Правова охорона бюджетних відносин: фінансово-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний науково-дослідний інститут

Міністерства внутрішніх справ України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Правова охорона бюджетних відносин: фінансово-правові аспекти

Черпіцька Людмила Тимофіївна

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис. Робота виконана в Київському міжнародному університеті.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Орлюк Олена Павлівна, Науково-дослідний інститут інтелектуальної власності Національної академії правових наук України, директор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Касьяненко Любов Михайлівна, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук Роговенко Дмитро Сергійович, Київський національний лінгвістичний університет, доцент кафедри права економіко-правового факультету.

В.о. вченого секретаря спеціалізованої вченої ради А.А. Музика

1. Загальна характеристика роботи

правовий охорона адміністративний судочинство

Актуальність теми. Тривалий аналіз суспільних відносин дозволяє стверджувати, що на шляху виведення національної економіки із фінансової кризи має посилюватися регулююча роль держави у сфері фінансового контролю загалом, та бюджетного - зокрема. Від того, наскільки ефективно та економно витрачаються фінансові й матеріальні ресурси, залежить ефективність діяльності держави в широкому розумінні. Адже до важливих компонентів публічної фінансової діяльності, складовою якої виступає діяльність у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, належать суворе дотримання фінансової дисципліни, проведення якісного та повноцінного державного фінансового контролю й державного аудиту, а також можливість судового захисту порушених прав суб'єктів бюджетних правовідносин. Закріплені чинним законодавством правові механізми, засоби та способи, спрямовані на досягнення вищенаведеного, формують підстави для належного забезпечення правової охорони бюджетних відносин. Суттєвих змін процес правової охорони відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу зазнав у зв'язку із набуттям чинності з 1 січня 2011 р. нової редакції Бюджетного кодексу України (далі - БКУ), яка істотно змінила підходи до багатьох категорій та понять, а також вплинула на реформування фінансового законодавства, у тому числі законодавства у сфері фінансового контролю. Необхідність проведення всебічного фінансового контролю та додержання законності у процесі мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів закріплено у нормах Конституції України та актах спеціального законодавства. Реалізація вказаного напряму публічної фінансової діяльності має забезпечуватися державними органами, наділеними відповідними владними повноваженнями у сфері фінансового контролю. Серед зазначених органів провідне місце належить Рахунковій палаті, Державній казначейській службі України (далі - ДКС) та Державній фінансовій інспекції України (далі - ДФІ). Останні зазнали істотних змін у правовому статусі та повноваженнях у зв'язку з адміністративною реформою, яка триває з 2010 року. Оновлені положення про діяльність органів державного фінансового контролю суттєво вплинули на процес здійснення державного фінансового контролю за бюджетною сферою в цілому. При цьому під час здійснення фінансового (бюджетного) контролю за учасниками бюджетного процесу згадані вище органи активно взаємодіють із іншими гілками влади, у тому числі судовою, вирішуючи завдання із припинення фінансових правопорушень та підвищення фінансової дисципліни усіма суб'єктами бюджетних відносин. Відтак взаємодія державних органів фінансового контролю із судовою владою, а саме адміністративними судами, предметом розгляду яких виступають публічно-правові спори із приводу публічної фінансової політики, має істотне значення не лише для теорії фінансового права, але й для правозастосування. Адже за останні роки кількість бюджетних правопорушень зростає, як кількість публічно-правових спорів із цього напряму. Збільшується розмір матеріальної шкоди, що завдається публічним фондам коштів, насамперед Державному бюджету України та місцевим бюджетам, у зв'язку із вчиненням бюджетних правопорушень. Отже, логічним здається зосередження уваги на аналізі публічно-правових спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу (за винятком спорів у сфері державного боргу), а також у сфері процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи. Кількість спорів цих категорій, зростає, хоча і є значно меншою порівняно із податковими. Їх правове розв'язання, спрямоване на усунення фінансових (бюджетних) правопорушень, призводить до відновлення фінансової дисципліни та повернення до бюджетів та інших публічних фондів фінансових ресурсів у значних обсягах. Усе це підтверджує актуальність обраної для дослідження теми роботи.

Ступінь наукової розробки. Поняття бюджетної системи та бюджетного процесу, їх організації, складових елементів, завдань, принципів, стадій процесу відносяться до актуальних і дискусійних питань науки фінансового права. Для цього достатньо проаналізувати роботи вітчизняних та зарубіжних вчених, зокрема, Д.А. Бекерської, О.В. Болтінової, Л.К. Воронової, С.В. Запольського, М.В. Карасьової, Л.М. Касьяненко, Ю.О. Крохіної, М.П. Кучерявенка, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, Н.В. Сидорової, Е.Д. Соколової, Н.І. Хімічевої, Н.Я. Якимчук та багатьох інших.

Значну увагу в Україні та країнах СНД приділено і проблемам фінансового контролю та фінансової відповідальності, підтвердженням чого слугують праці О.В. Бакун, З.М. Будька, Д.О. Гетманцева, О.Ю. Грачової, Е.С. Дмитренко, А.Й. Іванського, Н.С. Макарової, Ф.В. Маркелова, Л.А. Савченко, Т.В. Сараскіної, Р.А. Усенка та деяких інших. Разом із тим у наукових дослідженнях розглядаються здебільшого проблеми організації, координації, здійснення фінансового контролю (Я.В. Билінін, Д.Л. Зима, А.А. Коваленко), бюджетного контролю (О.П. Гетманець), повноважень державних органів у сфері фінансового контролю, у тому числі Рахункової палати та контрольно-ревізійної служби (А.М. Апаров, О.І. Гриценко, О.М. Дорогих, А.О. Мухатаєв, Д.С. Роговенко). Розкриттю питань відповідальності за порушення бюджетного законодавства, присвячена робота І.А. Сікорської, захищена у 2004 році.

