Письмове провадження в адміністративному судочинстві України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки україни

Державний вищий навчальний заклад

«Запорізький національний університет»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Письмове провадження в адміністративному судочинстві України

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Роженко Дмитро Валерійович

Запоріжжя, 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Зозуля Ігор Вікторович, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри загальноправових дисциплін;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Бевзенко Володимир Михайлович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент Куразов Юсуп Хамзатович, Бердянський інститут державного та муніципального управління Класичного приватного університету, доцент кафедри адміністративного, господарського та фінансового права.

Захист відбудеться «24» червня 2014 року о «10⁰⁰» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий «23» травня 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

Анотація

Роженко Д.В. Письмове провадження в адміністративному судочинстві України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2014.

Дисертацію присвячено аналізу письмового провадження в адміністративному судочинстві України. Проаналізовано поняття й сутність письмового провадження, визначено його місце в адміністративному судочинстві України. Розглянуто принципи письмового провадження, досліджено зарубіжний досвід письмового провадження в адміністративному судочинстві і можливості його використання в Україні. З'ясовано значення підготовчого провадження для розгляду й вирішення адміністративної справи в порядку письмового провадження. Визначено підстави і порядок судового розгляду адміністративної справи в письмовому провадженні. Встановлено процедуру ухвалення судового рішення за результатами розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження. Розкрито особливості апеляційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження. Висвітлено загальні положення перегляду адміністративної справи судом касаційної інстанції в порядку письмового провадження. Охарактеризовано можливість розгляду окремих процесуальних питань, пов'язаних із виконанням судових рішень в адміністративних справах, у порядку письмового провадження.

Обґрунтовано пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення письмового провадження в адміністративному судочинстві України. Результати дослідження покладені в основу підготовленого законопроекту «Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення інституту письмового провадження».

Ключові слова: адміністративна справа, адміністративне судочинство, апеляційний розгляд, виконання рішення, касаційний розгляд, письмове провадження, підготовче провадження, принципи, скорочене провадження, судове рішення, судовий розгляд, функції.

Аннотация

Роженко Д.В. Письменное производство в административном судопроизводстве Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2014.

Работа является одним из первых в отечественной теории административного процесса комплексных исследований письменного производства в административном судопроизводстве Украины.

Приведены концептуально новые дефиниции понятий «письменное производство», «принципы письменного производства», «судебное рассмотрение административного дела в порядке письменного производства» и другие.

Логически обоснована необходимость определения исчерпывающего перечня оснований судебного рассмотрения административного дела в порядке письменного производства. В частности, отмечено, что к таким основаниям следует отнести: 1) подачу лицами, которые принимают участие в деле, ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие; 2) неприбытие в судебное заседание всех лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных о дате, времени и месте его проведения; 3) явку в судебное заседание не всех лиц, участвующих в деле, хотя они и были уведомлены о дате, времени и месте его проведения.

В работе приводится классификация принципов письменного производства, а также отмечается, что чрезвычайную научную ценность представляет характеристика специальных принципов письменного производства, поскольку они по-особому проявляются при решении публично-правовых споров в письменном производстве.

Достаточно высоко оценивается значение подготовительного производства для рассмотрения административного дела в порядке письменного производства. В частности, обращено внимание на то, что при подготовке дела к судебному разбирательству в письменном производстве предварительное судебное заседание должно проводиться исключительно в присутствии лиц, участвующих в деле, поскольку только при таких обстоятельствах суд может собрать все необходимые материалы, на основе которых он позже будет принимать решение по делу.

Детально исследован порядок судебного рассмотрения административного дела в письменном производстве. При этом отмечено, что отдельные процессуальные вопросы, для решения которых неприбытие в судебное заседание всех лиц, участвующих в деле, не является препятствием, должны решаться именно в порядке письменного производства, поскольку в таких случаях судебное заседание в его классическом понимании не проводится, а дело рассматривается на основании имеющихся в нем материалов.

Глубокому анализу подвергнуты требования, предъявляемые к форме и содержанию судебного решения, принятого в письменном производстве. Рассмотрены точки зрения, высказанные в разное время учеными-процессуалистами, и сделан вывод о том, что по смыслу такое решение должно быть законным, обоснованным, полным, определенным и безусловным. Что касается формы судебного решения, принятого в письменном производстве, то и постановление, и определение должны быть оформлены в виде письменного документа, отвечать установленному законом содержанию и излагаться в строгой последовательности, а именно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей.

Подробно исследован порядок апелляционного и кассационного рассмотрения административного дела в письменном производстве. Сделан вывод о том, что они во многом сходны, поскольку в обоих случаях спор рассматривается коллегией судей без проведения судебного заседания на основании имеющихся в деле материалов.

