Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Перебудова державного устрою та економіки України на рубежі XX-XXI століть обумовили принципово новий підхід до правового регулювання фінансових відносин, у тому числі в бюджетній сфері. Сфера бюджетних правовідносин є найбільш значимою серед основних сфер економічної діяльності будь-якої правової демократичної держави, на роль якого претендує й сучасна Україна. Тільки чітко налагоджений механізм функціонування бюджетної системи дозволяє централізувати кошти й здійснювати єдину фінансову політику на території всієї країни з метою ефективного рішення найважливіших економічних і соціальних завдань.

Оскільки Державний бюджет України є невід'ємним атрибутом держави, основним централізованим фондом її коштів, що забезпечує соціально-економічний розвиток суспільства і відіграє надзвичайну роль у матеріальному забезпеченні функціонування держави, правопорушення, що вчиняються у бюджетній сфері негативно впливають на все суспільство, на інтереси кожної особи.

Питання про порушення бюджетного законодавства та адміністративну відповідальність про них є актуальними та притягають увагу вчених-правників оскільки вони вчиняються фактично на кожній стадії бюджетного процесу і полягають в порушенні як нормативних актів, якими безпосередньо врегульований порядок складання, розгляду, затвердження проектів бюджетів, підготовки та розгляду звітів про виконання бюджету і прийняття рішень щодо нього, виконання бюджетів, так й в інших видах порушень, оскільки норми БК України не є погодженими з нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), які встановлюють примусові заходи за правопорушення в бюджетній сфері. Так, БК України містить 40 складів правопорушень (ст. 116), але КУпАП передбачає відповідальність тільки за три склади (ст. ст. 163⁴, 164¹², 166¹⁷).

Згадані та подібні ним прогалини законодавства породжують певні складності в правозастосовчій практиці й вимагають від законодавців термінового внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалювання інституту відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Тому вирішення завдань вдосконалення інституту адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства на законодавчому рівні не може бути ефективно здійснено без розробки його теоретичної концепції.

У різні часи дослідженню проблемних питань правового регулювання бюджетної сфери, відповідальності за порушення, що скоюються у неї, приділялася увага в працях відомих вітчизняних та іноземних вчених в галузях теорії права, адміністративного, фінансового, господарського та цивільного права, зокрема: С.С. Алексєєва, А.З. Арсланбекової, Р.Є. Артюхіна, Т.В. Архипенко, Б.Т. Базилєва, С.Є. Батирова, С.М. Братуся, Д.В. Вінницького, Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, В.М. Горшенева, О.Ю. Грачової, О.С. Йоффе, М.В. Карасьової, М.П. Кучерявенка, О.Е. Лейста, А.Е. Лунева, С.М. Малеіна, П.С. Пацурківського, Ю.А. Ровинського, Л.А. Савченко, І.С. Самощенка, І.Д. Старовикової, М.Х. Фарукшина, Р.Й. Халфіної, Н.І. Хімічевої, М.Д. Шаргородського, І.Б. Шахова, О.В. Шеховцевої, Ю.В. Шилова, О.І. Юстуса та інших.

Нажаль, у працях згаданих вчених розглядалися лише окремі аспекти застосування відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Але єдиного, комплексного дослідження питань адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства в рамках окремого дисертаційного дослідження не проводилося, а наукові розробки щодо адміністративно-правової відповідальності за порушення бюджетного законодавства відсутні. Усе це й обумовило вибір теми й актуальність її дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана на кафедрі фінансового та банківського права Інституту права ім. князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом відповідно до наукової теми «Правові засади управління у сфері господарювання в умовах ринкової економіки України», дослідження якої здійснюється в Інституті права імені князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом, та є складовою Планів проведення науково-дослідних робіт на 2009-2013 рр. Її проблематика випливає з положень указу Президента України «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері» від 25.12.2001 р. №1251/2001.

