Адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Сучасний розвиток України неможливий без створення дієвого механізму забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, сприятливих умов проживання та життєдіяльності людини. Саме Конституція України закріплює, що людина, її життя, здоров'я і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст. 3). На виконання цього положення, держава вживає необхідних заходів, серед яких важливе місце посідають ті, які направлені на створення та організацію діяльності відповідної системи органів публічної адміністрації, що забезпечують реалізацію державної політики у всіх сферах життєдіяльності держави та населення, у тому числі й у сфері житлово-комунального господарства України (далі - ЖКГ).

Зазначимо, що ЖКГ є однією з найбільших сфер національної економіки, яка включає у себе значну кількість послуг і частину інфраструктури, що визначає умови життєдіяльності людини, від рівня яких залежить стан здоров'я, кількість інфекційних захворювань та «соціальний настрій населення». Крім того, варто зазначити, що саме зі сферою ЖКГ пов'язані значні обсяги фінансування, які можна порівняти лише з обсягами фінансування промисловості. Так, за даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіон України) з метою поліпшення якості водопостачання було реконструйовано 470 об'єктів водопостачання на загальну суму 1,23 млрд. грн. З метою підготовки об'єктів інфраструктури до осінньо-зимового періоду 2012-2013 рр. витрачено коштів у сумі близько 1,19 млрд. грн. За результатами моніторингу використання державних капітальних видатків, що спрямовувалися у 2012 р. на різні потреби (реконструкція, капітальний ремонт, будівництво, відновлення об'єктів ЖКГ), в загальному обсязі склали понад 9,3 млрд. грн. Ці асигнування спрямовувалися на більш ніж 4 тисячі об'єктів. Крім того, впроваджено портфельну інвестицію Міжнародного банку реконструкції та розвитку на суму 1,5 млрд. грн.

З метою розробки та реалізації стратегії розвитку країни у сфері ЖКГ, здійснення заходів, спрямованих на поліпшення умов проживання населення, функціонує система органів публічної адміністрації, які реалізують державну політику у даній сфері. Слід зазначити, що визначені правовими актами принципи та основні засади діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ не відповідають вимогам сьогодення, окрім того чітко простежується відсутність належної наукової розробки та правового забезпечення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. Потреба в удосконаленні діяльності вказаних органів обумовлює актуальність дослідження широкого кола питань, пов'язаних із визначенням, правовим закріпленням та реалізацією адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. Відтак, комплексне наукове дослідження зазначеного питання набуває особливої актуальності.

Фундаментальною основою для зазначеного дослідження стали наукові праці таких провідних вчених-юристів, як: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, А.В. Басова, А.І. Берлача, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, Ю.В. Ващенко, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, І.С. Гриценка, В.Л. Грохольського, П.В. Діхтієвского, Є.В. Додіна, Ю.В. Дубка, Д.П. Калаянова, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, О.Є. Користіна, С.Ф. Константінова, О.В. Кузьменко, С.О. Кузніченка, Д.М. Лук'янеця, Р.С. Мельника, В.І. Олефіра, Д.В. Приймаченка, О.П. Рябченко, О.Ф. Скакун, А.О. Селіванова, С.Г. Стеценка, Х.П. Ярмакі та ін.

При цьому в більшості сучасних наукових праць проблеми дотичні реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ комплексно не вивчені, хоча вони мають важливе наукове й практичне значення. Комплексні монографічні роботи, присвячені даному питанню відсутні. Актуальність і важливість досліджуваних питань, а також недостатність наукових розробок із зазначеної проблематики, відсутність чіткого визначення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ обумовили вибір даної теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах науково-дослідної роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка №11 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0111U008337, на тему «Доктрина права в правовій системі України: теоретичний і практичний аспекти», згідно з Національним планом дій на 2012 р. щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», що затверджений Указом Президента України від 12 березня 2012 р. №187/2012, а також пп. 1, 4, 5 Розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., що затверджений Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 р. №14-10.

Мета й завдання дослідження полягають у тому, щоб на основі аналізу вітчизняних і зарубіжних наукових, науково-публіцистичних джерел і чинного вітчизняного й міжнародного законодавства та узагальнень практики його реалізації визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, а також сформулювати відповідні пропозиції щодо удосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування у зазначеній сфері.