Обращено внимание на то, что отдельные процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных решений по административным делам, для решения которых неприбытие в судебное заседание всех лиц, участвующих в деле, не является препятствием, должны рассматриваться в порядке письменного производства. Данная позиция обосновывается тем, что в таких случаях суд имеет возможность получить всю необходимую информацию из письменных материалов, которые ему предоставляются, а именно из представления государственного исполнителя или из заявления заинтересованного лица.

Ключевые слова: административное дело, административное судопроизводство, апелляционное разбирательство, исполнение решения, кассационное разбирательство, письменное производство, подготовительное производство, принципы, сокращенное производство, судебное решение, судебное разбирательство, функции.

Annotation

Rozhenko D. V. Written proceedings in the administrative procedure of Ukraine. - Manuscript.

Thesis for degree of candidate of legal sciences, specialty 12.00.07 - administrative law and procedure; financial law; information law. - Zaporizhzhіa National University, Zaporizhzhіa, 2014.

Thesis is dedicated to the analysis of written proceedings in the administrative procedure of Ukraine. The concept and essence of written proceedings are analyzed, its place in the administrative procedure of Ukraine is determined. The principles of written proceedings are considered, foreign experience of written proceedings and opportunity of its use in Ukraine is researched. The significance of preparatory proceedings for judicial consideration and resolution of administrative case in order of written proceedings is find out. The grounds and order of judicial consideration of administrative case in written proceedings are determined. A procedure of court decision adoption on the results of administrative case consideration in order of written proceedings is established. The peculiarities of appeal consideration of administrative case in order of written proceedings are revealed. The general provisions of administrative case review by the court of cassation instance in order of written proceedings are illuminated. The possibility of considering of certain procedural issues related to the execution of court decisions in administrative cases in order of written proceedings is characterized.

Suggestions and recommendations for improvement of written proceedings in the administrative procedure of Ukraine are substantiated. Research results formed the basis of the prepared draft law «On Amendments to the Code of Administrative Procedure of Ukraine concerning improvement of the institute of written proceedings».

Key words: administrative case, administrative procedure, appeal consideration, the execution of decision, cassation consideration, written proceedings, preparatory proceedings, principles, curtailed proceedings, court decision, judicial consideration, functions.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Адміністративне судочинство в Україні здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), який чітко визначає основні засади й порядок діяльності адміністративних судів щодо розгляду й вирішення адміністративних справ. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Однією з основних гарантій реалізації зазначеного завдання є вимога розгляду адміністративної справи впродовж розумного строку, який би забезпечував своєчасний судовий захист порушених прав, свобод і законних інтересів особи. Для цього законодавець передбачив у КАС України можливість вирішувати публічно-правовий спір у порядку письмового провадження без проведення судового засідання й на основі наявних у справі матеріалів, поряд із судовим розглядом за загальними правилами й скороченим провадженням.

Особлива потреба перенесення акценту саме на інститут письмового провадження як засіб забезпечення оперативного й ефективного захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин обумовлена тим, що сьогодні адміністративні суди переповнені справами, внаслідок чого вони не здатні розглянути їх у встановлений законом строк. Водночас усе ще є значна низка проблемних питань у діяльності адміністративних судів, пов'язаних із застосуванням норм процесуального права, що регламентують порядок вирішення публічно-правових спорів у письмовому провадженні. Зокрема, це складності, які виникають під час з'ясування підстав, визначення достатності умов для проведення судового розгляду справи в письмовому провадженні, дослідження доказів тощо.

Частково розвідкою адміністративних проваджень займалися такі дослідники адміністративного права й процесу, як В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородін, В.В. Галунько, І.П. Голосніченко, Е.Ф. Демський, І.В. Зозуля, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіда, Ю.Х. Куразов, В.К. Матвійчук, Р.С. Мельник, О.М. Пасенюк, Ю.С. Педько, О.П. Рябченко, Н.Г. Саліщева, М.Ф. Стахурський, В.С. Стефанюк, М.М. Тищенко, О.І. Харитонова, В.К. Шкарупа та ін. письмовий провадження адміністративний судовий

Названі вчені провели ґрунтовну роботу, присвячену вивченню адміністративних проваджень, проте питання, які стосуються письмового провадження як форми судового розгляду адміністративних справ, не знайшли належного відображення в їхніх працях. Крім того, досі залишаються недослідженими проблемні моменти, пов'язані з визначенням місця письмового провадження в адміністративному судочинстві України, підстав і порядку судового розгляду адміністративної справи в письмовому провадженні.