Тема дисертації затверджена вченою радою Міжрегіональної Академії управління персоналом (протокол від 30 березня 2012 р. №3).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі комплексного аналізу теоретичних засад фінансового права, адміністративного права та процесу, законодавства про відповідальність за правопорушення в бюджетній сфері, правозастосовчої діяльності органів публічної адміністрації держави, виявити основні проблеми й суперечності правового регулювання інституту адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства й сформулювати пропозиції з їхнього усунення.

Досягнення зазначеної мети дисертаційного дослідження передбачає вирішення наступних задач:

- визначити підстави адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

- розкрити зміст поняття «адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства», її ознаки та місце в системі юридичної відповідальності;

- провести науковий аналіз змісту бюджетної діяльності як об'єкта адміністративного правопорушення;

- надати адміністративно-правову характеристику об'єктивній стороні правопорушень у бюджетній сфері;

- визначити поняття, види суб'єктів адміністративного проступку у справах про порушення бюджетного законодавства та надати їх загальну характеристику;

- з'ясувати зміст суб'єктивної сторони адміністративних правопорушень у бюджетній сфері;

- розкрити сутність та визначити поняття та правову природу провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері;

- з'ясувати та виокремити стадії та етапи провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері;

- сформулювати класифікацію та визначити адміністративно-процесуальний статус учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері;

- розробити науково-обґрунтовані пропозиції з вдосконалювання чинного законодавства й практики його застосування у провадженні по справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини що виникають у зв'язку із застосуванням норм, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Предмет дослідження - адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Методи дослідження. Опрацювання обраної теми ґрунтується насамперед на положеннях загальної теорії права, де з урахуванням новітніх досягнень наук фінансового, адміністративного, господарського, адміністративного процесуального, цивільного права тощо досліджуються окремі аспекти обраної тематики. Відповідно до мети і задач дослідження в роботі буде використана раціональна сукупність методів теорії пізнання: діалектичний, лексичного аналізу, логіко-семантичний, порівняльно-правовий, історико-правовий, системного аналізу, правого моделювання, функціональний, соціологічний та статистичний. За допомогою методів логіко-семантичного, лексичного та порівнювально-правового аналізу буде поглиблено понятійний апарат.

Нормативна основа дослідження - фінансове та адміністративне законодавство України, міжнародні нормативно-правові акти, зразки перспективного законодавства в цій сфері.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що представлена дисертація є першим комплексним дослідженням з питань правового регулювання адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства. У результаті дослідження сформульовано низку висновків та положень, рекомендацій щодо удосконалення адміністративного та бюджетного законодавства. Основні з них такі:

вперше:

- визначено, що підстави застосування адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, які призвані розкривати умови і момент її виникнення, складаються з трьох складових: нормативної, фактичної та процесуальної, єдність яких забезпечує можливість застосовування до особи, що вчинила правопорушення відповідних заходів впливу;

- обґрунтовано з науково-теоретичних позицій тезу про те, що поняття «адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства», є об'єктивною правовою категорію, яка полягає в застосуванні до порушників бюджетного законодавства заходів адміністративно-примусового характеру;

- здійснено системний аналіз стадій та етапів провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері;

- у новому аспекті досліджено проблеми визначення складів порушень бюджетного законодавства, що закріплені у нормах КУпАП, з урахуванням критеріїв суспільної небезпечності, тривалості, системності, форми вини;

удосконалено:

- понятійний апарат з відповідної проблематики, в тому числі запропоновано авторське визначення таких понять як «адміністративне правопорушення», «адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства», «провадження у справах про адміністративні правопорушення за порушення бюджетного законодавства», «державний фінансовий контроль»;

- підходи щодо класифікації осіб, які беруть участь у адміністративному провадженні у справах про порушення бюджетного законодавства;

- аргументацію необхідності визначення механізму правового регулювання об'єктивної сторони адміністративних правопорушень у бюджетній сфері;