Відповідно до поставленої мети сформульовано такі завдання:

– визначити теоретичні проблеми розуміння поняття «житлово-комунального господарства» та охарактеризувати елементи, що складають систему ЖКГ;

– охарактеризувати правові засади адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ;

– визначити систему органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ та провести їх класифікацію;

– розкрити структуру, зміст і особливості адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ;

– здійснити комплексний аналіз мети, завдань та функцій, як елементів цільового блоку адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ;

– розкрити поняття та зміст компетенції органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ;

– узагальнити досвід реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ зарубіжних країн та визначити передумови для його запозичення в Україні;

– обґрунтувати напрями удосконалення правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України.

Методи дослідження. Теоретичною й методологічною основою дослідження стали системний підхід і засновані на ньому методи загального й спеціального (історичний, формально-логічний, порівняльно-правовий, соціологічний) наукового пізнання, теоретичні розробки вітчизняних і зарубіжних вчених. За допомогою порівняльно-правового, логіко-семантичного та історико-правового методів досліджено поняття та зміст ЖКГ (підрозділ 1.1). Користуючись логіко-семантичним методом поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.1, 2.1, 2.3). Порівняльно-правовий метод, методи аналізу та синтезу застосовано під час дослідження правових засад адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, а також зарубіжного досвіду реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ (підрозділи 1.2, 3.1). Використовуючи структурно-функціональний метод, класифікації та групування досліджено компетенцію органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ (підрозділ 2.3). Застосовуючи методи правового моделювання, аналізу та синтезу, компаративного та формально-догматичного, досліджено мету, завдання та функції органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ та обґрунтовано шляхи удосконалення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ (підрозділи 2.2, 3.2). Ці методи наукового пізнання застосовувались у взаємозв'язку.

Нормативною основою дисертації є міжнародні документи, Конституція, закони, укази й розпорядження Президента України, а також інші правові акти, норми яких регулюють відносини у сфері реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

Емпіричною основою дослідження є статистична інформація Мінрегіон України за 2008-2013 рр., Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, результати анкетування 219 працівників органів публічної адміністрації, а також особистий досвід з роботи автора.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших в юридичній науці комплексним дослідженням проблем, що виникають у сфері реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. На основі проведеного дослідження сформульовано висновки, рекомендації й пропозиції, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

уперше:

– сформульовано авторське визначення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, як зовнішнього виразу діяльності органів публічної адміністрації у даній сфері, який, в свою чергу, складається з цільового (принципи, мета, завдання та функції), структурно-організаційного (регулювання порядку створення, реорганізації, ліквідації, процедури діяльності, лінійної та функціональної підпорядкованості) та компетенційного (права, обов'язки, відповідальність) блоків;

– визначено систему органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, як нормативно-закріпленого переліку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо забезпечення потреб населення, установ та організацій житлово-комунальними послугами, а також утримання, експлуатації, ремонту житлового фонду та інженерної інфраструктури; запропоновано класифікацію органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ залежно від характеру компетенції на загальні та спеціальні;

– комплексно охарактеризовано компетенцію органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, як визначеної правовими актами системи прав і обов'язків (повноважень) в органічному поєднанні з предметом їх відання, і встановлено, що вона спрямована на реалізацію організаційної, контрольної, аналітичної, облікової, юрисдикційної та інших функцій;

– аргументовано необхідність прийняття уніфікованого правового акта, яким би було визначено основні засади державної політики у сфері ЖКГ, зокрема, Закону України «Про житлово-комунальне господарство», та запропоновано його загальну структуру;

удосконалено:

– понятійний апарат, зокрема, визначення термінів «житлово-комунальне господарство», «принципи діяльності органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства», «органи публічної адміністрації» у спосіб нормативного їх закріплення у відповідних законодавчих актах;

– визначення змісту мети, завдань та функцій органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, зокрема:

· встановлено, що мета діяльності органів публічної адміністрації у даній сфері поділяється на довгострокову, середньострокову та короткострокову тощо;

· доведено, що завдання, реалізацію яких забезпечують органи публічної адміністрації у сфері ЖКГ доцільно диференціювати залежно від напрямів діяльності даних органів: а) завдання, щодо реалізації державної політики у сфері ЖКГ; б) завдання, щодо реалізації заходів з надання житлово-комунальних послуг; в) завдання, щодо реалізації заходів з реформування ЖКГ та ін.;

– законодавство з метою системного закріплення мети, завдань, функцій, компетенції органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, через розробку відповідних змін і доповнень до окремих правових актів, зокрема, Закону України «Про житлово-комунальні послуги», Положень «Про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України»; «Про Міністерство соціальної політики України» та ін.

