Адміністративно-правовий статус громадських об’єднань в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Державний вищий навчальний заклад

«Запорізький національний університет»

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань в Україні

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Козирева Анастасія Олександрівна

Запоріжжя, 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Донецькому юридичному інституті Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник: кандидат юридичних наук Філіпенко Анастасія Сергіївна, Донецький юридичний інститут Міністерства внутрішніх справ України, начальник кафедри адміністративної діяльності ДАІ;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук Віхляєв Михайло Юрійович, Запорізький національний університет, доцент кафедри конституційного та трудового права;

кандидат юридичних наук, доцент Чомахашвілі Олена Шотаївна, Київський університет права Національної академії наук України, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права.

Захист відбудеться «23» червня 2014 року о «13⁰⁰» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий «23» травня 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

Анотація

Козирева А.О. Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2014.

Дисертація є комплексним дослідженням адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні, в результаті якого автором сформульовано низку авторських пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів України та обґрунтовано прийняття нових документів.

Відповідно до поставленої мети досліджено інституціональні засади діяльності громадських об'єднань в Україні, узагальнено зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання громадських об'єднань та визначено можливість його впровадження в Україні, особливості адміністративно-правового статусу громадських об'єднань; проаналізовано особливості здійснення контролю і нагляду за порядком створення та діяльністю громадських об'єднань; визначено шляхи вдосконалення взаємодії з публічними органами державної влади в Україні.

Ключові слова: адміністративна відповідальність громадських об'єднань, адміністративна правосуб'єктність громадських об'єднань, адміністративно-правовий статус громадських об'єднань, громадські об'єднання, контроль за діяльністю громадських об'єднань, нагляд за діяльністю громадських об'єднань, публічні органи державної влади, форми взаємодії, форми і методи контролю.

Аннотация

Козырева А.А. Административно-правовой статус общественных объединений в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2014.

Диссертация является комплексным исследованием административно-правового статуса общественных объединений в Украине, в результате которого автором сформулирован ряд предложений по внесению изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты и обосновано принятие новых документов.

В соответствии с поставленной целью исследовано становление и развитие административно-правовых основ деятельности общественных объединений в Украине, определены понятие и характерные признаки общественных объединений, обобщен зарубежный опыт административно-правового регулирования общественных объединений и определена возможность его внедрения в Украине, проанализировано понятие административно-правового статуса общественных объединений и его структурных элементов; исследованы особенности осуществления контроля и надзора за порядком создания и деятельностью общественных объединений, определены пути совершенствования взаимодействия с публичными органами государственной власти в Украине.

На основании анализа признаков общественных объединений уточнено понятие общественного объединения, под которым предлагается понимать добровольное, некоммерческое объединение физических и / или юридических лиц частного права, основанное в установленном законом порядке на основании общности целей для осуществления и защиты прав и свобод, удовлетворения общественных, в частности экономических, социальных, культурных, экологических, и других интересов. Предложена авторская классификация общественных объединений.

Аргументировано положение о том, что административно-правовой статус общественных объединений реализуется в правоотношениях с органами публичного администрирования. Эти административно-правовые отношения могут возникать в связи с: реализацией общественными объединениями прав, принадлежащих им по закону или делегированных органами публичной администрации; выполнением возложенных на общественное объединение обязанностей; осуществлением государственного надзора и контроля за соблюдением закона общественными объединениями; нарушением публичными органами власти и их должностными лицами законодательства об общественных объединениях; нарушением общественными объединениями действующего законодательства.

Определено, что структуру административно-правового статуса общественных объединений составляют: права и обязанности, определенные целью, функциями и задачами общественного объединения, гарантии, установленные государством, и их административная ответственность. Диссертантом охарактеризованы права, обязанности и гарантии, которые определяют административно-правовой статус общественных объединений. В результате исследования юридического состава нарушения законодательства в сфере общественных объединений были выявлены определенные особенности, характерные для этого вида правонарушений. В связи с изменением общественных отношений в сфере образования, регистрации, деятельности и прекращения общественных объединений в Украине обоснована целесообразность новой редакции ст. 186-5 КУоАП.

Рассмотрены особенности контроля и надзора за созданием и деятельностью общественных объединений, определены субъекты его осуществления, охарактеризованы процедуры реализации контрольно-надзорных полномочий публичными органами государственной власти.

Взаимодействие общественных объединений с публичными органами государственной власти определено как нормативно установленная, структурно и функционально закрепленная, согласованная по времени, цели и задачам система совместных действий, направленных на решение публично-правовых проблем государственного управления.

Определено, что успешная реализация форм взаимодействия общественных объединений с публичными органами власти возможна при условии реализации следующих мер: четкого определения сфер взаимодействия с определением проблемных моментов, выяснения целей и задач взаимодействия в определенных сферах, определение форм взаимодействия между субъектами с постоянным их совершенствованием, разработка совместных планов работы по взаимодействию, осуществление совместной работы по реализации плановых и внеплановых мероприятий, осуществление контроля со стороны заинтересованных сторон с анализом совместной деятельности; освещение результатов взаимодействия.