Наведене обумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження й свідчить про необхідність розробки комплексної характеристики письмового провадження в адміністративному судочинстві України і надання обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення норм, які регулюють порядок вирішення публічно-правових спорів у письмовому провадженні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу проведено відповідно до положень Указів Президента України «Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» від 12 січня 2011 року № 24/2011 та «Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» від 10 травня 2006 року № 361/2006, а також п. 13.29 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., схвалених Ученою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 28 грудня 2010 року.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в тому, щоб на основі системного аналізу положень теорії адміністративного процесуального права, чинного законодавства й практики його застосування визначити особливості судового розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження та на підставі цього надати науково обґрунтовані пропозиції й рекомендації щодо вдосконалення норм, які регулюють порядок вирішення публічно-правових спорів у письмовому провадженні в адміністративному судочинстві України.

Для досягнення поставленої мети в дисертації вирішуються такі основні задачі:

- визначити поняття й сутність письмового провадження, з'ясувати його місце в адміністративному судочинстві України;

- розглянути принципи письмового провадження;

- вивчити зарубіжний досвід письмового провадження в адміністративному судочинстві і можливості його використання в Україні;

- з'ясувати значення підготовчого провадження для розгляду і вирішення адміністративної справи в порядку письмового провадження;

- визначити підстави і порядок судового розгляду адміністративної справи в письмовому провадженні;

- установити процедуру ухвалення судового рішення за результатами розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження;

- розкрити особливості апеляційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження;

- висвітлити загальні положення перегляду адміністративної справи судом касаційної інстанції в порядку письмового провадження;

- охарактеризувати можливість розгляду окремих процесуальних питань, пов'язаних із виконанням судових рішень в адміністративних справах, у порядку письмового провадження.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають, змінюються й припиняються під час розгляду й вирішення адміністративних справ у порядку письмового провадження.

Предмет дослідження становить письмове провадження в адміністративному судочинстві України.

Методи дослідження. У роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об'єкта, який досліджується, так і окремі спеціальні методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу й методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 2.2, 2.3, 3.3), а також визначено правову природу письмового провадження (підрозділ 1.1). Застосування порівняльно-правового методу дозволило проаналізувати зарубіжний досвід письмового провадження в адміністративному судочинстві окремих держав (підрозділ 1.3). Методи класифікації й групування використовувалися для дослідження принципів письмового провадження і судових рішень, ухвалених у письмовому провадженні (підрозділи 1.2, 2.3). Формально-правовий і діалектичний методи застосовані при з'ясуванні місця письмового провадження в адміністративному судочинстві України (підрозділ 1.1). За допомогою методів аналізу й синтезу встановлено значення підготовчого провадження для розгляду й вирішення адміністративної справи в порядку письмового провадження, розглянуто підстави апеляційного і касаційного розгляду справи в порядку письмового провадження (підрозділи 2.1, 3.1, 3.2). Шляхом використання методу документального аналізу опрацьовано відповідні нормативно-правові акти та розроблено наукові рекомендації щодо вдосконалення норм, які регулюють порядок вирішення публічно-правових спорів у письмовому провадженні.

Нормативною основою дослідження є Конституція України, чинні законодавчі й інші нормативно-правові акти, які визначають порядок відправлення адміністративного судочинства в письмовому провадженні. Науково-теоретичне підґрунтя дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління й адміністративного права, адміністративного процесуального права, цивільного процесуального права, інших галузевих правових наук.

Емпіричною основою дослідження є узагальнення судової практики, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших системних досліджень письмового провадження в адміністративному судочинстві України, що визначається сучасною постановкою проблеми, застосуванням відповідного теоретико-методологічного апарату й практики реалізації норм чинного адміністративного процесуального законодавства щодо судового розгляду й вирішення адміністративної справи в порядку письмового провадження.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, що мають важливе теоретичне й практичне значення і запропоновані особисто здобувачем. Основні з них такі:

Вперше:

- визначено вичерпний перелік підстав судового розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження, до яких запропоновано віднести:

1) подання особами, які беруть участь у справі, клопотання про розгляд справи за їх відсутності;

2) неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі й були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення;

3) явку в судове засідання не всіх осіб, які беруть участь у справі, хоча вони й були повідомлені про дату, час і місце його проведення;

- установлено, що письмове провадження базується на низці принципів, які утворюють правовий режим цієї форми судового розгляду, а саме: верховенства права, законності, справедливості, рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, диспозитивності, незалежності суддів і підпорядкування їх тільки закону, мови адміністративного судочинства, апеляційного й касаційного оскарження рішень адміністративного суду, обов'язковості судових рішень, змагальності сторін, офіційного з'ясування всіх обставин у справі, безпосередності, гласності й відкритості, процесуальної економії. За їх допомогою відбувається оптимальна взаємодія всіх правових норм, які регламентують функціонування даного інституту адміністративного судочинства. Здійснено класифікацію принципів письмового провадження й розкрито зміст кожного з них;

