Адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Національна академія внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Кожура Людмила Олександрівна

Київ, 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Миколенко Олександр Іванович, Одеський національний університет ім. І.І. Мечникова, професор кафедри адміністративного і господарського права

кандидат юридичних наук Мілімко Лариса Василівна, Ірпінська фінансово-юридична академія, доцент кафедри цивільно-господарських дисциплін

Захист відбудеться «27» червня 2013 р. о 14⁰⁰ год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 у Національній академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національної академії внутрішніх справ за адресою: ДП-680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий «24» травня 2013 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради А.Г. Чубенко

Анотація

Кожура Л.О. Адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національна академія внутрішніх справ, Київ, 2013.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей. У роботі окреслено особливості, притаманні безпритульним дітям та бездомним особам, наведено принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей та їх класифікацію. Визначено і розкрито природу складових механізму адміністративно-правового захисту категорій осіб, що досліджуються. Здійснено аналіз законодавства України щодо захисту бездомних осіб і безпритульних дітей та внесено пропозиції стосовно його вдосконалення. Охарактеризовано особливості і роль громадських організацій, які працюють в інтересах бездомних осіб і безпритульних дітей. Досліджено засоби адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей, особливу увагу приділено інституту адміністративної відповідальності як засобові адміністративно-правового захисту категорій осіб, що досліджуються. Крім того, внесено пропозиції стосовно доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення главою, яка визначає відповідальність за правопорушення у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

Ключові слова: бездомність, безпритульність, бездомні особи, безпритульні діти, діти вулиці, принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, механізм адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, органи публічного управління, громадська організація, яка захищає інтереси бездомних осіб і безпритульних дітей, правове регулювання, засоби адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, ліцензування, атестація, контроль, адміністративна відповідальність.

Аннотация

Кожура Л.А. Административно-правовая защита бездомных лиц и беспризорных детей. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальная академия внутренних дел, Киев, 2013.

Работа посвящена исследованию административно-правовой защите бездомных лиц и беспризорных детей. В частности, в ней исследованы природа вышеуказанной защиты, раскрытии цели и задачи по ее обеспечению. Предложено авторское определение понятий «бездомность», «бездомные лица», «беспризорность», «беспризорные дети», «дети улицы».

Доказано, что социальная защита бездомных лиц и беспризорных детей является понятием более широким, чем защита административно-правовая, которая является ее частью, соответственно признаки родового объекта будут присущи объекту видовому.

Диссертант делает вывод, что понятие «охрана» и «защита» соотносятся как целое и часть, соответственно «охрана» является понятием более широким, чем понятие «защита». Выяснено, что особенностями административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей является следующее: проявляется лишь в правовой форме деятельности, а не в любой другой деятельности органов публичной администрации; вступает в силу с момента вступления нормативно-правового акта, который гарантирует правовой статус лица; регулирует отношения, связанные с осуществлением прав и выполнением обязанностей, ведь последние - неотъемлемая составляющая правового статуса лица; обязательно подкреплен юридическими гарантиями, которые установлены государством и отражены в нормах права.

Сформулирована дефиниция термина «принципы административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей», предложено их классифицировать на общие (конституционные), регулирующие административно-правовую защиту как бездомных, так и беспризорных детей в целом, и специальные, отражающие специфику защиты бездомных лиц и беспризорных детей, учитывая особенности, присущие указанным категориям. Раскрыто содержание следующих принципов: верховенства права, законности, демократизма, равенства, гарантированности прав и свобод, ответственности, отсутствия дискриминации, связанной с местом проживания, неприкосновенности установленных нормами права содержания и объема прав указанной категории населения, свободы выбора, признания чести и достоинства, государственного протекционизма над беспризорными детьми, первоочередности интересов ребенка, недискриминации беспризорных детей, право на участие в общественной жизни, право на бесплатное обязательное начальное образование, право на здоровье, право на игру, недопущения детского труда, приоритетности семейных форм воспитания, обеспечение полноценной жизни и здорового развития, поощрение благотворительности, активного участия общественных организаций в интересах беспризорных детей.

Приведено авторское определение понятия «механизм административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей». Выделены следующие его основные элементы: система нормативно-правовых актов, организационно-структурные формирования, организационно-правовые средства, с помощью которых обеспечивается функционирование данного механизма.

