Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАХОДИ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ СЕРЕД ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ЯФОНКІН АНАТОЛІЙ ОЛЕКСІЙОВИЧ

Ірпінь 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті державної податкової служби України, Міністерство доходів і зборів України

Науковий керівник кандидат юридичних наук, професор Коваль Микола Васильович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України Олефір Віктор Іванович, Відкритий міжнародний університет розвитку людини “Україна”, проректор з наукової роботи;

кандидат юридичних наук, доцент Заброда Дмитро Григорович, Кримський факультет Одеського державного університету внутрішніх справ, МВС України, начальник кафедри спеціальних дисциплін правоохоронної діяльності

Захист відбудеться «26» червня 2013 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02. в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08200, м. Ірпінь, вул. Садова, 55

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, м. Ірпінь, вул. Карла Маркса, 31

Автореферат розісланий “22” травня 2013 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Корупція в Україні набула ознак системного явища, яке поширює свій негативний вплив на всі сфери суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну і правову сфери, громадську свідомість, міжнародні відносини і досягла таких масштабів, що стала чинником, який реально загрожує національній безпеці та конституційному ладу. Вона все глибше укорінюється у повсякденне життя громадян як основний, швидкий та найбільш дієвий протиправний засіб вирішення питань, досягнення певних цілей. Це потребує негайного вжиття системних та послідовних заходів, які мають комплексний характер і базуються на єдиній Національній антикорупційній стратегії на 2011-2015 роки та міжнародних договорах, згоду на обов'язковість дотримання яких надано Верховною Радою України.

В умовах соціально-економічних реформ, які наразі здійснюються в державі, прагнення України до вступу в Європейський Союз, демократичного шляху розвитку пріоритетними напрямами антикорупційної політики повинні стати виявлення та усунення умов, що сприяють або можуть сприяти виникненню корупції, а також запобігання спробам їх створення. Це є однією з найактуальніших соціальних проблем сучасності для багатьох держав світу, у тому числі й України, вирішення якої є надзвичайно важливою і складною справою. Не випадково Президент України визначив боротьбу з корупцією пріоритетною у своїй діяльності.

Вирішення поставлених завдань вимагає комплексного наукового дослідження питань не тільки провадження у справах про корупцію та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, відповідальності за вчинення корупційних дій або її соціальних передумов, а й питань щодо методів боротьби з цим негативним явищем, удосконалення заходів та поліпшення рівня організації запобігання та протидії корупції.

Дослідження різних аспектів боротьби з корупцією, у тому числі адміністративно-правових заходів протидії корупції серед державних службовців, здійснювалося з урахуванням робіт відомих вітчизняних і зарубіжних учених, таких як: Г.А. Аванесов, А.Б. Агапов, Л.І. Аркуш, В.А. Бабич, О.М. Бандурка, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, К.С. Бєльський, З.С. Варналій, Б.В. Волжанкин, А.В. Гайдук, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Є.В. Додін, І.А. Дьомін, С.Д. Дубенко, А.Г. Жуковський, Г.Г. Забарний, Д.Г. Заброда, В.С. Зеленецький, А.Ф. Зелінський, В.І. Ігітов, Р.А. Калюжний, О.Г. Кальман, С.В. Ківалов, Ю.В. Коваленко, Л.В. Коваль, М.В. Коваль, В.К. Колпаков, Я.Ю. Кондратьєв, Т.О. Коломієць, А.Т. Комзюк, М.В. Костенников, А.В. Куракин, Н.Ф. Кузнєцова, А.Г. Лекарь, В.М. Лопатін, В.В. Лунєєв, М.І. Мельник, А.И. Миколенко, М.С. Малеін, Є.В. Невмержицький, О.Ю. Смоленський, А.І. Редька, О.Я. Прохоренко, Ф.М. Решетников, С.С. Рогульський, О.П. Савчук, В.Е. Севрюгин, О.В. Сердюк, Є.Д. Скуліш, С.М. Стопенчук, О.В. Терещук, Р.М. Тучак, М.І. Хавронюк, А.Н. Чашин, В.К. Шкарупа, Ф.П. Шульженко, І.І. Яцків та ін.

Безпосередньо ряд проблемних питань у сфері запобігання та протидії корупції були предметом дослідження різних галузей права, зокрема цю проблему з позиції кримінального права досліджував М.І. Мельник у своїй роботі “Кримінологічні та кримінально-правові проблеми протидії корупції” (2002 рік), предметом дослідження якого були теоретичні та прикладні кримінологічні та кримінально-правові проблеми протидії корупції. З позиції адміністративного права С.С. Рогульский у своєму дисертаційному дослідженні “Адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією” (2005 рік) розглядав історичні і правові джерела, що характеризують корупцію як соціально-правове явище, а також заходи адміністративно-правової боротьби з нею в Україні та зарубіжних країнах. І.І. Яцків також досліджувала адміністративно-правові засади протидії корупції в своїй роботі “Адміністративно-правові засади протидії корупції в Україні” (2011 рік). Суспільні відносини, що виникають у процесі взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, та правові норми, якими вони врегульовані, розглядав у своєму дослідженні “Взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією” (2005 рік) Д.С. Заброда. Теоретичні та практичні проблеми, пов'язані із застосуванням адміністративного примусу в протидії корупції, досліджував у своїй дисертації “Заходи адміністративного примусу у боротьбі з корупцією в Україні” (2006 рік) А.В. Гайдук.

