Використання адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Бортник Надія Петрівна, Навчально-науковий інститут права та психології Національного університету «Львівська політехніка», завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права

кандидат юридичних наук, доцент Люблін Віталій Давидович, Львівський національний університет ветеринарної медицини та біотехнологій ім. С. Г. Гжицького, завідувач кафедри правознавства

Захист відбудеться «30» серпня 2013 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.052.19 у Національному університеті «Львівська політехніка» (79008, м. Львів, вул. Князя Романа, 1-3, ауд. 301 ХІХ навчального корпусу)

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Національного університету «Львівська політехніка» (79013, м. Львів, вул. Професорська, 1)

Автореферат розісланий «30» травня 2013 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради І. Ю. Настасяк

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Однією з умов активізації процесів євроінтеграції України є створення ефективної системи правоохоронних органів. Вимогу сьогодення реформувати правоохоронну систему України засвідчують і міжнародні організації в поданих рекомендаціях, і заходи, які вживають на найвищому державному рівні. Так, 6 квітня 2012 р. для того, щоб усунути дублювання повноважень правоохоронних органів, оптимізувати їх структуру і кількість, чітко визначити та розмежувати їх компетенції, підготувати узгоджені пропозиції щодо їх подальшого комплексного реформування, підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів щодо забезпечення прав і свобод людини було створено Комітет з питань реформування правоохоронних органів як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Серед завдань Комітету, як і загалом завдань реформування правоохоронної системи, є з уваги на загальновизнані міжнародні норми і стандарти здійснювати пошук засобів оптимізації діяльності правоохоронних органів. Одним із засобів такої оптимізації має стати використання адміністративного договору для організації на добровільній основі узгодженої діяльності правоохоронних органів між собою та з іншими суб'єктами адміністративно-правових відносин.

У нині чинному адміністративному законодавстві, по суті, немає загальних норм, які визначали б ознаки, зміст, види адміністративних договорів, процедурні складники адміністративно-договірних відносин. Підзаконні нормативно-правові акти регулюють укладення, виконання та припинення окремих видів адміністративних договорів. Однак таке регулювання важко визнати цілісним, а отже й ефективним. Це стосується й нормативно-правового регулювання матеріальних та процесуальних аспектів адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи.

Зважаючи на такий стан законодавства, є небагато наукових досліджень, присвячених проблемам адміністративно-договірних відносин за участю правоохоронних органів. До того ж, у більшості праць увагу акцентовано на теоретичних розробках ще радянських часів і не враховано динаміки змін умов функціонування правоохоронних органів України, зокрема особливостей участі правоохоронних органів як сторони адміністративного договору в адміністративному судочинстві. Тож комплексне дослідження проблем використання адміністративного договору правоохоронними органами з урахуванням сучасних умов правоохоронної діяльності та судової практики матиме важливе теоретичне і практичне значення.

Науково-теоретичною основою дисертаційної роботи послугували праці вітчизняних і зарубіжних учених у сфері теорії держави і права, цивільного та адміністративного права: О. А. Абдурахманова, В. Б. Авер'янова, К. К. Афанасьєва, Д. М. Бахраха, К. С. Бєльського, В. Т. Білоуса, Р. В. Білої, Ю. П. Битяка, Н. П. Бортник, О. В. Дьоміна, Ж. В. Завальної, А. І. Єлістратова, Ю. М. Козлова, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. П. Коренєва, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіди, Д. М. Лук'янця, В. В. Луця, Ю. С. Назара, В. І. Новосьолова, А. Ю. Мелехової, С. М. Ольховської, О. І. Остапенка, В. Л. Ортинського, Д. В. Приймаченка, О. С. Ротенберга, О. П. Рябченко, І. Ю. Сіндєєвої, С. С. Скворцова, Ю. Н. Старілова, С. Г. Стеценка, В. С. Стефанюка, О. І. Харитонової, Ц. Я. Ямпольської, Х. П. Ярмакі та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження здійснено відповідно до Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 18 березня 2004 р. № 1629-IV; Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98, а також у межах науково-дослідної проблематики юридичного факультету Навчально-наукового інституту права, економіки та психології Львівського державного університету внутрішніх справ - «Проблеми реформування правової системи України» (державний реєстраційний номер 0112U007492).

Мета і завдання дослідження. Мета роботи - на основі аналізу наукових розробок, актів українського та зарубіжного законодавства встановити особливості використання адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів.

Для досягнення поставленої мети було сформульовано такі завдання:

- охарактеризувати історичні етапи розвитку концепції використання адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів в Україні;

- визначити ознаки та сформулювати поняття адміністративного договору, який використовується в діяльності правоохоронних органів;

- визначити особливості адміністративно-договірної компетенції правоохоронних органів;

- здійснити класифікацію адміністративних договорів, які використовують правоохоронні органи;

- надати загальну характеристику процедур укладення адміністративних договорів правоохоронними органами;

- охарактеризувати зміст адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи;

- визначити особливості визнання адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами, нечинними;

- надати загальну характеристику дій правоохоронних органів у випадку порушення укладених ними адміністративних договорів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини в адміністративно-договірній сфері діяльності правоохоронних органів.