набули подальшого розвитку:

– положення щодо систематизації та узагальнення зарубіжного досвіду організації діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ та визначено можливі шляхи його запозичення в Україні;

– наукові підходи щодо правового забезпечення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, у змісті якого виокремлено групи правових актів, що визначають: адміністративну діяльність органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ за певними напрямами; конкретні права та обов'язки даних органів; підстави, порядок та межі застосування заходів адміністративного примусу та ін.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані у різних сферах:

– у правотворчій - для удосконалення чинного законодавства щодо адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ;

– у правозастосовчій - для удосконалення діяльності органів публічної адміністрації органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ (Акт впровадження в практичну діяльність Мінрегіон України від 16.05.2013 р. №7/8-7461);

– у науково-дослідницькій - при проведенні подальших адміністративно-правових досліджень проблем у сфері ЖКГ;

– у навчальному процесі - при викладанні курсів «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність» (акти впровадження результатів дисертації до навчального процесу Кримського інституту права Національного університету «Одеська юридична академія» від 14.06.2013 р., юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 21.05.2013 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, в якій обґрунтування, висновки, пропозиції сформульовані на підставі авторських досліджень. Стаття «Особливості діяльності публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства в умовах виникнення надзвичайних ситуацій» виконана у співавторстві з А.І. Берлачем (частка дисертанта 50% - визначено особливості реалізації компетенції органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ в умовах надзвичайних ситуацій). Розробки, що належать співавтору у роботі не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Теоретичні й практичні результати дисертації доповідалися на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, круглому столі, серед них: «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 2009 р.,

2010 р.); «Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства» (м. Харків, 2012 р.); Держава і право: історія та сучасність (м. Сімферополь, 2012 р.); Кримські юридичні читання (м. Сімферополь, 2012 р.). Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави (м. Одеса, 2012 р.); Актуальні питання державотворення в Україні (м. Київ, 2012); «Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства» (м. Кіровоград, 2013); «Проблеми службово-бойової діяльності органів внутрішніх справ України» (м. Сімферополь, 2013).

Публікації. Основні теоретичні та практичні результати дисертаційного дослідження знайшли відображення у 13 опублікованих автором наукових працях за темою дисертації, із яких 6 статей - у наукових фахових виданнях України (з них 1 опублікована у фаховому зарубіжному віданні), 7 доповідей - у збірниках, виданих за підсумками роботи науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена метою та задачами дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (208 найменувань на 19 сторінках) та додатків. Повний обсяг дисертації становить 211 сторінок, з них 185 сторінок основного тексту.

Основний зміст

адміністративний правовий комунальний господарство

У Вступі обґрунтовується актуальність і наукова новизна теми дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, задачі, об'єкт і предмет, методологічні, науково-теоретичні, нормативні основи, формулюються основні положення й висновки, що виносяться на захист, характеризуються методи дослідження, використані в роботі. Показано теоретичне та практичне значення одержаних результатів, містяться відомості про їх апробацію, наведено дані про публікації в наукових фахових виданнях.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади діяльності органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню поняття «житлово-комунальне господарство», системи органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ та правових засад їх адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 1.1 «Поняття та система житлово-комунального господарства» проаналізовано наукові, довідкові та навчально-методичні джерела, вивчено норми галузевого законодавства України щодо визначення змісту поняття «житлово-комунальне господарство», а також елементів, що складають систему ЖКГ.

Зосереджено увагу на тому, що при формулюванні змісту поняття «житлово-комунальне господарство» науковці нерідко здійснюють логічну помилку (підміну понять), об'єднуючи зміст ЖКГ зі змістом поняття «житлово-комунальні послуги». З метою однозначного формулювання змісту вказаного поняття виокремлено характерні ознаки ЖКГ: комплексна галузь народного господарства; галузь спрямована на забезпечення потреб населення та промисловості житлово-комунальними послугами; галузь представлена системою спеціалізованих підприємств, установ, організацій, які забезпечують утримання, експлуатацію, ремонт житлового фонду та інженерної інфраструктури; галузь функціонує на основі нормативів та стандартів.