Однак така ситуація не задовольняє очікувань запиту практики. У фінансово-правовій науці розв'язання проблем, пов'язаних із розглядом спорів у сфері публічної фінансової діяльності, як предмета адміністративної юстиції, досі залишається не розкритим належною мірою. Адже питання залучення адміністративного судочинства до розгляду спорів у сфері публічної фінансової політики цікавлять науковців на рівні загальних досліджень правової охорони публічних фінансів (О.Д. Головенко) або на рівні аналізу розгляду податкових спорів (Н.В. Шевцова). Відтак, відсутність науково обґрунтованих формулювань особливостей правової охорони бюджетних відносин в умовах адміністративної реформи, оновленого бюджетного законодавства, реформованих державних органів фінансового контролю, визначення місця адміністративних судів у забезпеченні якісної правової охорони бюджетних відносин зумовили проведення комплексного дослідження зазначених питань.

Із метою вироблення теоретичних підходів щодо розкриття досліджуваних проблем у роботі використовувалися праці теоретиків права, а також провідних фахівців із конституційного та адміністративного права, у тому числі В.Б. Авер'янова, О.В. Зайчука, С.В. Ківалова, В.С. Ковальського, Т.О. Коломоєць, Д.М. Лук'янця, Н.М. Оніщенка, О.В. Петришина, П.М. Рабіновича, А.О. Селіванова, О.В. Скрипнюка, М.В. Цвіка.

Емпіричною базою дослідження є аналітичні й статистичні матеріали Рахункової палати, ДКС, ДФІ у частині здійснення фінансового (бюджетного) контролю за учасниками бюджетного процесу, а також судова практика та статистичні дані Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ) й інших адміністративних судів у процесі розв'язання публічно-правових спорів із приводу публічної фінансової політики, а саме у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, а також процедур фінансового контролю. У роботі також досліджувалися національні та міжнародні стандарти державного фінансового контролю, а також практика іноземних судів у частині вирішення публічно-правових спорів у сфері бюджету, зокрема, арбітражних судів Російської Федерації.

Нормативно-правову основу дослідження склали акти конституційного, адміністративного, кримінального та фінансового законодавства. Здійснено порівняльно-правовий аналіз деяких проблем правової охорони бюджетних відносин в Україні та Російській Федерації, Республіці Польща.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана з урахуванням положень Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», розробленої і схваленої Комітетом з економічних реформ при Президентові України, Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що стосуються реформування сфери публічних фінансів, здійснюваних в межах загальної оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, проведеної на підставі Указів Президента України від 09.12.2010 р. № 1085 та від 24.12.2012 р. № 726/2012, а також реформування судових органів України, зокрема, адміністративного судочинства.

Тему дисертації затверджено Вченою радою Київського міжнародного університету 26 квітня 2012 року (протокол № 9) та уточнено 14 січня 2013 року (протокол № 6). Дисертація виконувалась у межах науково-дослідної теми Київського міжнародного університету «Україна в умовах Європейської інтеграції і глобалізації світу» (державний реєстраційний номер 0108U008609).

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний аналіз бюджетних відносин як об'єкта правової охорони у фінансово-правовому аспекті; обґрунтування шляхів удосконалення державного фінансового (бюджетного) контролю та відповідальності за бюджетні правопорушення; пошук оптимальних шляхів підвищення ефективності адміністративного судочинства у сфері забезпечення правової охорони бюджетних відносин.

Окреслена мета дослідження зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

дати загальну характеристику бюджетній системі та бюджетному процесу як об'єктам фінансово-правового регулювання;

проаналізувати відносини у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу як об'єкта правової охорони;

дослідити повноваження державних органів фінансового контролю у сфері правової охорони бюджетних відносин;

розкрити сутність, особливості та інституційні ознаки відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

розглянути питання розв'язання спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики як предмета адміністративного судочинства;

визначити й дослідити особливості розгляду спорів у сфері бюджетної системи і бюджетного процесу та фінансового контролю у процесі адміністративного судочинства;

на підставі теоретичного аналізу бюджетних відносин, правозастосовної практики державних органів фінансового контролю та розгляду публічно-правових спорів у сфері бюджетних відносин адміністративними судами запропонувати пропозиції із удосконалення чинного законодавства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в сфері правової охорони бюджетних відносин.

Предмет дослідження - фінансово-правові аспекти правової охорони бюджетних відносин.

