Система фінансового законодавства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

СИСТЕМА ФІНАНСОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Дорошенко Дмитро Петрович

Київ - 2014

Робота виконана на кафедрі фінансового права Національного університету державної податкової служби України, Міністерство доходів і зборів України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, доцент, старший науковий співробітник Криницький Ігор Євгенович, Науково-дослідний інститут фінансового права, завідувач науково-дослідної лабораторії № 1.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Кучерявенко Микола Петрович, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук, доцент Воротіна Наталія Вікторівна, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, старший науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Соціально-економічні реформи, що відбуваються в Україні, безпосередньо впливають на стан правового регулювання відносин у сфері публічних фінансів. Ці зміни зумовлюють необхідність переосмислення багатьох питань у теорії фінансового права, до кола яких відносяться і проблеми фінансового законодавства. Дискусія навколо самого поняття «фінансове законодавство» не є випадковою і пов'язана з пошуком нової методології дослідження теоретичних питань функціонування та розвитку фінансового права, їх вирішенням, передусім, у законодавчому процесі з метою запровадження ефективної за змістом, формою і методами моделі правового регулювання відносин у сфері публічної фінансової діяльності. Очевидним є те, що ступінь досконалості правопорядку визначається не стільки кількістю прийнятих законів, скільки їх якістю і здатністю держави забезпечити їх дотримання, відповідністю юридичних актів тим реальним потребам і можливостям суспільства, які повинні враховуватися при розробленні, прийнятті та реалізації законів.

Система фінансового законодавства на сьогодні охоплює як акти, які чітко входять до інституційних чи підгалузевих систем, так і ті, що мають комплексне значення щодо регулювання руху публічних фінансів і стосуються низки фінансово-правових інститутів. Саме тому в умовах реформування фінансової системи держави необхідне удосконалення й узгодження сукупності нормативно-правових актів, які регулюють рух коштів в її межах.

Формування і розвиток національного законодавства, в тому числі й фінансового, його конструктивна роль у сучасному суспільстві потребують висвітлення юридичною наукою проблем створення узгодженої системи законодавства України відповідно до загальновизнаних норм і принципів. Це потребує належного наукового забезпечення, розробки системи необхідних орієнтирів, юридичних понять, категорій і концепцій.

Теоретичну основу дисертаційної роботи склали праці таких вчених, як Д. О. Білінський, О. О. Борзунова, Д. В. Вінницький, Л. К. Воронова, О. М. Горбунова, О. Ю. Грачова, О. О. Дмитрик, Т. С. Єрмакова, С. В. Запольський, М. В. Карасьова, М. П. Кучерявенко, Т. А. Латковська, О. А. Лукашев, А. А. Нечай, О. П. Орлюк, П. С. Пацурківський, Г. В. Петрова, М. І. Піскотін, Ю. А. Ровинський, Е. Д. Соколова, Н. І. Хімічева, О. І. Худяков, В. Д. Чернадчук, С. Д. Ципкін та ін.

При здійсненні дослідження використані праці науковців у галузі теорії права та інших правових наук, що мають вагоме значення для розкриття теми дисертації, а саме: С. С. Алексєєва, М. Й. Байтіна, С. М. Братуся, В. М. Горшеньова, Л. С. Зівса, О. С. Йоффе, О. О. Кутафіна, М. М. Марченка, Д. І. Петрова, С. В. Поленіної, О. Ф. Скакун, В. Д. Сорокіна, Ю. О. Тихомирова, Ю. К. Толстого, М. Д. Шаргородського, В. Ф. Яковлева та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана на кафедрі фінансового права Національного університету державної податкової служби України відповідно до Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 888-р, Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна України», плану науково-дослідної роботи кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України на тему «Організаційно-правові аспекти правоохоронної діяльності у сфері оподаткування» (номер державної реєстрації 0105U000657).

Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Національного університету державної податкової служби України (протокол № 4 від 24 листопада 2011 р.). Редакція цієї теми була розглянута координаційним бюро Національної академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і задачі дослідження. Основна мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні поняття, змісту і складових системи фінансового законодавства, напрямів його узгодження та аналізі співвідношення цих складових частин.

Відповідно до зазначеної мети в роботі були поставлені такі задачі:

– визначити та розкрити зміст категорії «фінансове законодавство»;

– проаналізувати сучасну систему фінансового законодавства України, особливості окремих її елементів, з'ясувати їх взаємозв'язки і взаємозалежності;

– розкрити особливості співвідношення системи фінансового права та системи фінансового законодавства;

– дослідити співвідношення різних нормативно-правових актів, що регулюють публічну фінансову діяльність;

– дослідити принципи фінансового права, публічної фінансової діяльності і фінансового законодавства і розкрити їх співвідношення;

– розглянути форми систематизації фінансового законодавства;

– сформулювати та обґрунтувати пропозиції і рекомендації, спрямовані на вдосконалення правового регулювання фінансових відносин та практики застосування фінансового законодавства.

Об'єктом дослідження виступає сукупність суспільних відносин, що виникають при правовому регулюванні публічної фінансової діяльності.

Предметом дослідження є система фінансового законодавства України.