Запропоновано авторське визначення поняття «житлово-комунальне господарство» для використання в правозастосовній діяльності органів публічної адміністрації та їх посадових осіб, як галузь народного господарства, що складається з об'єктів інфраструктури, засобів виробництва та спеціалізованих суб'єктів, діяльність яких спрямована на забезпечення потреб населення, установ та організацій житлово-комунальними послугами, які відповідають наявним потребам та встановленим нормативам, а також утримання, експлуатацію, ремонт житлового фонду та інженерної інфраструктури населених пунктів. Водночас, автор наголошує на необхідності законодавчого закріплення даного поняття.

Доведено, що ЖКГ містить такі структурні елементи: об'єкти інфраструктури, основні та оборотні засоби виробництва, систему уповноважених суб'єктів, їх завдання, функції та принципи діяльності. Кожен із зазначених структурних елементів проаналізовано детально.

У підрозділі 1.2 «Правове забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» здійснено аналіз правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. Встановлено, що основним недоліком є його несистемний характер, що зумовлює недостатню ефективність реалізації адміністративно-правового статусу вказаних суб'єктів.

Зазначається, що правові акти, які визначають адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, з огляду на предмет регулювання доцільно поділити на групи, що визначають: адміністративну діяльність органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ за певними напрямами; конкретні права та обов'язки даних органів; підстави, порядок та межі застосування заходів адміністративного примусу; заходи щодо забезпечення ефективної роботи структурних підрозділів органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

На основі аналізу галузевого законодавства зроблено висновок, що значна частина норм, які визначають адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ мають адміністративний характер і регламентують організаційні, ліцензійні, контрольно-наглядові та інші відносини.

Доведено, що для підвищення ефективності реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ необхідно врегулювати суперечності законодавчо-правового, економічного, організаційного та соціального характеру, крім того, слід розробити та затвердити загальні засади державної політики у зазначеній сфері, що дозволить чітко визначити компетенцію та напрями діяльності відповідних органів публічної адміністрації.

У підрозділі 1.3 «Система органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» аналізуються наукові погляди вчених (В.Б. Авер`янова, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко та ін.) щодо визначення системи органів публічної адміністрації.

Наголошено на неоднозначності визначення понять «публічна адміністрація», «органи публічної адміністрації». З огляду на це, автор пропонує розглядати систему органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ як: нормативно-закріплений перелік органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо забезпечення потреб населення, установ та організацій житлово-комунальними послугами, а також утримання, експлуатацію, ремонт житлового фонду та інженерної інфраструктури населених пунктів. На основі аналізу галузевого законодавства та практичної діяльності запропоновано класифікацію органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, основним критерієм якої є характер їх компетенції.

Розділ 2 «Структура адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» складається з трьох підрозділів, у яких розкриваються теоретичні основи та зміст елементів адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

У підрозділі 2.1 «Теоретичні основи адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» на основі здобутків вчених у сфері загальної теорії права та адміністративного права (В.Б. Авер'янова, Д.М. Бахраха, О.Ф. Скакун та ін.) встановлено, що адміністративно-правовий статус органу публічної адміністрації складається з трьох блоків: а) цільового; б) структурно-організаційного; в) компетенційного. Вбачається, що саме такий підхід дозволив в повному обсязі дослідити зміст та особливості адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

Зазначено, що цільовий блок включає призначення (основну мету діяльності), завдання та функції органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. Структурно-організаційний блок містить в собі два елементи: структурний (структуру органу; схему організаційного підпорядкування структурних одиниць; схему розподілу завдань, функцій кожного структурного підрозділу), організаційний (порядок взаємодії між структурними підрозділами органу публічної адміністрації у сфері ЖКГ, а також порядок взаємодії з іншими органами (як державними, так і недержавними). Що стосується компетенційного блоку, то він містить в собі права, обов'язки та юридичну відповідальність.

Звернуто увагу на аналіз принципів діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. Зокрема, сформульовано авторське визначення принципів діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, як основних правових вимог, що відображають закономірності суспільних відносин, пов'язаних із забезпеченням потреб фізичних та юридичних осіб у житлово-комунальних послугах, а також реалізації напрямів державної політики у даній сфері.

На основі проведеного аналізу автором обґрунтовано класифікацію принципів на: загальні (верховенства права, законності; забезпечення соціального захисту населення; демократичності; прозорості і публічності); спеціальні (галузеві) (адаптація діяльності органів публічної адміністрації до потреб фізичних та юридичних осіб; забезпечення екологічної безпеки; забезпечення раціонального використання ресурсів; належної якості послуг або забезпечення населення житлово-комунальними послугами відповідно до державних стандартів; доступності для всіх верств населення житлово-комунальних послуг).

