Адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію

12.00.07 -- адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Чуприна Олена Василівна

Київ - 2013



Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному авіаційному університеті

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент Сопілко Ірина Миколаївна, Національний авіаційний університет, доцент кафедри конституційного і адміністративного права Юридичного інституту

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Ліпкан Володимир Анатолійович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри управління в органах внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Новицька Наталія Борисівна, Національний університет державної податкової служби України, доцент кафедри цивільно-правових дисциплін

Захист відбудеться «26» червня 2013 р. о 14 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий «24» травня 2013 р.

В.о. ученого секретаря

спеціалізованої вченої ради В.М. Вишновецький



АНОТАЦІЯ

Чуприна О. В. Адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет. - Київ, 2013.

Дисертацію присвячено теоретичним і практичним аспектам застосування адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію. В дисертації досліджено поняття «право на інформацію» в адміністративно-правовому аспекті, а також виокремлено основні його складові відповідно до національного законодавства.

Проаналізовано етапи розвитку та становлення права на інформацію в міжнародному і національному законодавстві. Детально розглянуто елементи складу адміністративного порушення права на інформацію, зокрема об'єкт, суб'єкт, об'єктивна і суб'єктивна сторони.

На підставі аналізу чинного адміністративного законодавства та наукових праць розроблено аргументовані пропозиції щодо потреби внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, спрямованих на посилення адміністративної відповідальності за дані правопорушення, та визначено основні напрями підвищення профілактичних заходів у цій сфері.

Ключові слова: адміністративна відповідальність, адміністративне правопорушення, право на інформацію, право на доступ до інформації, запит, звернення, право на одержання інформації.



АННОТАЦИЯ

Чуприна Е. В. Административная ответственность за нарушение права на информацию. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет. -Киев, 2013.

Диссертация посвящена теоретическим и практическим аспектам административной ответственности за нарушение права на информацию. Диссертантом проанализирован административно-правовой аспект понятия «права на информацию» на основе подходов, которые находят отражение в научных исследованиях отечественных и зарубежных ученых, практической деятельности, а также в нормативно-правовых актах. Беря во внимание международные стандарты в этой сфере, сделан вывод, что более адекватным есть закрепление понятия права на информацию в Конституции Украины как возможность свободно собирать, хранить, использовать и распространять информацию каким-либо способом, на собственный выбор.

Доказано, что в отечественных административных работах отсутствует четкое разграничение таких понятий как «право на информацию», «право на доступ к информации», «информационные права», что препятствует эффективности правоприменительной практики в этой сфере.

Выделены основные составляющие права на информацию согласно украинскому законодательству, а именно: собирать, хранить, использовать и распространять информацию.

Доказано, что внесенные изменения в Закон Украины «Об информации» вследствие чего структура права на информацию включает и защиту, и охрану не имеют обоснования, поскольку хранение как элемент структуры права на информацию - более широкая категория, включающая и охрану, и защиту.

После исследования состава административного нарушения права на информацию, сделан вывод, что в Законах Украины «Об информации», «О доступе к публичной информации», «Об обращении граждан», «О доступе к судебным решениям» и «Об основах предотвращения и противодействия коррупции», «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» закреплены условия правомерного отказа в предоставлении информации и сроки предоставления информации. Вследствие чего сделан вывод, что только два действия объективной стороны правонарушения, предусмотренного ст. 212-3 КУоАП (неправомерный отказ в предоставлении информации, несвоевременное предоставление информации) определены законодателем. Другие деяния (неполное предоставление информации или информации, что не соответствует действительности) законодателем не определены. В связи с чем, предлагается утвердить основания и критерии, при помощи которых следует определять совершенным деликт в этих формах.

Исследование вышеизложенных нормативно-правовых актов также показало, что следует выделять две формы получения информации: при помощи запроса или при помощи обращения. Эти формы - абсолютно разные, поскольку отличаются по срокам, механизмом и субъектами реализации. В диспозиции статьи 212-3 КУоАП говорится только о необходимости реагировать на запрос, что есть неправильным.

Предлагается внести изменения в Кодекс Украины об административных нарушениях путем утверждения новой редакции статьи 212-3, а также поддерживается позиция других исследователей, которые предлагают внести изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях путем выделения главы, которая бы охватывала административные правонарушения информационного характера, принять Закон Украины «О праве на информацию».

Изучив украинское законодательство, которое регулирует общественные отношения в сфере права на информацию, предлагаем расширить круг субъектов этих деликтов путем установления ответственности юридических лиц, а также расширить спектр административных взысканий, включая и общественные работы. Также предлагается повысить сумму штрафа как административного взыскания за совершения деликта, предусмотренного ст. 212-3 КУоАП.

Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, право на информацию, право на доступ к информации, запрос, обращение, право на получение информации.



SUMMARY

Chupryna O. V. Administrative responsibility for violation of the right to information. - Manuscript.