Методологічною основою дисертаційної роботи стали сучасні методи наукового пізнання. Метод систематизації дозволив виявити й з'ясувати місце фінансового законодавства в системі національного законодавства України, а також визначити основні засади фінансового законодавства, окреслити проблемні питання їх правового регулювання та виробити пропозиції щодо їх розв'язання (п. п. 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3.1); за допомогою логіко-семантичного методу зроблено авторське визначення понять «фінансове законодавство», «систематизація фінансового законодавства» та уточнення вже існуючих дефініцій (п. п. 1.1, 2.1, 2.2, 3.1); порівняльний метод застосовано для узагальнення зарубіжного досвіду побудови фінансових кодифікованих актів та його порівняння з вітчизняним фінансовим законодавством, формулювання висновків щодо можливості використання зарубіжного досвіду в України (п. п. 2.1, 2.2, 3.2); інтегральний аналіз і синтез - при дослідженні складових фінансового законодавства та виокремленні ознак останнього (п. п. 1.1, 1.2, 2.1).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в Україні комплексним узагальненим монографічним дослідженням проблем, пов'язаних із визначенням змісту і системи фінансового законодавства та його систематизацією.

Наукова новизна знайшла своє відображення у таких положеннях:

уперше:

– надано характеристику принципів фінансового законодавства як сукупності техніко-юридичних вимог, що ставляться до певного акта, його змісту, структури або в цілому системи фінансового законодавства, розкривають регламентаційні можливості правових приписів, сприяють підготовці і прийняттю найбільш завершених і доцільних за формою та структурою нормативних актів, що належним чином упорядковують відносини у сфері публічної фінансової діяльності;

– обґрунтовано положення, що з метою дотримання єдності у правовому регулюванні, реалізації принципів законності й визначеності, виходячи з того, що визначення елементів податку, підстави для надання податкових пільг та порядок їх застосування мають визначатися виключно Податковим кодексом України, необхідно узгодити норми чинного Митного кодексу України з нормами Податкового кодексу України стосовно регулювання всіх елементів мита;

– виокремлено у системі фінансового законодавства два типи внутрішніх фінансово-правових сукупностей: (1) підгалузі (або інститути), які базуються на єдиному законі (кодексі) та норми якого конкретизовано низкою підзаконних нормативно-правових актів (податкове і бюджетне законодавство); (2) інститути, що базуються на сукупності законів, які деталізуються низкою підзаконних нормативно-правових актів (банківське законодавство, законодавство, що регулює здійснення фінансового контролю тощо);

удосконалено:

– характеристику публічної фінансової діяльності, що забезпечує динамічний обіг коштів публічних фондів, зміст якої доцільно визначати через реалізацію прав та обов'язків (частіше за все активну) суб'єктами, які мають здійснювати з дотриманням законодавчо встановлених термінів мобілізацію, розподіл і використання коштів з метою задоволення публічних потреб;

– характеристику системи фінансового права, що має відповідну форму виразу - систему фінансового законодавства, що не виключає, а об'єктивно обумовлює певні відмінності між ними, які полягають у: а) вихідному елементі; б) правовій природі; в) змістовному наповненні; г) побудові; д) обсязі (засобах) регулювання;

набули подальшого розвитку:

– висновок щодо зворотного впливу побудови системи фінансового законодавства на формування системи фінансового права, оскільки найважливішими підставами виділення в самостійні підгалузі фінансового права бюджетного та податкового позначаються: а) чітке співвідношення матеріального та процесуального регулювання (наявність у бюджетному праві такої складової, як бюджетний процес, а в податковому праві - адміністрування податків і зборів); б) наявність кодифікованого законодавства - Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України;

– характеристика принципів фінансового законодавства, до кола яких віднесено: конкретність правового регулювання фінансових відносин; логічна послідовність викладу нормативних приписів; чіткість, ясність і доступність мови нормативно-правового акта; відсутність внутрішніх протиріч; чітка супідрядність актів;

– підхід, відповідно до якого призначенням підзаконних фінансових нормативно-правових актів є конкретизація норм законів, а не епізодичне усунення прогалини у таких законах;

– положення, відповідно до якого при виданні підзаконних фінансових нормативно-правових актів органи виконавчої влади повинні дотримуватися трьох обов'язкових умов: 1) можливість такої нормотворчості має бути прямо передбачена законом; 2) нормативні акти органів виконавчої влади не повинні змінювати або доповнювати закон; 3) повноваження органів виконавчої влади мають бути узгоджені із правами та обов'язками зобов'язаних осіб;

– виокремлення чинників, що обумовлюють необхідність проведення систематизації фінансового законодавства (існування значної кількості розрізнених нормативно-правових актів, що регулюють публічну фінансову діяльність, зниження якості таких актів; неузгодження їх положень; потреба в координації фінансового законодавства України із законодавством Європейського Союзу);

– обґрунтування недоцільності розробки та прийняття Фінансового кодексу в Україні, виходячи з неспівпадіння низки вихідних засад при формуванні спільної бази для регулювання публічних фінансових відносин: а) розбіжності в суб'єктних складах (наприклад, відсутність фізичних осіб як суб'єктів бюджетних правовідносин); б) відмінності у визначенні строків та їх правових наслідків (наприклад, у бюджетному праві - бюджетний період - один рік, тоді як податкове регулювання пов'язується з розгалуженою системою строків) і т.д.