З позиції митного права Ю.В. Коваленко у дисертаційній роботі “Адміністративно-правові засоби протидії корупції в органах державної митної служби України” (2011 рік) досліджував адміністративно-правові засоби протидії корупції в органах Державної митної служби України.

З позиції державного управління у дисертаційній роботі “Механізми попередження та протидії корупції в органах публічної влади України” (2010 рік) С.С. Серьогін досліджував механізми попередження та протидії корупції в органах публічної влади України.

Водночас аналіз наукової літератури дає підстави стверджувати, що деякі питання правового регулювання боротьби з корупцією, передусім після прийняття нових законодавчих актів щодо запобігання та протидії корупції, потребують нового підходу до їх вирішення на сучасному етапі державотворення в Україні. До сьогодні науковці не дали відповіді на деякі ключові питання, зокрема не висвітлено питання застосування адміністративно-профілактичних заходів запобігання та протидії корупції серед державних службовців, коло яких, порівняно з попереднім законом, законодавець розширив.

Вказані обставини визначили актуальність дослідження проблем запобігання та протидії корупції на сучасному етапі розвитку нашої держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проведене в рамках Указу Президента України “Про Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки” від 1 вересня 2011 року № 1001/2011 та на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 вересня 2009 року “Про стан злочинності у державі та координацію діяльності органів державної влади у протидії злочинним проявам та корупції”, введена в дію Указом Президента України від 27 жовтня 2009 року № 870/2009. Дисертація є складовою науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права Національного університету державної податкової служби України “Визначення корупційних ризиків у діяльності органів Державної податкової служби України, у тому числі в ході адміністрування та відшкодування податку на додану вартість” (державна реєстрація 0108U000049) та кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України “Правове регулювання управлінської та правоохоронної діяльності у сфері оподаткування” (державна реєстрація 0112U001826).

Тема дисертації затверджена Вченою радою Національного університету державної податкової служби України 23 квітня 2008 року (протокол № 8) та розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України, має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і задачи дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, досягнень науки, вивчення передового досвіду зарубіжних країн у сфері протидії проявам корупції, а також узагальнення практики застосування адміністративних заходів здійснити дослідження теоретичних засад та стану правового регулювання з питань адміністративних заходів протидії корупції серед державних службовців і на цій основі сформулювати відповідні пропозиції щодо удосконалення вітчизняного законодавства у цій сфері державної діяльності.

Для досягнення поставленої мети в процесі дисертаційного дослідження необхідно було вирішити такі головні завдання:

- проаналізувати сучасний стан нормативно-правового регулювання щодо запобігання та протидії корупції в Україні та визначити напрями його подальшого удосконалення;

- виходячи із положень поточного законодавства обґрунтувати сутність таких понять, як “корупція”, “запобігання корупції”, “протидія корупції”, “боротьба з корупцією”, “корупційні правопорушення”, “суб'єкти відповідальності за корупційні правопорушення”;

- обґрунтувати засади здійснення моніторингу поточного законодавства на предмет виявлення в ньому корупційних ризиків і дати до цього питання рекомендації;

- здійснити класифікацію адміністративно-правових заходів, які передбачені законодавством для запобігання та протидії корупції а також характеристику кваліфікаційних груп;

- виокремити категорію державних службовців від інших суб'єктів юридичної відповідальності за корупційні правопорушення;

- обґрунтувати, згідно з чинним антикорупційним законодавством, підстави застосування адміністративної відповідальності стосовно державних службовців;

- здійснити аналіз зарубіжного досвіду застосування заходів боротьби з корупцією серед державних службовців та можливість його використання в Україні; корупція законодавство державний службовець

- окреслити напрями подальшого удосконалення правового регулювання та організаційного забезпечення запобіганню та протидії корупції серед державних службовців.

Об'єкт дослідження - суспільно-правові відносини, які виникають у сфері запобігання та протидії корупції серед державних службовців.

Предмет дослідження - адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією серед державних службовців в Україні.

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань дослідження в роботі використано сукупність дослідницьких методів сучасної гносеології.

Методологічною основою дисертаційного дослідження є теорія пізнання соціально-правових явищ, а також наукові принципи й концептуальні положення, розроблені спеціалістами в галузі адміністративного права та профілактики правопорушень.

Застосування методу структурно-функціонального аналізу дало змогу сформувати уявлення про корупцію як багатоаспектне, системне явище, що має різноманітні прояви, визначити його соціальну обумовленість, закономірності й тенденції розвитку, вплив на різні соціальні процеси. Аналіз стану корупції та антикорупційної діяльності в Україні сприяв виявленню недоліків антикорупційного законодавства, практики його застосовування та опрацюванню пропозицій щодо їх удосконалення (підрозділи 1.1, 1.2). Історико-правовий метод використано для розкриття генезису корупції, законодавчих та інших державних засобів її обмеження, а також реалізації у дослідженні положень адміністративного права (підрозділи 1.1, 1.2). Діалектичний метод застосовано під час аналізу понять “корупція” та “адміністративне корупційне правопорушення” (підрозділи 1.1, 1.3, 2.1).