Предметом дослідження є використання адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів.

Методи дослідження. У процесі дослідження було застосовано загальнонаукові та спеціальні методи. З-поміж загальнонаукових використано діалектичний та історичний методи - для розкриття розвитку концепції та сутності адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи (підрозділи 1.1, 1.2). Системний підхід, методи структурного і функціонального аналізу було застосовано для дослідження ознак, змісту та видів адміністративних договорів (підрозділи 1.2, 1.4, 2.2). У роботі також використано спеціально-юридичні методи: формально-нормативний (підрозділи 1.3, 2.1), порівняльно-правовий аналіз (підрозділи 1.2, 2.3), доктринальне тлумачення правових норм та узагальнення судової практики. Зазначені методи дозволили встановити особливості укладення, виконання, визнання нечинними адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи (підрозділи 2.1-2.3).

Нормативним підґрунтям роботи є Конституція України, законодавчі та підзаконні акти, норми яких регулюють відносини у сфері застосування договірних форм у правоохоронній діяльності.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення судової практики в адміністративних справах, офіційні документи та результати опитування працівників органів внутрішніх справ.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних монографічних досліджень проблем використання адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів України. У роботі на основі проведеного дослідження сформульовано низку нових положень, висновків і пропозицій, а саме: адміністративний договір правоохоронний орган

уперше:

- доведено, що формування інституту використання адміністративного договору правоохоронними органами має тривалу історію і нерозривно пов'язано із встановленими законодавцем межами диспозитивного регулювання відносин у правоохоронній сфері;

- запропоновано авторське визначення поняття адміністративного договору, який використовується в діяльності правоохоронних органів;

- аргументовано, що недотримання письмової форми індивідуального (ненормативного) адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом, не може вважатися підставою для визнання такого договору недійсним;

- доведено, що підстави та порядок розірвання адміністративного договору в односторонньому порядку або звернення до адміністративного суду з вимогою такого розірвання повинні бути визначені або у відповідному нормативно-правовому акті, або в тексті договору;

удосконалено:

- ознаки адміністративного договору, який використовують правоохоронні органи. До необхідних ознак зараховано суб'єктну, предметну та цільову ознаки;

- змістову характеристику поняття «адміністративно-договірна компетенція правоохоронних органів» шляхом виокремлення способів встановлення такої компетенції;

- класифікацію адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи, за допомогою їх згрупування на підставі предмету регулювання та характеру взаємовідносин між суб'єктами адміністративного договору;

набули подальшого розвитку:

- положення про загальний, спеціальний та судовий порядок укладення адміністративного договору. Відзначено, що судовий порядок укладення адміністративного договору повинен стосуватись будь-якого виду таких угод, про що доцільно зазначити у спеціальному законі, який регулюватиме адміністративні договори;

- теоретичне розуміння змісту адміністративних договорів, які використовують правоохоронні органи, як сукупності істотних, звичайних та випадкових умов. Істотними умовами є: умови про предмет договору (діяльність у правоохоронній сфері); умови, що на нормативно-правовому рівні визнані необхідними для договорів того чи іншого виду; умови, щодо яких за заявою сторін має бути досягнуто згоди;

- положення про підстави визнання адміністративного договору, укладеного правоохоронними органами, нечинним;

- теоретичні підходи щодо можливості застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене науковою новизною роботи і полягає в можливості їх застосування з науковою, навчальною та прикладною метою. Сформульовані й обґрунтовані в дисертації висновки можуть бути використані у:

- науково-дослідній сфері - для поглиблення подальших наукових досліджень проблем договірного регулювання адміністративних відносин у правоохоронній сфері;

- правотворчій сфері - для вдосконалення норм чинного законодавства України, а саме: під час підготовки проекту Закону України «Про адміністративні договори» та інших законодавчих і підзаконних актів України, призначених регулювати адміністративні відносини, зокрема відносини з використанням адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів;

- правозастосовній сфері - сприятимуть більш ефективному застосуванню з боку правоохоронних органів на практиці норм чинного законодавства, що стосується договірного регулювання адміністративних відносин;

- навчальному процесі - для вдосконалення викладання навчальних дисциплін «Адміністративне право України», «Адміністративна діяльність ОВС», а також при написанні підручників, науково-практичних посібників і розробленні методичних рекомендацій.