Ключевые слова: административная ответственность общественных объединений, административная правосубъектность общественных объединений, административно-правовой статус общественных объединений, общественные объединения, контроль за деятельностью общественных объединений, надзор за деятельностью общественных объединений, публичные органы государственной власти, формы взаимодействия, формы и методы контроля.

Annotation

Kozyreva A.О. Administrative and legal status of public institutions in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on the obtaining of scientific degree of Candidate of Laws by specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Zaporizhzhia National University, Ukraine, Zaporizhzhia, 2014.

The thesis is a complex research of administrative and legal status of public institutions in Ukraine. As the result the author formulates a number of own suggestions to initiate amendments and additions to existing standard legal acts and also bases own arguments on passing new documents.

According to the fixed aim, formation and development of administrative and legal principles of public institutions' activity were researched and the notion and characteristic features of public institutions were determined. The author summed up a foreign experience of administrative and legal regulation of public institutions in Ukraine and defined a possibility of its implementation in Ukraine. The notion of administrative and legal status of public institutions and its structural components have been analyzed and the peculiarities of exercising the supervision over the ways of public institutions' creation and activity have been investigated. Perfect methods of work with public bodies of the state power in Ukraine were defined.

Key words: аdministrative responsibility of public institutions, administrative subject law capacity, administrative and legal status of public institutions', public institutions, control over the public institutions' activity, supervision of the public institutions' activity, public bodies of the state power, forms of interactions, forms and methods of supervision.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. На сьогоднішній день громадські об'єднання відіграють важливу роль у формуванні сучасного громадянського суспільства в Україні, заснованому на демократичних засадах і пріоритеті захисту прав і свобод громадян. З кожним роком збільшується їх чисельність. Так, на початок 2009 року в Україні було зареєстровано 59321 громадське об'єднання, 2010 року - 63899, 2011 року - 67696, 2012 року - 71767, 2013 року - 74500. Більш відчутною стає і роль громадських об'єднань у публічному управлінні при вирішенні як загальнонаціональних, так і регіональних завдань.

Прийнятий у 1992 році Закон України «Про об'єднання громадян», інші нормативно-правові акти значною мірою врегулювали питання їх діяльності, визначили підстави і порядок легалізації громадських об'єднань, здійснення нагляду і контролю за їх діяльністю. Разом із тим зазначений нормативно-правовий акт не відповідав сучасним вимогам і потребував удосконалення шляхом приведення його у відповідність до міжнародних договорів України, а також визначення належних правових та організаційних основ реалізації права особи на свободу об'єднання, створення сприятливих умов для утворення й діяльності громадських організацій та розвитку громадянського суспільства в цілому. Все це обумовило прийняття нового Закону України «Про громадські об'єднання», який набув чинності з 01 січня 2013 року. Кардинальні зміни нормативно-правових актів, що регулюють діяльність громадських об'єднань, дозволяють по-іншому підійти до вивчення їх адміністративно-правового статусу. Саме тому назріла необхідність дослідження громадських об'єднань як суб'єктів адміністративного права з позиції оновленої нормативно-правової основи. Практика діяльності громадських об'єднань у публічному управлінні показала, що їх успішне функціонування та взаємодія з державними органами влади можлива лише на підставі вдосконалення адміністративно-правового статусу цих суб'єктів, пошуку нових форм і методів їх діяльності. Водночас слід відзначити, що сучасної концепції адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні досі не створено.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять наукові праці відомих теоретиків права, зокрема А.Ф. Брянського, В.Р. Назаряна, С.С. Юрьєва.

Фундаментальною основою для даного дослідження стали праці таких учених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, О.П. Альохіна, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, Т.О. Гуржія, В.В. Зуй, А.О. Кармолицького, Т.О. Коломоєць, В. К. Колпакова, О.В. Кузьменко, Б.В. Россинского, Ю.М. Старилова, С.Г. Стеценка та ін.

У роботі було використано деякі погляди відомих учених-адміністративістів радянських часів, зокрема А.І. Єлістратова, Ю.М. Козлова, А.І. Щиглика, Ц.А. Ямпольської.

Безпосередньо дослідженню громадських об'єднань в адміністративно-правовій науці присвячено роботи М.Ю. Віхляєва, Є.Є. Додіної, Л.О. Ємець, Є.В. Жиліна, В.А. Завгороднього, О.Ш. Чомахашвілі.

Деякі положення дисертаційної роботи спираються на наукові праці російських учених, присвячені дослідженню громадських об'єднань: О.О. Івакіна, Ю.В. Соболєвої, І.С. Фатова, А.С. Шер'язової.