Дана подробная характеристика нормативно-правовых актов, которыми осуществляется регулирование отношений в сфере административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей в Украине, на основании чего предложено дополнить профильный Закон «Об основах социальной защиты бездомных лиц и беспризорных детей» некоторыми понятиями, а также Кодекс Украины об административных правонарушениях главой *** «Ответственность за нарушение законодательства в сфере социальной (административно-правовой) защиты бездомных лиц и беспризорных детей» с закреплением в ней норм, которыми регулируются вопросы ответственности: 1) за нарушение законодательства о социальной (административно-правовой) защите бездомных лиц; 2) за нарушение законодательства о социальной (административно-правовой) защите беспризорных детей; 3) родителей или лиц, их заменяющих, за нарушение прав и интересов детей; 4) должностных лиц за нарушение законодательства о социальной (административно-правовой) защите бездомных лиц; 5) должностных лиц за нарушение законодательства о социальной (административно-правовой) защите беспризорных детей; 6) общественных организаций, работающих в интересах бездомных лиц и беспризорных детей.

В работе нашли отражение положения о системе публичных органов управления, на которые возложены полномочия по обеспечению административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей, внесены предложения по совершенствованию их деятельности в соответствующем направлении.

Особое внимание уделено деятельности общественных организаций, которые защищают интересы бездомных лиц и беспризорных детей. Отмечено, что общественные организации защищают интересы и способствуют удовлетворению потребностей бездомных лиц и беспризорных детей, воплощают в жизнь широкий круг мер для исследуемых слоев населения, дополняя те, которые относятся к компетенции органов публичного управления.

Охарактеризованы следующие средства административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей: лицензирование, аттестация юридических и физических лиц в сфере указанной защиты; контроль (надзор); административная ответственность за нарушение прав исследуемых категорий населения.

Ключевые слова: бездомность, беспризорность, бездомные лица, беспризорные дети, дети улицы, принципы административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей, механизм административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей, органы публичного управления, общественная организация, которая защищает интересы бездомних лиц и беспризорных детей, правовое регулирование, средства административно-правовой защиты бездомных лиц и беспризорных детей, лицензирование, аттестация, контроль, административная ответственность.

Summary

Kozhura L.O. Administrative and legal protection of homeless persons and street children. - Manuscript.

Dissertation for obtainment of scientific degree of a candidate of legal sciences, with a specialization in 12.00.07 - Administrative Law and Procedure; Finance Law, Information Law. - National Academy of Internal Affairs, Kyiv, 2013.

The dissertation focuses on the study of administrative and legal protection of homeless persons and street children. The paper outlines the features specific to street children and homeless persons, as well as the principles of administrative and legal protection of homeless persons and street children and their classification. The nature of the components of the mechanism of administrative and legal protection of the researched categories of persons is determined and elaborated on. The paper reflects the conducted analysis of Ukrainian legislation on protection of homeless persons and street children, and suggestions made for its improvement. It also describes the features and role of non-governmental organizations that work in the interests of homeless persons and street children. The dissertation also analyzes the means of administrative and legal protection of homeless persons and street children, specifically focusing on the concept of administrative proceedings as a means of administrative and legal protection of the categories of persons that are being researched. The paper also contains proposals on supplementing the Code of Ukraine on Administrative Offences with a chapter that envisages liability for offenses in the area of administrative and legal protection of homeless persons and street children.

Keywords: homelessness, homeless persons, abandoned children, street children, principles of administrative and legal protection of homeless persons and street children, mechanism of administrative and legal protection of homeless persons and street children, bodies of public administration, non-governmental organization protecting the interests of homeless persons and street children, legal regulation, means of administrative and legal protection of homeless persons and street children, licensing, certification, control, administrative liability.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Політичні перетворення, які розпочалися в Україні з 1990-х років, кризовий стан української економіки призвели до поширення бідності та матеріальної нерівності населення, що спричинило зростання таких негативних соціальних явищ, як бездомність осіб та безпритульність дітей. Бездомність осіб деформує соціальне середовище, підвищує соціальну напругу в суспільстві, є причиною поглиблення тіньової економіки шляхом постачання дешевої та безправної робочої сили, спричиняє загострення таких соціальних явищ, як бродяжництво, спадкова бездомність, жебракування та злочинність, руйнує фізичне, психічне та духовне здоров'я бездомних людей, знижує їх життєву, громадську та трудову активність. У той же час феномен дитячої безпритульності є джерелом небезпеки для розвитку культури, майбутнього здоров'я народу та його моральності. Діти, які потрапили на вулицю, позбавлені захисту своїх природних прав на життя, свободу, рівність, незалежність, право стати індивідуальністю, реалізовувати свої творчі задатки і можливості, аби бути готовими повноцінно розвиватися у нестабільному суспільстві. Бездомні особи і безпритульні діти, які стали заручниками нових економічних та соціокультурних умов, самостійно не можуть подолати негативні прояви вуличного середовища. Саме тому адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей є гострою соціальною проблемою сьогодення нашої держави.