У підрозділі 2.2 «Мета, завдання та функції органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» досліджено елементи цільового блоку (мета, завдання та функції) адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, що дозволило оцінити їх роль і значення у реалізації державної політики у сфері ЖКГ.

На підставі аналізу галузевого законодавства встановлено, що мета функціонування органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ визначається їх предметною спрямованістю та полягає у формуванні та забезпеченні реалізації державної житлової політики, здійсненні контролю та нагляду у сфері ЖКГ, а також державного регулювання у сфері житлово-комунальних послуг. Поряд з цим, автор наголошує на необхідності внесення змін та доповнень до правових актів у частині конкретизації мети діяльності вказаних органів.

Мету діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ класифіковано на: довгострокову, середньострокову та короткострокову, а також стратегічну та тактичну.

Визначено, що основні завдання органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ доцільно диференціювати залежно від напрямів діяльності даних органів, зокрема: завдання, щодо реалізації державної політики у сфері ЖКГ (розробка та реалізація державних програм у різних сферах ЖКГ, забезпечення якісного надання житлово-комунальних послуг; проведення взаємоузгодженої тарифної, інвестиційної політики; здійснення контролю та нагляду у сфері ЖКГ); завдання, щодо реалізації заходів із реформування ЖКГ (реформування ЖКГ у частині водо-, теплопостачання, водовідведення, експлуатації та ремонту житла, дорожнього та зеленого господарства, благоустрою території міст і селищ міського типу, надання ритуальних, готельних та інших послуг; реалізація державних програм реформування системи управління у сфері ЖКГ); завдання щодо надання ліцензійно-дозвільних послуг; завдання, щодо забезпечення енергоефективності галузі (вжиття заходів щодо забезпечення енергоефективності галузі, зниження енергоємності виробництва окремих видів послуг); завдання щодо здійснення контролю та нагляду у сфері ЖКГ.

На основі аналізу норм чинного законодавства та практики діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ обґрунтовано висновок про необхідність виокремлення функцій даних суб'єктів на загальні та спеціальні.

Так, до загальних функцій органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ автором віднесено функції, що уточнюють реалізацію їх мети та завдань, зокрема: здійснення державної кадрової політики, правове та організаційне забезпечення діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ та їх удосконалення, планування та прогнозування розвитку ЖКГ, аналіз стану та ефективності реалізації заходів у сфері ЖКГ та ін. Тоді як, до спеціальних віднесено: розробка і затвердження ліцензійних умов у сфері ЖКГ, контроль за їх дотриманням, запобігання та припинення порушень законодавства у сфері ЖКГ та притягнення до відповідальності осіб, винних у їх вчиненні.

У підрозділі 2.3 «Компетенція органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» проведено аналіз правових актів з метою визначення змісту компетенції, як загальних, так і спеціальних суб'єктів. На основі аналізу галузевого законодавства та практики його реалізації наголошено на значній кількості органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, що призводить до недоліків у системі управління та організації їх діяльності.

Встановлено, що системною проблемою реалізації повноважень органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ є їх дублювання. Зазначено, що така ситуація призводить до нераціонального використання кадрового потенціалу, невиправданих фінансових витрат, дублювання положень правових актів та оперативних документів, і в цілому - до зниження ефективності функціонування ЖКГ.

Акцентовано увагу на компетенції органів публічної адміністрації, що безпосередньо забезпечують реалізацію державної політики у сфері ЖКГ. Обґрунтовано висновок, що повноваження органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ доцільно класифікувати на такі групи, зокрема: нормотворчі, кадрові, організаційні, контрольні та ін.

Крім того, у зв'язку з відсутністю чітко визначених обов'язків органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ автор наголошує на необхідності їх нормативного визначення. Зазначено, що розробка та законодавче закріплення чітко визначених обов'язків вказаних вище органів обумовлені потребою удосконалення організації їх діяльності, приведення її у відповідність до сучасних вимог.

Обґрунтовано висновок, що затвердження на законодавчому рівні переліку обов'язків органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ сприятиме посиленню державного регулювання у сфері ЖКГ, підвищенню ефективності їх діяльності, а також поліпшенню ситуації на ринку житлово-комунальних послуг.