Окремі питання щодо проблематики даного дослідження відображено в працях науковців у галузі: конституційного права - Н.П. Гаєвої, М.А. Пиманової, І.Т. Темеха; державного управління - О.М. Крутій.

Незважаючи на важливість існування громадських об'єднань в Україні, вирішення ними проблем суспільного, політичного, соціального значення, на сьогоднішній день практично вiдсутнi серйозні монографiчні дослідження цього правового інституту, його стану, перспектив розвитку. Немає досліджень, які б проводили паралель між відповідністю чинного законодавства про громадські об'єднання i практикою його застосування світовим стандартам i сучасному стану здійснення в Україні адміністративної реформи.

Саме тому актуальність, складність і багатоплановість вищезазначених проблем стала визначальним фактором при виборі теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано в межах плану наукових досліджень Донецького юридичного інституту МВС України на 2012-2013 навчальний рік, затвердженого рішенням вченої ради інституту від 28 листопада 2012 року (протокол №4) і Пріоритетних напрямів розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 рр., затверджених постановою Загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року. Крім того, цей напрям досліджень відповідає Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочерговим заходам щодо її реалізації, які були затверджені Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації, історичних, зарубіжних та вітчизняних сучасних наукових підходів здійснити комплексний аналіз адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні та сформулювати пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства.

Для досягнення зазначеної мети в дисертації вирішуються такі основні задачі:

- охарактеризувати становлення та розвиток адміністративно-правових засад діяльності громадських об'єднань в Україні;

- визначити поняття та ознаки громадських об'єднань як суб'єктів адміністративного права України;

- запропонувати класифікацію громадських об'єднань;

- узагальнити зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання громадських об'єднань та визначити можливість його впровадження в Україні;

- з'ясувати структуру та зміст адміністративно-правового статусу громадських об'єднань; громадський об'єднання адміністративний влада

- визначити особливості адміністративної відповідальності громадських об'єднань в Україні;

- з'ясувати особливості здійснення контролю й нагляду за порядком створення та діяльністю громадських об'єднань;

- визначити шляхи вдосконалення взаємодії громадських об'єднань з публічними органами державної влади в Україні;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення законодавства у сфері діяльності громадських об'єднань в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з діяльністю громадських об'єднань України як суб'єктів адміністративного права.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус громадських об'єднань в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових, так і спеціальних. Історично-ретроспективний метод було застосовано під час дослідження становлення та розвитку адміністративно-правових засад діяльності громадських об'єднань в Україні (підрозділ 1.1). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено й конкретизовано понятійний апарат (розділи 1, 2, 3), зокрема, надано такі дефініції: «громадські об'єднання» (підрозділ 1.2), «адміністративно-правовий статус громадських об'єднань», «адміністративна правосуб'єктність громадських об'єднань» (підрозділ 2.1), «взаємодія громадських об'єднань з публічними органами державної влади» (підрозділ 3.2). Формально-юридичний метод використано для аналізу як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства, з'ясування змісту і значення використаних у ньому термінів, обґрунтування висновків та пропозицій щодо його зміни та доповнення (розділи 1, 2, 3); порівняльно-правовий метод - для вивчення зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання діяльності громадських об'єднань (підрозділ 1.3).

Методи класифікації та групування використовувалися для дослідження видів громадських об'єднань (підрозділ 1.2), форм взаємодії громадських об'єднань з органами публічного адміністрування (підрозділ 3.2). Структурно-функціональний метод сприяв аналізу повноважень суб'єктів контролю і нагляду за порядком створення та діяльності громадських об'єднань, виявленню проблем і недоліків у їх діяльності (підрозділ 3.2).

У ході узагальнення й аналізу емпіричної інформації за темою дослідження застосовано індуктивний та дедуктивний методи; крім того, використовувалися соціологічні прийоми отримання інформації: аналіз документів, анкетування.

У процесі дослідження загальнонаукові та спеціальні методи пізнання використовувалися в сукупності, при цьому пріоритет того чи іншого методу обумовлювався завданнями дослідження.

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження склали наукові праці фахівців у галузі загальної теорії держави та права, конституційного права, адміністративного права та інших галузевих правових наук.

Нормативну основу дослідження складають норми Конституції України, міжнародно-правових, національних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів у сфері створення та діяльності громадських об'єднань, конституційне та адміністративне законодавство зарубіжних держав.