За офіційними даними Державного комітету статистики України, станом на 1 січня 2000 року в Україні нараховувалося від 200 до 800 тисяч бездомних осіб, а на початок 2012 року - 100 тисяч таких осіб. Більшу частину бездомних осіб становлять чоловіки (76%), серед них 49% - це особи віком від 36 до 55 років. Серед бездомних жінок, яких нараховується близько 22%, - це особи віком до 45 років. Саме ці категорії населення відносяться до працездатного та репродуктивного віку Офіційна інформація Державного комітету статистики України, 2012. - http://www.ukrstat.gov.ua.

Щодо безпритульних дітей, то станом на 1 січня 2000 року їх кількість віком від 10 до 18 років становила близько 300 тисяч, а на початок 2012 року - близько 160 тисяч. Більшість безпритульних - це діти шкільного віку від 6 до 16 років (76%), дошкільного - 13%, і 11% становлять підлітки старше 16 років. Близько 80% неповнолітніх безпритульних - хлопчики. При цьому майже 50% дітей не уявляють себе з рідною сім'єю і не бажають повертатися додому. Про ризик заразитися СНІДом знає лише 9% дітей вулиці Там же..

Треба зазначити, що держава реагує на проблему бездомності та дитячої безпритульності шляхом прийняття великої кількості нормативно-правових актів. Тільки за останні 10 років розроблено та прийнято понад 100 нормативно-правових актів, покликаних сформувати та вдосконалити сферу адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей. Як наслідок - кількість бездомних осіб та безпритульних дітей зменшилася, проте проблема наявності у суспільстві цих соціально вразливих верств населення зберігає актуальність. Разом з тим, існуюча нормативно-правова база, що врегульовує інститут адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, носить часто несистематизований, суперечливий характер, що вимагає чіткого визначення місця адміністративно-правового захисту в системі комплексного захисту бездомних осіб та безпритульних дітей, принципів цієї сфери. Нині відсутній чітко визначений механізм адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, дублюються повноваження органів публічної адміністрації, що діють у цій сфері, не чітко визначено їх компетенцію. Система адміністративно-правових засобів має неефективний характер.

При підготовці дисертаційного дослідження використано праці дослідників адміністративного права та процесу, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, К.Г. Булатова, В.В. Галунька, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, А.П. Коренєва, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастуха, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.

Крім того, дослідженням такого соціального явища, як бездомність осіб та безпритульність дітей, займались Л.С. Волинець, А.Г. Зінченко, Н.В. Кабаченко, Л.В. Кальченко, А.Й. Капська, І.З. Карлінський, В.Ф. Кондратішко, П.І. Люблінський, Л.В. Мардахаєв, А.Ф. Мустафаєв, А.М. Нечаєва, М.М. Окаринський, О.О. Січкар.

Треба відзначити, що на сьогодні адміністративно-правовому захисту бездомних осіб та безпритульних дітей присвячено недостатньо уваги в монографічних дослідженнях, в існуючих наукових працях вказані питання досліджено фрагментарно та без комплексного підходу, і як правило, соціологами або представниками педагогіки та психології. В науці адміністративного права комплексний аналіз проблеми адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей залишився поза увагою. адміністративний правовий безпритульний діти

Таким чином, недостатня вивченість проблеми захисту бездомних осіб та безпритульних дітей на теоретичному рівні, необхідність проведення комплексного правового дослідження інституту адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей і зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Постанови Верховної Ради України від 3 лютого 2004 року №1428-IV «Про Рекомендації парламентських слухань «Про проблему бездомних громадян та безпритульних дітей і шляхи її подолання», Постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 року № 623 «Про затвердження Державної програми подолання дитячої безпритульності і бездоглядності на 2006-2010 роки», Постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року № 162 «Про затвердження Основних напрямів запобігання бездомності до 2017 року», наказу Міністерства внутрішніх справ України від 29 липня 2010 року № 347 «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років», Плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2011-2012 роки.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити зміст й особливості адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо удосконалення зазначеної сфери регулювання і підвищення ефективності її практичної реалізації.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких задач:

- розглянути бездомних осіб і безпритульних дітей як об'єкт адміністративно-правового захисту;

- здійснити аналіз природи адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей;

- виокремити принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей;

- проаналізувати поняття механізму адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, запропонувати визначення цієї категорії та виокремити його елементи;

- розглянути особливості правового регулювання сфери адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей;

- з'ясувати зміст та особливості діяльності публічних органів управління та громадських організацій як суб'єктів, що здійснюють адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей;

- здійснити аналіз сутності та видів адміністративно-правових засобів у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей;

- розглянути особливості адміністративної відповідальності за порушення законодавства України у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей;

- виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання сфери адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

Предмет дослідження - адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей.