Методи дослідження. Методологічною основою є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що забезпечують комплексний підхід до аналізу бюджетних відносин як об'єкта правової охорони у фінансово-правовому розрізі. Загальнонауковий діалектичний метод пізнання виступив основним у цій системі і дозволив розв'язати наукові завдання, визначені в дисертації, в єдності їх соціального змісту та юридичної форми. За допомогою системно-функціонального та аналітичного методів проаналізовано відносини у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу (п. 1.1); досліджено повноваження державних органів фінансового контролю у частині проведення бюджетного контролю та забезпечення правової охорони бюджетних відносин (п. 2.1); розкрито сутність, особливості та інституційні ознаки відповідальності за бюджетні правопорушення (п. 2.1); визначено місце адміністративного судочинства у процесі розв'язання спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики (п. 3.1), у тому числі досліджено особливості розгляду спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, а також фінансового контролю (п. 3.2). Історико-правовий та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити вітчизняне законодавство й законодавство інших держав щодо регулювання правової охорони бюджетних відносин в Україні та за кордоном (п. 2.1), розглянути практику діяльності державних органів фінансового контролю, у тому числі застосування ними міжнародних стандартів (п. 2.1), розкрити особливості розгляду публічно-правових спорів у сфері бюджету в судовому порядку (п. 3.2). Застосування формально-юридичного методу дало можливість тлумачити правові норми, які регулюють порядок участі державних органів фінансового контролю у забезпеченні дотримання фінансової (бюджетної) дисципліни учасниками бюджетного процесу (п. 2.1, п. 2.2), дозволило розкрити суть та особливості окремих категорій спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики, а саме спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу та спорів щодо процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи (п. 3.1, п. 3.2), обґрунтувати висновки та визначити шляхи удосконалення чинного законодавства України щодо забезпечення правової охорони бюджетних відносин.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень сутнісних і якісних ознак бюджетних відносин як об'єкта правової охорони у фінансово-правовому вимірі, здійснених після реформування фінансового законодавства і спрямованих на пошук оптимальних шляхів удосконалення вітчизняного бюджетного законодавства й підвищення ефективності правозастосування у цій сфері, у тому числі у процесі розв'язання публічно-правових спорів у бюджетній сфері адміністративними судами.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень, висновків і пропозицій, а саме:

уперше:

- обґрунтовано, що охоронна функція фінансового права стосовно бюджетної системи та бюджетного процесу реалізується у взаємозв'язку сукупності правових норм та актів бюджетного законодавства; діяльності учасників бюджетного процесу, через яких втілюються вимоги юридичної практики; механізму охоронного регулювання, який включає акти застосування бюджетного права, уповноважених суб'єктів бюджетних відносин, правові засоби забезпечення охорони й захисту прав учасників бюджетного процесу, а також відповідальність держави. Дотримання правопорядку є метою правозастосовної діяльності у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу;

- запропоновано під бюджетними відносинами розуміти відносини, що складаються у процесі організації та функціонування бюджетної системи; відносини, що складаються у процесі здійснення державних та місцевих запозичень, регулювання державного та місцевого боргу; а також відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітності про їх виконання і контроль за дотриманням бюджетного законодавства, у тому числі під час застосування відповідальності за порушення бюджетного законодавства, у зв'язку із чим внести відповідні зміни до частини першої статті 1 БКУ;

- виходячи із того, що склад бюджетного правопорушення виступає критерієм достовірної кваліфікації вчиненого діяння та, відповідно, обґрунтуванням застосування відповідних санкцій, запропоновано авторські підходи до визначення складу бюджетного правопорушення;

- доведено, що публічно-правові спори у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, а також у сфері процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи, що розглядаються адміністративними судами, мають особливості розгляду, викликані, насамперед їх предметом (який перебуває у взаємозв'язку із бюджетними правопорушеннями) та відповідають критерію доцільності виділення в окремі категорії спорів із приводу публічної фінансової політики;

- на підставі аналізу правозастосовної практики у бюджетній сфері доведено невиправданість виключення зі статті 7 БКУ принципу відповідальності учасників бюджетного процесу та обґрунтовано необхідність його поновлення;

- обґрунтовано необхідність узагальнення ВАСУ судової практики із розгляду публічно-правових спорів, що виникають у процесі забезпечення правової охорони бюджетних відносин, зокрема, шляхом видання довідок, оглядових листів, правових позицій;

удосконалено:

- змістову характеристику юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення;

- критерії класифікації бюджетних правопорушень;

підходи щодо виділення публічно-правових спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики серед інших спорів, що розглядаються адміністративними судами, та визначення місця адміністративного судочинства у процесі забезпечення правової охорони бюджетних відносин загалом;

дістали подальшого розвитку:

теоретичні положення про правову природу та зміст бюджетної системи та бюджетного процесу як об'єктів фінансово-правового регулювання;

положення про доцільність закріплення принципів бюджетного процесу в БКУ;

теоретичні підходи щодо розуміння та змісту бюджетних правовідносин;

- положення щодо визначення особливостей здійснення державного фінансового контролю Рахунковою палатою, ДКС та ДФІ за порушення фінансової дисципліни суб'єктами бюджетних відносин;

положення про вплив правозастосовної практики державних органів фінансового контролю на розвиток бюджетного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що положення дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового, у тому числі - бюджетного, права, а також у процесі дослідження особливостей застосування юридичної відповідальності за порушення фінансового (бюджетного) законодавства та здійснення адміністративного судочинства, спрямованого на розв'язання публічно-правових спорів у сфері публічної фінансової політики (акт впровадження від 06.02.2013 р. № 539);

- у сфері правотворчості - для вдосконалення чинного законодавства, у т.ч. Бюджетного кодексу України, підзаконних нормативно-правових актів з питань бюджету, спеціального законодавства, що визначає компетенцію органів державного фінансового контролю;

- у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників із дисциплін «Фінансове право», «Бюджетне право», «Адміністративне судочинство» та викладанні вказаних курсів (акт впровадження від 06.02.2013 р. № 031);

- у правозастосовній діяльності адміністративних судів України у процесі вирішення публічно-правових спорів із приводу публічної фінансової політики, зокрема, у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, державного боргу, а також процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету.