Емпіричну основу дослідження становлять матеріали правозастосовної, зокрема юрисдикційної, діяльності судів загальної юрисдикції, адміністративних судів; статистичні матеріали Державної служби статистики України, Державної реєстраційної служби України, Єдиного державного реєстру судових рішень; зведені дані опитувань 63 керівників громадських об'єднань.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших наукових досліджень, в якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правничої науки визначено адміністративно-правовий статус громадських об'єднань в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

Вперше:

- запропоновано введення нового складу адміністративного правопорушення за порушення законодавства про громадські об'єднання та охарактеризовано його юридичний склад;

- обґрунтовано доцільність прийняття Порядку організації і проведення Державною реєстраційною службою України та її територіальними підрозділами контролю у сфері діяльності громадських об'єднань, метою якого повинно стати впровадження єдиних підходів до виконання покладених на уповноважені органи з питань реєстрації функцій державного контролю та вжиття передбачених законом заходів;

- сформульовано низку авторських пропозицій щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів України, зокрема: Закону України «Про громадські об'єднання», Кодексу України про адміністративні правопорушення, Положення про Державну реєстраційну службу України;

Удосконалено:

- визначення поняття «громадське об'єднання», під яким запропоновано розуміти добровільне, некомерційне об'єднання фізичних та/або юридичних осіб приватного права, засноване в установленому законом порядку на підставі спільності мети, для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів;

- класифікацію громадських об'єднань, які розподілено залежно від правового регулювання, залежно від організаційно-правових форм, залежно від статусу, залежно від способу легалізації, залежно від джерела фінансування, залежно від цільового призначення, залежно від сфери публічного адміністрування;

- характеристику процедур державного контролю і нагляду за створенням та діяльністю громадських об'єднань, які (процедури) конкретизують суб'єктів, предмет контролю і нагляду, порядок їх здійснення;

Набули подальшого розвитку:

- теоретичні підходи щодо періодизації становлення та розвитку адміністративно-правових засад діяльності громадських об'єднань в Україні;

- наукові положення щодо визначення адміністративно-правового статусу громадських об'єднань та його складових елементів, у зв'язку з чим доведено, що структуру адміністративно-правового статусу громадських об'єднань становлять такі елементи: права та обов'язки, визначені метою, завданнями та функціями громадського об'єднання; гарантії, встановлені державою, та адміністративна відповідальність громадського об'єднання;

- питання запровадження зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання діяльності громадських об'єднань, у зв'язку з чим запропоновано внесення змін до чинного Закону України «Про громадські об'єднання», зокрема, щодо надання згоди законних представників на членство неповнолітніх осіб віком від 14 до 18 років у громадських об'єднаннях; щодо визначення державного органу, уповноваженого здійснювати легалізацію громадських об'єднань;

- напрями оптимізації взаємодії громадських об'єднань з публічними органами державної влади в Україні, положення щодо її форм, перелік яких запропоновано визначити в чинному законодавстві.

Практичне значення одержаних результатів. Отримані в процесі дисертаційного дослідження результати мають теоретичне і практичне значення. Положення дисертаційної роботи можуть використовуватися у:

- науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення питань, пов'язаних з участю громадських об'єднань у публічному адмініструванні;

- правотворчості - для вдосконалення окремих положень чинного законодавства, що регулює діяльність громадських об'єднань в Україні (Лист Інституту законодавства Верховної Ради України від 04 березня 2014 року № 04-20/12-358);

- правозастосовній діяльності - для покращення практичної діяльності Державної реєстраційної служби України та громадських об'єднань (акт впровадження громадської організації «Центр аналізу та розвитку громадських комунікацій «ДІАЛОГ» від 29.01.2014);

- навчальному процесі - під час проведення занять із дисципліни «Адміністративне право України» та в межах викладання дисципліни «Конституційне право» (акт впровадження Донецького юридичного інституту МВС України від 14.01.2014), а також підготовки різного роду навчально-методичної літератури.

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана автором самостійно з використанням останніх досягнень теоретиків юридичної науки та практиків юриспруденції у сфері адміністративного права. Усі сформульовані в дисертації положення та висновки ґрунтуються на особистих теоретичних та практичних дослідженнях автора. У співавторстві здобувачем написано статтю «Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань: поняття та зміст». У дисертаційній роботі не використовувались ідеї та розробки, які належать співавторам.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертаційної роботи були оприлюднені на 5 всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих учених» (м. Донецьк, 2011 р.), «Актуальні проблеми адміністративного права та процесу» (м. Донецьк, 2012 р.), «Національна правова система в умовах формування європейського правового простору» (м. Київ, 2012 р.), «Сучасні проблеми адміністративного права у контексті адміністративної реформи в Україні» (м. Донецьк, 2013 р.), «Актуальні проблеми адміністративного та кримінального права і процесу» (м. Донецьк, 2014 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення у 6 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі в одному зарубіжному науковому виданні, а також у 5 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації складає 199 сторінок. Список використаних джерел налічує 224 найменування і займає 26 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими планами та програмами, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологію, наукову новизну отриманих результатів, розкрито науково-практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Інституціональні засади діяльності громадських об'єднань в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Становлення та розвиток адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні» досліджено історіографію становлення та розвитку правового регулювання діяльності громадських об'єднань в Україні, яку поділено на чотири періоди; встановлено, що кожному з них притаманна зміна політичних процесів і законодавства.