Порівняльно-правовий метод визначив зміст та процедуру вивчення антикорупційного законодавства інших країн, міжнародних антикорупційних стандартів (підрозділ 3.1). Використання методів статистичного аналізу дало змогу дійти висновків щодо рівня та географії корупції, розкрити головні тенденції її розвитку в сучасній Україні, сформулювати пропозиції, спрямовані на вдосконалення антикорупційної діяльності (підрозділи 1.1, 1.2, 3.1, 3.2). За допомогою системного підходу показано системний характер антикорупційної діяльності, взаємозв'язок її елементів, визначено її головні напрями та їх зміст (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Соціологічні методи використано під час вивчення практики застосування норм Кодексу України про адміністративні правопорушення, які передбачають відповідальність за корупційні правопорушення, Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” (підрозділи 1.3, 2.2).

Емпіричну базу дослідження становлять Конституція України, антикорупційне законодавство, відомчі нормативні акти державної служби; матеріали щодо корупційних правопорушень державними службовцями; узагальнення статистичних даних й аналітичних довідок, а також діяльності спеціально уповноважених суб'єктів у сфері запобігання та протидії корупції.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в рамках зазначеної роботи комплексно досліджено питання адміністративно-правових заходів запобігання та протидії корупції серед державних службовців на сучасному етапі державотворення України, окреслено проблеми в цій сфері та сформульовано наукові положення і рекомендації щодо їх вирішення, зокрема:

вперше:

– запропоновано здійснити моніторинг поточного законодавства щодо виявлення в ньому корупційних ризиків, за результатом якого внести пропозиції щодо внесення змін до нормативно-правових актів. З цією метою запровадити багатоступеневу методику оцінки корупційних ризиків у законодавстві: а) на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (формалізована самооцінка); б) на рівні Міністерства юстиції України (офіційна антикорупційна експертиза проекту нормативно-правового акта); в) на рівні громадської експертизи з метою виявлення й усунення корупційних можливостей;

– здійснено класифікацію адміністративно-правових заходів запобігання та протидії адміністративним корупційним правопорушенням, які можуть вчинятися державними службовцями, шляхом виділення їх у чотири групи, а саме: а) заходи щодо порушень спеціальних обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції; б) заходи, пов'язані з порушенням вимог фінансового контролю; в) міри щодо невжиття заходів запобіганню та протидії корупції; г) заходи щодо незаконного використання інформації, отриманої у зв'язку з виконанням службових повноважень.

– наведено авторське визначення поняття антикорупційного моніторингу як у сфері правотворчості, так і у сфері правозастосування, під яким слід розуміти діяльність уповноважених державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та неурядових формувань щодо виявлення корупційних ризиків, спостереження за їх розвитком та вжиття превентивних заходів щодо недопущення розвитку діянь (дій або бездіяльності), які мають ознаки корупційного правопорушення;

дістало подальшого розвитку:

– визначення понять “адміністративне корупційне правопорушення”, “суб'єкти відповідальності за корупційні правопорушення” з урахуванням вимог оновленого антикорупційного законодавства;

– чинники, що зумовлюють корупційну поведінку державних службовців на сучасному етапі розвитку суспільства, а саме: лобіювання на законодавчому рівні бізнесових інтересів окремих представників влади, наявність великої кількості осіб, які не є суб'єктами адміністративної відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення;

– напрями використання досвіду зарубіжних держав щодо запобігання та протидії корупції в Україні з метою зниження рівня корупції в державі;

– положення про підходи щодо використання заходів адміністративного попередження корупційних діянь серед державних службовців та здійснено систематизацію таких заходів;

удосконалено:

- визначення поняття корупції як правової категорії на підставі підходу, який передбачає розуміння сутності корупції та її правовий зміст;

- порядок прийняття рішень та процедури їх реалізації щодо застосування окремих адміністративних заходів стосовно запобігання корупційним проявам державних службовців;

- визначення сутності профілактичних заходів, що застосовують суб'єкти запобігання та протидії корупції серед державних службовців при здійсненні регулятивної, охоронної та виховної функцій.

Практичне значення одержаних результатів визначається актуальністю теми дисертації, її науковою новизною та висновками, зробленими в результаті дисертаційного дослідження.

Наукові результати, отримані автором у процесі дослідження, впроваджено та може бути використано у:

– правотворчій діяльності - для вдосконалення правового регулювання у сфері запобігання та протидії корупції шляхом внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актів;

– науково-дослідній сфері - при підготовці звіту за науково-дослідною роботою “Визначення корупційних ризиків у діяльності органів Державної податкової служби України, у тому числі в ході адміністрування та відшкодування податку на додану вартість” у Науково-дослідному інституті фінансового права, зокрема результати дослідження сприяли уточненню поняття “протидія корупції”, визначенню його змісту та ознак, розробленню напрямів організаційно-правового забезпечення діяльності органів ДПС України та адміністративного попередження у боротьбі з корупцією серед державних службовців в Україні (акт впровадження від 19 березня 2009 року № 45);

– практичній діяльності - компетентними органами при застосуванні адміністративно-правових заходів щодо державних службовців за корупційні правопорушення;

– навчальному процесі - у навчально-методичних матеріалах під час підготовки та перепідготовки фахівців системи державної податкової служби в Інституті післядипломної освіти Державної податкової служби України, а також під час викладання адміністративного, кримінального, господарського права, адміністративного та кримінального процесу в Національному університеті державної податкової служби України (акт впровадження від 5 березня 2009 року).