Розділ 3 «Напрями удосконалення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» складається з двох підрозділів, присвячених дослідженню зарубіжного досвіду та визначенню напрямів удосконалення правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» обґрунтовується доцільність і можливість запозичення позитивного нормотворчого та організаційного досвіду зарубіжних країн. Автор наголошує на потребі виваженого підходу до запозичення зарубіжного досвіду та його апробації, врахуванні вітчизняних національних інтересів і ситуації у галузі.

У дисертації розглянуто конкретні підходи та програми щодо реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ з позиції їх корисності, важливості та можливості застосування в Україні. На прикладі діяльності відповідних органів у сфері ЖКГ зарубіжних країн автором проаналізовано основні правові та організаційні засади їх діяльності, а також звернуто увагу на загальні засади побудови ЖКГ. Зокрема, наголошено на доцільності використання в діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ позитивного досвіду США, Німеччини, Франції.

У підрозділі 3.2 «Удосконалення правового забезпечення реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства України» з'ясовано, що органічним недоліком чинного законодавства у сфері ЖКГ є невизначеність стратегічної мети державної політики у даній сфері в умовах побудови України, як соціально орієнтованої держави з ринковою економікою.

З метою виявлення прогалин у чинному законодавстві України щодо визначення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ автором проведено порівняльний аналіз положень правових актів у даній сфері, на основі чого запропоновано напрями його удосконалення.

У зв'язку з цим обґрунтовано висновок, що стратегічним завданням щодо удосконалення адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ є розробка та прийняття Закону України «Про житлово-комунальне господарство України», в якому доцільно визначити основні засади державної політики та правовий статус органів публічної адміністрації у цій сфері. Окрім цього, автором наголошено на необхідності розробки та закріплення порядку притягнення органу публічної адміністрації до адміністративної відповідальності за відмову від реалізації або неефективну реалізацію державної політики у сфері ЖКГ.

На підставі проведеного аналізу правового забезпечення діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ запропоновано внести ряд змін та доповнень до чинного законодавства, норми якого регулюють сферу надання житлово-комунальних послуг.

Висновки

У висновках за результатами проведеного дослідження сформульовано власне бачення ряду теоретичних положень адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, запропоновано практичні рекомендації з удосконалення галузевого законодавства щодо закріплення та реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ. Головними науковими і практичними результатами роботи, досягнутими здобувачем у процесі дисертаційного дослідження, є такі:

1. Аналіз теоретичних джерел і галузевих законодавчих актів України свідчить про необхідність розробки понятійного апарату, який можна використовувати в науці адміністративного права та правозастосовчій діяльності органів публічної адміністрації. У зв'язку з цим автором запропоновано на законодавчому рівні визначити такі поняття:

- житлово-комунальне господарство - це галузь народного господарства, що складається з об'єктів інфраструктури, засобів виробництва та спеціалізованих суб'єктів, діяльність яких спрямована на забезпечення потреб населення, установ та організацій житлово-комунальними послугами, які відповідають наявним потребам та встановленим нормативам, а також утримання, експлуатацію, ремонт житлового фонду та інженерної інфраструктури населених пунктів;

- система органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ - це нормативно-закріплений перелік органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також інших органів, діяльність яких спрямована на виконання покладених на них завдань та функцій щодо забезпечення потреб населення, установ та організацій житлово-комунальними послугами, а також утримання, експлуатацію, ремонт житлового фонду та інженерної інфраструктури;

- принципи діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ - це основні правові вимоги, що відображають закономірності в суспільних відносинах, пов'язаних із забезпеченням потреб фізичних та юридичних осіб у житлово-комунальних послугах, а також реалізації напрямів державної політики у даній сфері.

2. Встановлено, що система правових актів, норми яких визначають адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ складається з двох блоків: міжнародного та національного.

З'ясовано, що правові акти, норми яких регулюють відносини у сфері ЖКГ мають багатоаспектну юридичну природу, тобто носять комплексний характер і належать до різних галузей права (адміністративного, цивільного, екологічного та ін.). Загалом, сфера ЖКГ регулюється нормами низки правових актів, що на думку автора, потребує їх систематизації у групи, що визначають: адміністративну діяльність органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ за певними напрямами (житлове господарство; теплоенергетика; водопровідно-каналізаційне господарство; благоустрій територій та комунальне обслуговування); права та обов'язки даних органів; підстави, порядок та межі застосування заходів адміністративного примусу; заходи щодо забезпечення ефективної роботи структурних підрозділів органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

3. Автором запропоновано класифікацію органів публічної адміністрації залежно від характеру їх компетенції на загальні (Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України), і спеціальні (Мінрегіон України; Державна архітектурно-будівельна інспекція України; Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та ін.).