Охарактеризовано оновлене законодавство у сфері створення та діяльності громадських об'єднань, виділено його переваги та недоліки, визначено положення, які є новелами для національного законодавства.

У підрозділі 1.2 «Етимологія та класифікація громадських об'єднань як суб'єктів публічного управління в Україні» досліджується поняття, ознаки та види громадських об'єднань.

На підставі аналізу законодавства, юридичної літератури, дослідження поняття і систематизації конструктивних ознак громадських об'єднань сформульовано поняття «громадське об'єднання», під яким запропоновано розуміти добровільне, некомерційне об'єднання фізичних та/або юридичних осіб приватного права, засноване в установленому законом порядку на підставі спільності мети, для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Дослідження дефініцій, що відображають різні форми громадської активності, а саме: «громадські об'єднання», «об'єднання громадян», «громадські організації» - дозволило дійти висновку, що зазначені терміни є різними, саме тому їх взаємозаміна є неможливою та недопустимою.

На підставі аналізу положень чинного законодавства та доробок вчених удосконалено класифікацію громадських об'єднань, які розподілено залежно від правового регулювання; залежно від організаційно-правових форм; залежно від статусу; залежно від способу легалізації; залежно від джерела фінансування; залежно від цільового призначення; залежно від сфери публічного адміністрування.

Підрозділ 1.3 «Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання громадських об'єднань» присвячений дослідженню нормативно-правових актів у сфері діяльності громадських об'єднань таких країн, як Бельгія, Болгарія, Іспанія, Естонія, Канада, Латвія, Литва, Німеччина, Польща, Республіка Азербайджан, Республіка Вірменія, Республіка Казахстан, Фінляндія. Зокрема, проведено порівняльно-правовий аналіз базових термінів, вимог до засновників та членів громадських об'єднань, порядку їх легалізації, уповноважених органів з питань реєстрації та їх компетенції, особливостей взаємодії громадських об'єднань з органами публічного адміністрування. На підставі позитивного зарубіжного досвіду запропоновано внесення низки змін до чинного Закону України «Про громадські об'єднання».

Розділ 2 «Юридична природа адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні»

У підрозділі 2.1 «Структура та зміст адміністративно-правового статусу громадських об'єднань» досліджується поняття адміністративно-правового статусу громадських об'єднань та його структурні елементи.

Наголошено, що адміністративно-правовий статус громадських об'єднань є частиною їх загального правового статусу, але утворюють його не всі права, обов'язки та гарантії цих суб'єктів у своїй сукупності, а тільки ті з них, які пов'язані з адміністративним правом, з участю громадських об'єднань у державному управлінні, з тими взаємовідносинами, в які вони вступають з публічними органами державної влади. Правові можливості громадського об'єднання у сфері публічного адміністрування численні і різноманітні. Дисертантом виділено права, обов'язки та гарантії, які характеризують адміністративно-правовий статус громадських об'єднань.

У підрозділі 2.2 «Гарантії адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні» дисертантом досліджується система гарантій, які є суттєвою умовою реалізації прав і обов'язків, що знаходиться з ними у взаємозв'язку і являє собою організаційно-правові засоби, спрямовані на забезпечення повноважень суб'єктів правовідносин. Гарантії адміністративно-правового статусу громадських об'єднань визначено як закріплену в законодавстві систему засобів адміністративно-правового впливу на діяльність громадських об'єднань, яка забезпечує реалізацію ними своїх прав і обов'язків. Доведено, що реалізація адміністративно-правового статусу зазначених суб'єктів забезпечується двома видами гарантій: загальними і спеціальними (юридичними).

Підрозділ 2.3 «Особливості адміністративної відповідальності громадських об'єднань в Україні» присвячено дослідженню адміністративно-правових заходів примусу, що застосовуються до громадських об'єднань.

У результаті дослідження юридичного складу порушення законодавства у сфері громадських об'єднань було виявлено певні особливості, характерні для цього різновиду правопорушень. У зв'язку зі зміною суспільних відносин у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об'єднань в Україні обґрунтовано доцільність нової редакції ст. 186-5 КУпАП.

На основі аналізу правозастосовної діяльності виокремлено низку причин, що перешкоджають розгляду справ та притягненню винних до адміністративної відповідальності за ст. 186-5 КУпАП, серед яких: неправильна кваліфікація дій правопорушників - 33%; неналежне оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, що унеможливлює його розгляд, - 56%; закінчення строків накладення адміністративного стягнення - 2%.

Розділ 3 «Напрями вдосконалення адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні»

У підрозділі 3.1 «Удосконалення державного контролю і нагляду за порядком створення і діяльністю громадських об'єднань в Україні» дисертантом аналізується контрольно-наглядова діяльність органів публічного адміністрування щодо функціонування громадських об'єднань.