Матеріали дисертаційної роботи впроваджено в навчальний процес (Акт впровадження від 14. 11. 2012) та практичну діяльність органів внутрішніх справ (Акт впровадження від 26. 09. 2012).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею. Усі теоретичні висновки і практичні рекомендації дослідження сформульовано особисто на основі авторського переосмислення проблеми використання адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів. У разі використання матеріалів інших дослідників зроблено відповідні посилання.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертації обговорювалися та одержали позитивний відгук на засіданнях кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Львівського державного університету внутрішніх справ. Основні положення дослідження оприлюднено на науково-практичних заходах: Міжнародна науково-практична конференція «300 років Конституції гетьмана України Пилипа Орлика: проблеми становлення і розвитку українського державотворення» (м. Львів, 14 травня 2010 р.); ІІІ Міжнародна науково-практична конференція «Актуальні проблеми адміністративного законодавства України: шляхи його вдосконалення» (м. Івано-Франківськ, 4-5 червня 2010 р.); Наукова конференція «Економічна безпека і право: проблеми та шляхи вирішення» (м. Львів, 25 лютого 2011 р.); Науково-звітна конференція «Загальні проблеми правотворення в Україні» (м. Львів, 26 березня 2010 р.); Науково-практична конференція «Проблеми застосування інформаційних технологій, спеціальних технічних засобів у діяльності ОВС, навчальному процесі, взаємодії з іншими службами» (м. Львів, 24 грудня 2010 р.); Науково-практичний семінар «Проблеми забезпечення економічної безпеки суб'єктів господарювання підрозділами ДСБЕЗ» (м. Львів, 26 листопада 2010 р.); ІІ Регіональний круглий стіл «Проблеми державотворення та правотворення в Україні» (м. Львів, 18 лютого 2011 р.); Звітна наукова конференція факультету громадської безпеки «Актуальні аспекти підготовки фахівців для підрозділів міліції громадської безпеки» (м. Львів, 24 лютого 2012 р.).

Публікації. За результатами дослідження опубліковано 16 авторських праць, з яких 7 - наукові статті у фахових виданнях України, та 9 - тези доповідей на науково-практичних заходах.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, двох розділів, які охоплюють сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 197 сторінок, із них 178 сторінок - основний текст дослідження, 19 сторінок - список використаних джерел (221 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено стан наукової розробки проблеми; розкрито зв'язок роботи з науковими планами та програмами; вказано мету, завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження; висвітлено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та публікації.

Розділ 1 «Теоретико-правові та організаційні засади використання адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів» складається з чотирьох підрозділів, у яких висвітлено загальнотеоретичні питання адміністративно-договірної форми діяльності правоохоронних органів, охарактеризовано правоохоронні органи як суб'єкти адміністративно-договірної компетенції, визначено авторську позицію щодо поняття, ознак і видів адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів в Україні.

У підрозділі 1.1 «Історія розвитку концепції використання адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів в Україні» розглянуто залежність появи та застосування адміністративно-договірного регулювання публічно-правових відносин від політичних, соціальних та інших чинників у різних державах та їхній вплив на формування підґрунтя для можливості застосування адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів.

У результаті дослідження виявлено, що і в періоди перебування територій України у складі Російської, Австро-Угорської імперій, Радянського Союзу, і в періоди українських державних утворень початку ХХ ст. простежується використання адміністративних договорів з боку правоохоронних органів. Це послугувало підґрунтям для наукових досліджень окремих аспектів адміністративно-правового регулювання участі правоохоронних органів у договірних відносинах. Однак лише в 1990-2000 рр. з розвитком диспозитивних засад публічно-управлінської діяльності у правоохоронній сфері набуло поширення укладення адміністративних договорів правоохоронними органами, що, своєю чергою, активізувало наукові дослідження. Такі роботи відзначалися, передусім, теоретичною спрямованістю, спробами аналізу переваг договірного регулювання правоохоронних відносин, значення і видів адміністративних договорів у діяльності окремих правоохоронних органів.

У підрозділі 1.2 «Поняття та ознаки адміністративного договору, що використовується в діяльності правоохоронних органів» досліджено специфічні характеристики адміністративних договорів за участю правоохоронних органів. На сьогодні законодавче визначення терміна «адміністративний договір» міститься лише в п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з яким адміністративний договір є дво- або багатосторонньою угодою. Однак у дослідженнях останніх років такий договір визначають через поняття «правовий акт». На нашу думку, розуміння адміністративного договору не як угоди для теоретичних досліджень нівелює його значення до юридичного факту (підстави виникнення, зміни та припинення відносин), зумовлює розширене тлумачення законодавчої дефініції, що може негативно вплинути на стан вирішення судами спорів щодо адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами. Саме тому адміністративний договір визначено не як правовий акт, а як угоду, змістом якої є права та обов'язки сторін, пов'язані з реалізацією правоохоронним органом владних управлінських функцій.

Для повноцінної характеристики адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи, серед ознак таких угод доцільно виокремити необхідні та факультативні. Необхідними ознаками (тобто такими, які ґрунтуються на законодавчому визначенні адміністративного договору) слід вважати: 1) суб'єктну - обов'язковою стороною у договорі є правоохоронний орган як суб'єкт владних повноважень. 2) предметну - змістом (предметом) адміністративного договору є права та обов'язки сторін, пов'язані з реалізацією правоохоронним органом владних управлінських функцій; 3) цільову - метою укладання договору є реалізація функцій держави, а саме реалізація повноважень правоохоронного органу, тобто укладаючи відповідний договір, правоохоронний орган діє не для задоволення особистих потреб, а для задоволення публічних інтересів.