Методи дослідження. Методологічною основою даного дослідження є різноманітні наукові методи, які були використані у комплексі із тим, щоб забезпечити достовірність знань, вирішення поставлених задач й обґрунтованість зроблених висновків та сформульованих рекомендацій. До числа відповідних наукових методів відносяться наступні: діалектичний - для дослідження теоретичних і нормативних положень щодо адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей (розділ 1-3); класифікації та групування - виокремлено групи видів бездомних осіб та безпритульних дітей та групи ризику щодо бездомності (підрозділ 1.1) та принципів адміністративно-правового захисту відповідної категорії населення (підрозділ 1.3); структурно-функціональний - для дослідження специфіки діяльності публічної адміністрації та громадських організацій у досліджуваній сфері (підрозділи 2.2, 2.3); порівняльно-правовий - для дослідження адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, особливостей адміністративної відповідальності за порушення законодавства України у сфері, що досліджується (підрозділи 2.1, 3.2); структурно-логічний - застосовано для аналізу адміністративно-правових засобів у сфері захисту бездомних осіб і безпритульних дітей (підрозділ 3.1); статистичний та документального аналізу - визначено недоліки відповідальності в зазначеній сфері (підрозділ 3.2); моделювання - використано для вироблення пропозицій стосовно удосконалення законодавства, на підставі якого здійснюється регулювання у сфері адміністративно-правового захисту категорій населення, що досліджуються (підрозділ 2.1); соціологічний - при анкетуванні громадян та працівників сфери соціального (адміністративно-правового) захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, а також аналізі його результатів (розділ 3); статистичний - для аналізу й узагальнення емпіричної інформації, що стосується теми дослідження (розділ 3). Ці та інші методи наукового пізнання використовувалися у взаємозв'язку, що сприяло проведенню всебічного аналізу, обґрунтуванню теоретичних висновків та практичних рекомендацій.

Нормативно-правовою базою дослідження є Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти органів виконавчої влади, якими регулюються відносини у сфері захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані Міністерства соціальної політики України за 2008-2012 роки; б) статистичні дані Міністерства внутрішніх справ України за 2008-2012 роки; в) статистичні дані Центру перспективних соціальних досліджень за 2000-2012 роки; г) досвід Чернігівської, Житомирської, Київської обласних державних адміністрацій щодо реалізації заходів, спрямованих на захист бездомних осіб та безпритульних дітей; д) результати анкетування 450 громадян, в тому числі 150 працівників сфери соціального (адміністративно-правового) захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за своїм характером і змістом дисертаційна робота є однією з перших в Україні праць, присвячених комплексному та системному дослідженню питання адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей. Безпосередній внесок дисертанта в наукову розробку положень щодо адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей полягає в обґрунтуванні пропозицій та рекомендацій, що містять елементи наукової новизни й мають теоретичне та практичне застосування, зокрема:

Вперше:

- запропоновано дефініції «бездоглядність», «бездоглядні діти», «соціальний захист бездомних осіб», «соціальний захист безпритульних дітей», «адміністративно-правовий захист бездомних осіб», «адміністративно-правовий захист безпритульних дітей», «механізм адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей»;

– визначено адміністративно-правові засоби у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, до числа яких віднесено ліцензування, атестацію працівників досліджуваної сери, контроль та нагляд, адміністративну відповідальність за порушення національного законодавства про адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей;

– аргументовано необхідність внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення; Закону України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей»;

Удосконалено:

- дефініції «бездомність», «бездомні особи», «безпритульність», «безпритульні діти», «засоби адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «контроль у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «нагляд у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «атестація працівників у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей»;

– рекомендації щодо вдосконалення системи центральних органів виконавчої влади у частині доповнення Департаменту соціальних послуг Міністерства соціальної політики Відділом ліцензування; надання самостійного правового статусу інституту Уповноваженого Президента з прав дитини шляхом прийняття відповідного закону;

- систему правових санкцій за правопорушення у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей;

Дістали подальший розвиток:

- наукові положення щодо системи правових принципів у частині системи адміністративно-правового захисту категорій населення, що досліджуються; обґрунтовано, що, залежно від юридичної регламентованості, їх поділяють на: загальні (конституційні) та спеціальні;

- положення щодо особливостей, властивих громадським організаціям, які захищають бездомних осіб і безпритульних дітей;

– ознаки адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції використовуються у:

- законотворчій діяльності - сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України, зокрема Закону України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» (акт впровадження Інституту законодавства Верховної Ради України від 19 жовтня 2012 року № 22/566-1-6);