На підставі загальнотеоретичних положень про державний контроль і нагляд, аналізу сфери діяльності громадських об'єднань як об'єкта державного контролю і нагляду наводиться поняття «контроль і нагляд за створенням та діяльністю громадських об'єднань», визначається його мета, форми, методи та суб'єкти реалізації. Автором подано системно-функціональну характеристику суб'єктів контролю і нагляду у сфері створення та діяльності громадських об'єднань.

Підрозділ 3.2 «Підвищення ефективності взаємодії громадських об'єднань з публічними органами державної влади в Україні» присвячено дослідженню загальнотеоретичних засад взаємодії громадських об'єднань із публічними органами державної влади як одного з напрямків реалізації їх адміністративно-правового статусу.

З'ясовано, що ефективність взаємодії громадських об'єднань з органами публічного адміністрування в Україні залежить від рівня розуміння суспільно значущих проблем державними органами влади, відкритості органів влади та громадських об'єднань, взаємної довіри, інформованості, усвідомлення необхідності забезпечення пріоритетів суспільних інтересів, досягнення соціальної злагоди, інтеграції та консолідації суспільства.

Аналіз нормативно-правових актів і практики взаємодії громадських об'єднань з органами публічного адміністрування засвідчив наявність різних форм взаємодії, проте їх використання є неоднаковим і залежить переважно від органу влади, з яким відбувається процес взаємодії. Проведене нами анкетування засвідчило, що переважно громадські об'єднання взаємодіють із місцевими органами влади (86%), натомість з центральними органами виконавчої влади (12%) і законодавчими органами влади (2%) вони вступають у взаємодію значно рідше.

Висновки

Дисертація виконана на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення низки наукових праць у різних галузях знань. У дослідженні вирішено науково-практичне завдання та наведено обґрунтовані положення щодо адміністративно-правового статусу громадських об'єднань в Україні. За результатами дослідження сформульовано такі основні висновки:

1. Досліджено становлення та розвиток адміністративно-правових засад діяльності громадських об'єднань в Україні. Виділено чотири основні етапи історичного розвитку законодавства у сфері створення та діяльності громадських об'єднань в Україні:

- монархічний період (1765 - 1906 рр.);

- післяреволюційний період (1906 - 1920 рр.);

- радянський період (1920 - 1992 рр.);

- період незалежності України (1992 - дотепер).

Доведено, що становлення та розвиток законодавства про громадські об'єднання було наслідком функціонування компетентних суб'єктів, діяльність яких обумовлювалася потребами суспільства та розвитком юридичної науки на конкретному етапі розвитку української державності.

2. Громадське об'єднання визначено як добровільне, некомерційне об'єднання фізичних та/або юридичних осіб приватного права, засноване в установленому законом порядку на підставі спільності мети, для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Аргументовано виділення таких характерних ознак громадських об'єднань: наявність конкретної мети, завдань, виду діяльності; некомерційний характер діяльності; наявність членства і внутрішньої структури об'єднання; наявність встановленого законом порядку створення та діяльності; відсутність у громадських об'єднань державно-владних повноважень, за винятком випадків, коли держава делегує окремі повноваження такого роду і закріплює їх законодавчо.

3. Запропоновано авторське бачення класифікаційних характеристик громадських об'єднань в Україні: залежно від правового регулювання (громадські об'єднання, на які поширюється дія Закону України «Про громадські об'єднання»; громадські об'єднання, діяльність яких, окрім Закону України «Про громадські об'єднання», регулюється іншими нормативно-правовими актами); залежно від організаційно-правових форм (громадські організації, громадські спілки); залежно від статусу (громадські об'єднання зі статусом юридичної особи і без статусу юридичної особи); залежно від способу легалізації (громадські об'єднання, що проходять реєстрацію шляхом повідомлення про утворення; громадські об'єднання, що реєструються в порядку, визначеному Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців»); залежно від джерела фінансування (громадські об'єднання, які мають фінансову підтримку за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів; громадські об'єднання, що самофінансуються); залежно від цільового призначення (громадські об'єднання, метою діяльності яких є: реалізація та захист громадянських, політичних, економічних, соціальних і культурних прав і свобод; активізація самодіяльності громадян, їх участі в управлінні державними і громадськими справами; задоволення професійних та аматорських інтересів; розвиток наукової, технічної та художньої творчості; охорона здоров'я населення, участь у благодійній діяльності; проведення культурно-оздоровчої та спортивної роботи; охорона природи, пам'яток історії та культури; патріотичне і гуманістичне виховання; розширення міжнародних зв'язків тощо); залежно від сфери публічного адміністрування (громадські об'єднання, що діють у політичній, економічній, соціальній, правовій, культурній, правоохоронній та інших сферах).

4. На підставі узагальнення зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання громадських об'єднань визначено, що Україна, оновлюючи своє законодавство у сфері регулювання діяльності громадських об'єднань, зберегла пануючу у світі позицію щодо встановлення спрощеного порядку реєстрації і закріплення її обов'язковості тільки для об'єднань зі статусом юридичної особи.