Інші наведені у працях науковців ознаки (правовою основою укладення адміністративного договору є норми адміністративного права; сторони адміністративного договору є формально рівними; адміністративний договір у діяльності правоохоронних органів має організаційний характер тощо), на нашу думку, належать до факультативних і можуть бути застосовані для додаткової характеристики адміністративного договору.

У підрозділі 1.3 «Правоохоронні органи як суб'єкти адміністративно-договірної компетенції» проаналізовано поняття і систему правоохоронних органів України та їх право на укладення адміністративних договорів.

Аналіз нормативно-правових актів дає підставу вважати, що запропоновані на законодавчому рівні підходи до визначення поняття та системи правоохоронних органів (шляхом наведення їх переліку, визначення їх ознак, зазначення, що вони виконують правоохоронні або (та) правозастосовні функції, або ж шляхом безпосереднього визначення того чи іншого органу як правоохоронного) бажаного результату не досягли. Слід підтримати позицію Комісії Конституційної Асамблеї з питань правоохоронної діяльності щодо доцільності використання поняття «органи охорони правопорядку». Однак до внесення відповідних змін у законодавство, правоохоронними органами треба вважати: органи внутрішніх справ, органи прокуратури, Службу безпеки України, органи Міністерства доходів та зборів (митна та податкова служби), Державну прикордонну службу України, Державну міграційну службу України, Управління державної охорони, Військову службу правопорядку у Збройних силах України, Службу зовнішньої розвідки України, Розвідувальний орган Міністерства оборони України, Державну пенітенціарну службу України, Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державну фінансову інспекцію України, Державну службу фінансового моніторингу України, Антимонопольний комітет України, Державну виконавчу службу України, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку України, Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації України, Національний банк України та деякі інші державні органи.

Серед характеристик діяльності правоохоронних органів виокремлено їх повноваження бути учасником адміністративно-договірних відносин. Сформульовано визначення поняття правоохоронних органів як суб'єктів адміністративно-договірної компетенції. При цьому конкретний правоохоронний орган вважатиметься суб'єктом адміністративно-договірної компетенції, якщо в нього є владні повноваження та встановлена законом здатність використовувати для регулювання відносин адміністративний договір.

Для правоохоронних органів характерне використання адміністративних договорів і на підставі норм компетенційних актів, і за допомогою дискреційних повноважень. Оскільки правоохоронні органи функціонують у сфері забезпечення прав та свобод осіб, в якій важливим є точне та неухильне дотримання норм законодавства, перевагу при визначенні підстав укладення адміністративних договорів слід віддати способу введення відповідних норм до компетенції того чи іншого правоохоронного органу. Однак, на законодавчому рівні адміністративно-договірну компетенцію правоохоронних органів урегульовано фрагментарно. Як правило, такі повноваження передбачені спільними підзаконними нормативно-правовими актами, що не сприяє поширенню форм адміністративно-договірного регулювання в діяльності правоохоронних органів. Тому доцільно внести відповідні зміни до компетенційних нормативно-правових актів або прийняти окремий законодавчий акт, в якому визначити компетенцію правоохоронних органів щодо використання у своїй діяльності адміністративних договорів.

У підрозділі 1.4 «Види адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи» наголошено на тому, що для розробки практичних рекомендацій щодо покращення застосування адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів з урахуванням особливостей кожного виду адміністративного договору істотне значення має їх класифікація. Така класифікація повинна стисло відображати істотні характеристики договорів, а підставою її створення мають бути, передусім, норми чинного законодавства та судова практика. Не заперечуючи теоретичну цінність поділу адміністративних договорів за цілеспрямованістю договірних відносин, за змістовним наповненням, а також значною мірою за юридичними властивостями (правоустановчі та правозастосовчі), на нашу думку найбільше практичне значення має поділ за предметом регулювання та характером взаємовідносин між суб'єктами адміністративного договору. Переважання координаційного чи субординаційного змісту взаємовідносин між сторонами адміністративного договору зумовлює відповідний поділ таких договорів та впливає на предмет регулювання - до координаційних адміністративних договорів відносять, передусім, угоди про делегування повноважень та про взаємодію, а до субординаційних - про виконання громадянами окремих завдань правоохоронної спрямованості, надання публічних послуг правоохоронним органом тощо.

Найбільшим потенціалом у розв'язанні проблем публічного управління в правоохоронній сфері наділені координаційні договори. Як приклад досліджено координаційний адміністративний договір між суб'єктами інтегрованої міжвідомчої інформаційно-телекомунікаційної системи щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон України (системи «Аркан»).

Розділ 2 «Укладення та виконання адміністративних договорів, що використовуються в діяльності правоохоронних органів» складається з трьох підрозділів, у яких охарактеризовано процедуру укладення адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів України та їх зміст, визначено проблеми виконання адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами.