Практичне значення одержаних результатів. Дослідження має як теоретичний, так і прикладний характер. Одержані висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшого опрацювання проблем, пов'язаних із визначенням системи фінансового законодавства;

- у правотворчій діяльності - висновки і пропозиції, сформульовані в роботі, можна застосувати при вдосконаленні існуючого й розробці нового фінансового законодавства;

- у практичній діяльності - при узагальненні практики застосування фінансового законодавства, а також при проведенні науково-методичних семінарів зі співробітниками фінансових органів;

- у навчальному процесі - при викладанні дисциплін «Фінансове право» і «Податкове право», підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених дисциплін.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота виконана здобувачем особисто. Усі результати цієї роботи, сформульовані в ній положення та висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора та мають самостійний характер.

Апробація результатів дослідження. Результати дисертації обговорювалися на засіданні кафедри фінансового права Національного університету державної податкової служби України.

Основні наукові положення й висновки дисертаційної роботи, а також практичні рекомендації щодо вдосконалення фінансового законодавства України викладено у доповідях на наукових і науково-практичних конференціях та інших наукових заходах, зокрема, на: всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених» (м. Донецьк, 24 лют. 2012 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Принципы финансового права» (м. Харків, 19-20 квіт. 2012 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 16-17 трав. 2013 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Удосконалення місцевого самоврядування в аспекті конституційної реформи» (м. Полтава, 27 черв. 2013 р.).

Публікації. Ключові й окремі наукові положення та висновки дисертації знайшли відображення у дев'яти публікаціях (чотирьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, одній статті, виданій за кордоном, тезах чотирьох доповідей на науково-практичних конференціях).

Структура дисертації визначається її метою, завданнями та предметом дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять шість підрозділів, висновків до розділів, загальних висновків по дисертації та списку використаної літератури. Загальний обсяг дисертації становить 206 сторінок, з яких 179 - основний текст. Кількість використаних джерел - 235.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, визначаються мета і завдання, об'єкт і предмет дослідження, характеризується методологічна і теоретична основа роботи, розкривається практичне значення отриманих результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист і становлять наукову новизну, наводяться відомості про публікації, що відбивають проблематику дослідження.

Розділ перший «Теоретичні основи формування фінансового законодавства України» складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню поняття й змісту фінансового законодавства, співвідношення системи фінансового права і системи фінансового законодавства.

У підрозділі 1.1. «Поняття та елементи фінансового законодавства України» досліджено погляди вчених на зміст поняття «фінансове законодавство». Беручи до уваги всю різноманіть думок щодо змісту цього поняття, констатовано наявність чотирьох напрямів стосовно визначення складу фінансового законодавства: (1) його обсяг обмежується сукупністю фінансових законів; (2) до його складу входять нормативно-правові акти вищих органів державної влади (парламенту, глави держави та уряду) та міжнародні договори, що містять норми фінансового права; (3) охоплює всі нормативно-правові акти, прийняті відповідно до своїх повноважень державними органами та органами місцевого самоврядування стосовно регулювання публічної фінансової діяльності, а також рішення, ухвалені Конституційним Судом України; (4) є комплексним і складається з публічних і приватних норм, що регулюють фінансову діяльність. Аналізуючи та узагальнюючи позиції науковців щодо розуміння категорій «галузь фінансового права» і «галузь фінансового законодавства», доведено, що до складу фінансового законодавства не входять норми, принципи та інститути, оскільки в іншому разі відбувається підміна зазначених понять.

Зважаючи на правову позицію Конституційного Суду України, викладену у рішенні від 9 липня 1998 року, № 12-рп/98, доведено доцільність широкого підходу до визначення поняття «фінансове законодавство». При цьому з метою забезпечення реального втілення у фінансово-правовому регулюванні принципу верховенства закону, що становить собою невід'ємну складову принципу верховенства права, при побудові фінансового законодавства обов'язково має бути врахований принцип розподілу влади. Закріплення у ст. 92 Конституції України принципу пріоритету закону серед інших фінансових нормативно-правових актів дозволяє характеризувати останні як підзаконні, створювані на основі й на виконання закону. Такі підзаконні нормативно-правові акти мають виконувати функцію конкретизації положень закону, що врегульовує фінансові відносини.

З метою узгодження положень чинного фінансового законодавства, що регулює здійснення фінансового контролю Рахунковою палатою, зокрема ст. 16 Закону України «Про Рахункову палату» і ст. 110 Бюджетного кодексу України, обґрунтовано необхідність внесення змін до останньої стосовно наділення Рахункової палати правом контролювати місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування «у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України».

У підрозділі 1.2. «Співвідношення системи фінансового права і системи фінансового законодавства» вказано, що структура фінансового права виступає внутрішньою формою системи фінансового права; остання, у свою чергу, перебуває у взаємодії із зовнішньою формою (системою фінансового законодавства). Ураховуючи концептуальний загальнотеоретичний підхід до системи права, констатовано, що фінансове право становить сукупність фінансово-правових норм, об'єднаних у певну систему, яка поділяється на групи зі специфічними особливостями, логічною структурою, об'єктивним складом. Система фінансового права -- це об'єктивна сукупність суспільних фінансових відносин, що визначає внутрішню структуру фінансового права, зміст і особливості розміщення фінансово-правових норм. Склад системи фінансового права обґрунтовується структурою фінансової системи держави.