- обґрунтовано необхідність запровадження письмового порядку розгляду окремих процесуальних питань, для вирішення яких неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, не є перешкодою, оскільки в таких випадках суд має можливість отримати всю необхідну інформацію з письмових матеріалів, які йому подаються. Зокрема, у низці статей КАС України запропоновано закріпити положення, згідно з якими у випадку неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, суд розглядає відповідне питання в порядку письмового провадження;

Удосконалено:

- зміст поняття «письмове провадження», яке зафіксовано законодавцем у п. 10 ст. 3 КАС України, і запропоновано розуміти його як форму судового розгляду адміністративної справи в суді першої, апеляційної й касаційної інстанції, яка застосовується у випадку подання особами, які беруть участь у справі, клопотання про розгляд справи за їх відсутності, неприбуття в судове засідання всіх осіб або явки не всіх осіб, які беруть участь у справі й були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення, і полягає у вирішенні публічно-правового спору без проведення судового засідання на основі наявних у суду матеріалів;

- наукові положення щодо процедури підготовки справи до судового розгляду в порядку письмового провадження, в межах якої попереднє судове засідання має проводитися виключно за присутності осіб, які беруть участь у справі. Наголошено, що з метою забезпечення якісного вирішення публічно-правового спору в письмовому провадженні суд повинен вживати на стадії підготовчого провадження всіх необхідних заходів задля збирання доказового матеріалу в повному обсязі;

- наукові положення щодо порядку судового розгляду справи в письмовому провадженні судом першої інстанції, а саме запропоновано надати суду першої інстанції право призначати справу до судового розгляду в судовому засіданні, якщо під час її розгляду в порядку письмового провадження він прийде до висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без проведення судового засідання й виклику осіб, які беруть участь у справі;

Дістали подальшого розвитку:

- визначення понять «адміністративне судочинство», «принципи письмового провадження», «система принципів письмового провадження», «підготовче провадження», «судовий розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження», «судове рішення, ухвалене в письмовому провадженні» й інших базових понять, пов'язаних із предметом дослідження. Розкрито юридичний зміст кожної з цих правових категорій;

- характеристика судових рішень, ухвалених у письмовому провадженні; запропоновано їх авторську класифікацію за різними підставами (критеріями): 1) за колом питань, вирішених через ухвалений акт; 2) за інстанційною підсудністю справ; 3) за способом судового захисту прав; 4) за обсягом вирішених питань;

- характеристика властивостей, яких набуває судове рішення, ухвалене в письмовому провадженні, із набранням ним законної сили, до яких запропоновано віднести: 1) обов'язковість; 2) виключність; 3) неспростовність; 4) виконуваність; 5) преюдиціальність.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення теоретико-правових питань удосконалення механізму відправлення адміністративного судочинства в порядку письмового провадження;

- правотворчій діяльності - при внесенні змін і доповнень до нормативно-правових актів, які визначають порядок вирішення публічно-правових спорів у письмовому провадженні;

- правозастосовній сфері - для поліпшення практичної діяльності працівників адміністративних судів України (акт впровадження Київського окружного адміністративного суду України від 28.04.2014);

- навчальному процесі - під час підготовки підручників, навчальних посібників і проведення занять із дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», а також на курсах підвищення кваліфікації працівників адміністративних судів України. Значна частина матеріалів дослідження вже використовується в процесі проведення практичних і семінарських занять із зазначених дисциплін, зокрема в навчальному процесі Харківського національного університету внутрішніх справ (акт впровадження Харківського національного університету внутрішніх справ від 24.12.2013);

- правовиховній сфері - під час роботи щодо підвищення рівня правової й професійної культури працівників адміністративних судів України.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана автором самостійно з використанням останніх досягнень теоретиків юридичної науки та практиків юриспруденції у сфері адміністративного права. Усі сформульовані в дисертації положення та висновки ґрунтуються на підставі особистих теоретичних та практичних досліджень автора. У співавторстві здобувачем написано статті «Судовий розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження: ознаки та сутність», «Особливості підготовки адміністративної справи до судового розгляду в порядку письмового провадження». У дисертаційній роботі не використовувались ідеї та розробки, які належать співавторам.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертаційної роботи були оприлюднені на 5 науково-практичних конференціях, у тому числі міжнародних: «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Ужгород, 2013 р.), «Права людини та проблеми організації і функціонування публічної адміністрації в умовах становлення громадянського суспільства в Україні» (м. Запоріжжя, 2013 р.), «Громадянське суспільство в Україні: проблеми забезпечення правотворчої діяльності» (м. Донецьк, 2013 р.), «Сучасне правотворення: питання теорії та практики» (м. Дніпропетровськ, 2013 р.), «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» (м. Харків, 2013 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення у 12 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі в одному зарубіжному науковому виданні, а також у 5 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 203 сторінки. Список використаних джерел налічує 190 найменувань і займає 21 сторінку.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами й програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна й практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації й публікацій.