У підрозділі 2.1 «Процедура укладення адміністративних договорів правоохоронними органами» узагальнено наукові погляди щодо процесуальних аспектів укладення правоохоронними органами адміністративних договорів. Процедуру укладення адміністративного договору правоохоронним органом слід розглядати як передбачену правовими нормами послідовність стадій встановлення прав і обов'язків сторін угоди. Загальний порядок укладення адміністративного договору передбачає наявність таких стадій: 1) стадію організації договірного процесу; 2) стадію проведення попередніх переговорів; 3) стадію узгодження умов адміністративного договору та прийняття рішення; 4) стадію оформлення договору.

Крім загального порядку укладення адміністративного договору, на підставі аналізу стану наукового дослідження процесуальних особливостей адміністративно-договірних відносин, запропоновано виділити спеціальний та судовий порядок укладення адміністративного договору за участю правоохоронних органів.

У підрозділі 2.2 «Зміст адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи» зосереджено увагу на аналізі змістових характеристик адміністративного договору та основних засад його чинності.

У результаті дослідження підтримано думку науковців щодо розгляду змісту адміністративного договору як сукупності його умов. Такі умови можуть бути необхідними і достатніми для укладення правоохоронним органом адміністративного договору (істотні), або такими, що звичайно в адміністративних договорах певного виду не передбачаються, але на вимогу однієї зі сторін можуть бути включені до договору (випадкові), або ж такими, що не потребують зазначення у тексті договору внаслідок їх обов'язковості, встановленої нормативно-правовими актами (звичайні).

Зміст адміністративного договору тісно пов'язаний із дійсністю (чинністю) такого договору. Аналіз судової практики свідчить, що саме суперечність змісту адміністративного договору чинному законодавству є найпоширенішою підставою для звернення до суду щодо визнання недійсності адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами. Також цілком закономірно, що сучасна судова практика щодо підстав нечинності адміністративних договорів, у тому числі й укладених правоохоронними органами, базується на частковому використанні за аналогією норм цивільного права (тих, що визначають загальні умови дійсності правочинів).

У підрозділі 2.3 «Виконання та порушення адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами» наголошено на тому, що для ефективного функціонування правоохоронних органів України важливим є не лише укладення адміністративних договорів, але й виконання зобов'язань за цими договорами. Адміністративні договори, укладені правоохоронними органами, повинні бути виконані відповідно до принципів належності та реальності виконання. Крім того, таке виконання здійснюється за допомогою реалізації правомочності на власну поведінку, а також правомочностей вимоги поведінки від інших осіб і захисту свого суб'єктивного права.

Серед заходів впливу за порушення адміністративного договору виокремлено одностороннє розірвання договору. Оскільки відсутнє загальне законодавство щодо випадків одностороннього розірвання адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом, то такі випадки вказуються в окремих законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах, що регулюють певні види адміністративних угод, або у тексті таких договорів.

ВИСНОВКИ

У підсумку здійсненого дослідження зроблено узагальнення та науково обґрунтовані висновки, які сукупно вирішують конкретне наукове завдання щодо розробки пропозицій, спрямованих на вдосконалення використання адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджено актами впровадження. Зокрема, в роботі:

1. Запропоновано авторське визначення адміністративного договору, що використовується в діяльності правоохоронних органів, як угоди, укладеної правоохоронним органом з іншими суб'єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, змістом якої є права та обов'язки сторін, пов'язані з реалізацією правоохоронним органом владних управлінських функцій.

2. Наголошено, що формування інституту використання адміністративного договору правоохоронними органами має тривалу історію й нерозривно пов'язано із встановленими законодавцем межами диспозитивного регулювання відносин у правоохоронній сфері. Окремі випадки використання адміністративних договорів правоохоронними органами простежено і в періоди перебування територій України у складі Російської, Австро-Угорської імперій, Радянського Союзу, і в періоди українських державних утворень початку ХХ ст. Однак лише після здобуття незалежності України та пов'язаної із цим демократизації всіх сфер суспільного життя, зокрема правоохоронної сфери, адміністративні договори набули поширеності в діяльності правоохоронних органів.

3. Відзначено, що адміністративно-договірною компетенцією правоохоронного органу варто вважати сукупність повноважень на використання адміністративного договору, що виражаються у встановленій законом здатності використовувати для регулювання відносин цього органу адміністративний договір. Адміністративно-договірна компетенція може бути встановлена безпосередньо - через закріплення відповідного повноваження та видів управлінських відносин, у яких правоохоронні органи можуть використовувати адміністративний договір, або опосередковано - через відсутність прямої заборони на використання відповідного договору (у цьому випадку правоохоронний орган використовує дискреційні повноваження).

4. Доведено, що адміністративні договори, які використовуються в діяльності правоохоронних органів, доцільно поділити на такі види: 1) координаційні договори, до яких належать: організаційний договір (договір про делегування повноважень); договір про співпрацю правоохоронних органів між собою; договір про взаємодію правоохоронних органів з іншими органами публічної влади та недержавними організаціями; 2) субординаційні договори, до яких можна зарахувати: договір про вступ громадян на службу до правоохоронного органу, виконання окремих завдань правоохоронної спрямованості; договір про публічні послуги; податкові та митні угоди.