Окремі результати дослідження були оприлюднені в доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях: «Роль права та закону у сучасному суспільстві» (м. Київ, 22-23 вересня 2012 р.), «Національне та міжнародне право в сучасному вимірі» (м. Запоріжжя, 28-29 вересня 2012 р.), «Правова система України в умовах державних реформаційних процесів сьогодення» (м. Ужгород, 26-27 жовтня 2012 р.), «Актуальні питання державно-правового будівництва: сучасний період» (м. Львів, 2-3 листопада 2012 р.), «Сучасні проблеми правової системи України» (м. Київ, 22 листопада 2012 р.), «Актуальні питання розвитку та взаємодії публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 22-23 грудня 2012 р.), «Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України» (м. Львів, 18-19 січня 2013 р.), «Проблеми державного будівництва в Україні» (м. Київ, 16-17 лютого 2013 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано чотирнадцять наукових праць, п'ять з яких - наукові статті у фахових виданнях з юридичних наук в Україні, одна - наукова стаття в іноземному фаховому виданні з юридичних наук (РФ), вісім - тези доповідей за матеріалами міжнародних науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг роботи становить 225 сторінок, із них основного тексту - 184 сторінки. Список використаних джерел включає 254 найменування.

2. Основний зміст роботи

У Вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його об'єкт, предмет і методи дослідження, сформульовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації; представлено структуру дисертації.

Розділ 1 «Бюджетна система та бюджетний процес: теоретико-правові засади» складається з двох підрозділів, у яких аналізуються теоретичні підходи, напрацьовані фінансово-правовою наукою, щодо розуміння бюджетної системи та бюджетного процесу, а також розгляду відносин, що у них виникають, як об'єкта правової охорони.

У підрозділі 1.1 «Бюджетна система та бюджетний процес» на підставі аналізу численних монографічних джерел фінансово-правової та економічної наук, теорії права, чинного законодавства досліджується сутність бюджетної системи й бюджетного процесу та розкривається їх складний і багатогранний характер. Підкреслюється, що нормативно-правове регулювання чіткого порядку формування та функціонування бюджетної системи та послідовної реалізації усіх стадій бюджетного процесу із дотриманням усіма його учасниками фінансової дисципліни спрямовується на забезпечення взаємозв'язку між демократичною державою та громадянським суспільством, а також на можливість останнього впливати на дії демократичної держави у сфері бюджетної системи як вихідної складової публічних фінансів. Обґрунтовується теза, що обрання підходів до розуміння ролі публічних фінансів у сфері бюджету через призму громадянського суспільства дозволяє розкрити значення та місце бюджетної системи з позицій функціонування правової держави, у тому числі - у її економічному та фінансовому аспектах, оскільки економічні підвалини є невід'ємною складовою правової держави та демократії.

Аналізуються принципи побудови бюджетної системи, серед яких належне місце відводиться принципу відповідальності за бюджетні правопорушення, який пропонується поновити у бюджетному законодавстві. Вказується на зміну переліку принципів бюджетної системи у процесі його реформування. Зокрема, зазнав розширення принцип ефективності, який нині об'єднує в собі ефективність та результативність. Суттєво змінилися поняття бюджетних правопорушень, їх суб'єктний та об'єктний склад тощо. При цьому доводиться, що порушення фінансової дисципліни у сфері публічних фінансів є нині поширеними і носять системний характер. Підтвердження цього є аналітичні й статистичні дані діяльності державних органів фінансового контролю, узагальнені на даний час.

У ході дослідження підкреслюється, що принципи бюджетного процесу є окремим явищем правової дійсності та відіграють провідну роль у реалізації бюджетного процесу. Нині принципи бюджетного процесу не мають прямого закріплення у нормах бюджетного права, а лише випливають із загального сенсу бюджетного права загалом та бюджетного процесу зокрема. Натомість їх значення, вплив на правозастосування дозволяють зробити висновок про необхідність закріплення принципів бюджетного процесу із наданням короткої характеристики в окремій статті БКУ. За логікою викладення ця стаття має бути розміщена у главі, присвяченій бюджетному процесу, одразу ж після поняття стадій бюджетного процесу (а саме стаття 19-1).

Про необхідність розробки дієвого механізму правової охорони публічних фінансів, що обертаються у бюджетній системі, йдеться у підрозділі 1.2 «Відносини у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу як об'єкт правової охорони». Аналізуються особливості бюджетних відносин, зокрема, їх глибока деталізація. Такий підхід пояснюється постійною необхідністю наявності бюджетних коштів і підкріплюється чіткою деталізацією на рівні численних підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють відносини на окремих стадіях бюджетного процесу. Підкреслюється, що публічні фінанси є найважливішим джерелом фінансування економічного зростання. Наповнення бюджетів, насамперед, державних, є тактичним завданням урядів більшості країн світу, у тому числі й України.