Розділ 1 «Загальна характеристика письмового провадження в адміністративному судочинстві України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття, сутність і місце письмового провадження в адміністративному судочинстві України» проаналізовано історичний розвиток інституту письмового провадження, який уперше було застосовано для розгляду й вирішення цивільних справ ще в XIX столітті. Його основні положення були викладені у Зводі законів Російської Імперії 1857 року і полягали в тому, що процедура вирішення спору взагалі не допускала усних пояснень сторін, тому суд брав до уваги лише їх письмові аргументи, які були викладені в змагальних документах. Проте, незважаючи на всі вищезазначені переваги письмового провадження, даний інститут не знайшов свого розвитку в реформованому цивільному процесі.

В адміністративному судочинстві України склалася зовсім інша ситуація, оскільки вітчизняний законодавець, приймаючи в 2005 році КАС України, закріпив письмове провадження як одну з форм відправлення адміністративного судочинства, визнавши даний інститут рівноцінним загальному порядку вирішення публічно-правового спору.

Підставами розгляду справи в порядку письмового провадження запропоновано вважати: 1) подання особами, які беруть участь у справі, клопотання про розгляд справи за їх відсутності; 2) неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі й були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення; 3) явку в судове засідання не всіх осіб, які беруть участь у справі, хоча вони й були повідомлені про дату, час і місце його проведення. На основі вищеперелічених підстав (ознак) сформульовано поняття письмового провадження.

У підрозділі 1.2 «Принципи письмового провадження» наведено ознаки принципів письмового провадження і на їх основі розроблено авторське визначення принципів письмового провадження як закріплених у законодавчих актах основоположних, керівних і непорушних засад, які регламентують правила вирішення публічно-правових спорів у порядку письмового провадження і в імперативній формі визначають поведінку учасників адміністративного процесу й судових органів, уповноважених розглядати справи адміністративної юрисдикції.

Здійснено класифікацію принципів письмового провадження й наголошено, що особливої уваги заслуговує класифікація за такою підставою, як специфіка письмового провадження. З огляду на це зауважено, що письмове провадження базується на загальних принципах (принципи верховенства права, законності, справедливості, рівності всіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, диспозитивності, незалежності суддів і підпорядкування їх тільки закону, мови адміністративного судочинства, апеляційного й касаційного оскарження рішень адміністративного суду, обов'язковості судових рішень), зміст яких не відрізняється від змісту основоположних засад адміністративного судочинства. Спеціальні ж принципи (принципи змагальності сторін, офіційного з'ясування всіх обставин у справі, безпосередності, гласності й відкритості, процесуальної економії) мають свої особливості прояву в письмовому провадженні, що обумовлено специфікою вирішення публічно-правових спорів у такому порядку.

У підрозділі 1.3 «Зарубіжний досвід письмового провадження в адміністративному судочинстві і можливості його використання в Україні» встановлено, що письмове провадження є характерним для адміністративного судочинства окремих європейських держав, зокрема Литовської Республіки, Латвійської Республіки, Естонської Республіки, Республіки Вірменія тощо. Рівень правового врегулювання й практика застосування вказаного порядку вирішення публічно-правових спорів у цих країнах дозволяють зробити висновок, що інституту письмового провадження належить провідне місце в системі існуючих форм провадження адміністративного судочинства. Українському законодавцеві слід звернути увагу на зарубіжний досвід розгляду справ у письмовому провадженні й застосувати такі найкращі його надбання:

1) у КАС України доцільно було б увести аналогічні Адміністративно-процесуальному закону Латвійської Республіки положення щодо: а) вирішення судом першої інстанції під час підготовки адміністративної справи до судового розгляду питання про те, чи може справа бути розглянута в порядку письмового провадження; б) надання суду першої інстанції права вимагати від осіб, які беруть участь у справі, особистої присутності у попередньому судовому засіданні, вимагати подання додаткових письмових пояснень, відповідей на питання про фактичні обставини справи, встановлювати строк для надання додаткових доказів; в) установлення особливого порядку ознайомлення осіб, які беруть участь у справі, зі змістом судового рішення, ухваленого в письмовому провадженні, шляхом визначення судом дати, коли копію такого рішення можна буде отримати в судовій канцелярії;

2) до КАС України варто було б внести положення, які передбачені Адміністративно-процесуальним кодексом Естонської Республіки, щодо надання суду першої інстанції права призначати справу до судового розгляду за загальними правилами, якщо він дійде висновку про неможливість ухвалення законного рішення у справі без проведення судового засідання й виклику осіб, які беруть участь у справі;

3) у КАС України доцільно було б навести вичерпний перелік підстав судового розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження судом першої інстанції, враховуючи досвід урегулювання цього питання в Кодексі адміністративного судочинства Республіки Вірменія.