Фінансове законодавство, виступаючи формою реалізації фінансового права, містить численні нормативні акти, що регулюють публічну фінансову діяльність. Система фінансового права є концептуальною основою, яка має відповідну форму виразу фінансово-правових норм -- систему фінансового законодавства. Узагальнюючи принципові характеристики системи фінансового права і системи фінансового законодавства, виокремлено відмінності між ними. Останні різняться за: а) вихідним елементом (фінансово-правова норма -- для системи фінансового права; нормативний акт -- системи фінансового законодавства); б) правовою природою (система фінансового права охоплює сукупність об'єктивних правових приписів, система фінансового законодавства - зовнішнє вираження права); в) змістовним наповненням (система фінансового права має об'єктивний зміст, тоді як система фінансового законодавства формалізує об'єктивність фінансово-правових приписів); г) побудовою (система фінансового права передбачає виключно горизонтальний розподіл, система фінансового законодавства має горизонтальну і вертикальну структури); д) обсягом (засобами) регулювання (система фінансового права як сукупність фінансово-правових норм передбачає застосування різних джерел права, система фінансового законодавства - виключно сукупності нормативно-правових актів).

Використання системного підходу при дослідженні фінансового законодавства як сукупності певних елементів дозволило констатувати, що фінансове законодавство є цілісним і має динамічну природу; його елементи взаємодіють між собою і є взаємопов'язаними. Ознаками системи фінансового законодавства є: (1) об'єктивна зумовленість; (2) органічна єдність і узгодженість; (3) структурна різноманітність (внутрішній розподіл); (4) стабільність і динамізм; (5) диференціація і структурна ієрархічність.

Розділ другий «Системні засади побудови фінансового законодавства України» складається з двох підрозділів, присвячених аналізу основних принципів фінансового законодавства України, а також вертикальної і горизонтальної структури фінансового законодавства.

У підрозділі 2.1. «Основні засади фінансового законодавства України» визначено, що принципи фінансового права та фінансового законодавства, виражаючи найбільш важливі основи фінансово-правового регулювання, здатні об'єднувати норми, інститути, підгалузі фінансового права в загальну систему, забезпечувати одноманітне тлумачення фінансово-правових норм. Вони відображають об'єктивні зв'язки, закономірності здійснення і розвитку фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування і, як наслідок, об'єктивуючись у праві, стають якісними характеристиками даної галузі фінансового права і фінансового законодавства.

Встановлено, що принципи фінансового права є результатом діяльності законодавця, оскільки своє вираження і закріплення вони отримують в процесі законотворчості. На підставі аналізу чинного фінансового законодавства зроблено висновок, що закладено сучасні підвалини регулювання таких підгалузей фінансового права, як бюджетне і податкове право (ст. 7 Бюджетного кодексу України, ст. 4 Податкового кодексу України). У Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» мають бути визначені принципи інституту державного фінансового контролю. Однак у ньому відсутні такі положення. За такого підходу законодавець, використовуючи категорію «основні засади», не визначає її зміст, не закріплює жодної керівної ідеї, вихідного положення стосовно фінансового контролю. Зважаючи на зазначене, запропоновано доповнити Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» статтею, закріпивши в ній принципи державного фінансового контролю в Україні.

Підкреслено, що фінансове право базується на: а) загальних принципах права, характерних для всіх галузей права; б) міжгалузевих принципах, які властиві об'єктивному і суб'єктивному праву порівняно великих автономних груп галузей; в) галузевих принципах, що стосуються лише конкретної галузі права, і обумовлені предметом регулювання (видом суспільних відносин) і методом юридичної регламентації.

Проведено розмежування принципів фінансового права і принципів фінансового законодавства, за якого останні розкривають регламентаційні можливості правових приписів, сприяють підготовці і прийняттю найбільш довершених і доцільних за формою та структурою нормативних актів, що належним чином упорядковують відносини у сфері публічної фінансової діяльності. Принципи фінансового законодавства запропоновано визначати як сукупність техніко-юридичних вимог, що ставляться до певного нормативно-правового акта, його змісту, структури або в цілому системи фінансового законодавства. До їх кола віднесено: конкретність правового регулювання фінансових відносин; логічна послідовність викладу нормативних приписів; чіткість, ясність і доступність мови нормативно-правового акта; відсутність внутрішніх протиріч; чітка супідрядність актів.

Підрозділ 2.2. «Вертикальна і горизонтальна структури фінансового законодавства» присвячено детальному аналізу архітектоніки фінансового законодавства. Визначено, що система фінансового законодавства становить собою органічну, ієрархічну, структурно упорядковану сукупність взаємозалежних та взаємодіючих чинних нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері публічної фінансової діяльності. Вона має вертикальну і горизонтальну будову.