Dissertation for the degree of legal specialty 12.00.07 - administrative law and procedure, financial law, information law. - National Aviation University. - Kyiv, 2013.

The thesis is devoted to theoretical and practical aspects of the use of administrative responsibility for violation of the right to information. The thesis investigates the concept of «right to information» in the administrative and legal aspects as well as its main components are allocated in accordance with national legislation.

Stages of development and establishment of the right to information in the international and domestic legal doctrine. Considered in detail the elements of administrative violations of the right to information, in particular object, subject, objective and subjective sides.

Based on the analysis of the current administrative law and scholarly works developed reasoned proposals for amending the Code of Ukraine on Administrative Offences aimed at strengthening administrative responsibility for these offenses, and the main directions of improving preventive measures in this area.

Keywords: administrative responsibility, administrative offense, the right to information, right to access to information request, appeal, right to information.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Прозорість і відкритість суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на інформацію є запорукою відповідальності держави за здійснювану діяльність перед своїми громадянами. Саме тому забезпечення права на інформацію людини та громадянина виступає однією з ознак демократичності держави.

В Україні існують певні перешкоди юридичного й організаційного характеру на шляху реалізації цього права. Статистичні дані засвідчують, що прикладів порушень існує безліч. Так, органи влади безпідставно та неправомірно відмовляють у наданні інформації через віднесення її до інформації з обмеженим доступом або надають інформацію несвоєчасно, ігноруючи законодавчо закріплені строки надання відповідей на інформаційні запити чи звернення громадян або юридичних осіб. Не менш розповсюдженим порушенням є неповне надання інформації чи надання інформації, що не відповідає дійсності, тощо.

Отже, створення штучних перешкод в отриманні громадянами інформації унеможливлює реалізацію права на інформацію, попри те, що міжнародна спільнота визнає його природним правом людини та вважає необхідною умовою інтеграції України в європейське співтовариство.

Інформатизація різних сфер суспільства й держави докорінно змінила соціальні відносини в Україні, роль і значення багатьох соціальних і правових інститутів. Виникнення інформаційних відносин і гуманізація інституту юридичної відповідальності зумовили потребу у всебічному переосмисленні соціальної ролі адміністративної відповідальності та значення інформаційних прав і свобод людини та громадянина в системі інших прав і свобод.

Значимість проблеми адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію підтверджується інтенсивним розвитком нормативно-правової бази у цій сфері, який відбувався в останні десятиріччя.

Основний нормативно-правовий акт, який регулює адміністративно-деліктні відносини в Україні, - Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП) - упродовж останніх років зазнав докорінних змін. Зокрема КУпАП було доповнено статтею 212-3 «Порушення права на інформацію» згідно з Законом України від 3 квітня 2003 року. Два роки по тому до даної статті були внесені перші зміни відповідно до Закону України від 12 грудня 2005 року, а на даний час таких змін вже чотири, що пов'язано з прийняттям Законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», ухваленням нової редакції Законів України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», «Про нотаріат», «Про інформацію», «Про звернення громадян».

Незважаючи на динамічне нормативно-правове регулювання права громадян на інформацію в Україні, правозастосовна практика в цій сфері є незадовільною. Саме тому тема адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію - актуальний напрям наукової діяльності. Крім того, у вітчизняній адміністративній науковій літературі порушену проблему достатньо ґрунтовно не розглядали, а досліджували тільки через висвітлення її окремих аспектів.

У даному напрямі загальнотеоретичним питанням адміністративної відповідальності присвячені наукові дослідження таких вчених, як: В. Б. Авер'янов, С. С. Алексєєв, І. В. Арістова, Г. В. Атаманчук, І. Л. Бачило, А. М. Благодарний, І. П. Голосніченко, В. І. Гурковський, О. Г. Данільян, Є. В. Додін, В. А. Іноземцев, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, Т. А. Костецька, Д. М. Лук'янець, М. С. Малеїн, В. Ф. Опришко, М. М. Рассолов, А. О. Селіванов, О. Ф. Скакун, О. В. Соснін, М. Я. Швець, Ю. С. Шемшученко та інші.

Окремі аспекти адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію у вітчизняній науковій думці досліджено в наукових працях таких вчених, як: В. Ю. Баскаков, В. Д. Гавловський, М. В. Гуцалюк, М. І. Дімчогло, В. А. Залізняк, Р. А. Калюжний, Б. А. Кормич, В. А. Ліпкан, О. В. Логінов, Ю. Є. Максименко, А. І. Марущак, П. Є. Матвієнко, Н. Р. Нижник, А. В. Тунік, О. В. Стоєцький, В. С. Цимбалюк, Л. С. Харченко, К. П. Череповський, М. Я. Швець, Т. А. Шевцова, О. В. Шепета, В. І. Ярочкін, проте пропозиції щодо розв'язання проблемних питань не знайшли адекватного відображення.