Розділ 2 «Розгляд і вирішення судом першої інстанції адміністративної справи в порядку письмового провадження» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Значення підготовчого провадження для розгляду і вирішення адміністративної справи в порядку письмового провадження» визначено, що без проведення підготовчого провадження дуже складно розглядати справу не тільки в порядку письмового провадження, але й за загальними правилами, і тим більше виносити правосудне рішення в ній. У зв'язку з цим наголошено, що підготовче провадження має важливе значення для подальшого вирішення публічно-правового спору в порядку письмового провадження, оскільки лише в межах підготовки справи до судового розгляду суд може повністю зібрати всі необхідні матеріали, на основі яких він пізніше вирішуватиме публічно-правовий спір по суті, у разі необхідності вислухати пояснення сторін і вирішити інші процесуальні питання. Разом із тим існуючий порядок підготовки справи до судового розгляду не враховує особливостей вирішення публічно-правового спору в письмовому провадженні, що слід вважати прогалиною, з метою усунення якої і запропоновано внесення відповідних змін до КАС України.

У підрозділі 2.2 «Судовий розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження» наголошено, що для судового розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження, на відміну від судового розгляду за загальними правилами, характерним є наявність двох основних етапів: 1) розгляд судом справи на основі наявних у нього матеріалів; 2) ухвалення рішення у справі. Визначено характерні риси і на їх основі сформульовано визначення судового розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження.

Показано, що основною підставою судового розгляду справи в порядку письмового провадження є подання особами, які беруть участь у справі, клопотання про розгляд справи за їх відсутності у випадках, коли сторона: 1) має на руках таку кількість доказів, які будуть достатніми для вирішення спору на її користь; 2) упевнена, що опонент жодним чином не зможе довести правомірність своїх позицій; 3) не має достатньої кількості часу, аби самостійно бути присутньою при здійсненні судового розгляду, і не бажає залучати з цією метою представника; 4) не вважає за необхідне поринати в процедуру судової тяганини, яка може тривати досить довго.

Розкрито зміст положень ч. 6 ст. 128 КАС України й на основі їх аналізу зроблено висновок про те, що другою підставою судового розгляду справи в порядку письмового провадження є явка в судове засідання не всіх осіб, які беруть участь у справі, хоча вони й були повідомлені про дату, час і місце його проведення, а також визначено, що існують дві умови застосування цієї підстави розгляду справи в письмовому провадженні: 1) прибуття в судове засідання не всіх осіб, які беруть участь у справі, хоча вони й були повідомлені про дату, час і місце його проведення; 2) відсутність потреби заслухати свідка чи експерта.

Запропоновано останньою підставою судового розгляду справи в порядку письмового провадження вважати неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі й були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення, оскільки окремі процесуальні питання, для вирішення яких неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, не є перешкодою, розглядаються без проведення судового засідання й на основі наявних у суду матеріалів. Обґрунтовано, що ці питання мають вирішуватися саме в порядку письмового провадження, для чого в ряді статей КАС України запропоновано закріпити положення, згідно з якими у випадку неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, суд розглядає відповідне питання в порядку письмового провадження.

У підрозділі 2.3 «Процедура ухвалення судового рішення за результатами розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження» на підставі аналізу процедури ухвалення судових рішень за результатами розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження зроблено висновок, що акти правосуддя, ухвалені в письмовому провадженні, мають характерні лише для них особливі ознаки: 1) для їх ухвалення суд не виходить до нарадчої кімнати; 2) приймаються за результатами дослідження лише тих матеріалів, якими володів суд до початку судового розгляду; 3) такі рішення прилюдно судом не проголошуються. На основі цих ознак сформульовано визначення судового рішення, ухваленого в письмовому провадженні.

Наведено класифікацію судових рішень, ухвалених у письмовому провадженні, і встановлено, що судове рішення, ухвалене в письмовому провадженні, як і будь-який інший процесуальний документ, має відповідати певним вимогам як за змістом, так і за формою. Наголошено, що за змістом воно повинно бути: 1) законним; 2) обґрунтованим; 3) повним; 4) визначеним; 5) безумовним.

Щодо форми судового рішення, ухваленого в письмовому провадженні, то і постанова, і ухвала мають бути оформлені у вигляді письмового документа, повинні відповідати визначеному законом змісту й викладатись у суворій послідовності, а саме складатися зі вступної, описової, мотивувальної й резолютивної частини.