Залежно від обсягу фінансово-правового регулювання у системі фінансового законодавства виокремлено акти загального та інституційного характеру. Перші містять норми з різних питань публічної фінансової діяльності, тоді як акти інституційного характеру - норми, що стосуються регулювання окремих інститутів чи підгалузей фінансового права: фінансового контролю, бюджетного, податкового, валютного права тощо. За такого поділу йдеться про горизонтальну структуру фінансового законодавства. Зважаючи на положення п. 7.4. ст. 7 Податкового кодексу України, ст. 1, ч. 2 ст. 4, ст. 40 Бюджетного кодексу України підкреслено предметну спрямованість інституційних актів фінансового законодавства. Констатовано відсутність в Україні фінансових нормативно-правових актів, що одночасно містять норми з різних питань фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. При цьому акцентовано увагу на тому, що фінансове право є складним поліструктурним динамічним утворенням, а система фінансового законодавства має специфічну форму закріплення та структурування.

У системі фінансового законодавства виокремлено два типи внутрішніх фінансово-правових сукупностей: (1) підгалузі (або інститути), які базуються на єдиному законі (кодексі) та норми якого конкретизовано низкою підзаконних нормативно-правових актів (податкове і бюджетне законодавство); (2) інститути, що базуються на сукупності законів, які деталізуються низкою підзаконних нормативно-правових актів (банківське законодавство, валютне законодавство, законодавство, що регулює здійснення фінансового контролю тощо).

Фінансове законодавство за вертикальною структурою будується відповідно до принципу ієрархічності. Ієрархічність структури системи фінансового законодавства свідчить як про єдину спрямованість дії кожного з його елементів (а саме обіг коштів публічних фондів у процесі здійснення публічної фінансової діяльності), так і підкреслює їх юридичну силу. Особливістю фінансового законодавства є те, що будова його вертикальної структури знаходиться у залежності від його горизонтальної структури, оскільки інституційна диференціація законодавства безпосередньо пов'язана з реалізацією функцій нормотворчості у певних напрямках публічної фінансової діяльності.

Обґрунтовано необхідність узгодження положень фінансового законодавства за його горизонтальною і вертикальною структурою. З цією метою запропоновано внести зміни до Митного кодексу України і Податкового кодексу України у частині врегулювання порядку проведення документальних перевірок та звірок контролюючими органами. Це дозволить втілити єдині методологічні підходи при адмініструванні податків і зборів в Україні.

Розділ третій «Шляхи реформування фінансового законодавства України» складається з двох підрозділів. У підрозділі 3.1. «Систематизація фінансового законодавства України» зазначено, що сучасний етап розвитку фінансового законодавства в Україні пов'язується з необхідністю його гармонізації, уніфікації та систематизації. Це зумовлено низкою причин, а саме: наявністю значної кількості розрізнених нормативно-правових актів, що регулюють здійснення публічної фінансової діяльності; неузгодженням положень таких актів; потребою в гармонізації фінансового законодавства України із законодавством Європейського Союзу.

Систематизація фінансового законодавства передбачає досягнення різних цілей. Так, метою може бути надання законодавству стабільності та сталості, оскільки стабільність має бути невід'ємною характеристикою фінансового законодавства, без якої воно не може існувати як стійка система регулювання фінансових відносин. У той же час зміст закону, що регулює фінансові відносини, має бути гнучким, здатним адаптуватися до конкретних фінансових потреб держави і реагувати на зміну ситуації шляхом коригування відповідних фінансово-правових норм.

Розглянуто такі форми систематизації фінансового законодавства, як кодифікація, консолідація та інкорпорація. Встановлено, що кодифікація фінансового законодавства відбувається за інституційною ознакою: прийнято Бюджетний кодекс України і Податковий кодекс України. Зазначено, що процес кодифікації здійснюється з урахуванням об'єктивного критерію однорідності відносин, які є предметом регулювання відповідного кодексу. З огляду на таку ознаку поява Банківського кодексу України, який своїм регулювальним впливом має одночасно охоплювати приватні і публічні відносини у банківській сфері, є недоцільною.

Встановлено, що наразі консолідація фінансового законодавства не здійснюється. Запропоновано таку форму розглядати як перспективну, оскільки проводячи впорядкування фінансових нормативно-правових актів за різними критеріями (об'єктом, суб'єктом, предметом), логічним буде створення певної сукупності правових норм, які можуть об'єднуватися за інституціональною та галузевою ознакою. Такий підхід дозволить ліквідувати множинність нормативно-правових актів, й сприятиме їх укрупненню. Проте вирішити всі нагальні проблеми фінансово-правового регулювання, застосовуючи консолідацію, неможливо, адже при її реалізації не вносяться зміни до відповідних актів.

Доведено, що здійснення інкорпорації фінансового законодавства з огляду на значну чисельність та інституційність його актів в Україні є недоцільним, оскільки за такого підходу не можна досягти системності його упорядкування.

У підрозділі 3.2. «Напрями підвищення ефективності фінансового законодавства» наголошено, що враховуючи значення фінансового законодавства у регулюванні відносин щодо мобілізації, розподілу і використання коштів публічних фондів, на порядку денному постає питання про визначення напрямів підвищення його ефективності як якісної характеристики. Акцентовано увагу на засобах забезпечення наукової обґрунтованості фінансових нормативно-правових актів і дотримання правил юридичної техніки при їх розробленні та виданні. Аналіз досвіду європейських країн щодо проведення експертизи законопроектів, наукового прогнозування, законодавчого планування засвідчує необхідність застосування такої практики з метою підвищення ефективності фінансового законодавства в Україні.