Деякі із сформульованих у дисертації положень мають дискусійний характер і можуть слугувати матеріалом для подальших досліджень у цьому напрямі.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною роботою. Основні положення, висновки, рекомендації та пропозиції, що характеризують наукову новизну та практичне значення отриманих результатів дисертаційного дослідження, що виносяться на захист, розроблено автором самостійно. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Теоретичні положення та рекомендації практичного характеру, які містяться в дисертаційному дослідженні, оприлюднено дисертантом на засіданнях кафедри управління, адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України, а також на науково-практичних конференціях та під час проведення круглих столів: “Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку” (Ірпінь, 2008); “Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України” (Донецьк, 2008); “Тенденції та перспективи розвитку податкової системи України” (Ірпінь, 2008); “Сучасні проблеми надання адвокатами правової допомоги при застосуванні Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції” (Харків, 2010); “Актуальні питання реформування правової системи України” (Луцьк, 2010); “Сучасні виклики для України у сфері політики, економіки та права в умовах глобалізації” (Ірпінь, 2010); “Напрями удосконалення протидії правопорушенням у сфері господарської діяльності” (Ірпінь, 2010); “Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод: 60 років Європейських цінностей” (Донецьк, 2010); “Напрями удосконалення протидії правопорушенням у сфері господарської діяльності” (Ірпінь, 2011); “Право і держава в умовах глобалізації та регіоналізації” (Ірпінь, 2011); “Становлення держави та права в умовах глобалізації: теоретичний та практичний аспект” (Київ, 2012).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження були відображені у п'яти наукових статтях, які опубліковано у фахових виданнях, затверджених МОНмолодьспорту України, та у дванадцяти - опублікованих тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (200 найменувань), десяти додатків, розміщених на десяти сторінках. Загальний обсяг роботи становить 212 сторінок, з них основний обсяг - 180 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-практичну основу; вказано на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет та методи дослідження; висвітлено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, надано відомості про структуру й обсяг дисертації, а також про апробацію результатів і публікації автора.

Розділ 1 “Державно-правові підходи до регулювання запобігання та протидії корупції в Україні” складається з трьох підрозділів, у яких розглянуто питання сучасного стану протидії корупції в Україні, нормативно-правового регулювання у сфері запобігання та протидії корупції та питання, пов'язані з юридичною відповідальністю державних службовців, які є суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушень.

У підрозділі 1.1 “Аналіз сучасного стану запобігання та протидії корупції в Україні” на основі узагальнення статистичних даних, результатів соціологічних опитувань, матеріалів із засобів масової інформації, систематизації даних, отриманих у процесі анкетування громадян, автором здійснено аналіз сучасного стану запобігання та протидії корупції в Україні.

Виявлено, що, незважаючи на те, що рівень корупції в державі у 2011 році знизився порівняно з 2010 роком, у 2012 році Україна піднялася із 152 місця на 144 місце із 176 країн світу. Однак вона залишається тотально враженою корупцією. За результатами чергового щорічного антикорупційного звіту про результати проведення заходів запобігання та протидії корупції у 2012 році, яку оприлюднило Міністерство юстиції України, загальна сума збитків внаслідок корупційних адміністративних правопорушень становила 1,2 млрд. грн. Спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції до суду направлено 2438 протоколів про адміністративні корупційні правопорушення. Корупційні схеми, тісно вплетені в соціальні відносини, роблять її системним фактором, який впливає на руйнацію усіх сфер суспільного життя. Сьогодні існує проблема не лише толерантного ставлення всього суспільства до корупції, а й використання корупції як “ефективної рушійної сили” при отриманні позитивних результатів урегулювання різних проблем. Таке ставлення суспільства до корупції є однією з багатьох складових, що сприяють подальшому поширенню цього явища.

Констатується, що донині не проведено вичерпного аналізу зв'язків між рівнем корупції та незадовільною роботою економічної й політичної систем держави. Не надано вичерпної відповіді на причини існування корупції та результати її наслідків, що ускладнює планування та процес реалізації антикорупційних програм. Тому боротьба з корупцією має бути пріоритетом для суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції. Головним напрямом цієї діяльності має бути виявлення причин, що сприяють поширенню корупції, формування антикорупційної свідомості та антикорупційного клімату в суспільстві.

Зосереджено увагу на тому, що зусилля з боку держави не будуть мати ефективних наслідків без підтримання антикорупційної політики громадськістю та суспільством. У зв'язку з цим зазначено, що на сьогодні в Україні у сфері запобігання і протидії корупції активно функціонує значна кількість громадських організацій, однак діяльність переважної більшості з них зведено до функцій надання безоплатної правової допомоги громадянам або спрямовано на спроби “підмінити” правоохоронні органи.