Аналізуються базові формулювання у сфері бюджетної діяльності, серед яких основне місце відводиться поняттю бюджетних відносин. На підставі порівняльно-правового аналізу нормативних джерел та розгляду вихідних положень теорії права та теорії фінансового права робиться висновок про недоліки дефініцій цього поняття в національному законодавстві та пропонується авторський підхід до його визначення. Окрему увагу приділено аналізу розуміння учасників бюджетних відносин. Доводиться недоцільність пропозицій щодо деталізації суб'єктного складу таких учасників у БКУ. З урахуванням масштабності бюджетного процесу і його впливу на економіку держави, підтримується позиція про віднесення контрольної діяльності у сфері мобілізації, розподілу або використання бюджетних ресурсів до одного із найважливіших напрямів не лише державного фінансового контролю, але й публічно-управлінської діяльності загалом. Оскільки публічний інтерес як інтерес суспільний визнаний державою і забезпечений державним примусом, його порушення тягне вживання до порушника встановлених законодавством заходів примусу.

Звертається увага на багатоплановість і різноманітність відносин, що виникають у сфері бюджетної діяльності. При цьому аналіз численних джерел дозволяє говорити про різноманітну практику розбудови тих чи інших бюджетно-правових інститутів у різних країнах світу. Як приклад наводяться підходи, закріплені у низці європейських країн (Великобританії, Німеччині, Франції), США, Японії, Росії та інших щодо організації касового виконання бюджетів, у сфері якого допускаються численні порушення фінансової дисципліни.

Проведене дослідження дозволяє сформулювати розуміння охоронної функції фінансового права у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу. Підкреслюється необхідність розробки й прийняття Концепції здійснення державного фінансового контролю, частина положень якої окреслюватиме особливості проведення такого контролю у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

Розділ 2 «Бюджетні відносини як об'єкт фінансового (бюджетного) контролю» складається із двох підрозділів, у яких розкриваються повноваження державних органів фінансового контролю у сфері правової охорони бюджетних відносин, аналізуються теоретичні підходи та проблеми застосування відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У підрозділі 2.1 «Повноваження державних органів фінансового контролю у сфері правової охорони бюджетних відносин» підкреслюється, що на етапі виведення національної економіки із глибокої фінансової кризи має посилюватися регулююча роль держави у сфері фінансового контролю загалом, та бюджетного - зокрема. При цьому бюджетний контроль має здійснюватися на усіх стадіях бюджетного процесу. У правовій охороні відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу задіяні державні органи спеціальної фінансової компетенції, які забезпечують проведення бюджетного контролю. Наводяться широкий та вузький підходи щодо розуміння таких органів в аспекті забезпечення ними правової охорони бюджетних відносин. Зокрема, аналізуються повноваження ДКС у частині здійснення фінансового контролю, що дозволяють їй забезпечувати правову охорону бюджетних коштів як шляхом попередження сконання бюджетних правопорушень, так і шляхом застосування фінансових санкцій, а також звернення до суду у зв'язку із порушенням бюджетного законодавства. Доводиться, що ДКС та її органи у процесі казначейського обслуговування учасників бюджетного процесу використовують такі види та форми фінансового контролю: бюджетний, обов'язковий, зовнішній, безвиїзний фінансовий контроль. Зазначені контрольні повноваження реалізуються у процесі як попереднього, так і поточного контролю. Контроль здійснюється із застосуванням такого методу фінансового контролю, як невиїзна документальна перевірка.

У свою чергу Рахункова палата як державний орган фінансового контролю наділена широким методологічним інструментарієм у сфері фінансового контролю, що дозволяє їй реалізувати функцію правової охорони бюджетних відносин. Рахункова палата має також виконувати роль публічного аудитора та контролера вищого рівня, а також здійснювати фінансовий моніторинг за бюджетним процесом у сукупності всіх його стадій та учасників. Доводиться, що Рахункова палата та її посадові особи реалізують у процесі контрольної діяльності інформаційну функцію та функцію моніторингу.

Функцію правової охорони відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу реалізує й ДФІ. Її діяльність спрямовується на моніторинг дотримання бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу, попередження бюджетних правопорушень та поновлення порушеного стану. ДФІ та її органи мають право застосовувати передбачені законодавством заходи впливу за порушення бюджетного законодавства. У роботі аналізуються особливості реалізації таких повноважень, визначаються засади розмежування компетенції між контролюючими органами тощо. Підкреслюється, що в Україні продовжується процес адаптації чинного законодавства у сфері фінансового контролю до міжнародних стандартів фінансового контролю, які відображають демократичні підходи до дотримання прав суб'єктів бюджетних відносин.

У підрозділі 2.2 «Відповідальність за порушення бюджетного законодавства: теоретико-правові аспекти» на основі аналізу наукових фінансово-правових джерел дозволяє констатується відсутність єдності підходів до визначення поняття та сутності бюджетних правопорушень та видів юридичної відповідальності, що за них застосовується. Однак теорія, і практика вимагають чіткості й одноманітності у розумінні цих понять. Відзначається, що, на відміну від попередньої редакції БКУ, чинна редакція містить понад сорок складів бюджетних правопорушень, при цьому перелік не є вичерпним. Надання такого широкого переліку, з одного боку є позитивним явищем, з іншого - породжує труднощі. Деталізація бюджетних порушень, які стосуються конкретних приписів БКУ, значно полегшує вирішення проблеми кваліфікації таких порушень. Позитивним критерієм для правозастосування слугують і положення Кодексу щодо розмежування понять «призупинення бюджетних асигнувань», «зменшення бюджетних асигнувань», «безспірне стягнення коштів» тощо. Водночас оціночною категорією залишається поняття «ефективність витрачання бюджетних коштів».