4. Встановлено, що адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ регламентується нормами адміністративного права і складається з цільового (принципи, мета, завдання та функції), структурно-організаційного (регулювання порядку створення, реорганізації, ліквідації, процедури діяльності) та компетенційного (права, обов'язки, відповідальність) блоків. На основі проведеного аналізу зазначених вище елементів, виділено притаманні йому особливості.

5. Встановлено, що виходячи з основних завдань, що покладені на органи публічної адміністрації у сфері ЖКГ, їх функції можна згрупувати у такі види: загальні (здійснення державної кадрової політики, правове та організаційне забезпечення діяльності органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ та їх удосконалення, планування та прогнозування розвитку ЖКГ, аналіз стану та ефективності реалізації заходів у сфері ЖКГ та ін.); спеціальні (розробка і затвердження ліцензійних умов у сфері ЖКГ, контроль за їх дотриманням, запобігання та припинення порушень законодавства у сфері ЖКГ та притягнення до відповідальності осіб, винних у їх вчиненні).

6. Доведено, що керуючись принципом розподілу функцій між різними органами публічної адміністрації у сфері ЖКГ їх компетенція має спеціальний характер, у межах якої виділено нормотворчі, кадрові, організаційні, контрольні, ліцензійні, юрисдикційні повноваження, що визначені нормами чинного законодавства.

7. Зазначено, що у зарубіжних країнах в умовах змішаної форми власності на об'єкти ЖКГ, державні й комунальні об'єкти ЖКГ перебувають у сфері адміністративного та господарського управлінням спеціально створених органів державної (регіональної чи муніципальної) влади, а органи публічної адміністрації виступають посередником між економічними інтересами держави і приватних власників. У зв'язку з цим запропоновано використання позитивного зарубіжного досвіду, впровадження якого дозволить удосконалити діяльність вітчизняних органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ.

8. З метою удосконалення правових засад реалізації адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації у сфері ЖКГ, запропоновано:

- внести зміни до Закону України «Про житлово-комунальні послуги», зокрема:

а) назву ст. 5 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» викласти у такій редакції: «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері житлово-комунального господарства, інших державних органів у сфері житлово-комунальних послуг»;

б) доповнити ст. 5 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» підпунктами та викласти їх у такій редакції:

п. 1 пп. 3) забезпечення розробки обґрунтованих нормативів витрат та втрат ресурсів, що використовуються при виробництві, транспортуванні та постачанні житлово-комунальних послуг;

п. 1 пп. 5) сприяння створенню систем управління якістю житлово-комунальних послуг відповідно до національних та міжнародних стандартів;

п. 1 пп. 9) проведення моніторингу стану розрахунків за житлово-комунальні послуги;

п. 1 пп. 10) організація та виконання в межах повноважень робіт із стандартизації, метрології та підтвердження відповідності у сфері житлово-комунальних послуг;

в) доповнити Розділ 1 статтею 6-1 «Контрольні повноваження місцевих органів виконавчої влади у сфері тарифної політики щодо житлово-комунальних послуг» та викласти її у такій редакції:

Місцеві органи виконавчої влади мають право:

- проводити перевірку щодо обґрунтованості встановлених тарифів на житлово-комунальні послуги;

- ставити питання до відповідного суб'єкта про перегляд тарифів на житлово-комунальні послуги;

- надавати інформацію до уповноважених органів виконавчої влади про порушення у сфері законодавства щодо тарифної політики на житлово-комунальні послуги.

- внести зміни до п. 1 Положення «Про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» та викласти його у такій редакції:

«Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України входить до системи органів виконавчої влади і є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державних програм та державної політики у житловій сфері, сфері будівництва, архітектури, містобудування, житлово-комунального господарства».

- внести зміни до п. 1. Положення «Про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» та викласти його у такій редакції:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державних програм та державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

- прийняти Закон України «Про житлово-комунальне господарство» та передбачити його структуру, яка має містити такі елементи:

Преамбула.

Розділ 1. Загальні положення (використання термінів).