Підкреслено, що розробка і прийняття актів фінансового законодавства - є, безумовно, складним процесом. У той же час на стадії розробки і затвердження фінансових нормативно-правових актів не завжди вдається уникнути певних протиріч, узгодити численні законодавчі норми. Саме тому одним із дієвих шляхів, що дозволяє підвищити ефективність фінансового законодавства, наразі стає судовий нормоконтроль.

Судовий контроль, що здійснює Конституційний Суд України, передбачає аналіз реалізації чинного фінансового законодавства через призму його відповідності конституційним цінностям і має прямий зв'язок із правотворчим процесом, чим здатний підвищувати ефективність такого законодавства. При цьому сформульовані в судових рішеннях правові позиції, висновки, у яких дається оцінка ефективності правозастосування, можуть діяти у правовій системі як судовий прецедент або бути згодом включені до змісту фінансового нормативно-правового акта.

Доведено, що вплив рішень Конституційного Суду України на процес удосконалення фінансового законодавства, підвищення його ефективності є незаперечним. Конституційний Суд може визнавати повністю або в окремій його частині правові акти (чи їх окремі положення) неконституційними, чим опосередковано впливає на процес правового регулювання фінансових відносин у державі, вказує на напрями необхідного правового впливу для законодавця.

ВИСНОВКИ

фінансове законодавство судовий

У дисертації здійснено комплексне теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні поняття, змісту і складових системи фінансового законодавства, напрямів його узгодження. Запропоновано власні погляди та підходи до найбільш складних теоретичних питань фінансового законодавства. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку таких висновків:

1. З метою втілення у фінансово-правовому регулюванні принципу верховенства закону, що становить собою невід'ємну складову принципу верховенства права, а також з урахуванням принципу поділу влади основу фінансового законодавства мають становити закони. Підзаконні фінансові нормативно-правові акти призначені не для усунення прогалини у фінансових законах, оскільки це призводить до ігнорування принципу верховенства закону та нестабільності фінансово-правових відносин. Їх мета - конкретизація норм закону, що передбачає підвищення точності, ясності й визначеності правового регулювання.

2. Конституцію України, як і будь-якої держави, можна включати до системи джерел фінансового права, проте не до системи фінансового (податкового, бюджетного) законодавства. Визначення фінансового законодавства як комплексного конгломерату, що поєднує, у тому числі, принципи, інститути і субінститути, призводить до необґрунтованого розширення предмета фінансового права.

3. Рішення Конституційного Суду України не входять до системи фінансового законодавства, оскільки елементи останньої мають встановлюватися тими органами, які уповноважені на це державою. Традиційно такими є органи, наділені повноваженнями щодо правотворчості й тому ними виступають саме правотворчі, а не правозастосовні акти.

4. Склад системи фінансового права обґрунтовується структурою фінансової системи держави. Система фінансового права будується на підставі об`єктивної дійсності. Питання співвідношення та взаємозв'язку системи фінансового права із системою фінансового законодавства необхідно розглядати у аспекті дослідження системи суспільних відносин, які становлять предмет правового регулювання. Угрупування фінансових відносин зумовлює угрупування відповідних фінансово-правових норм і, безумовно, фінансових нормативно-правових актів.

5. Система фінансового законодавства України становить собою органічну, ієрархічну, структурно упорядковану сукупність взаємозалежних та взаємодіючих чинних нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері публічної фінансової діяльності. Фінансове законодавство є універсальним, розрахованим на регулювання різних фінансових відносин. Ним встановлюються єдині правила поведінки для всіх учасників правовідносин у сфері мобілізації, розподілу і витрачання коштів публічних фондів, що дозволяє здійснювати ефективне фінансово-правове регулювання, і, в кінцевому підсумку, найповніше забезпечувати втілення та реалізацію публічних інтересів.

6. Наразі наявна потреба в узгодженні інституційних нормативно-правових актів, що входять до складу фінансового законодавства. З метою дотримання єдності у правовому регулюванні, реалізації принципів законності й визначеності, виходячи з того, що елементи податку, підстави для надання податкових пільг та порядок їх застосування мають встановлюватися виключно Податковим кодексом України, необхідно узгодити норми чинного Митного кодексу України з нормами Податкового кодексу України стосовно регулювання всіх елементів мита.

7. Динамічність фінансового законодавства необхідно відрізняти від його нестабільності. Перша пов'язана з пристосуванням законодавства до змінюваної соціальної практики, сприяє його удосконаленню, є ознакою високої правової культури, а друга, навпаки, не поліпшує формальних і змістовних якостей законодавства, свідчить про брак правової культури. Стабільність є передумовою динамічності фінансового законодавства, оскільки створює умови для пізнання права, яке в ньому виражене, дозволяє краще виявити його недоліки, недосконалості, осмислити й узагальнити їх, і таким чином, сформувати базу для нових реформ.