- наукові положення щодо змісту та форм вини у правопорушеннях, що скоюються у бюджетній сфері;

- наукові підходи щодо бюджетної діяльності як об'єкта адміністративних правопорушень у бюджетній сфері;

дістали подальшого розвитку:

- положення щодо системи суб'єктів адміністративних правопорушень у бюджетній сфері;

- аналіз проблем, пов'язаних з реалізацією адміністративно-процесуальних прав суб'єктами адміністративного провадження у справах про порушення бюджетного законодавства;

- теоретико-прикладні дослідження діяльності органів фінансового контролю під час здійснення юрисдикційної діяльності;

- пропозиції щодо вдосконалення норм БК України, КУпАП, інших законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють підстави, умови та правові механізми застосування адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

- організаційно-правові аспекти забезпечення діяльності органів фінансового контролю з застосування адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні положення та результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:

- у правотворчості - для вдосконалення чинного і перспективного адміністративного та бюджетного законодавства, у роботі над проектами відповідних нормативних актів, що регулюють бюджетну діяльність;

- у правозастосуванні - для підвищення ефективності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, щодо організації діяльності з контролю та застосування адміністративної відповідальності у бюджетній сфері, проведення інформаційної роз'яснювальної роботи з суб'єктами бюджетних відносин;

- у навчальному процесі - для викладання навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Фінансове право», підготовки навчальних програм та методичних посібників для студентів і слухачів у навчальних закладах відповідного профілю, а також у проведенні навчальних занять зі студентами Міжрегіональної Академії управління персоналом (Акт впровадження в навчальну діяльність Інституту права Міжрегіональної Академії управління персоналом від 15 січня 2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Дисертація підготовлена на кафедрі фінансового та банківського права Інституту права ім. кн. Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом, де проведені її обговорення і рецензування. Одержані автором у процесі дослідження висновки, узагальнення і пропозиції оприлюднювались на науково-практичних та міжнародних конференціях: Всеукраїнській науково-практичній конференції «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Дніпропетровськ, 26.10.2012 р.), ІV Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Сучасний стан і перспективи розвитку держави і права» (м. Дніпропетровськ, 14.12.2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати досліджень знайшли відображення у 5 наукових статтях, надрукованих в юридичних фахових виданнях, затверджених ВАК України, та тезах доповідей на двох науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається з переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 210 сторінок, з яких: 188 - основний текст, список використаних джерел включає 251 найменування і займає 22 сторінки.

Основний зміст роботи

адміністративний відповідальність правовий провадження

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1. Теоретико-правові засади адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства містить два підрозділи в яких розглядаються загальнотеоретичні аспекти предмету наукової роботи.

У підрозділі 1.1. Підстави адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства досліджено категорії «адміністративна відповідальність» та «підстави адміністративної відповідальності» у загальнотеоретичному аспекті та у контексті порушень бюджетного законодавства. В ході дослідження автор дійшов висновку, що «підстава юридичної відповідальності» має фундаментальне значення, адже є однією з «колон», на яку опирається законність.

Автор наполягає на тому, що «підстави адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства» є поняттям комплексним, яке включає в себе: нормативну, фактичну та процесуальну підстави юридичної відповідальності, єдність яких забезпечує можливість застосовування до особи, яка вчинила правопорушення у бюджетній сфері, відповідних заходів впливу. Запропоновано внесення певних змін до чинного законодавства щодо нормативного врегулювання підстав згаданої відповідальності.

У підрозділі 1.2. Адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства: поняття, ознаки та місце в системі юридичної відповідальності, з використанням досвіду інших країн (Росії, Білорусі та Німеччини) здійснено дослідження явища, що є предметом даної наукової праці, з точки зору парадигми правотворчості та правозастосування.