- правозастосовній діяльності - надано низку пропозицій щодо діяльності Міністерства соціальної політики України, зокрема положення, що стосуються механізму адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, а також положення, які стосуються підвищення відповідальності працівників органів виконавчої влади на місцях за невиконання або неналежне виконання обов'язків, покладених на них державою, щодо виконання ними завдань, спрямованих на адміністративно-правовий захист бездомних осіб і безпритульних дітей (акт впровадження від 10 грудня 2012 року № 179/19/164-12);

- навчальному процесі - використано для підготовки навчально-методичних матеріалів і удосконалення лекційних занять з теми «Провадження в справах про адміністративні правопорушення» та у спеціальних навчальних курсах «Адміністративний процес» та «Адміністративно-деліктне право» у Національній академії внутрішніх справ (акт впровадження від 18 лютого 2012 року).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розроблення проблеми загалом, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднені дисертантом у формі доповідей на: VI шинкаруківських читаннях «Людиноцентризм як домінанта соціокультурних вимірів людського буття» (м. Хмельницький, 2010 р.), Всеукраїнських науково-практичних читаннях «Розвиток вітчизняного законодавства в умовах новітніх інтеграційних процесів (м. Львів, 2011 р.), науково-практичній конференції «Національна і міжнародна безпека в сучасних трансформаційних процесах» (м. Київ, 2011 р.), VII науково-практичному семінарі «Публічне адміністрування в сучасних умовах» (м. Київ, 2012 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Буття людини у сучасному світі: творча спадщина В.І. Шинкарука та сьогодення» (м. Київ, 2012 р.), III Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Київ, 2012 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться в дисертації, відображено в 11 наукових працях, з них п'ять наукових статей, що надруковані у фахових виданнях, та шість - у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, що об'єднують вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (292 найменування) та чотирьох додатків. Повний обсяг дисертації становить 247 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 189 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв'язок з науковими програмами, планами і темами; охарактеризовано мету, задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження; визначено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації та впровадження, а також стосовно публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Бездомні особи та безпритульні діти як об'єкт адміністративно-правового захисту» з метою з'ясування змісту категорії «бездомність» автором досліджено термін «житло» як основну ознаку, яка визначає зазначене явище. За результатами чого зроблено висновок, що бездомністю є суспільне явище, яке характеризуються відсутністю у особи права власності чи користування на житловий будинок, квартиру, інше приміщення, призначене та придатне для проживання. Водночас бездомність визначається і як стан особи, який характеризується відсутністю у неї права власності чи користування на житловий будинок, квартиру, інше приміщення, призначене та придатне для проживання. До бездомних осіб автором віднесено осіб, які: 1) не мають місця для ночівлі і ночують на вулиці (у підземних переходах, під мостами, у парках) або у громадських місцях (на вокзалі, автобусній зупинці, у під'їздах); 2) постійно проживають у місці, яке не відповідає вимогам житла (наявність питної води у приміщенні або біля дому, захист від опадів, струм/опалення) або не призначене для постійного проживання (машина, човен, сарай, стайня, намет); 3) не мають власного житла і не орендують помешкання, а тимчасово живуть у родичів чи знайомих; або особи, які проживають у безкоштовних притулках чи нічліжках.

Для визначення поняття «безпритульні діти» проведено аналіз законодавства та наукових праць щодо сутності поняття «безпритульність» та «бездоглядність», оскільки зазначені терміни у науковій літературі та ЗМІ вживаються як синоніми. Також проаналізовано категорію «діти вулиці». Внаслідок здійсненого аналізу зроблено висновок, що бездоглядністю є суспільне явище, яке характеризується відсутністю належного нагляду (контролю) за неповнолітньою особою з боку батьків (осіб, що їх заміняють), що негативно впливає на духовний чи фізичний розвиток дитини і може бути початковою стадією безпритульності. Відповідно бездоглядні діти - діти, що мають визначене місце проживання та сім'ю, але не мають належного нагляду (контролю) з боку батьків (осіб, що їх заміняють), емоційного зв'язку з родиною, що заважає їх нормальному фізичному чи духовному розвитку. До таких дітей належать: 1) діти, нагляд (контроль) за якими з боку батьків (осіб, що їх заміняють) відсутній; 2) діти, які живуть у сім'ях, що ведуть асоціальний спосіб життя; 3) діти, які живуть у сім'ях, що ведуть нормальний спосіб життя, проте в силу психологічних особливостей більшість часу проводять на вулиці; 4) діти трудових мігрантів.

Автор також приділяє увагу науковому підходу до визначення терміну «безпритульність». З'ясовано, що дітьми вулиці є бездоглядні та безпритульні, які не забезпечені належними умовами для проживання, духовного та фізичного розвитку, і потребують опіки сім'ї та адміністративно-правового захисту.