Важливість дослідження теми також пояснюється потребою наукового осмислення в умовах сучасної адміністративної реформи напрямів удосконалення адміністративно-деліктного законодавства в Україні, зокрема законодавства у сфері адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Проведене дослідження зумовлено реалізацією Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, зокрема в частині, де закріплено потребу розроблення Кодексу про адміністративні проступки, а також вимогами підрозділу 2 розділу ІІІ Основних засад розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки (затверджених Законом України від 9 січня 2007 року № 537-V), Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів із виконання завдань, передбачених Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» (від 15 серпня 2007 року № 653-р.).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження - з'ясувати специфіку адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію, визначити основні складнощі, що виникають при цьому, та науково обґрунтувати напрями їх подолання.

Досягнення поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

- здійснити огляд літератури за темою дослідження;

- окреслити генезис права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві;

- надати визначення поняття «право на інформацію» та виділити його основні складові в адміністративно-правовому контексті;

- охарактеризувати об'єкт та об'єктивну сторону адміністративного порушення права на інформацію;

- з'ясувати особливості суб'єкта та суб'єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію;

- розробити пропозиції щодо напрямів удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію;

- сформулювати напрями підвищення ефективності попередження адміністративних порушень права на інформацію.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини у сфері адміністративно-правового захисту права на інформацію.

Предмет дослідження - адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію. адміністративний деліктний законодавство інформація

Методи дослідження. Методологією дисертаційного дослідження є широкий спектр сучасних філософських, загальнонаукових та спеціальних методів пізнання державно-правових процесів і явищ, комплексне застосування яких, дає змогу розв'язати поставлені завдання дослідження та досягти його мети. Базовою методологічною основою став загальнонауковий системний підхід, що обґрунтовує взаємозв'язок і взаємозумовленість соціальних процесів і суспільних явищ як елементів системи. За допомогою вищезазначеного підходу було з'ясовано місце права на інформацію в системі інших прав і свобод людини та громадянина, а також особливості адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію як виду юридичної відповідальності (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4).

За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено генезис права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві та бібліографію за темою дослідження (підрозділи 1.1, 1.2). Формально-логічний метод допоміг визначити поняття «право на інформацію», а також став у нагоді під час дослідження понятійно-категорійного апарату, що використовується в даному дослідженні (підрозділи 1.3, 2.1-2.4, 3.2). Статистичний і порівняльно-правовий методи використовувалися для окреслення напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання права на інформацію та попередження адміністративних порушень права на інформацію (підрозділи 3.1, 3.2). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, виокремлено види адміністративних правопорушень в інформаційній сфері (розділ 2, підрозділ 3.1). Метод порівняльно-правового аналізу було покладено в основу аналізу та зіставлення національного й зарубіжного законодавства щодо адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію (підрозділ 1.2). За допомогою формально-юридичного методу досліджувалися норми вітчизняних і зарубіжних нормативно-правових актів, що регулюють інформаційні правовідносини, з'ясовувалися зміст і значення використаних у них термінів, обґрунтовувалися висновки та пропозиції щодо зміни та доповнення їх (підрозділи 1.2, 2.1-2.4, 3.1, 3.2). Структурно-функціональний метод сприяв аналізу змісту та структури адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію, виявленню його структурних елементів (підрозділ 1.3). За допомогою герменевтичного методу встановлено текстуальну сутність нормативних приписів вітчизняних і зарубіжних законодавчих актів, що регулюють інформаційні відносини (підрозділи 1.2, 3.1). За допомогою соціологічного методу було з'ясовано позиції й думки фахівців з інформаційного права щодо ефективності адміністративно-правового регулювання права на інформацію, а статистичний метод дав змогу узагальнити ці погляди. Завдяки аксіоматичному методу було визначено вихідні параметри дослідження; індуктивний і дедуктивний методи застосовувалися при узагальненні та дослідженні емпіричної інформації з порушеної тематики (підрозділ 3.1). Прогностичний аналіз, що передбачав виявлення тенденцій розвитку адміністративно-деліктного законодавства за порушення права на інформацію, здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме: методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії (розділ 2, підрозділ 3.1).

Нормативна основа дослідження. Положення і висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законів України, указів Президента України, міжнародних нормативно-правових актів та нормативно-правових актів деяких країн світу, які визначають правові й організаційні засади адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію.