8. Систематизація фінансового законодавства - це поетапна процедура упорядкування та вдосконалення законів і підзаконних актів, які регламентують публічну фінансову діяльність, що здійснюється у формі інкорпорації, консолідації або кодифікації з метою виявлення прогалин і суперечностей у фінансово-правовому регулюванні; уніфікації норм фінансового законодавства з нормами інших галузей права; забезпечення ефективного регулювання фінансових відносин; підвищення ролі законів у фінансово-правовому регулюванні; створення стабільного, сталого, технічно відпрацьованого, досконалого за формою, зручного для користування фінансового законодавства.

9. Негативним фактором, що знижує ефективність систематизації фінансового законодавства в України, є нехтування принципами планування, законності, науковості, які є підґрунтям для такої роботи. По-перше, сьогодні в нашій державі не існує програми, яка б стосувалася напрямів упорядкування всього масиву нормативно-правових актів, що регулюють публічну фінансову діяльність. По-друге, наразі законодавством не визначений суб'єкт, який має здійснювати і нести відповідальність за проведення систематизації фінансового законодавства. По-третє, в Україні рекомендації, пропозиції та зауваження науковців майже не приймаються до уваги нормотворчими органами при розробленні фінансових нормативно-правових актів.

10. З метою підвищення якості фінансових нормативно-правових актів, ефективності систематизації законодавства, що регулює публічну фінансову діяльність, прискорення інтеграції України у міжнародний правовий простір, доцільним є розробка та прийняття Національної стратегії розвитку фінансового законодавства на 2015-2020 роки. Національна стратегія має встановлювати основні шляхи реалізації концептуальних ідей та поглядів щодо узгодження положень чинного фінансового законодавства, визначати напрями, пріоритети, завдання і механізми реалізації державної фінансової, податкової і бюджетної політики.

11. Виходячи з того, що низка вихідних засад не збігаються при формуванні спільної основи для регулювання публічних фінансових відносин, а саме наявні: (а) розбіжності в суб'єктних складах (наприклад, відсутність фізичних осіб як суб'єктів бюджетних правовідносин); (б) неспівпадіння у визначенні строків та їх правових наслідків (наприклад, у бюджетному праві - бюджетний період визначається одним роком, тоді як податкове регулювання пов'язується із розгалуженою системою строків і т.д.), наразі в Україні недоцільно розробляти та приймати Фінансовий кодекс.

12. Ефективність фінансово-правового регулювання відносин у сфері публічної фінансової діяльності залежить від єдності і несуперечливості системи фінансового законодавства. Стан останнього значною мірою обумовлено тими принципами, що лежать в його основі. Чіткість, ясність і зрозумілість основних, базових принципів, на яких будується система фінансового законодавства, є запорукою сталості цієї системи.

13. Вплив рішень Конституційного Суду України на процес удосконалення фінансового законодавства, підвищення його ефективності є незаперечним. Конституційний Суд може визнавати повністю або в окремій його частині правові акти (чи їх окремі положення) неконституційними, чим опосередковано впливає на процес правового регулювання фінансових відносин у державі, вказує на напрями необхідного правового впливу для законодавця. Встановлюючи, що певний нормативно-правовий акт є неконституційним і приймаючи відповідне рішення, Суд не створює новий акт, а лише вказує, яким він має бути відповідно до Конституції.

14. З метою вдосконалення і узгодження положень чинного фінансового законодавства за горизонтальною структурою необхідно внести зміни і доповнення до:

Податкового кодексу України й Митного кодексу України стосовно регулювання всіх елементів мита, порядку проведення документальних перевірок та звірок контролюючими органами;

Бюджетного кодексу України щодо чіткого визначення повноважень Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» в якому закріпити принципи державного фінансового контролю в Україні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Дорошенко Д. П. Система фінансового права та система фінансового законодавства / Д. П. Дорошенко // Митна справа. - 2013 - № 6. - С. 27-33.

2. Дорошенко Д. П. Систематизація фінансового законодавства України як засіб упорядкування законодавчих фінансових норм / Д. П. Дорошенко // Фінансове право. - 2013. - №3. - С. 43-49.

3. Дорошенко Д. П. Складові фінансового законодавства: проблеми визначення / Д. П. Дорошенко // Держава та регіони. - 2013. - № 4. - С. 73-76.

4. Дорошенко Д. П. Основні засади фінансового законодавства України: проблеми визначення / Д. П. Дорошенко // Форум права. - 2013. - № 3. - С. 113-120.

5. Дорошенко Д. П. Система финансового права и система финансового законодательства как основоположные категории финансового права / Д. П. Дорошенко // Экономика и право Казахстана. - 2013. - № 1. - С. 61-67.

6. Дорошенко Д. П. Окремі особливості бюджетного законодавства / Д. П. Дорошенко // Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених: матеріали всеукр. наук.-практ. конф., Донецьк, 24 лют. 2012 р.; [матеріали у 2 ч.]. - Донецьк: ЧП «ИД «Кальмиус», 2012. - Ч. ІІ. - С. 89-90.

7. Дорошенко Д. П. Роль рішень Конституційного Суду України у формуванні фінансового законодавства / Д. П. Дорошенко // Принципы финансового права: материалы междунар. науч.-практ. конф., Харьков, 19-20 апр. 2012 г. / редкол.: В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. - Х.: Право, 2012. - С. 82-84.