Запропоновано використання позитивного зарубіжного досвіду, а саме:

- щодо надання згоди законних представників на членство неповнолітніх осіб віком від 14 до 18 років у громадських об'єднаннях (досвід Іспанії, Німеччини, Польщі, Республіки Вірменія);

- щодо чіткого визначення в базовому законі державного органу, уповноваженого здійснювати легалізацію громадських об'єднань (досвід Болгарії, Естонії, Канади, Латвії, Литви, Польщі, Республіки Азербайджан, Фінляндії);

- щодо градації санкцій залежно від ступеня тяжкості правопорушення, що можуть бути застосовані до громадських об'єднань (досвід Республіки Азербайджан, Російської Федерації).

5. Аргументовано положення про те, що адміністративно-правовий статус громадських об'єднань реалізується ними у правовідносинах з органами публічного адміністрування. Ці адміністративно-правові відносини можуть виникати у зв'язку з:

- реалізацією громадським об'єднанням прав, що належать йому за законом або делеговані органами публічної адміністрації;

- виконанням покладених на громадське об'єднання обов'язків;

- здійсненням державного нагляду та контролю за дотриманням закону громадськими об'єднаннями;

- порушенням публічними органами влади та їх посадовими особами законодавства про громадські об'єднання;

- порушенням громадськими об'єднаннями чинного законодавства.

Адміністративно-правовий статус громадських об'єднань визначено як врегульовану адміністративно-правовими нормами сукупність прав та обов'язків, визначених метою, завданнями та функціями громадського об'єднання, гарантій, встановлених державою, та їх адміністративної відповідальності.

До прав, які характеризують адміністративно-правовий статус громадського об'єднання, запропоновано віднести такі: звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб із пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації; брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя; брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій із громадськими об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.

Обов'язки, що характеризують адміністративно-правовий статус громадських об'єднань, згруповано таким чином: обов'язки, пов'язані з реєстрацією громадських об'єднань; обов'язки, пов'язані з реорганізацією громадських об'єднань; обов'язки, пов'язані з припиненням діяльності громадських об'єднань; обов'язки, пов'язані з поданням та оформленням установчих документів з приводу діяльності громадських об'єднань; обов'язки щодо фінансової дисципліни.

Зроблено висновок про те, що система гарантій адміністративно-правового статусу громадських об'єднань має велике значення для реалізації їхніх адміністративних прав, обов'язків, законних інтересів у сфері публічного адміністрування і надійного захисту зазначених суб'єктів у відносинах з такими органами, а також виступає показником реальності забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадських об'єднань в українському суспільстві.

6. Запропоновано введення нового складу адміністративного правопорушення за порушення законодавства про громадські об'єднання та охарактеризовано його юридичний склад.

Враховуючи позитивний зарубіжний досвід та наукові позиції вчених, з метою підвищення ефективності інституту спеціальної відповідальності громадських об'єднань підтримано доцільність градації стягнень залежно від ступеню тяжкості вчиненого правопорушення і передбачення таких їх видів: попередження; тимчасове припинення діяльності громадського об'єднання; заборона діяльності громадського об'єднання.

7. Контроль і нагляд за створенням і діяльністю громадських об'єднань розглядається як діяльність спеціально уповноважених на те органів публічного адміністрування, форми і методи якої чітко регламентовані, з метою забезпечення дотриманням вимог чинного законодавства громадськими об'єднаннями та попередження і припинення їх протиправної діяльності.

Зроблено висновок про те, що наразі реальними контрольно-наглядовими повноваженнями у сфері створення та діяльності громадських об'єднань в Україні наділено органи Державної реєстраційної служби України, органи Державної податкової служби, органи внутрішніх справ і прокуратуру.

Форми здійснення контролю за створенням та діяльністю громадських об'єднань запропоновано розуміти як формальний зовнішній прояв правозастосовної діяльності уповноважених органів з питань реєстрації щодо контролю за дотриманням законодавства під час створення і діяльності громадських об'єднань. Доведено, що контроль за створенням та діяльністю громадських об'єднань здійснюється у формі: правової експертизи; перевірки; фінансового аудиту.

Методи здійснення контролю за створенням та діяльністю громадських об'єднань являють собою сукупність прийомів і способів, за допомогою яких уповноважені органи з питань реєстрації здійснюють діяльність щодо контролю за дотриманням громадськими об'єднаннями вимог чинного законодавства та до яких належить: спостереження за діяльністю громадських об'єднань; аналіз інформації і документів, що надходить з різних джерел; отримання пояснень від керівників і членів громадських об'єднань; витребування документів; направлення запитів в органи публічного адміністрування тощо.

8. Взаємодію громадських об'єднань з публічними органами державної влади визначено як нормативно встановлену, структурно і функціонально закріплену систему узгоджених за часом, метою, завданнями спільних дій, спрямованих на вирішення публічно-правових проблем державного управління.