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення: 1) проектів Інформаційного кодексу, різноманітних експертних матеріалів, що надсилаються до профільних комітетів Верховної Ради України; 2) правової публіцистики, періодичних, довідкових, зокрема електронних видань.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є одним із перших в Україні комплексних досліджень теоретичних і практичних аспектів застосування адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових теоретичних положень, обґрунтовано відповідні висновки, рекомендації та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України, зокрема:

уперше:

- запропоновано внести зміни до КУпАП шляхом нової редакції ст. 212-3 «Порушення права на збирання інформації», а саме: «ст. 212-3 «Порушення права на збирання інформації» неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит або звернення громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень» та «Про засади запобігання і протидії корупції», або на адвокатський запит, запит кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, її палати або члена відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» - тягне за собою накладення штрафу на громадян від тридцяти до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від двадцяти до сорока годин і на посадових осіб - штраф від сорока до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від тридцяти до п'ятдесяти годин.

Повторне протягом року вчинення порушення з числа передбачених частиною першою цієї статті, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, - тягне за собою накладення штрафу на громадян від сорока до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи від сорока до шістдесяти годин і на посадових осіб - штраф від вісімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від п'ятдесяти до шістдесяти годин»;

- визначено потребу збільшити розмір штрафу за правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачено в ст. 212-3 КУпАП, і встановити поряд із ним і таке адміністративне стягнення як громадські роботи;

удосконалено:

- визначення поняття «право на інформацію» та його структуру в адміністративному контексті, внаслідок чого зроблено висновок, що у ст. 212-3 КУпАП «Порушення права на інформацію» передбачено адміністративну відповідальність лише за порушення такого структурного елемента права на інформацію як збирання;

- характеристика об'єкта та об'єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію;

- з'ясування особливостей суб'єкта та суб'єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію;

дістали подальшого розвитку:

- окреслення генезису права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві;

- напрями підвищення ефективності попередження адміністративних порушень права на інформацію.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що рекомендації та пропозиції, сформульовані автором, можуть бути використані в таких сферах:

- науково-дослідній діяльності - для проведення подальших досліджень проблем адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію;

- правотворчій діяльності - під час розроблення законопроекту Кодексу України про проступки, Інформаційного кодексу України;

- правозастосовній діяльності - при застосуванні норм КУпАП, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення права на інформацію;

- навчально-методичному процесі - при підготовці підручників і навчальних посібників із дисциплін: адміністративне право, адміністративна відповідальність, інформаційне право, інформаційна безпека та під час викладання зазначених дисциплін, а також для підвищення рівня інформаційної освіти населення.

Апробація результатів дослідження. Підсумки розроблення проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки було оприлюднено дисертантом на чотирьох науково-практичних конференціях: «Захист права на інформацію» (м. Київ, 2011 р.), «Адміністративно-правові аспекти права на інформацію», (м. Київ, 2011 р.), «Право на інформацію: сутність та зміст» (м. Луцьк, 2012 р.), «Структура права на інформацію» (м. Київ, 2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях із юридичних дисциплін, а також у чотирьох тезах доповідей науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 175 сторінок. Список використаних джерел містить 228 найменувань і займає 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, сформульовано положення, що містять наукову новизну, окреслено практичне значення отриманих результатів дисертації, наведено дані про апробацію результатів дослідження, кількість публікацій і структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 «Адміністративно-правові основи права на інформацію» складається з трьох підрозділів, у яких здійснюється огляд літератури за темою дослідження, досліджується генезис права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві, визначається поняття «право на інформацію» та його структурні елементи.

Підрозділ 1.1 «Огляд літератури за темою дослідження» присвячено окресленню становлення та розвитку наукової думки, де розглядаються різні аспекти права на інформацію. Зроблено висновок, що дослідження права на інформацію має поступовий, стихійний і несистемний характер у вітчизняній адміністративній доктрині. Адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію до цього часу не була предметом дослідження жодної монографічної адміністративної розвідки, а розглядалась, насамперед, переважно на рівні коментарів до відповідної статті КУпАП чи поверхнево в деяких підручниках із адміністративного права.

У адміністративних роботах відсутнє також чітке розмежування понять «право на інформацію», «інформаційні права» та «право доступу до інформації», що сприяє використанню дослідниками їх як синонімів, а отже, значно ускладнює правореалізаційний і правозахисний процес у цій сфері. Право на інформацію в адміністративних роботах здебільшого розглядається в контексті питання адміністративної відповідальності за правопорушення інформаційного характеру.

Підрозділ 1.2 «Генезис права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві» присвячено аналізу історичного процесу формування права на інформацію через дослідження міжнародного та вітчизняного законодавства в цій сфері.

Визначено, що вперше право людини на інформацію в міжнародно-правовому полі знайшло відображення в Загальній декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 4 листопада 1950 року, Міжнародному пакті про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 року тощо. Ці акти стали певним стандартом, на основі яких було розроблено низку інших міжнародних і національних правових актів у сфері прав людини, а також відповідних розділів конституцій багатьох держав світу, де закріплюються права і свободи людини, зокрема Розділ ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» вітчизняної Конституції. В кожному з цих міжнародних документів міститься норма відповідно до якої розкривається зміст права на інформацію. Але його дефініція та випадки обмеження (здебільшого інтереси національної безпеки, територіальна цілісність України; забезпечення громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам; для охорони здоров'я населення; для захисту репутації або прав інших людей; для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно; для підтримання авторитету й неупередженості правосуддя) містять певні відмінності. Більшість норм міжнародних актів, що встановлюють право на інформацію та відповідні випадки обмежень цього права, мають оціночний характер, внаслідок чого надзвичайно важливого значення набуває тлумачення цих норм Європейським судом.

