функціонування залізничного транспорту в Україні / Дем'янчук Ю.В., Литвин О.В., Литвин Н.А. // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). - Ірпінь, 2011. - № 2 (53). - С. 123-130.

4. Дем'янчук Ю.В. Ґенеза законодавства про залізничний транспорт України / Дем'янчук Ю.В. // Південноукраїнський правничий часопис. - Одеса, 2011. - № 1. - С. 244-247.

5. Демьянчук Ю.В. Административно-правовое регулирование кадрового обеспечения украинской железной дороги в условиях реформирования железнодорожного транспорта / Демьянчук Ю.В. // Экономика и право Казахстана. - Алматы, 2013. - № 9 (441). - С. 51-55.

6. Дем'янчук Ю.В. Професійна відповідальність - основа особистісного морального статусу службовця / Дем'янчук Ю.В., Помуран В.О // Підприємництво, господарство і право. - Київ, 2010. - № 5. - С. 70-73.

7. Дем'янчук Ю.В. Про деякі аспекти державного управління в галузі регулювання діяльності залізничного транспорту в Україні / Дем'янчук Ю.В. // Закарпатські правові читання: матеріали ІІ Всеукр. наук.-практ. конф. молодих вч. та студ., 29-30 квітня 2010 року. - Ужгород, 2010. - С. 180-182.

8. Дем'янчук Ю.В. Професіоналізм службовця залізничного транспорту / Дем'янчук Ю.В. // 300 років Конституції гетьмана України Пилипа Орлика: проблеми становлення і розвитку українського державотворення: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф., 14 травня 2010 року. - Львів: ЛьвДУВС, 2010. - С. 59-62.

9. Дем'янчук Ю.В. Вища освіта в контексті професійної підготовки працівників залізничного транспорту / Дем'янчук Ю.В. // Проблеми відродження духовності в умовах глобальної кризи: матеріали Ірпінських між нар. наук.-педаг. читань, 27-28 травня 2010 року. - Ірпінь: НУДПСУ, 2010. - С. 95-97.

10. Дем'янчук Ю.В. Поняття “законодавство про залізничний транспорт України” / Дем'янчук Ю.В. // Проблеми та перспективи розвитку транспортних систем в умовах реформування залізничного транспорту: управління, економіка і технології: матеріали V Міжнар. наук.-практ. конф., 24-25 березня 2011 року. - Київ, 2011. - С. 210-211.

11. Дем'янчук Ю.В. Зарубіжний досвід правового регулювання діяльності залізничного транспорту / Дем'янчук Ю.В. // Сучасні інформаційні та інноваційні технології на транспорті: матеріали третьої Міжнар. наук.-практ. конф., 23-25 травня 2011 року. - Херсон, 2011. - С. 39-40.

Размещено на Allbest.ru

...