Обґрунтовано тезу про те, що юридичною відповідальністю у загальному сенсі, є обов'язок особи, що скоїла протиправну дію (бездіяльність) і яка є суб'єктом правовідносин щодо застосування до нього суддями, спеціально уповноваженими органами й посадовими особами, у встановленому процесуальному порядку, передбачених законодавством примусових заходів, перетерпіти позбавлення особистого, морального, фізичного, організаційного або майнового характеру.

Наведено авторське визначення поняття «адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства» та ознаки, що їй притаманні.

Наголошується на тому, що, відповідальність за порушення бюджетного законодавства взагалі є частиною інституту адміністративної відповідальності й її виокремлення в окремий інститут є недоцільним та необґрунтованим.

Автор наполягає на тому, що виправданим, логічним і науково обґрунтованим уявляється здійснення уніфікації інституту адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства за допомогою її повної інкорпорації в КУпАП.

Розділ 2. Загальна характеристика складів адміністративних порушень у бюджетній сфері присвячено дослідженню особливостей елементів складу адміністративних правопорушень у бюджетній сфері.

У підрозділі 2.1. Бюджетна діяльність як об'єкт адміністративного правопорушення зазначено, що бюджетна діяльність, будучи самостійним елементом публічної фінансової діяльності держави, охоплює широке коло суспільних відносин, які є предметом регулювання бюджетного законодавства (бюджетною сферою). Проте, об'єктом правової охорони з боку адміністративного законодавства виступають не усі суспільні відносини, що входять до предмету регулювання бюджетного законодавства, а лише їх певна частина.

В наслідок системного аналізу конструкцій об'єктивної сторони складів бюджетних правопорушень, передбачених ст. 164-12 КУпАП, яка має бланкетний характер, та норм БК України, щодо об'єктів адміністративних правопорушень у бюджетній сфері, автор дійшов наступних висновків: склади правопорушень передбачених вказаною нормою КУпАП є формальними, тобто правопорушення вважається закінченим з моменту вчинення суспільно небезпечного діяння; усі порушення бюджетного законодавства, за які передбачена адміністративна відповідальність, вважаються закінченими у стадії виконання державного бюджету, окрім включення недостовірних даних до бюджетних запитів, що призвело до затвердження необґрунтованих бюджетних призначень або необґрунтованих бюджетних асигнувань.

Таким чином, об'єктом адміністративно-правової охорони є суспільні відносини, які складаються між суб'єктами бюджетного процесу на стадії саме виконання державного бюджету, тобто об'єктом правової охорони є окрема стадія бюджетного процесу - виконання державного бюджету. З цих підстав назва ст. 164-12 КУпАП «Порушення бюджетного законодавства» є некоректною адже, як випливає з вище наведеного, вона визначає об'єкт правової охорони дуже розмито. Запропоновано у Главі 12 КУпАП виокремити підрозділ з назвою: «Порушення бюджетного законодавства на стадії виконання державного бюджету» в який включити склади всіх адміністративних правопорушень у бюджетній сфері.

У підрозділі 2.2. Характеристика об'єктивної сторони адміністративних правопорушень у бюджетній сфері розглянуто зміст поняття та особливості об'єктивної сторони адміністративних правопорушень.

Автор наполягає на тому, що в загальному сенсі, об'єктивну сторону будь-якого адміністративного правопорушення, зокрема й за порушення бюджетного законодавства, характеризують ознаки самого акту зовнішньої поведінки особи-правопорушника, а саме - суспільно шкідливі та протиправні діяння, що посягають на охоронювані адміністративним правом суспільні відносини. До них належать передбачені нормами законодавства діяння (дія чи бездіяльність), їх шкідливі наслідки, причинний зв'язок між першим і другим, а також місце, час, обстановку, спосіб, знаряддя та засоби вчинення правопорушення. Всі вони у комплексі й складають об'єктивну сторону правопорушення, яка характеризується двома групами ознак: обов'язковими й факультативними.

Запропоновано нормативно закріпити в КУпАП визначення правової категорії «діяння», оскільки вона до теперішнього часу є суто теоретичною.