У підрозділі 1.2. «Природа адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» зауважено, що соціальний захист бездомних осіб і безпритульних дітей є поняттям ширшим, ніж захист адміністративно-правовий, який є його видовим елементом, відповідно ознаки родового об'єкту будуть притаманні об'єкту видовому. Також автор акцентує увагу на тому, що правова категорія «адміністративно-правовий захист» часто ототожнюється з такими термінами, як «адміністративно-правове забезпечення» та «адміністративно-правова охорона», а також використовується у вузькому та широкому розумінні з різним змістовним навантаженням. Разом з тим, у роботі робиться висновок, що поняття «охорона» і «захист» співвідносяться як ціле і частина, відповідно «охорона» є поняттям ширшим, ніж поняття «захист». З'ясовано і особливості адміністративно-правового захисту категорій населення, що досліджуються. У той же час автор розмежовує категорії «адміністративно-правовий захист бездомних осіб» та «адміністративно-правовий захист безпритульних дітей» та наводить власні дефініції.

У підрозділі 1.3. «Принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» розглянуто основоположні ідеї та закономірності, на яких ґрунтується вказаний феномен. Встановлено, що принципи адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей - це основоположні теоретичні ідеї, обумовлені рівнем суспільного розвитку та публічного управління, що відображені у правосвідомості населення та нормативно-правових актах, як національних, так і міжнародних, за допомогою яких реалізуються заходи держави щодо забезпечення та захисту зазначених осіб.

Наведено і класифікацію таких принципів. Зокрема, їх диференційовано на: 1) загальні (конституційні), що регулюють адміністративно-правовий захист як бездомних осіб, так і безпритульних дітей в цілому; 2) спеціальні, що відображають специфіку захисту бездомних осіб та безпритульних дітей, враховуючи особливості, притаманні вказаним категоріям. Розкрито зміст наступних принципів: верховенства права, законності, демократизму, рівності, гарантованості прав і свобод, відповідальності, відсутності дискримінації, пов'язаної з місцем проживання, недоторканності встановлених нормами права змісту та об'єму прав зазначеної категорії населення, свободи вибору, визнання честі і гідності, державного протекціонізму над безпритульною дитиною, першочерговості інтересів дитини, недискримінації безпритульних дітей, право на участь у суспільному житті, право на безоплатну обов'язкову початкову освіту, право на здоров'я, право на гру, недопущення дитячої праці, пріоритетності сімейних форм виховання, забезпечення повноцінного життя і здорового розвитку, заохочення благодійництва, активної участі громадських організацій до дій в інтересах безпритульних дітей.

Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Правове регулювання адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» проведено аналіз нормативно-правової бази у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, а саме: Конституції України, Сімейного кодексу України, Житлового кодексу Української РСР, законів України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», «Про соціальні послуги», «Про соціальну адаптацію осіб, які відбувають чи відбули покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк», «Про житловий фонд соціального призначення», «Про охорону дитинства», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», «Про Загальнодержавну програму «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини» на період до 2016 року». Також акцентовано увагу на виданих органами виконавчої влади указах, постановах, розпорядженнях та наказах. У результаті проведеного дослідження запропоновано низку змін і доповнень до вказаних нормативно-правових актів, а саме: необхідно завершити реформування законодавства у сфері реєстрації осіб з урахуванням позитивної міжнародної практики та Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання»; законодавчо визначити терміни «бродяжництво» та «бродяги», оскільки вони відсутні у законодавстві України, проте залишаються у вжитку багатьох посадових осіб та пересічних громадян; законодавчо збільшити та урізноманітнити кількість програм щодо захисту і підтримки бездомних осіб, врахувавши досвід зарубіжних країн; доповнити ст. 46 Конституції України з метою поширення гарантій щодо адміністративно-правового захисту не тільки громадян України, а й іноземців, осіб без громадянства, біженців; у ст. 14 Закону України «Про житловий фонд соціального призначення» змінити словосполучення «громадяни без визначеного місця проживання» на категорію «бездомні особи» з метою однакового розуміння вказаного феномену та відсутності непорозуміння з боку осіб, які потребують соціального житла; доповнити п. 8 Положення про Раду з питань соціального захисту бездомних осіб та осіб, звільнених з місць позбавлення волі словами «Формою роботи Ради є засідання, що проводяться за рішенням голови Ради, але не рідше як щоквартально», оскільки Положення про Раду є недосконалим у частині відсутності нормативно встановленої частоти засідань цього органу.