Дослідження дозволяє зробити висновок про доцільність класифікації порушень бюджетного законодавства за стадіями бюджетного процесу. У роботі наводиться детальна класифікація таких порушень із визначенням конкретних складів. Аналізуються особливості застосування різних видів юридичної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Обґрунтовується необхідність глибокого теоретичного дослідження особливостей юридичної відповідальності за бюджетні правопорушення та порядок їх застосування, оскільки на практиці ці питання породжують чимало проблем. Наприклад, наявність невичерпного легального переліку бюджетних правопорушень або відсутність чіткого розподілу між стадіями бюджетного процесу зумовлюють проблеми із кваліфікацією бюджетних правопорушень, а відтак - і проблеми із визначенням, які саме санкції мають бути застосовані за такі порушення.

Аналіз положень чинного законодавства, практики його застосування та дослідження іноземного досвіду (зокрема, розгляду фінансових спорів арбітражними судами РФ) дає підстави для висновку про необхідність удосконалення чинного законодавства у частині визначення стадій бюджетного процесу, конкретизації видів бюджетних правопорушень (скасування їх невичерпного переліку), чіткого визначення поняття «ефективне використання бюджетних ресурсів» із метою недопущення зловживань у процесі здійснення фінансового контролю та застосування заходів впливу. Водночас суперечливим вважається закладення у БКУ норми щодо допущення інших заходів впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України і застосовуватися за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом. Такий підхід не відповідає завданням і цілям галузевої кодифікації і не є типовим для цивільної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Розділ 3 «Правова охорона бюджетних відносин у процесі адміністративного судочинства» складається із двох підрозділів і присвячений дослідженню питань розв'язання спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики як предмета адміністративного судочинства та аналізу особливостей розгляду спорів у сфері бюджетної системи і бюджетного процесу й фінансового контролю.

Питанням залучення адміністративних судів до розгляду публічних спорів у сфері бюджету присвячено підрозділ 3.1 «Розв'язання спорів із приводу реалізації публічної фінансової політики як предмет адміністративного судочинства». Підкреслюється, що сфера публічної фінансової діяльності характеризується значним рівнем порушень фінансової дисципліни. Доводиться, що публічно-правовий спір у сфері фінансових правовідносин виникає у зв'язку із публічною фінансовою діяльністю. Актуальним є розгляд широкого кола публічних фінансів та відносин із їх приводу як предмета адміністративного судочинства у разі виникнення публічно-правових спорів. Наголошується, що публічна фінансова політика передбачає стратегічне планування й повинна виражати публічний інтерес, має свою нормативно-правову складову та відповідний інструментарій. Бюджетна політика є невід'ємною складовою публічної фінансової політики, оскільки відображає предметний зміст однієї з підгалузей фінансового права. Відповідно, цілком логічним є виокремлення у класифікаторі категорій адміністративних справ зі спорів з приводу реалізації публічної фінансової політики саме спорів щодо бюджетної системи та бюджетного процесу, державного боргу; а також процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи. Системоутворюючим фактором для цієї категорії справ виступає публічна фінансова політика.

Спори з приводу реалізації публічної фінансової політики, зокрема, у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи характеризуються складністю у розв'язанні, яка пояснюється, щонайменше, об'ємним та неоднозначним характером усього масиву фінансового законодавства. А також його нестабільним характером. Відтак, нагальним стає питання про необхідність здійснення аналізу та узагальнення судової практики у справах, віднесених до компетенції палат. Здійснений автором аналіз оглядової та узагальнюючої практики ВАСУ доводить, що практично відсутні є узагальнення у сфері публічної фінансової діяльності, хоча кількість судових спорів, що розглядаються адміністративними судами у цій категорії, в останні роки характеризується зростанням. Із метою удосконалення застосування положень бюджетного законодавства у процесі адміністративного судочинства проводиться порівняльно-правовий аналіз стосовно розгляду публічно-правових спорів у галузі бюджету та фінансового контролю в Україні, Польщі та Росії. Підкреслюються позитивні напрацювання вітчизняної системи адміністративного судочинства у цьому напрямі.

У підрозділі 3.2 «Особливості розгляду спорів у сфері бюджетної системи і бюджетного процесу та фінансового контролю» доводиться, що спори у сфері бюджетної системи, бюджетного процесу та фінансового контролю мають свої особливості розгляду, які викликані, насамперед, їхнім предметом, пов'язаним із бюджетними правопорушеннями. У ході дослідження аналізується склад бюджетного правопорушення. Адже саме він виступає критерієм достовірної кваліфікації вчиненого діяння та, відповідно, обґрунтуванням застосування відповідних санкцій. Ознаки складу бюджетного правопорушення в обов'язковому порядку мають передбачатися законом, адже інакше застосування юридичної відповідальності неможливе. У цьому сенсі нова редакція БКУ від 2010 р. порівняно із первинною редакцією Кодексу 2001 р. суттєво змінила ситуацію і дозволила вирішити низку проблем у процесі застосування бюджетних норм. При скоєнні бюджетних правопорушень можна говорити про реалізацію заходів фінансово-процесуального примусу.