5. Наголошено, що правоохоронні органи можуть укладати адміністративні договори в загальному, спеціальному та судовому порядку. Загальний порядок укладення стосується координаційних адміністративних договорів. Для субординаційних і нормативних адміністративних договорів пропоновано застосовувати спеціальний порядок їх укладання правоохоронними органами. Такий порядок характеризується детальною регламентацією на нормативно-правовому рівні, мінімізацією свободи договору та передбачає особливі, порівняно із загальним порядком, умови чи стадії укладення. За чинним законодавством судовий порядок укладення адміністративного договору можливий у випадку відмови правоохоронного органу укласти договір, якщо обов'язок укласти такий договір передбачений нормативно-правовими актами.

6. Зазначено, що оскільки обов'язковим учасником адміністративно-договірних відносин є суб'єкт владних повноважень (правоохоронний орган), для якого укладення договору є не лише правом, але й обов'язком, то мусить існувати об'єктивна можливість виконати такий обов'язок. Саме звернення правоохоронного органу до адміністративного суду з вимогою зобов'язати іншу сторону укласти адміністративний договір є такою можливістю. Тому судовий порядок укладення адміністративного договору повинен стосуватись будь-якого виду таких угод, про що доцільно зазначити у спеціальному законі, який регулюватиме адміністративні договори.

7. Відзначено, що особливості змісту адміністративного договору, що використовують правоохоронні органи, як однієї із форм договірного регулювання суспільних відносин у правоохоронній сфері, виявляються через умови договору. До створення на законодавчому рівні цілісного інституту адміністративного договору, під час наукового пошуку доцільно використовувати апробований практикою на підставі багатовікової теорії поділ умов договору на істотні, звичайні та випадкові.

Для адміністративних договорів, що використовують правоохоронні органи, істотними умовами треба вважати: умови про предмет договору (діяльність у правоохоронній сфері); умови, що на нормативно-правовому рівні визнані необхідними для договорів цього виду; умови, щодо яких за заявою сторін має бути досягнуто згоди. Звичайними є ті умови, які передбачаються в нормативно-правовому акті і стають обов'язковими для правоохоронного органу та його контрагента внаслідок лише самого факту укладання адміністративного договору. Для ненормативних адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами, уведення до тексту випадкових умов (погоджених сторонами за відступу від положень диспозитивних норм або для вирішення питань, що взагалі не врегульовані законодавством), зважаючи на публічно-владний характер таких договорів, є винятком. Цього заходу, по суті, не використовують у субординаційних нормативно забезпечених договорах та подекуди застосовують у координаційних, як правило, через відсутність на законодавчому рівні чіткого переліку істотних і звичайних умов. Однак саме за допомогою випадкових умов нормативний адміністративний договір виконує одну з основних своїх функцій - усунення прогалин законодавства.

8. Запропоновано досліджувати чинність (дійсність) адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами, з урахуванням аналізу адміністративно-правових і цивільно-правових норм, що визначають загальні умови дійсності правочинів. Підставами недійсності (нечинності) адміністративних договорів, укладених правоохоронними органами пропоновано вважати такі: зміст адміністративного договору суперечить законодавству чи моральним засадам суспільства; адміністративний договір укладений правоохоронним органом поза його компетенцією або ж особа, яка укладає договір, не має необхідного обсягу адміністративно-договірної дієздатності (правосуб'єктості); зобов'язання правоохоронного органу як сторони договору не пов'язані з виконанням правоохоронним органом законодавчо визначених завдань у публічно-правовій сфері; визнання судом недійсним та таким, що порушує права громадян, адміністративного акту з того ж питання, щодо якого було укладено адміністративний договір; скасування законодавчого або іншого правового акта, що передбачав можливість укладання такого адміністративного договору; істотне порушення процедури укладення адміністративних договорів; виконання адміністративного договору за участю правоохоронних органів вимагає здійснення протиправного діяння; волевиявлення учасників договору не відповідало їх внутрішній волі; договір не був спрямований на реальне настання правових наслідків, що ним зумовлені (фіктивні та удавані договори).

9. Обґрунтовано думку про те, що до визначення на законодавчому рівні вимог щодо форми адміністративного правочину (укладення в письмовій формі, державна реєстрація тощо), недотримання письмової форми індивідуального (ненормативного) адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом, не може вважатися підставою для визнання такого договору недійсним. Недодержання ж письмової форми нормативного адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом, за аналогією з нормативним актом має призводити до визнання такого договору недійсним (нечинним).

10. Відзначено, що розірвання адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом, може відбутися в односторонньому порядку чи за рішенням адміністративного суду. Підстави та порядок розірвання адміністративного договору в односторонньому порядку або звернення до адміністративного суду з вимогою такого розірвання повинні бути визначені або у відповідному нормативно-правовому акті, або в тексті договору.