У підрозділі 2.2. «Публічні органи управління адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» розглянуто діяльність у досліджуваній сфері наступних публічних органів управління: Верховної Ради України та її комітетів, Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Уповноваженого Президента України з прав дитини, Кабінету Міністрів України, Ради з питань соціального захисту бездомних осіб та осіб, звільнених з місць позбавлення волі, Міністерства соціальної політики України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерства охорони здоров'я України, Державної служби зайнятості, Державної пенітенціарної служби України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Державної служби статистики, Кримінальної міліції у справах дітей, Державного інституту сімейної та молодіжної політики, місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. З'ясовано їх адміністративно-правовий статус. Особливу увагу приділено Міністерству соціальної політики України як основному суб'єкту з регулювання зазначеної сфери, у тому числі компетенції його структурних підрозділів, які мають безпосереднє відношення до формування та забезпечення державної політики у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей.

На підставі здійсненого аналізу національного законодавства та зарубіжного досвіду запропоновано надати самостійний правовий статус інститутові Уповноваженого з прав дитини в Україні, прийнявши відповідний закон; систематизувати роботу Департаменту з усиновлення та захисту прав дитини, що діє у складі Мінсоцполітики, визначивши його функціональні обов'язки, шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України Постанови «Про затвердження Положення про Департамент усиновлення та захисту прав дитини»; затвердити Положення про кримінальну міліцію у справах дітей.

У підрозділі 2.3. «Громадські організації як суб'єкти адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей» розкрито зміст і напрями діяльності громадських організацій, які опікуються питаннями захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, та зауважено на здійсненні ними основних функцій у сфері, що досліджується.

Внесено пропозицію стосовно законодавчого закріплення сформульованої автором дефініції поняття «Громадська організація, яка захищає інтереси бездомних осіб та безпритульних дітей» у Законі України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей». Зокрема, варто доповнити ст. 2 вказаного нормативно-правового акту визначенням наступного змісту: «Громадська організація, яка захищає інтереси бездомних осіб та безпритульних дітей - це добровільне, незалежне та неприбуткове об'єднання осіб, що об'єднані спільними потребами та інтересами, і мають на меті принести користь суспільству, здійснюючи заходи щодо соціального (адміністративно-правового) захисту бездомних осіб та безпритульних дітей».

Досліджено діяльність окремих громадських організацій (як українських, так і відокремлених підрозділів іноземних неурядових організацій), які діють в Україні в інтересах бездомних осіб і безпритульних дітей. За даними Міністерства соціальної політики України, станом на 1 січня 2012 року в Україні функціонує 64 недержавні організації, що надають соціальний захист та послуги бездомним особам та особам, звільненим з місць позбавлення волі, що становлять групу ризику щодо бездомності та 49 організацій, що надають відповідний захист безпритульним дітям. У результаті проведеного дослідження зроблено висновок, що діяльність відокремлених підрозділів іноземних неурядових організацій спрямована на реформування системи всебічного захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, відпрацювання моделей деінституалізації, широке застосування світового досвіду, а діяльність вітчизняних громадських організацій спрямована не на запобігання негативним явищам бездомності осіб та безпритульності дітей, а на надання, в основному, первинної допомоги зазначеним категоріям осіб.

Розділ 3 «Особливості засобів адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Засоби адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» досліджено адміністративно-правові засоби у сфері захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, якими забезпечується реалізація зазначеними верствами населення їх прав та свобод. Зокрема, зроблено висновок, що відповідні засоби є сукупністю прийомів та способів, за допомогою яких публічні органи управління регулюють суспільні відносини у сфері захисту даних незахищених категорій населення, що мають на меті дотримання та забезпечення їх інтересів.

Здійснено аналіз наступних адміністративно-правових засобів у сфері, що досліджується: ліцензування; атестація; контроль (нагляд); адміністративна відповідальність за порушення прав бездомних осіб і безпритульних дітей.

На основі дослідження теоретичних поглядів до розуміння правової категорії «державний контроль», контроль в сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей визначено як діяльність уповноважених державою публічних органів управління (посадових осіб), що здійснюється на постійній основі, із використанням особливих методів та форм, полягає у спостереженні за функціонуванням органів та посадових осіб, які здійснюють адміністративно-правовий захист бездомних осіб та безпритульних дітей. Також з'ясовано, що контроль є родовим поняттям по відношенню до нагляду, останній же виступає різновидом контролю та його складовою. Автор визначає нагляд у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей як регламентовану діяльність уповноважених державою суб'єктів щодо перевірки виконання та додержання правових актів посадовою особою (уповноваженим органом) публічного органу управління, що призначений надавати захист бездомним особам та безпритульним дітям.

Зроблено висновки стосовно доцільності прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про ліцензування громадських організацій у сфері соціального (адміністративно-правового захисту) бездомних осіб і безпритульних дітей», яка б передбачала, що ліцензуванню підлягає діяльність у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб та безпритульних дітей за різноманітними напрямками, щоб всебічно задовольнити та забезпечити інтереси дорослих осіб та безпритульних дітей, які опинилися на вулиці; та Постанови Кабінету Міністрів України «Про атестацію працівників сфери захисту бездомних осіб та безпритульних дітей», яка б передбачала, що атестації підлягають працівники як державного сектору зазначеного захисту, так і громадських організацій.