Підкреслюється, що у бюджетному праві достатньо складною є кваліфікація неправомірного діяння у сфері бюджету. При цьому складність спорів у сфері бюджетних відносин значною мірою пов'язується зі складністю самого бюджетного законодавства. Численні підзаконні акти, що діють нині у сфері публічних фінансів, у тому числі пов'язані з перехресною компетенцією у сфері фінансового контролю відповідних уповноважених державою органів, а також неузгодженість термінологічного апарату, вміщеного у фінансовому та бюджетному законодавстві, є факторами, що суттєво ускладнюють розв'язання спорів із публічної фінансової політики адміністративними судами. Вимагають удосконалення норми матеріального й процесуального законодавства у частині забезпечення захисту публічних інтересів держави органами державного фінансового контролю у процесі адміністративного судочинства.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження на основі проведеного комплексного аналізу значення й особливостей правової охорони бюджетних відносин у фінансово-правовому аспекті сформульовано низку наукових та практичних висновків, спрямованих на удосконалення нормотворчої, правозастосовної та судової практики, до основних з яких можна віднести такі:

1. Охоронна функція фінансового права стосовно бюджетної системи та бюджетного процесу реалізується у взаємозв'язку сукупності правових норм та актів бюджетного законодавства; діяльності учасників бюджетного процесу, через яких втілюються вимоги юридичної практики; механізму охоронного регулювання, який включає акти застосування бюджетного права, уповноважених суб'єктів бюджетних відносин, правові засоби забезпечення охорони й захисту прав учасників бюджетного процесу, а також відповідальність держави. Дотримання правопорядку є метою правозастосовної діяльності й у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

2. Усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на єдиних принципах організації бюджетної діяльності, а отже мають відповідну правову регламентацію. Аналіз бюджетного законодавства дозволяє зробити висновок про те, що перелік принципів бюджетної системи зазнав змін у процесі його реформування. Зокрема, розширення отримав принцип ефективності, який нині об'єднує в собі ефективність та результативність. Суттєво змінилися поняття бюджетних правопорушень, їх суб'єктний та об'єктний склад тощо. При цьому порушення фінансової дисципліни у сфері публічних фінансів є нині поширеними і носять системний характер, що підтверджують аналітичні й статистичні дані діяльності державних органів фінансового контролю.

3. Виключення з нової редакції БКУ із переліку принципів, на яких будується бюджетна система, принципу відповідальності учасників бюджетного процесу не відповідає публічним інтересам, що реалізуються в процесі здійснення бюджетної політики, оскільки дотримання бюджетної дисципліни усіма учасниками бюджетного процесу є необхідною складовою бюджетної діяльності як такої. Відтак, необхідним є внесення змін до статті 7 БК України у частині поновлення положення про принцип відповідальності учасників бюджетного процесу як невід'ємної складової принципів, на яких будується бюджетна система України.

4. Вимагають легального закріплення принципи бюджетного процесу в Бюджетному кодексі України. Нормативне закріплення принципів бюджетного процесу дозволить повною мірою реалізувати їх значення, що полягає у притаманній їм властивості вищої імперативності, загальності, універсальності, значущості у сфері бюджетного процесу; для них характерні стійкість і стабільність протягом невизначеного тривалого часу; вони спрямовують розвиток і функціонування всіх стадій бюджетного процесу та чинять безпосередній вплив на бюджетну систему України загалом.

5. Бюджетні відносини, виступаючи невід'ємною складовою фінансових правовідносин, характеризуються тими ж рисами, що й фінансові. У той же час їм, як складовій підгалузі фінансового права, властива низка особливостей. Зокрема, йдеться про більш вузький предмет, а також про більш обмежене, у порівнянні з фінансовими, коло суб'єктів, що беруть участь у бюджетних відносинах. Бюджетне законодавство не містить чіткого переліку суб'єктів, але дає загальну інституційну характеристику, пов'язану із участю таких суб'єктів у бюджетному процесі.

6. Пропонується викласти частину першу статті 1 БКУ у такій редакції: «Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що складаються у процесі організації та функціонування бюджетної системи; відносини, що складаються у процесі здійснення державних та місцевих запозичень, регулювання державного та місцевого боргу; а також відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітності про їх виконання і контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у тому числі під час застосування відповідальності за порушення бюджетного законодавства».

7. Бюджетному контролю має відводитися визначальне місце у публічному фінансовому контролі, з огляду на значення бюджетних ресурсів для функціонування публічної влади. Бюджетний контроль є невід'ємною складовою правової охорони бюджетних відносин. До процесу правової охорони відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу задіяні державні органи спеціальної фінансової компетенції, які забезпечують проведення бюджетного контролю. У процесі забезпечення правової охорони бюджетних відносин, якщо виходити із вузького підходу, найбільш вагому роль відіграють ДКС, Рахункова палата та ДФІ.

8. Незважаючи на зміни у сфері фінансового контролю, вважаємо за доцільне підтримати неодноразово висловлювану пропозицію про прийняття Закону про фінансовий контроль, у якому на базовому рівні було б визначено поняття фінансового контролю, його види та підвиди, а також методи й заходи юридичної відповідальності. Чинний нині Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», прийнятий 16 жовтня 2012 року як оновлена редакція Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу України», не розв'язує багатьох із цих питань. Базовий закон має стосуватися публічних фінансів загалом. Такий широкий, уніфікований підхід до сфери фінансового контролю, в якому бюджетна сфера посідає провідне місце, сприяв би дотриманню фінансової дисципліни усіма учасниками фінансових відносин.

9. Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства мають застосовуються відповідно до прийнятого рішення уповноваженою посадовою особою державного органу фінансового контролю. Із метою дотримання прав суб'єктів бюджетних відносин пропонується внести зміни до абз. 2 п. 2 Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2011 р. № 21, виклавши його у такій редакції: «Якщо факт порушення вимог бюджетного законодавства зафіксовано в акті ревізії контролюючого органу, для зупинення операцій з бюджетними коштами має бути складений протокол про порушення вимог бюджетного законодавства».