Висновується, що основні ідеї права на інформацію, закріплені в Конституції України та Законі України «Про інформацію», відповідають загальновизнаним міжнародним нормам. Однак, на відміну від міжнародно-правових стандартів, у вітчизняному законодавстві чітко виділено право на свободу думки та право на інформацію.

У підрозділі 1.3 «Право на інформацію: поняття та структура» розглянуто різні наукові позиції щодо розуміння поняття права на інформацію та легітимні дефініції цього права (Закон України «Про інформацію», Конституція України, Закон України «Про доступ до публічної інформації»), а також досліджено його структурні елементи.

Уперше в Україні поняття «право на інформацію» було визначено в 1992 році в Законі України «Про інформацію». Згідно з попередньою редакцією цього Закону право на інформацію було правом усіх громадян, юридичних осіб і державних органів на вільне одержання, використання, поширення та зберігання необхідних ними відомостей. У ч. 2 ст. 34 Конституції України право людини на інформацію - це можливість вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію будь-яким способом, на свій вибір.

Після прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації», нова редакція Закону України «Про інформацію» містить окрему статтю, що розкриває зміст права на інформацію. Так, у ст. 5 цього Закону встановлено: «кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів». Доведено, що право на інформацію відповідно до нової редакції Закону України «Про інформацію» - це можливість одержання, використання, поширення, зберігання інформації, а також і її захист. На відміну від конституційних норм (ст. 34 Конституції України) та ст. 302 «Право на інформацію» Цивільного кодексу України, де право на інформацію визначається через збирання, зберігання, використання та поширення інформації, у Законі України «Про інформацію» як у попередній, так і в новій редакції замість терміна «збирання» використовується термін «одержання» інформації. До того ж, згідно з новою редакцією цього Закону України, з'являється новий структурний елемент права на інформацію - «захист». Така невідповідність норм Закону України «Про інформації» конституційним нормам порушує важливий конституційний принцип згідно з яким «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй», а також ускладнює правореалізаційний процес.

Висновується, що ці поняття недоцільно вважати синонімічними, оскільки «збирання» вказує на активний характер дій людини. Щодо поняття «одержання», то в попередній редакції Закону України «Про інформацію» було розкрито його зміст як «набуття, придбання, накопичення інформації громадянами, юридичними особами або державою відповідно до чинного законодавства України». Отже, поняття «одержання» за змістом ширше, ніж поняття «збирання». Водночас конституційні норми є нормами прямої дії та жоден нормативно-правовий акт не може суперечити Конституції України. А тому є потреба змінити норми Конституції України чи використовувати ту термінологію, яка закріплена в Основному законі.

Вважаємо непотрібними нові зміни до Закону України «Про інформацію», згідно з якими право на інформацію охоплює такі структурні елементи як одержання, використання, поширення, зберігання і захист інформації, оскільки: 1) така норма суперечить конституційним нормам, де в п. 2 ст. 34 використано іншу термінологію; 2) ця норма суперечить поняттю, визначеному в ратифікованих Україною міжнародно-правових актах, які є частиною законодавства України відповідно до Конституції України; 3) поняття «зберігання» інформації охоплює поняття «захист» і «охорона», оскільки перше означає забезпечення належного стану інформації та її матеріальних носіїв.

Проаналізовано зміст ст. 212-3 КУпАП «Порушення права на інформацію» та обґрунтовано, що право на інформацію проявляється винятково в реалізації такого структурного елемента права на інформацію як збирання. Інші ж складові права на інформацію (використання, поширення та зберігання) не відображені в цій статті. Тому назва статті не відповідає змісту, оскільки спостерігається значне звуження права на інформацію, що закріплено Конституцією України та Законом України «Про інформацію».

Розділ 2 «Склад адміністративного порушення права на інформацію» містить чотири підрозділи та присвячений характеристиці елементів складу правопорушення права на інформацію: об'єкта, суб'єкта, об'єктивної та суб'єктивної сторін.

У підрозділі 2.1 «Об'єкт адміністративного порушення права на інформацію» визначено загальний, родовий і безпосередній об'єкти правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, а також предмет цього порушення.

Визначено, що загальним об'єктом адміністративного порушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, слід вважати всі суспільні відносини, що охороняються за допомогою адміністративного права.

Як родовий об'єкт слід виділити суспільні відносини у сфері встановленого порядку управління.