У підрозділі 3.2. «Адміністративна відповідальність як засіб адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей» приділено увагу інституту адміністративної відповідальності за порушення прав та інтересів бездомних осіб і безпритульних дітей.

Проведене автором інтерв'ювання щодо ефективності адміністративної відповідальності у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, показало, 78% опитаних вважають, що заходи зазначеного виду юридичної відповідальності є неефективними, 11% вказали на їх ефективність. Зазначене дає можливість стверджувати, що наведені факти свідчать про неефективність управлінської системи у сфері адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, що є наслідком невідповідаючої вимогам часу нормативно-правової бази, що окреслює систему адміністративних стягнень, які застосовуються до правопорушників у даній сфері.

Саме тому автором запропоновано внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення та додати до нього главу наступного змісту: Глава *** «Відповідальність за порушення законодавства у сфері соціального (адміністративно-правового) захисту бездомних осіб і безпритульних дітей». Глава передбачає норми, що регулюють питання відповідальності: 1) за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист бездомних осіб; 2) за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист безпритульних дітей; 3) батьків або осіб, що їх заміняють, за порушення прав та інтересів дітей; 4) посадових осіб за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист бездомних осіб; 5) посадових осіб за порушення законодавства про соціальний (адміністративно-правовий) захист безпритульних дітей; 6) громадських організацій, що працюють в інтересах бездомних осіб і безпритульних дітей.

Висновки

У висновках роботи наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукових задач, що полягало в комплексному та правовому аналізі адміністративно-правового захисту бездомних осіб і безпритульних дітей, та у формулюванні пропозицій на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення такого захисту і підвищення ефективності його практичної реалізації. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Бездомні особи - це особи, які проживають поза межами житлових будинків, квартир, інших приміщень, призначених та придатних для проживання, і не володіють житлом на праві власності, не мають права користування житлом за договором оренди та/або не користуються житлом на інших законних підставах у відповідному населеному пункті, де вони могли б проживати постійно, переважно або тимчасово.

2. Безпритульні діти - діти, які не мають певного місця проживання, сімейної чи державної опіки. До таких дітей належать: 1) діти, які залишили сім'ю з об'єктивних чи суб'єктивних обставин і не мають певного місця проживання; 2) діти, які проживають з батьками (особами, що їх заміняють), але разом із сім'єю не мають певного місця проживання; 3) діти-втікачі, які самі залишили сім'ю, чи роблять це періодично і не мають певного місця проживання; 4) діти-втікачі, які залишили начально-виховні заклади (інтернати чи притулки) чи роблять це періодично, і не мають певного місця проживання.

3. Соціальний захист бездомних осіб - це діяльність органів публічної адміністрації, що спрямована на недопущення явища бездомності; у випадку настання бездомності - діяльність щодо реалізації економічних, правових, медичних, психологічних заходів, яка здійснюється органами публічної адміністрації, громадськими організаціями (окремими фізичними особами) щодо підтримки життєвих сил таких осіб, надання їм необхідної допомоги з метою повернення останніх до соціально адаптованого життя. В той же час соціальний захист безпритульних дітей - це діяльність органів публічної адміністрації та громадських організацій по реалізації комплексу економічних, правових, медичних, психолого-педагогічних, профілактичних заходів з метою недопущення ситуації, за якої дитина може стати безпритульною; у випадку набуття дитиною такого статусу - діяльність, метою якої є надання дитині притулку, можливості отримати медичну, психологічну допомогу, розвиватися духовно та фізично, реалізовувати власні здібності, та знову отримати родину.

4. Адміністративно-правовий захист бездомних осіб - це організаційно-правова діяльність органів публічної адміністрації, що підкріплена системою правових гарантій, по реалізації заходів щодо забезпечення та захисту за допомогою юридичних засобів прав осіб, що проживають поза межами житлових будинків, квартир, інших приміщень, призначених та придатних для проживання, від протиправних діянь, несприятливих умов навколишнього середовища, з притягненням порушників до юридичної відповідальності. Адміністративно-правовий захист безпритульних дітей - це організаційно-правова діяльність органів публічної адміністрації, що підкріплена системою правових гарантій, по реалізації заходів щодо забезпечення та захисту за допомогою юридичних засобів прав дитини, яка не має певного місця проживання, позбавлена сімейної чи державної опіки, від протиправних діянь, несприятливих умов навколишнього середовища, з притягненням порушників до підвищеної юридичної відповідальності у порівнянні з відповідальністю, яку понесли б правопорушники при порушенні аналогічних прав бездомних осіб.