Розділ 3 «Перегляд судових рішень у порядку письмового провадження в адміністративному судочинстві України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Апеляційний розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження» встановлено, що апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами є найважливішим етапом апеляційного провадження. Проаналізовано підстави апеляційного розгляду справи в порядку письмового провадження, вичерпний перелік яких наведено в ст. 197 КАС України. Визначено, що письмове провадження в апеляційній інстанції передбачає вивчення колегією суддів апеляційної скарги, заперечень на неї, інших матеріалів, що є в адміністративній справі. При цьому фіксування апеляційного розгляду справи в порядку письмового провадження за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється, оскільки в такому разі не проводиться судове засідання в розумінні ст. 196 КАС України і, відповідно, справа розглядається без участі секретаря.

Основними ознаками апеляційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження визначено: 1) апеляційний розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження є обов'язковим етапом апеляційного провадження в цілому; 2) підстави апеляційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження чітко визначені законом і є вичерпними; 3) апеляційний суд розглядає справу в порядку письмового провадження лише в тому випадку, якщо її може бути вирішено на основі наявних у ній доказів; 4) апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження здійснюється без проведення судового засідання; 5) апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження завершується ухваленням судового рішення, копія якого надсилається особам, які беруть участь у справі, протягом трьох днів з моменту його підписання всіма суддями колегії. На їх основі сформульовано визначення апеляційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження.

У підрозділі 3.2 «Перегляд адміністративної справи судом касаційної інстанції в порядку письмового провадження» розкривається сутність касаційного розгляду справи в письмовому провадженні й наголошується, що, оскільки справа в суді касаційної інстанції розглядається без проведення судового засідання й на основі наявних у ній матеріалів, то порядок касаційного розгляду справи в письмовому провадженні багато в чому схожий на порядок апеляційного розгляду справи в письмовому провадженні. Ще одним підтвердженням цього є той факт, що обсяг реалізації особами, які беруть участь у справі, своїх прав дещо обмежується, якщо справа розглядається в суді апеляційної чи касаційної інстанції в порядку письмового провадження.

До основних ознак касаційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження віднесено: 1) касаційний розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження є обов'язковим етапом касаційного провадження в цілому; 2) підстави касаційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження чітко визначені законом і є вичерпними; 3) касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження здійснюється без проведення судового засідання; 4) під час касаційного розгляду справи в порядку письмового провадження суд касаційної інстанції не може перейти до її розгляду в судовому засіданні; 5) касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження завершується ухваленням судового рішення, копія якого надсилається особам, які беруть участь у справі, протягом трьох днів з моменту його підписання всіма суддями колегії. На їх основі сформульовано визначення касаційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження.

У підрозділі 3.3 «Розгляд процесуальних питань, пов'язаних із виконанням судових рішень в адміністративних справах, у порядку письмового провадження» звернуто увагу на те, що після набрання судовим рішенням, ухваленим у письмовому провадженні, законної сили воно набуває таких властивостей, як: 1) обов'язковість; 2) виключність; 3) неспростовність; 4) виконуваність; 5) преюдиціальність. У процесі їх розгляду було встановлено, що ці властивості мають дуже важливе значення, оскільки вони забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів уповноваженої особи шляхом надання їй можливості звернення даного рішення до виконання.

Наголошено, що суд повинен розглядати в порядку письмового провадження окремі процесуальні питання, пов'язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах, для вирішення яких неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, не є перешкодою, оскільки він має можливість отримати необхідну для розгляду інформацію з письмових матеріалів, які йому подаються.

Висновки

У результаті проведення наукового дослідження автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в розробці комплексної характеристики письмового провадження в адміністративному судочинстві України і наданні обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення норм, які регулюють порядок розгляду адміністративної справи в письмовому провадженні. Сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання.

1. Наведено авторське визначення письмового провадження як форми судового розгляду адміністративної справи в суді першої, апеляційної і касаційної інстанції, яка застосовується у випадку подання особами, які беруть участь у справі, клопотання про розгляд справи за їх відсутності, неприбуття в судове засідання всіх осіб або явки не всіх осіб, які беруть участь у справі й були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення, і полягає у вирішенні публічно-правового спору без проведення судового засідання на основі наявних у суду матеріалів. Визначено, що підставами розгляду справи в порядку письмового провадження можна вважати:

1) подання особами, які беруть участь у справі, клопотання про розгляд справи за їх відсутності;

2) неприбуття в судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі й були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення;

3) явку в судове засідання не всіх осіб, які беруть участь у справі, хоча вони й були повідомлені про дату, час і місце його проведення.

2. Зауважено, що основу письмового провадження становлять принципи, які як правова категорія представляють собою закріплені в законодавчих актах основоположні, керівні й непорушні засади, які регламентують правила вирішення публічно-правових спорів у порядку письмового провадження і в імперативній формі визначають поведінку учасників адміністративного процесу й судових органів, уповноважених розглядати справи адміністративної юрисдикції. Здійснено класифікацію принципів письмового провадження і проведено ґрунтовний аналіз кожного з них.