Щоб уникнути неточностей у тлумаченні умов договору, така вказівка має бути викладена не у формі права, а як обов'язок правоохоронного органу звернутися до суду у випадку порушення зобов'язань іншою стороною договору. Однак особливістю адміністративних договорів є нерозривний зв'язок прав та обов'язків правоохоронного органу як суб'єкта адміністративно-договірної компетенції, що, своєю чергою, зумовлює обов'язок суб'єкта владних повноважень вчинити дії щодо розірвання адміністративного договору в односторонньому порядку чи звернутися з відповідним позовом до суду незалежно від позначення в тексті договору зазначених дій терміном «право».

11. Наголошено, що до порушника адміністративного договору, укладеного правоохоронними органами, застосовуються передбачені договором або законодавством санкції. Це можна здійснювати незалежно від того, чи розірвано відповідний договір. Застосувати заходи адміністративної відповідальності за порушення адміністративного договору, укладеного правоохоронним органом, доцільно лише в окремих, найбільш значущих для публічних інтересів випадках, і то за умови конкретизації таких випадків в адміністративно-деліктному законодавстві. За загальним же правилом, у разі порушення адміністративно-договірного зобов'язання обов'язково мають бути вжиті санкції, передбачені відповідним адміністративним договором.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Ілюшик О. М. Поняття та ознаки адміністративного договору за законодавством України та Німеччини / О. М. Ілюшик // Митна справа. 2009. № 4, ч. 2. С. 121-125.

2. Ілюшик О. М. Межі здійснення і застосування адміністративного договору та адміністративного акту / О. М. Ілюшик // Митна справа. 2010. № 3, ч. 2. С. 20-25.

3. Ілюшик О. М. Особливості застосування адміністративного договору у зарубіжних країнах / О. М. Ілюшик // Митна справа. 2010. № 4, ч. 2. С. 212-216.

4. Ілюшик О. М. До питання про юридичну природу адміністративного договору / О. М. Ілюшик // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. 2010. № 3. С. 217-224.

5. Ілюшик О. М. Історія розвитку концепції адміністративного договору / О. М. Ілюшик // Економіка, фінанси та право. 2010. № 10. С. 35-39.

6. Ілюшик О. М. Органи внутрішніх справ як сторона адміністративного договору між суб'єктами системи «АРКАН» / О. М. Ілюшик // Митна справа. 2012. № 4, ч. 2, кн. 2. С. 152-157.

7. Ілюшик О. М. Административный договор по законодательству Украины и Германии / О. М.Ілюшик // Экономика, социология и право: журнал научных публикаций. 2012. № 12 (декабрь). Спецвып. С. 233-239.

8. Ілюшик О. М. Використання адміністративного договору у взаємодії громадськості з правоохоронними органами / О. М. Ілюшик // Взаємодія громадян та правоохоронних органів в контексті формування правової держави: правові, історичні, філософські та психологічні аспекти: матер. Всеукр. наук.-практ. конф. (Львів, 15 травня 2008 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2008. С. 109-112.

9. Ілюшик О. М. Класифікація адміністративних договорів / О. М. Ілюшик // Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні: тези доп. на Всеукр. наук. конф. ад'юнктів, аспірантів та здобувачів (Львів, 26 вересня 2008 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2008. С. 74-78.

10. Ілюшик О. М. Роль адміністративних договорів у профілактиці правопорушень / О. М. Ілюшик // Запобігання злочинам та адміністративним правопорушенням в умовах проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу: матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (Львів, 20 листопада 2009 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2009. С. 129-133.

11. Ілюшик О. М. Адміністративний договір: проблеми наукового та законодавчого визначення / О. М. Ілюшик // Загальні проблеми правотворення в Україні: зб. тез наук.-педаг. працівників, ад'юнктів, здобувачів та курсантів ф-ту екон. безпеки (Львів, 26 березня 2010 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2010. С. 103-108.

12. Ілюшик О. М. Юридична природа адміністративного договору / О. М. Ілюшик // Порівняльне правознавство: філософські, історико-теоретичні та галузеві аспекти: матер. ІІ Всеукр. круглого столу (Львів, 28 травня 2010 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2010. С. 363-366.

13. Ілюшик О. М. Застосування адміністративних договорів у зарубіжних країнах / О. М. Ілюшик // Проблеми правової реформи та розбудови громадянського суспільства в Україні: тези доп. на Всеукр. наук. конф. ад'юнктів, аспірантів та здобувачів (Львів, 24 вересня 2010 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2010. С. 59-64.

14. Ілюшик О. М. Адміністративний договір - межі застосування / О. М. Ілюшик // Роль суспільно-політичних дисциплін у формуванні світогляду працівників ОВС: матер. Наук.-практ. конф. (Львів, 11 червня 2010 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2010. С. 77-80.

15. Ілюшик О. М. Співвідношення понять адміністративний договір та адміністративний акт / О. М. Ілюшик // Актуальні проблеми адміністративного законодавства України: шляхи його вдосконалення: матер. ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (Івано-Франківськ, 4-5 червня 2010 р.). Івано-Франківськ: ЛьвДУВС Прикарпат. юрид. ін-т, 2010. С. 171-176.