Безпосереднім об'єктом дослідженого проступку виступають суспільні відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією права фізичних і юридичних осіб на збирання інформації, що не заборонена законодавством України.

Предметом адміністративного порушення права на інформацію є інформація в будь-якому вигляді, незалежно від форми зберігання, оброблення та передачі, а також виду носіїв, на яких вона зафіксована.

Підрозділ 2.2 «Характеристика об'єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію» присвячено розгляду основних елементів об'єктивної сторони правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП: діянню (дії чи бездіяльності), шкідливим наслідкам, причинному зв'язку між діянням та шкідливими наслідками, а також місцю, часу, обстановці, способу, знаряддям і засобам вчинення проступку.

Зазначено, що проступок, передбачений ст. 212-3, є складним, що містить діяння із альтернативними діями, оскільки передбачає відповідальність за вчинення хоча б однієї з перерахованих дій: неправомірну відмову в наданні інформації; несвоєчасне надання інформації; неповне надання інформації; надання інформації, що не відповідає дійсності.

Аналіз норм Законів України «Про інформацію», «Про звернення громадян», «Про доступ до публічної інформації», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» дає змогу дійти висновку, що в цих нормативно-правовий актах закріплено умови правомірної відмови в наданні інформації та визначено строки надання інформації, тобто висновується, що законодавцем визначено лише дві дії об'єктивної сторони правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП: неправомірна відмова в наданні інформації та несвоєчасне надання інформації.

Щодо розкриття об'єктивної сторони цього порушення у формі неповного надання інформації чи такої, що не відповідає дійсності, то воно відсутнє. У зв'язку з чим пропонується визначити підстави чи критерії, за якими слід визначати наданням інформації як неповне надання інформації чи інформації, що не відповідає дійсності.

Акцентовано увагу, що відповідно до вищезазначених Законів України слід виділити дві форми отримання інформації: запит і звернення, які є абсолютно різними за суб'єктами, строками, механізмом (процедурою) реалізації.

У диспозиції ст. 212-3 КУпАП передбачено порушення права на інформацію внаслідок неправомірної відмови в наданні інформації, несвоєчасного або неповного надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи. Вищезазначене доводить, що змістовно ст. 212-3, крім гарантованої можливості кожного отримувати безпосередньо від органів публічної влади, їх установ та організацій інформацію про їхню діяльність, від приватноправових юридичних осіб суспільно значущу інформацію про їхню діяльність і можливість знайомитися з відомостями про себе (необхідність державних і недержавних інституцій надавати відповідну інформацію на запит), об'єктивна сторона правопорушення охоплює й потребу реагування на звернення, тобто викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) та скарги.

У підрозділі 2.3 «Суб'єкт адміністративного порушення права на інформацію» досліджуються особливості суб'єкта адміністративного порушення права на інформацію.

Згідно зі ст. 212-3 «Порушення права на інформацію» суб'єктом правопорушення є винятково посадова особа. Дисертант визначає, що посадові особи мають державно-владні повноваження, що дає можливість їм здійснювати організаційно-розпорядчі функції, представляти орган чи його структурний підрозділ у процесі здійснення службових завдань та функцій у відносинах з іншими суб'єктами. Межі їхнього владного впливу нормативно визначено шляхом закріплення компетенції певного органу та посадовою інструкцією.

Аналіз норм Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» у контексті механізму реалізації права на запит і звернення дає змогу констатувати, що достатньо актуальним є питання розширення кола суб'єктів правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, охоплюючи і юридичних осіб, після внесення відповідних змін та доповнень у цьому контексті до КУпАП.

Беручи до уваги термінологію Законів України, що містяться в диспозиції ст. 212-3 КУпАП, доведено, що суб'єктами даного правопорушення, за такі порушення як: неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, відповідно до Закону України «Про звернення громадян» виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Натомість суб'єктами правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, за такі порушення як: неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, відповідно до Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» виступають розпорядники інформації та уповноважені для надання відповідей на запит розпорядниками інші юридичні чи фізичні особи. Отже, суб'єктами даного проступку є посадові особи, громадяни як розпорядники інформації та в перспективі слід виділити і юридичних осіб після внесення відповідних змін та доповнень до КУпАП у цьому контексті.

Підрозділ 2.4 «Характеристика суб'єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію» визначає структурні елементи суб'єктивної сторони порушення права на інформацію, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, а саме: вину, мотив, мету.

Аргументовано, що діяння, передбачені ст. 212-3 КУпАП: 1) неправомірна відмова в наданні інформації; 2) несвоєчасне або неповне надання інформації, 3) надання інформації, що не відповідає дійсності - вчиняються як у формі умислу, так і необережності.

Додатково науково обґрунтовано позицію, що здебільшого для зазначених правопорушень характерною є вина у формі необережності (недбалості чи самовпевненості).