У підрозділі 1.2 “Нормативно-правове регулювання у сфері запобігання та протидії корупції” здійснено аналіз вітчизняної нормативно-правової бази різної юридичної сили щодо протидії та запобігання корупції в Україні.

Зазначено, що, незважаючи на наявність великої кількості нормативно-правових актів, які регулюють питання протидії корупції, в Україні не створено достатньо ефективної правової основи для запобігання та протидії цьому негативному явищу, оскільки зазначені акти є недосконалими, що створює сприятливі умови для прийняття державними службовцями завідомо неправомірних управлінських рішень. Відсутня комплексна та логічно узгоджена система економічних, соціальних, правових та організаційних заходів протидії корупції. Кардинально змінити становище можна лише шляхом удосконалення законодавства. Для цього автором запропоновано проводити антикорупційну експертизу не тільки законопроектів, які виносяться на розгляд Верховної Ради України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, а й чинних нормативно-правових актів з подальшим їх удосконаленням шляхом запровадження багатоступеневої методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві: на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (як формалізована самооцінка); на рівні Міністерства юстиції України (як офіційна антикорупційна експертиза проекту нормативно-правового акта); на рівні громадської експертизи, що забезпечується існуванням прозорої процедури нормопроектування та доступністю такої інформації для громадськості з метою виявлення й усунення корупційних можливостей шляхом внесення до таких нормативно-правових актів відповідних змін.

Підрозділ 1.3 “Державні службовці як суб'єкти адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь” присвячено спеціальним суб'єктам відповідальності за корупційні правопорушення, якими є державні службовці, відокремлюючи їх від осіб, що обіймають посаду в державному органі, та від тих, що одержують частково заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням функцій держави, але не є за правовим статусом державними службовцями.

На основі з'ясування змісту таких понять, як “державна служба”, “державний службовець”, “посада”, “посадова особа”, “службова особа” та їх співвідношення визначено коло суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення серед державних службовців.

Зазначено, що державна служба як напрям державної діяльності має свої специфічні методи правового регулювання: державні службовці наділені особливим статусом, метою практичного функціонування засад державної служби є забезпечення діяльності державних службовців, які виконують завдання і функції держави. Такі відносини мають адміністративно-правовий характер і відображають сутність державної служби. Однак головним поняттям у процесі здійснення державної служби є державно-службові правовідносини, під якими розуміють державно-правові відносини, пов'язані з проходженням державної служби.

Проведено аналіз ст. 4 Закону щодо суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення, який свідчить про те, що вона потребує вдосконалення, тому що не всіх суб'єктів, зазначених у цій статті, можна притягнути до відповідальності за вчинення ними корупційних діянь під час виконання такими особами своїх повноважень унаслідок відсутності реальних механізмів його реалізації. До таких осіб слід віднести вищих посадових осіб держави, які відповідно до законодавства не є суб'єктами адміністративної відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення.

Розділ 2 “Особливості застосування адміністративно-правових заходів щодо запобігання та протидії корупції серед державних службовців в Україні” складається з трьох підрозділів, у яких розкрито поняття, ознаки та склад корупційного адміністративного правопорушення, підстави застосування адміністративної відповідальності стосовно державних службовців за корупційні діяння й особливості застосування адміністративно-правових заходів запобігання та протидії корупції серед державних службовців у державі.

У підрозділі 2.1 “Поняття, ознаки та склад адміністративного корупційного правопорушення” визначено поняття, ознаки та склад адміністративного корупційного правопорушення.

Запропоновано авторське поняття адміністративного корупційного правопорушення: як умисне протиправне діяння (дія або бездіяльність), що містить ознаки корупції та ознаки інших протиправних дій, пов'язаних з корупцією, вчинених особою, уповноваженою на виконання функцій держави, та за яке законом встановлено адміністративну, дисциплінарну і фінансову відповідальність. Наведено основні кваліфікаційні ознаки адміністративного корупційного діяння, а саме: протиправність, суспільна небезпечність, винність, адміністративна караність. Головну увагу приділено правовому аспекту складу адміністративного делікту, а також ознакам, що характеризують ці елементи, і надано їх характеристики.

Зазначено, що корупційні правопорушення - це не тільки проблема осіб, уповноважених на виконання функцій держави, а й дії громадян при наданні або пропозиції надання неправомірної вигоди таким особам.

Підрозділ 2.2 “Підстави застосування адміністративної відповідальності відносно державних службовців за корупційні діяння”

Аналіз поняття адміністративної відповідальності дав змогу дійти висновку, що їм бракує вказівок про виконання суб'єктами протиправних дій та застосування за їх вчинення заходів адміністративного примусу, який є істотним компонентом будь-якої відповідальності, зокрема й адміністративної.

Як явище правової дійсності адміністративна відповідальність характеризується двома видами ознак: ознаки, що властиві адміністративній відповідальності як виду юридичної відповідальності; ознаки, що відмежовують адміністративну відповідальність від інших видів юридичної відповідальності, передусім від цивільно-правової, матеріальної дисциплінарної та кримінальної.