Головною метою спільної діяльності громадських об'єднань з органами публічної влади повинно стати створення ефективних механізмів взаємодії, заснованих на пошуку нових форм спільної діяльності громадських об'єднань з органами публічної влади, які забезпечуватимуть успішне виконання завдань, покладених на органи публічної влади, а також підвищенні рівня взаємної довіри і партнерства між громадськими об'єднаннями та органами публічної влади.

На основі аналізу законодавства та практики його застосування до форм взаємодії громадських об'єднань із публічними органами державної влади віднесено:

- створення за участю представників громадських об'єднань консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування;

- організацію і проведення консультативних форм взаємодії: парламентських слухань, консультацій із громадськістю, громадських експертиз, громадських слухань, публічного обговорення проектів нормативно-правових актів;

- участь у проведенні спільних заходів.

Успішна реалізація вищеназваних форм взаємодії громадських об'єднань з органами публічної влади можлива за умов реалізації таких заходів:

- чіткого визначення сфер взаємодії з окресленням проблемних моментів;

- з'ясування мети і завдань взаємодії у визначених сферах;

- визначення форм взаємодії між суб'єктами з постійним їх удосконаленням;

- розробка спільних планів роботи щодо взаємодії;

- здійснення спільної роботи з реалізації планових і позапланових заходів;

- здійснення контролю з боку зацікавлених сторін з аналізом спільної діяльності;

- висвітлення результатів взаємодії.

9. Обґрунтовано низку пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення законодавства України у сфері діяльності громадських об'єднань:

- запропоновано внесення змін до низки нормативно-правових актів:

У Кодексі України про адміністративні правопорушення:

1)статтю 186-5 КУпАП викласти у такій редакції:

«Стаття 186-5. Порушення законодавства про громадські об'єднання

Керівництво громадським об'єднанням, яке не легалізувалося у встановленому законом порядку чи якому відмовлено в легалізації, або діяльність якого заборонена за рішенням суду, але яке продовжує діяти, а так само участь у діяльності таких об'єднань -

тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти п'яти до ста тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ненадання або несвоєчасне надання до уповноваженого органу з питань реєстрації, в якому знаходиться реєстраційна справа громадського об'єднання або повідомлення про утворення громадського об'єднання, відомостей про зміни до статуту громадського об'єднання, зміни у складі керівних органів громадського об'єднання, зміну особи (осіб), уповноваженої представляти громадське об'єднання, зміну місцезнаходження громадського об'єднання -

тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти п'яти до ста тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян»;

2)п. 1 ч. 1 ст. 255 КУпАП доповнити абзацем такого змісту:

«Державної реєстраційної служби України (стаття 186-5)»;

3) виключити з п. 2 ч. 1 ст. 255 КУпАП статтю 186-5.

У Законі України «Про громадські об'єднання»:

1)ч. 1 ст. 7 Закону України викласти в такій редакції:

«Засновниками громадської організації можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, які досягли 18 років, а молодіжної та дитячої громадської організації - 14 років, з письмової згоди їх законних представників»;

2)ч. 2 ст. 12 Закону України викласти у такій редакції:

«Реєстрація громадського об'єднання здійснюється безоплатно територіальними органами Державної реєстраційної служби України (далі - уповноважений орган з питань реєстрації) за місцезнаходженням громадського об'єднання»;

3)п. 5 ч. 2 ст. 21 «брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об'єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності» вилучити та додати його текст до ч. 1 ст. 21;

4)ч. 3 ст. 22 Закону України «Про громадські об'єднання» викласти в такій редакції:

«З метою залучення громадських об'єднань до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування взаємодіють з ними в таких формах:

створення за участю представників громадських об'єднань консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування;

організація і проведення консультативних форм: парламентських слухань, консультацій із громадськістю, громадських експертиз, громадських слухань, публічного обговорення проектів нормативно-правових актів;

участь у проведенні спільних заходів»;

5)ч. 5 ст. 22 викласти в такій редакції «Державний нагляд та контроль за дотриманням закону громадськими об'єднаннями здійснюють органи прокуратури, виконавчої влади, органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом»;

6)у п. 2 ч. 1 ст. 25, ст. 28, ч. 2 ст. 29 слова «заборона громадського об'єднання» у всіх відмінках змінити на «заборона діяльності громадського об'єднання»;

7)у п. 3 ч. 1, ч. 5 ст. 30 слова «заборона відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації» у всіх відмінках змінити на «заборона діяльності відокремленого підрозділу іноземної неурядової організації».

У нормах Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» слова «об'єднань громадян» у всіх відмінках змінити на «громадських об'єднань».

У Положенні про Державну реєстраційну службу України:

1)слова «об'єднань громадян» у всіх відмінках замінити на «громадських об'єднань»;

...