У ст. 212-3 КУпАП мета й мотив як обов'язкова ознака суб'єктивної сторони прямо не названа, але вони все одно присутні. Щодо конкретного трактування мети чи мотивів досліджуваного делікту, то вони можуть бути достатньо різноманітними.

Розділ 3 «Напрями удосконалення адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню напрямів удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію та висвітленню шляхів попередження аналізованих адміністративних правопорушень.

У підрозділі 3.1 «Удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію» досліджено основні доктринальні підходи щодо удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію та викладено авторські пропозиції в цьому контексті.

Запропоновано внести до КУпАП такі зміни:

«Стаття 212-3 «Порушення права на збирання інформації»

Неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит або звернення громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень» та «Про засади запобігання і протидії корупції», або на адвокатський запит, запит кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, її палати або члена відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» - тягне за собою накладення штрафу на громадян від тридцяти до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від двадцяти до сорока годин і на посадових осіб - штраф від сорока до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від тридцяти до п'ятдесяти годин.

Повторне протягом року вчинення порушення з числа передбачених частиною першою цієї статті, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, - тягне за собою накладення штрафу на громадян від сорока до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи від сорока до шістдесяти годин і на посадових осіб - штраф від вісімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від п'ятдесяти до шістдесяти годин».

Зазначено, що прийняття запропонованих змін є першим, але не концептуальним кроком на шляху поліпшення ситуації з забезпеченням права на інформацію, адже складність і багатогранність проблеми потребує системного її розв'язання. Саме тому слід погодитися з думкою науковців, які у своїх працях пропонують прийняти Закон України «Про право на інформацію», в якому потрібно закріпити основи інформаційної системи в країні, дати нормативну характеристику інформації та її видів, визначити права й обов'язки суб'єктів інформаційних відносин. Наведено додаткові аргументи щодо потреби виділення окремої глави, що передбачає адміністративну відповідальність за вчинення інформаційних правопорушень.

У підрозділі 3.2 «Попередження адміністративних порушень права на інформацію» наголошується: аналіз проваджень у справах про адміністративні порушення права на інформацію свідчить, що даний вид правопорушень не становить масового та загрозливого характеру.

Автор виділяє основні об'єктивні детермінанти порушення права на інформацію (низька заробітна плата; слабка матеріально-технічна база; відсутність у достатній кількості кваліфікованих фахівців технічного напряму; незадовільні умови праці тощо) та суб'єктивні детермінанти порушення права на інформацію: незнання нормативно-правової документації; халатне ставлення до своїх службових обов'язків і низький рівень мотивації; власні корисливі мотиви.

Зроблено висновок, що до заходів попередження адміністративного порушення права на інформацію можна віднести: громадський вплив (активно розвивається та не є на даний час достатньо дієвим), а також єдиний захід передбачений КУпАП - штраф. Зважаючи на суму штрафу, цей превентивний захід є неефективним. Саме тому автор висловлює думку про необхідність збільшити розмір штрафу та акцентує, що в сучасних соціально-економічних умовах оптимальною базовою одиницею для розрахунку штрафів стає офіційно встановлена мінімальна заробітна плата на момент вчинення правопорушення, яка точніше відповідає динаміці змін доходів громадян, а також розміру грошових стягнень як заходу відповідальності за вчинення правопорушення. Іншим видом посилення профілактичної дії адміністративних стягнень є розширення їхнього спектра, зокрема передбачення громадських робіт за порушення права на інформацію.



ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове бачення розв'язання наукових задач, зміст яких полягає в комплексному та системному дослідженні специфіки адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію в Україні, визначенні основних складнощів і проблем, що виникають при цьому, та науково обґрунтувати напрями її удосконалення. За результатами проведеного дослідження вважаємо за потрібне сформулювати такі найбільш важливі та практично значущі науково обґрунтовані висновки.

1. Здійснено огляд літератури за темою дослідження. Генезис наукової думки, присвяченої різним аспектам права на інформацію, має поступовий, стихійний і несистемний характер у вітчизняній адміністративній доктрині. Право на інформацію досліджують здебільшого такі юридичні науки, як: конституційне право, інформаційне право та адміністративне право, кожна з яких розкриває різні аспекти цієї проблеми. Адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію до цього часу не була предметом дослідження жодної монографічної адміністративної розвідки, а розглядалась, насамперед, переважно на рівні коментарів до відповідної статті КУпАП чи поверхово в деяких підручниках із адміністративного права. У адміністративних роботах відсутнє чітке розмежування понять «право на інформацію», «інформаційні права» та «право доступу до інформації», що сприяє використанню дослідниками їх як синонімів, а отже, значно ускладнює правореалізаційний і правозахисний процес у цій сфері. Право на інформацію в адміністративних роботах здебільшого розглядається в контексті питання адміністративної відповідальності за правопорушення інформаційного характеру.