Визначено поняття адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення: це застосування спеціально уповноваженим суб'єктом у сфері протидії та запобігання корупції передбачених чинним законодавством адміністративних стягнень та інших заходів впливу щодо суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення.

Мету застосування адміністративної відповідальності за корупційні дії державних службовців спрямовано на захист суспільних відносин у сфері державного управління, дотримання прав і законних інтересів громадян, охорони громадянського порядку і громадської безпеки. Вона містить певну кількість груп адміністративних заходів, що відрізняються за способом здійснення охоронної функції.

Підставою для застосування до державних службовців адміністративної відповідальності за вчинення ними корупційних дій є порушення під час здійснення службової діяльності обмежень: щодо використання службового становища; щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; щодо одержання дарунків (пожертв); щодо роботи близьких осіб; щодо незаконного використання інформації, яка стала відома у зв'язку з виконанням службових повноважень; щодо невжиття заходів щодо протидії корупції; щодо повідомлення про конфлікт інтересів; щодо вимог фінансового контролю.

Зосереджено увагу на недосконалості та суперечливості деяких підстав притягнення державних службовців за вчинення ними корупційних правопорушень до адміністративної відповідальності.

У підрозділі 2.3 “Характеристика заходів адміністративного припинення корупційних діянь серед державних службовців” надано ґрунтовний аналіз основних характеристик заходів адміністративного припинення корупційних діянь серед осіб, уповноважених на виконання функцій держави.

Зазначено, що особливістю заходів адміністративного припинення корупційних діянь є те, що їх можуть здійснювати лише спеціально уповноважені суб'єкти, визначені в національному законодавстві. Критерієм розмежування та визначення характеру певного примусового заходу мають бути мета його застосування та факт наявності чи відсутності корупційних дій.

З'ясовано, що сьогодні кількість державних службовців, щодо яких застосування заходів адміністративного припинення є неможливим, невиправдано велика, і це є однією з головних проблем ефективної протидії корупції серед державних службовців у вищих ешелонах влади. Запропоновано створити відповідний правоохоронний орган з повноваженнями щодо припинення корупційних діянь серед державних службовців вищих рівнів.

Розділ 3 “Проблемні питання правового регулювання та правозастосовної діяльності у сфері запобігання і протидії корупційним правопорушенням” складається з двох підрозділів, у яких проведено аналіз зарубіжного досвіду застосування заходів боротьби з корупцією та визначено напрями удосконалення правового регулювання запобігання та протидії корупції серед державних службовців в Україні.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід застосування заходів боротьби з корупцією серед державних службовців та його використання в Україні” містяться окремі положення щодо організації протидії корупції в таких державах, як Фінляндія, Німеччина, Нідерланди, Ізраїль, Італія, Велика Британія, США, Росія, Грузія. Проведено аналіз оцінки корупції серед держав світу міжнародними організаціями, їх рейтинг. Зроблено висновок, що застосування міжнародного досвіду та досвіду окремих зарубіжних держав щодо запобігання і протидії корупції, чітка взаємодія їх правоохоронних органів, участь у цих заходах міжнародних інститутів, об'єднань громадян є однією з головних складових формування й реалізації ефективної системи запобігання та протидії корупції серед державних службовців в Україні.

Досвід держав світу, які досягли певних результатів у сфері запобігання та протидії корупції, становить певний інтерес для України. Такі напрацювання можуть бути використані у практичній діяльності вітчизняних державних органів, що мають протидіяти корупції, а також при розробці нормативно-правових актів, спрямованих на зменшення рівня корупції серед державних службовців.

У підрозділі 3.2 “Напрями удосконалення запобігання та протидії корупції серед державних службовців” наголошено на тому, що наявність широких повноважень працівників державної служби не повинно сприяти виникненню та поширенню корупційних правопорушень. Констатується, що за останні роки держава проводить активну законотворчу та практичну роботу щодо удосконалення антикорупційного законодавства. На основі аналізу вітчизняного законодавства та антикорупційної діяльності зарубіжних держав зроблено висновок, що пріоритетними напрямами антикорупційної діяльності в Україні повинні стати виявлення та усунення умов, що сприяють або можуть сприяти виникненню корупції, а також запобігання спробам їх створення. Для досягнення цієї мети автором запропоновано шляхи організації та проведення профілактичної роботи, наведено характеристики таких заходів, визначено їх головні завдання. Проведено класифікацію профілактичних заходів за рівнем факторів корупції: заходи, спрямовані на обмеження (нейтралізацію) дії; на локалізацію чи усунення соціальних передумов корупції, загальних причин та умов корупції; на причини та умови конкретних корупційних правопорушень.