Розділ 2. Публічне адміністрування у сфері житлово-комунального господарства (державна політика у сфері житлово-комунального господарства, принципи державної політики, законодавство у сфері житлово-комунального господарства, міжнародна співпраця).

Розділ 3. Система та компетенція органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства (мета, завдання та функції їх діяльності, а також компетенція (права та обов'язки)).

Розділ 4. Правове та організаційне регулювання житлово-комунального господарства (принципи, гарантії, законодавство, права та законні інтереси суб'єктів у сфері житлово-комунального господарства, зокрема споживачів, виробників, постачальників).

Розділ 5. Юридична відповідальність у сфері житлово-комунального господарства (підстави та порядок притягнення уповноважених органів публічної адміністрації до юридичної відповідальності).

Розділ 6. Фінансово-економічні заходи у сфері житлово-комунального господарства.

Розділ 7. Технічні заходи у сфері житлово-комунального господарства.

Розділ 8. Гарантії у сфері житлово-комунального господарства (процедура захисту прав та законних інтересів органів публічної адміністрації, споживачів, постачальників, виробників).

Розділ 9. Контроль та нагляд у сфері житлово-комунального господарства.

Розділ 10. Прикінцеві положення.

Список праць, опублікованих за темою дисертації

1. Берлач А.І. Особливості діяльності публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства в умовах виникнення надзвичайних ситуацій / А.І. Берлач, С.Р. Павелків // Південноукраїнський правничий часопис. - 2009. - №. 3. - С. 71-74.

2. Павелків С.Р. Теоретичні основи адміністративно-правового статусу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Південноукраїнський правничий часопис. - 2011. - №4. - С. 232-235.

3. Павелків С.Р. Окремі аспекти нормативно-правового регулювання діяльності органів публічної адміністрації у сфері житлового господарства / С.Р. Павелків // Митна справа. - 2012. - №3 (81). - Ч. 2. - Кн. 1. - С. 218-223.

4. Павелків С.Р. Поняття та система житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Наука і правоохорона. - 2012. - №4 (18). - Ч. 2 - С. 190-193.

5. Павелків С.Р. Щодо визначення структури житлово-комунального господарства: теоретичний та організаційно-правовий аспект / С.Р. Павелків // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - Серія «Право». - 2013. - №21. - Ч. 2. - С. 204-207.

6. Павелкив С.Р. Основные направления деятельности органов публичной администрации в сфере жилищно-коммунального хозяйства Украины / С.Р. Павелкив // Актуальные вопросы судебной медицины, криминалистики и криминологии. - Баку. - 2013. - №58. - С. 242-247.

7. Павелків С.Р. Окремі аспекти вдосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави: Матеріали ІV Міжнародної науково-практичної конференції, м. Одеса, 24 лют. 2012 р. - ОДУВС, 2012. - С. 121-122.

8. Павелків С.Р. Дослідження завдань та функцій органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Впив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, м. Харків, 12-13 квіт. 2012 р. - У 4 т. - ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2012. - Т. 2. - С. 77-78.

9. Павелків С.Р. Компетенція органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Держава і право: історія та сучасність: Збірник тез доповідей та наукових повідомлень учасників наукової конференції, м. Сімферополь, 27 квіт. 2012 р. / [за заг. ред. Н.О. Гуторової]. - Сімферополь: ТОВ «Салта-ЛТД», 2012. - С. 266-267.

10. Павелків С.Р. Окремі аспекти законодавчого регулювання діяльності органів публічної адміністрації у сфері теплоенергетики / С.Р. Павелків // Материалы ІV международной научно-практической конференции. - Симферополь: Экономико-правовой факультет Национального университета «Одесская юридическая академия», 2012. - С. 203-205.

11. Павелків С.Р. Окремі аспекти функціонування житлово-комунального господарства в умовах виникнення надзвичайних ситуацій / С.Р. Павелків // Проблеми службово-бойової діяльності органів внутрішніх справ України: Матеріали науково-практичної конференції, м. Сімферополь, 2013. - С. 178-180.

12. Павелків С.Р. Зміст цільового блоку адміністративно-правового статусу Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, м. Кіровоград, 2013. - С. 264-266.

13. Павелків С.Р. Юрисдикційна діяльність органів публічної адміністрації у сфері житлово-комунального господарства / С.Р. Павелків // Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави: Матеріали V Міжнародної науково-практичної конференції, м. Одеса, 26 квітня 2013 року. - ОДУВС, 2013. - С. 264.

Размещено на Allbest.ru

...