2. Окреслено генезис права на інформацію в міжнародному та вітчизняному законодавстві. Вперше право людини на інформацію в міжнародно-правовому полі знайшло відображення в Загальній декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 4 листопада 1950 року, Міжнародному пакті про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 року тощо. Ці акти стали певним стандартом, на основі яких було розроблено низку інших міжнародних і національних правових актів у сфері прав людини, а також відповідних розділів конституцій багатьох держав світу, де закріплюються права і свободи людини, зокрема Розділ ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» вітчизняної Конституції. В кожному з цих міжнародних документів міститься норма відповідно до якої визначено зміст права на інформацію. Хоча його трактування та випадки обмеження містять певні відмінності. Оскільки більшість норм міжнародних актів, що встановлюють право на інформацію та відповідні випадки обмежень цього права, мають оціночний характер, то надзвичайно важливе значення має тлумачення цих норм Європейським судом. Основні ідеї права на інформацію, що закріплені Конституцією України та Законом України «Про інформацію», відповідають загальновизнаним міжнародним нормам. Однак, на відміну від міжнародно-правових стандартів, у вітчизняному законодавстві, чітко виокремлено право на свободу думки та право на інформацію.

3. Надано визначення поняття «право на інформацію» та виділено основні його складові в адміністративно-правовому контексті. Вперше в Україні право на інформацію було визначено в 1992 році в Законі України «Про інформацію» як право всіх громадян, юридичних осіб і державних органів на вільне одержання, використання, поширення та зберігання необхідних ними відомостей. У ч. 2 ст. 34 Конституції України право людини на інформацію - це можливість вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію будь-яким способом, на свій вибір. Після прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації», нова редакція Закону України «Про інформацію» містить окрему статтю, що розкриває зміст права на інформацію як можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів». Вважаємо недоречними нові зміни в Законі України «Про інформацію», відповідно до яких право на інформацію - це можливість одержання, використання, поширення, зберігання і захист інформації через такі засади. По-перше, така норма суперечить конституційним нормам, де в п. 2 ст. 34 використано іншу термінологію. По-друге, ця норма суперечить поняттю, визначеному в ратифікованих Україною міжнародно-правових актах, і нормам Конституції України, згідно з якими міжнародні договори, що ратифіковані Верховною Радою України, є частиною законодавства України. По-третє, зберігання інформації охоплює захист і охорону, оскільки зберігання означає забезпечення належного стану інформації та її матеріальних носіїв. І нема жодної різниці, хто буде забезпечувати цей належний стан: чи власник цієї інформації, чи уповноважена на те інституція. Згідно з адміністративним законодавством (ст. 212-3 КУпАП «Порушення права на інформацію») право на інформацію виявляється винятково в реалізації такого структурного елемента права на інформацію як збирання. Інші ж складові права на інформацію (використання, поширення та зберігання) не відображені в цій статті. Тому назва статті не відповідає змісту через те, що має місце значне звуження права на інформацію, що закріплено Конституцією України та Законом України «Про інформацію».

4. Охарактеризовано об'єкт та об'єктивну сторону адміністративного порушення права на інформацію. Загальним об'єктом адміністративного порушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, слід вважати всі суспільні відносини, що охороняються за допомогою адміністративного права. Як родовий об'єкт слід виділити суспільні відносини у сфері встановленого порядку управління. Безпосереднім об'єктом дослідженого проступку є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією права фізичних і юридичних осіб на збирання інформації, що не заборонена законодавством України. Предметом адміністративного порушення права на інформацію є інформація в будь-якому вигляді, незалежно від форми зберігання, оброблення та передачі, а також виду носіїв, на яких вона зафіксована.

Проступок, передбачений ст. 212-3 КУпАП, є складним діянням з альтернативними діями, оскільки вважається вчиненим за умов реалізації хоча б однієї з перерахованих дій: неправомірна відмова в наданні інформації; несвоєчасне надання інформації; неповне надання інформації; надання інформації, що не відповідає дійсності. Було розкрито зміст діяння, беручи до уваги Закони України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень» і «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Щодо інших перерахованих вище ознак - місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку, то вони є факультативними. Зроблено висновок, що «запит» і «звернення» є абсолютно різними способами одержання інформації, які різняться за суб'єктами, строками, механізмом (процедурою) реалізації. Тому позиція окремих фахівців щодо потреби ст. 212-3 перейменувати на «Право на доступ до інформації» є неправильною, оскільки це значно звужує зміст права на збирання інформації, зводячи його винятково до надання інформації за запитами. Об'єктивна сторона правопорушення охоплює й потребу реагування на звернення, тобто викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. У більшості перерахованих нормативно-правових актах, що містяться в диспозиції ст. 212-3 КУпАП, чітко визначено строки та випадки правомірної відмови в наданні інформації. Щодо розкриття об'єктивної сторони цього порушення у формі неповного надання інформації чи такої, що не відповідає дійсності, то воно відсутнє.

...