16. Ілюшик О. М. Координаційні адміністративні договори у діяльності правоохоронних органів / О. М. Ілюшик // Актуальні аспекти підготовки фахівців для підрозділів міліції громадської безпеки: матер. Звіт. наук. конф. ф-ту громадської безпеки (Львів, 24 лютого 2012 р.). Львів: ЛьвДУВС, 2012. С. 84-86.

АНОТАЦІЯ

Ілюшик О. М. Використання адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет «Львівська політехніка» Міністерства освіти і науки України, Львів, 2013.

Дисертацію присвячено теоретичному аналізу підстав та процесуально-процедурних засад використання адміністративних договорів у діяльності правоохоронних органів України.

У роботі досліджено історичні аспекти, поняття, сутність та ознаки договірних форм управлінської діяльності правоохоронних органів. Здійснено класифікацію адміністративних договорів відповідно до специфіки їх застосування правоохоронними органами.

Досліджено процедуру укладення та зміст адміністративного договору, вимоги до нього та визначено особливості адміністративно-правового статусу правоохоронних органів, як учасників адміністративних договорів.

На основі проведеного дослідження запропоновано авторське визначення поняття адміністративного договору. Сформульовано висновки, пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення організаційно-правових засад застосування адміністративного договору в діяльності правоохоронних органів.

Ключові слова: адміністративний договір, адміністративно-договірні відносини, правоохоронні органи, адміністративно-договірна компетенція, вимоги до змісту адміністративних договорів, процедура укладення адміністративних договорів, виконання адміністративних договорів.

АННОТАЦИЯ

Илюшик О. Н. Использование административных договоров в деятельности правоохранительных органов. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет «Львовская политехника» Министерства образования и науки Украины, Львов, 2013.

Диссертация посвящена теоретическому анализу основ и процессуально-процедурного порядка применения административного договора в деятельности правоохранительных органов.

Работа является одной из первых попыток комплексно, с использованием современных методов познания, исследовать проблемные вопросы применения административного договора в деятельности правоохранительных органов.

В первом разделе диссертации «Теоретико-правовые и организационные основы использования административного договора в деятельности правоохранительных органов» проанализированы общетеоретические вопросы административно-договорной формы деятельности правоохранительных органов. Рассмотрено исторические аспекты появления и использования административно-договорного регулирования публично-правовых отношений, в частности их зависимости от политических, социальных и других факторов в разных государствах, а также их влияние на формирование почвы для возможности применения административного договора в деятельности правоохранительных органов.

Определены особенности административно-договорных отношений при участии правоохранительных органов Украины. Проанализированы концептуальные подходы понимания сущности административного договора, проведена их классификация в соответствии со спецификой деятельности правоохранительных органов. Сформулировано авторское определение административного договора, который используется в деятельности правоохранительных органов, как соглашение, заключенное правоохранительным органом с другими субъектами административного права на основании административно-правовых норм в общегосударственных и других публичных интересах, содержанием которого являются права и обязанности сторон, связанные с реализацией правоохранительным органом властных управленческих функций.

Проанализировано понятие и систему правоохранительных органов Украины, а также их полномочия по использованию административного договора. Разработаны предложения по усовершенствованию административно-правого статуса правоохранительного органа как участника административных договоров. Сформулировано понятие правоохранительных органов как субъекта административно-договорной компетенции, установлено их признаки.

Предложено классификацию административных договоров с целью разработки практических рекомендаций по улучшению использования административных договоров в деятельности правоохранительных органов с учетом особенностей каждого вида таких договоров.

Во втором разделе диссертации «Заключение и выполнение административных договоров, что используются в деятельности правоохранительных органов» детально рассмотрено составляющие содержания административного договора, процедуру его заключения правоохранительными органами.

Предложено на основе обобщения существующих в административно-правовой литературе взглядов на выделение и классификацию стадий заключения административного договора с учетом особенностей деятельности правоохранительных органов собственный вариант решения данного вопроса.

В работе сформулировано требования к административным договорам и последствия нарушения данных требований, а именно признание административного договора недействительным. Уточнено способы выполнения обязательств по административному договору в правоохранительной деятельности. Также обосновано необходимость законодательного закрепления вышеизложенных положений.

Сформулировано ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на усовершенствование теоретико-правовых основ и практики применения административного договора правоохранительными органами.

Ключевые слова: административный договор, административно-договорные отношения, правоохранительные органы, административно-договорная компетенция, требования к содержанию административных договоров, процедура заключения административных договоров, выполнения административных договоров.

ANNOTATION

Ilyushyk O. M. Application of administrative agreements in the activity of the law enforcement. - Printed as manuscript.

Thesis on scientific degree of candidate of legal sciences on speciality 12.00.07 - Administrative law and procedure; Financial law; Information law. - Lviv Polytechnic National University of Ministry of Education and Science of Ukraine, Lviv, 2013.

Thesis is devoted to the analysis of theoretical and methodological grounds and procedural elements of application of administrative agreements in the activity of the law enforcement of Ukraine.

Historical aspects, the concept, the essence and distinctive features of contractual forms of administrative activity of the law enforcement are researched. Classification of administrative agreements according to the peculiarity of their application by the law enforcement is done.