10. Внаслідок визнання значення публічних фінансів для держави, у разі порушення інтересів у сфері публічної фінансової діяльності орган державної влади, місцевого самоврядування, інший орган, який представляє інтереси держави у фінансових правовідносинах, зобов'язаний вжити усіх заходів для припинення фінансового правопорушення та притягнення правопорушника до юридичної відповідальності у межах компетенції, за ним закріпленої. У даному випадку доцільно говорити про можливість застосування до правопорушника заходів, притаманних різним видам юридичної відповідальності (адміністративної, кримінальної, дисциплінарної), а також заходів фінансово-правової відповідальності. Захист порушених прав може здійснюватися як в адміністративному, так і в судовому порядку. Зазначений захист у процесі розв'язання публічно-правових спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, а також процедур фінансового контролю забезпечується системою адміністративного судочинства.

11. Бюджетні правопорушення є окремим видом фінансових правопорушень, унормованим чинним бюджетним законодавством. Бюджетні правопорушення запропоновано класифікувати за стадіями бюджетного процесу, а саме: 1) бюджетні правопорушення на стадії складання проектів бюджетів; 2) бюджетні правопорушення на стадії розгляду та прийняття закону про бюджет, рішень про місцеві бюджети; 3) бюджетні правопорушення на стадії виконання бюджету; 4) бюджетні правопорушення на стадії підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього (із деталізацію порушень за кожним напрямом). Такий підхід дозволить удосконалити процес правильної кваліфікації у процесі судового розгляду судових спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

12. Юридична відповідальність, що настає за скоєння бюджетних правопорушень, має певні особливості, що випливають із її фінансово-правової природи та пов'язані із об'єктом, суб'єктом та юридичними фактами. За такі правопорушення застосовуються заходи впливу, притаманні виключно фінансово-правовій (а саме бюджетно-правовій відповідальності), що є відмінними від інших заходів, характерних для кримінальної чи адміністративної відповідальності. Закріплений чинним законодавством уніфікований підхід до визначення бюджетних правопорушень сприяє удосконаленню процесу правильної кваліфікації під час судового розгляду спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

13. Склад бюджетного правопорушення виступає критерієм достовірної кваліфікації вчиненого діяння та, відповідно, обґрунтуванням застосування певних санкцій. Ознаки складу бюджетного правопорушення в обов'язковому порядку мають передбачатися законом. У цьому сенсі нова редакція БКУ від 2010 р. порівняно із первинною редакцією Кодексу 2001 р. суттєво змінила ситуацію і дозволила вирішити низку проблем у процесі правозастосування бюджетних норм. При скоєнні бюджетних правопорушень можна говорити про реалізацію заходів фінансово-процесуального примусу.

14. Пропонуються авторські підходи до визначення складу бюджетного правопорушення. Так, об'єктом бюджетного правопорушення виступають бюджетна система в усій сукупності принципів і засад її організації та функціонування, бюджетний процес у всіх його стадіях, а також міжбюджетні відносини. Легальне визначення бюджетного правопорушення вимагає розширення шляхом включення до складу його об'єкту бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Об'єктивна сторона бюджетного правопорушення виражається у протиправному діянні (дії або бездіяльності) учасника бюджетних відносин, що заподіює шкоду публічним інтересам суспільства, держави, територіальної громади у сфері бюджетної системи, бюджетного процесу або міжбюджетних відносин, у результаті чого виникає причинно-наслідковий зв'язок між протиправним діянням і шкідливими наслідками, що мають місце. Суб'єктами бюджетного правопорушення можуть бути лише учасники бюджетного процесу, тобто органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами). Суб'єкти бюджетного правопорушення повинні характеризуватися наявністю бюджетної правосуб'єктності. Суб'єктивна сторона бюджетного правопорушення побудована на вині. Вимога наявності вини є обов'язковим елементом складу бюджетного правопорушення, закріпленим чинним бюджетним законодавством.

15. Спори з приводу реалізації публічної фінансової політики охоплюють практично усі аспекти публічної фінансової діяльності. Системоутворюючим фактором для цієї категорії справ виступає публічна фінансова політика. Фінансові спори, тобто публічно-правові спори у сфері публічної фінансової політики, мають розглядатися як один із напрямів фінансово-правового процесу. Зазначене твердження доцільно застосовувати й до спорів у сфері бюджетної системи й бюджетного процесу та фінансового контролю як більш вузької складової публічних фінансових спорів.

16. З огляду на неоднозначну практику розв'язання публічно-правових спорів із питань бюджету, складність предметного та суб'єктного складу тощо, вважаємо за доцільне узагальнення судової практики у сфері публічної фінансової діяльності, у тому числі - стосовно заявлених категорій спорів. Виправданою є підготовка довідок ВАСУ про результати вивчення та узагальнення практики судового розгляду, оглядових листів щодо розгляду публічно-правових спорів у бюджетній сфері. Необхідна також підготовка правових позицій ВАСУ щодо спорів у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, а особливо - щодо категорії спорів у сфері процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, іншими суб'єктами державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи, запровадженої із 1 січня 2012 року, оскільки у цій категорії розглядається більшість справ, пов'язаних із бюджетними порушеннями.