3. Установлено на підставі дослідження зарубіжного досвіду письмового провадження, що такому інституту належить провідне місце в системі існуючих форм провадження адміністративного судочинства. Українському законодавцеві слід звернути увагу на зарубіжний досвід розгляду справ у письмовому провадженні й застосувати найкращі його надбання для вдосконалення вітчизняного письмового порядку вирішення спорів з адміністрацією.

4. Зазначено, що положення глави 2 розділу III КАС України присвячені в основному питанням підготовки справи до судового розгляду за загальними правилами й не враховують особливостей вирішення публічно-правового спору в порядку письмового провадження. Зокрема, відсутнє положення, яке надавало б суду можливість під час підготовки справи до судового розгляду вирішувати питання про те, чи підлягає справа розгляду в письмовому провадженні; не визначені особливості проведення попереднього судового засідання при підготовці справи до судового розгляду в порядку письмового провадження; не прописаний порядок надання особами, які беруть участь у справі, додаткових доказів і пояснень до суду тощо. Усі ці процесуальні питання мають надважливе значення для правильного вирішення спору в порядку письмового провадження, і з метою їх закріплення в чинному КАС України запропоновані доповнення до нього.

5. Сформульовано авторське визначення судового розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження як стадії адміністративного процесу, в межах якої суд на основі наявних у нього матеріалів без проведення судового засідання вирішує публічно-правовий спір по суті.

Встановлено недосконалість КАС України у зв'язку з відсутністю в ньому норми, яка надавала б суду першої інстанції можливість переходити до судового розгляду справи в судовому засіданні під час вирішення публічно-правового спору в письмовому провадженні. З метою усунення даної прогалини запропоновано закріпити в КАС України положення, відповідно до якого суд може постановити ухвалу про розгляд справи в судовому засіданні за загальними правилами, якщо під час розгляду справи в порядку письмового провадження він дійде висновку про неможливість ухвалення законного судового рішення без виклику осіб, які беруть участь у справі.

6. Запропоновано визначити судове рішення, ухвалене в письмовому провадженні, як акт правосуддя, який ухвалюється судом без виходу до нарадчої кімнати на основі наявних у нього до початку судового розгляду матеріалів і містить у собі відповідь з приводу заявлених сторонами публічно-правового спору вимог. Здійснено класифікацію судових рішень, ухвалених у письмовому провадженні, і розкрито зміст кожної з підстав такої класифікації.

На підставі проведеного розгорнутого аналізу вимог, які висуваються до судових рішень, ухвалених у письмовому провадженні, вироблено пропозиції щодо вдосконалення діючого законодавства з питань, які стосуються визначення структури й змісту таких рішень: запропоновано закріпити в КАС України положення, згідно з якими у вступній частині судового рішення, ухваленого в письмовому провадженні, має обов'язково зазначатися те, що справа розглядалась у порядку письмового провадження, а описова частина повинна містити посилання на підставу такого розгляду.

7. Пропонується визначити апеляційний розгляд адміністративної справи в порядку письмового провадження як етап апеляційного провадження, в межах якого суд апеляційної інстанції на основі наявних у справі матеріалів без проведення судового засідання здійснює перегляд судових рішень суду першої інстанції. Визначено, що особи, які беруть участь у справі, дещо обмежені в реалізації наданих їм законом прав під час апеляційного розгляду адміністративної справи в письмовому провадженні, що обумовлено специфікою такого розгляду.

8. Сформульовано авторське визначення касаційного розгляду адміністративної справи в порядку письмового провадження як етапу касаційного провадження, в межах якого суд касаційної інстанції на основі наявних у справі матеріалів без проведення судового засідання здійснює перевірку правильності застосування судами першої й апеляційної інстанції норм матеріального й процесуального права, формуючи в такий спосіб єдину судову практику. Показано, що касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження багато в чому схожий на апеляційний розгляд справи за такою процедурою, оскільки в обох випадках спір розглядається колегією суддів без проведення судового засідання на основі наявних у справі матеріалів.

Установлено, що ст. 222 КАС України не надає суду касаційної інстанції можливості перейти до розгляду справи в судовому засіданні, якщо під час письмового провадження він дійде висновку про таку необхідність, що є відмінністю від апеляційного розгляду справи в такому порядку.

9. Наголошено на тому, що судові рішення, ухвалені в письмовому провадженні, підлягають виконанню після набрання ними законної сили і набувають таких властивостей: 1) обов'язковість; 2) виключність; 3) неспростовність; 4) виконуваність; 5) преюдиціальність. У ряді статей КАС України запропоновано закріпити положення, згідно з якими у випадку неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, суд розглядає відповідне питання в порядку письмового провадження.

...