8. Дорошенко Д. П. Фінансове законодавство: до проблеми визначення / Д. П. Дорошенко // Удосконалення місцевого самоврядування в аспекті конституційної реформи: зб. наук. ст. та тез повідомл. за матеріалами міжнар. наук.-практ. конф., Полтава, 27 черв. 2013 р. / редкол.: С. Г. Серьогіна, О. П. Бущан, О. Р. Дашковська. - Полтава, 2013. - С. 111-113.

9. Дорошенко Д. П. Фінансове законодавство України як система / Д. П. Дорошенко // Правове життя сучасної України: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., Одеса, 16-17 трав. 2013 р.- О.: Фенікс, 2013. - С. 169-171.

АНОТАЦІЯ

Дорошенко Д. П. Система фінансового законодавства України. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Міністерство освіти і науки України. - Київ, 2014.

Дисертацію присвячено дослідженню системи фінансового законодавства України. З'ясовано та розкрито зміст категорії «фінансове законодавство», проаналізовано сучасну систему фінансового законодавства України і особливості окремих її елементів, визначено їх взаємозв'язки і взаємозалежності. Проведено співвідношення системи фінансового права та системи фінансового законодавства. Досліджено системні засади побудови фінансового законодавства, розмежовано та проведено аналіз принципів фінансового права, публічної фінансової діяльності та фінансового законодавства. Окреслено вертикальну і горизонтальну структуру фінансового законодавства. Розглянуто такі форми систематизації фінансового законодавства, як кодифікація, інкорпорація та консолідація; визначено вплив судової практики на підвищення ефективності фінансового законодавства України. Сформульовано й обґрунтовано пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення правового регулювання фінансових відносин та практики застосування фінансового законодавства.

Ключові слова: фінансове законодавство України, система фінансового законодавства; структура фінансового законодавства; систематизація фінансового законодавства.

АННОТАЦИЯ

Дорошенко Д. П. Система финансового законодательства Украины. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс, финансовое право, информационное право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, Министерство образования и науки Украины. - Киев, 2014.

Диссертация посвящена исследованию системы финансового законодательства Украины. Исходя из разграничения таких понятий как «система финансового права» и «система финансового законодательства» в работе обосновано, что финансовое законодательство не включает в себя нормы, принципы и институты. Аргументирована целесообразность широкого подхода к определению содержания финансового законодательства. При этом акцентировано внимание на том, что для обеспечения реализации в финансово-правовом регулировании принципа верховенства закона, который закреплен в ст. 92 Конституции Украины, подзаконные финансовые нормативно-правовые акты должны выполнять функцию конкретизации положений закона, регулирующего финансовые отношения.

Подробно проанализирована современная система финансового законодательства Украины и особенности отдельных ее элементов, определены их взаимосвязи и взаимозависимости. Проведено соотношение системы финансового права и системы финансового законодательства. Исследованы системные принципы построения финансового законодательства, разграничены и проанализированы принципы финансового права, публичной финансовой деятельности и финансового законодательства. Исследованы вертикальная и горизонтальная структура финансового законодательства.

Рассмотрены такие формы систематизации финансового законодательства, как кодификация, инкорпорация и консолидация. Исходя из несовпадения многих базовых принципов при формировании общего основания для регулирования публичных финансовых отношений (в том числе расхождения в субъектных составах (например, отсутствие физических лиц как субъектов бюджетных правоотношений), несовпадение в определении сроков и их правовых последствий (например, в бюджетном праве - бюджетный период определяется в один год, тогда как налоговое регулирование связывается с многочисленной системой сроков) и т.д.), обоснована нецелесообразность разработки и принятия Финансового кодекса в Украине. Сформулированы и обоснованы предложения и рекомендации по усовершенствованию правового регулирования финансовых отношений и практики применения финансового законодательства.

Ключевые слова: финансовое законодательство Украины, система финансового законодательства, структура финансового законодательства; систематизация финансового законодательства.

SUMMARY

Doroshenko D. P. The system of financial legislation of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for the degree of candidate of legal sciences, specialty 12.00.07 - Administrative Law and Procedure, Financial Law, Information Law. - Kyiv National Taras Shevchenko University, Ministry of Education and Science of Ukraine. - Kyiv, 2014.

Thesis deals with the system of financial legislation of Ukraine. Content of the category "financial legislation" was found and reviled, current system of financial legislation of Ukraine and peculiarities of its elements were analyzed, interrelationships and interdependence of the latters were defined. The correlation of financial law and financial legislation was identified. The system fundamentals of financial legislation construction are investigated, the principles of financial law, public financial activity and principles of financial legislation were demarcated and analyzed. Vertical and horizontal structure of financial regulations was outlined. Such forms of systematization of financial legislation as codification, incorporation and consolidation were considered. The influence of judicial practice to improve the efficiency of the financial legislation of Ukraine was defined. Suggestions and recommendations to improve the regulation of financial relations and the enforcement of the financial legislation were formulated.

Keywords: financial legislation of Ukraine, system of financial legislation, structure of financial legislation, systematization of financial legislation.

Размещено на Allbest.ru