Зроблено висновок, що профілактика корупційних правопорушень серед державних службовців має бути головною складовою ефективної протидії корупції, постійно вдосконалюватися та стати органічною частиною Національної антикорупційної стратегії держави.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації сформульовано найбільш значущі результати та положення дослідження, наведено теоретичні узагальнення і подано нове вирішення наукового завдання щодо визначення адміністративно-правових заходів боротьби з корупцією серед державних службовців і пропозицій щодо вдосконалення чинних законодавчих актів та відомчих документів у досліджуваній сфері. Головні з них такі:

1. Високий рівень корупції в державі та її подальше поширення завдає значної шкоди всій системі державного управління та в разі невжиття відповідних заходів може призвести до подальшого падіння авторитету державних і владних структур, затримання модернізації та розвитку національної економіки, порушення принципу конкуренції, зростання цін унаслідок включення хабара як обов'язкової складової до цінової формули на товари та послуги, погіршення інвестиційної привабливості держави, дискредитації закону як універсального регулятора суспільних відносин та перетворення його на засіб задоволення особистих, приватних і корпоративних інтересів. Головними причинами такого становища є відсутність вичерпного аналізу зв'язків між рівнем корупції та економічними й політичними проблемами в державі, наявність корупційних можливостей у чинному законодавстві, недосконалість антикорупційного законодавства та механізмів його реалізації, неефективний контроль за антикорупційною діяльністю, низький рівень правосвідомості учасників суспільних відносин у сфері запобігання та протидії корупції.

2. Ефективна протидія корупції серед державних службовців в Україні можлива за умови вдосконалення вітчизняного антикорупційного законодавства, ефективного нормативно-правового забезпечення механізму її реалізації. З цією метою для усунення можливих корупційних ризиків поряд з проектами законів необхідне обов'язкове проведення антикорупційного моніторингу всіх чинних законів, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, прийнятих Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.

Проведення антикорупційного моніторингу законодавства має складатися з двох напрямів: нормотворчого та правозастосовного. Результатом здійснення нормотворчого напряму антикорупційного моніторингу має бути антикорупційна експертиза законопроектів, а також проектів підзаконних нормативно-правових актів. Правозастосовний напрям антикорупційного моніторингу повинен стосуватися поточних нормативно-правових актів. Під антикорупційним моніторингом у сфері правотворчості та правозастосування слід розуміти діяльність уповноважених державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та неурядових формувань щодо виявлення ризиків вчинення корупційних проступків та вжиття превентивних заходів щодо запобігання їх вчиненню.

3. Адміністративно-правові заходи запобігання та протидії адміністративним корупційним правопорушенням, які можуть вчинятися державними службовцями, запропоновано виділити у чотири групи, а саме: а) заходи щодо порушень спеціальних обмежень, спрямованих на запобігання та протидію корупції; б) заходи, пов'язані з порушенням вимог фінансового контролю; в) міри щодо невжиття заходів запобіганню та протидії корупції; г) заходи щодо незаконного використання інформації, отриманої у зв'язку з виконанням службових повноважень. Зокрема, до складу заходів першої групи автор відносить заходи щодо запобігання вчиненню правопорушення, які визначені у статтях 6 - 11, другої - статті 12, третьої - статті 14, четвертої - статті 16;

4. Для розуміння сутності державних службовців як суб'єктів, які притягаються до відповідальності за вчинення корупційних діянь, з'ясовано зміст таких понять, як “державна служба”, “державний службовець”, “посада” і “посадова особа”, “службова особа”. Визначено коло осіб серед працівників державного виконавчо-владного апарату, які є суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушення. Суб'єктів, які вчиняють корупційні правопорушення, запропоновано поділити на загальні, спеціальні та особливі суб'єкти корупційного правопорушення.

5. За результатами аналізу практики здійснення державної служби визначено об'єктивні та суб'єктивні причини й умови, що сприяють вчиненню ними корупційних дій. До першої групи належать недосконале антикорупційне законодавство та відсутність дієвих механізмів його реалізації, неналежний контроль за виконанням антикорупційних нормативно-правових актів. До другої групи належать лобіювання на законодавчому рівні бізнесових інтересів окремих представників влади, несприйняття чиновниками антикорупційної стратегії держави, наявність значної кількості осіб, які не є суб'єктами адміністративної відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення, низький рівень правосвідомості громадян щодо запобігання та протидії корупції в державі.

6. Корупційним адміністративним правопорушенням слід визнати умисні правопорушення посадової особи, наділеної владними повноваженнями (або з використанням відповідного статусу), які не мають ознак злочину, з метою задоволення як матеріального, так і іншого інтересу для себе або інших осіб (фізичних та/або юридичних), а також заради задоволення корпоративних інтересів, за яке передбачено адміністративну відповідальність.

Ознаками корупційного адміністративного правопорушення, вчиненого державними службовцями, слід визнати: нанесення шкоди авторитету державної служби; незаконний (протиправний) характер отримання переваг; використання службового становища або відповідного статусу для отримання користі або іншої зацікавленості; наявність зв'язку між протиправними діями або бездіяльністю державного службовця при виконанні ним службових обов'язків з його матеріальним становищем, який не відповідає рівню його законних доходів; наявність вини у формі умислу; встановлення адміністративної відповідальності за вчинення такого правопорушення.

Під адміністративною відповідальністю за корупційні правопорушення пропонуємо вважати застосування спеціально уповноваженим суб'єктом у сфері запобігання та протидії корупції передбачених чинним законодавством адміністративних стягнень та інших заходів впливу щодо суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення.

7. Одним з головних заходів запобігання та протидії корупції слід вважати заходи адміністративного попередження корупційних дій державних службовців суб'єктами відповідальності за запобігання та протидію корупції ще на стадії виникнення намірів щодо скоєння корупційних правопорушень. Виявленню корупційних намірів та їх попередженню має бути надано перевагу перед іншими адміністративно-правовими заходами.

Заходами адміністративного попередження корупційних діянь серед державних службовців слід вважати застосування відповідними суб'єктами, органами або підрозділами, уповноваженими на протидію корупції, дозволених законодавством заходів щодо виявлення, попередження корупційних дій з метою унеможливлення незаконного використання свого службового становища (статусу) для отримання матеріальних або інших благ та переваг як для себе, так і в інтересах інших осіб.

Адміністративно-правові заходи попередження корупційних правопорушень практичного спрямування необхідно поділити на дві групи: заходи адміністративного попередження щодо суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення; заходи адміністративного попередження, що спрямовані на суб'єктів, які здійснюють заходи стосовно запобігання та протидії корупції.

8. Наслідком вчинення державним службовцем адміністративних корупційних дій має бути невідворотність покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та виховного впливу. При цьому кінцева мета застосування адміністративного стягнення полягає в забезпеченні загальної і спеціальної превенції правопорушень, кожна з яких виконує певну соціально корисну функцію.

9. Обґрунтовано, що важливими засобами профілактики корупції серед державних службовців є такі: внесення їх за рішенням суду за корупційні діяння до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення; запровадження законодавчих норм, за якими унеможливлюється обіймання ними публічних посад; позбавлення усіх пільг, пов'язаних з виконанням державної служби, після звільнення їх за вироком суду. Це зумовлено необхідністю реалізації різноманітних заходів державного, правового (переважно адміністративного) примусу щодо запобігання та протидії корупції з метою зниження її рівня серед державних службовців.

10. Вивчення міжнародного досвіду протидії корупції та аналіз механізмів, які на неї впливають, дає змогу зробити висновок, що застосування репресивного антикорупційного законодавства, спрямованого лише на покарання державних службовців, без усунення факторів, що живлять та породжують корупцію, не може мати жодних відчутних результатів щодо зниження її рівня. Ефективна протидія корупції можлива лише тоді, коли зусилля держави та громадянського суспільства збігаються.

11. Пріоритетним напрямом антикорупційної діяльності держави має стати виявлення та усунення умов, що сприяють або можуть сприяти виникненню корупції або створенню умов для її виникнення та спрямовані на запобігання соціальним передумовам конкретних корупційних діянь. Антикорупційну діяльність держави має бути спрямовано на виконання регулятивної, охоронної і виховної функції, вона повинна стати органічною складовою загального процесу формування демократичної правової держави.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Яфонкін А. О. Теоретичні засади юридичної відповідальності державних службовців / А. О. Яфонкін // Малий і середній бізнес (право, держава, економіка). 2008. № 3 - 4. С. 44-50.

2. Яфонкін А.О. Застосування заходів адміністративного попередження у боротьбі з корупцією серед державних службовців в Україні / А. О. Яфонкін // Юридична Україна. 2009. № 2. С. 31-36.

3. Яфонкін А. О. Поняття, ознаки та склад корупційного адміністративного правопорушення / А. О. Яфонкін // Юридична Україна. 2009. № 3. С. 41-45.

4. Яфонкін А.О. Протидія корупції: поняття, зміст та напрями / А. О. Яфонкін // Фінансове право. Ірпінь, 2009. № 3. С. 38-42.

5. Яфонкін А. О. Законодавче забезпечення відповідальності за вчинення адміністративного проступку в Україні / А. О. Яфонкін // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право). Ірпінь: Нац. ун-т держ. податкової служби України, 2009. № 4(47). С. 233-238.

6. Яфонкін А. О. Адміністративно-правові засади боротьби з корупцією / А. О. Яфонкін // Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку: матеріали Всеукр. наук-практ. конф., 6 черв. 2008 р. Ірпінь: Нац. ун-т держ. податкової служби України, 2008. С. 441-444.

7. Яфонкін А. О. Проблеми боротьби з корупцією в Україні / А. О. Яфонкін // Актуальні питання реформування правової системи України: зб. наук. ст. за матеріалами VI Міжнар. наук.-практ. конф., 29-30 трав. 2009 р. Луцьк: Волин. нац. ун-т ім. Лесі Українки, 2009. С. 700-701.

8. Яфонкін А. О. Аналіз антикорупційного законодавства України / А. О. Яфонкін // Сучасні проблеми надання адвокатами правової допомоги при застосуванні Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції”: зб. наук. ст. за матеріалами круглого столу, 3 лют. 2010 р. Харьків: Харк. економіко-правовий ун-т, 2010. С. 117-120.

9. Яфонкін А. О. Корупційне адміністративне правопорушення: поняття, ознаки та склад / А. О. Яфонкін // Сучасні виклики для України у сфері політики, економіки та права в умовах глобалізації: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., 18-19 трав. 2010 р. Ч. ІІ. Ірпінь: Нац. ун-т держ. податкової служби України, 2010. С. 316-319.