Обґрунтовано тезу щодо необхідності включення до норм ст. 164-12 КУпАП законодавчо встановлених умов щодо розмірів суспільно шкідливих наслідків протиправних діянь суб'єктів бюджетних відносин й причинного зв'язку між протиправним діянням й шкідливими наслідками. При цьому, критерієм застосування адміністративної відповідальності вважати відсутність ознак діянь, передбачених Кримінальним кодексом України за аналогічні правопорушення.

У підрозділі 2.3. Поняття, види суб'єктів адміністративного правопорушення у бюджетній сфері та їх загальна характеристика наголошується, що кожне правопорушення вчиняється конкретним суб'єктом, у певному місці, суперечить чинному бюджетному законодавству і характеризується певними ознаками.

Обґрунтовується теза, що коло суб'єктів правопорушень у бюджетній сфері, з урахуванням особливості безпосередньо самих бюджетних правовідносин, є специфічним й характеризується наступними ознаками: участю у розподілі доходів і видатків між бюджетами; участь у бюджетному процесі на будь-якій його стадії; наявність зв'язку з бюджетом з метою отримання з нього певних сум у вигляді бюджетного фінансування тощо.

Розглянуто основні види суб'єктів адміністративних правопорушень у бюджетній сфері: розпорядники (головні та нижчого рівня) та одержувачі бюджетних коштів в особі їх посадових осіб, інших працівників організації, наділених організаційно-розпорядницькими або адміністративно-господарськими функціями, перелік посадових обов'язків яких охоплює функції, виконання яких безпосереднім образом пов'язано з розподілом і використанням бюджетних коштів, суб'єкти господарювання - фізичні особи, що не є посадовими особами.

Визначено особливості, що характеризують правовий статус згаданих вище суб'єктів. Запропоновано внесення певних змін до чинного законодавства.

Зміст підрозділу 2.4. Характеристика суб'єктивної сторони адміністративних правопорушень у бюджетній сфері спрямований на аналіз психологічної складової складу адміністративних правопорушень у бюджетній сфері.

Автором обґрунтовано позицію що саме психічне ставлення особи-учасника бюджетних правовідносин, до конкретних діянь у бюджетній сфері, що скоюються з порушенням приписів законодавства, пояснює суть цих діянь, необхідною мірою розкриває механізм правопорушення, ступінь його суспільної небезпеки.

Запропоноване авторське визначення поняття «суб'єктивна сторона адміністративного правопорушення у бюджетній сфері». Зазначено й обґрунтовано, що психологічний зміст суб'єктивної сторони, як однієї за складових адміністративного правопорушення у бюджетній сфері, розкривається за допомогою таких юридичних ознак, як вина, мотив і мета, що являють собою різні форми психічної активності, органічно пов'язані між собою і залежні одна від одної.

Наголошується на необхідності конструювання норм ст. 164-12 КУпАП щодо складів правопорушень у бюджетній сфері з урахуванням форм вини їх суб'єктів - умислу або необережності, оскільки деякі з правопорушень можуть вчинятися лише навмисно, а деякі - як навмисно так і з необережності.

У Розділі 3. Провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері з точки зору правозастосування, досліджено зміст та сутність провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері, його стадії та етапи, а також класифікація та адміністративно-правовий статус його учасників.

Підрозділ 3.1. Поняття та правова природа провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері присвячено дослідженню категорій «адміністративне провадження» та «провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері» як форми правозастосування, а також «адміністративна процедура» - як елементу вказаних форм, що визначає та регламентує послідовність дій уповноважених органів публічної адміністрації, суду в провадженнях з розгляду справ про делікти у бюджетній сфері.

В ході дослідження наголошується, що провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері як самостійний, врегульований нормами законодавства, різновид адміністративних проваджень в складі адміністративного процесу, являє собою сукупність форм та методів юрисдикційної діяльності органів публічної адміністрації, зокрема - органів фінансового контролю, суду та їх посадових осіб, пов'язаних з притягненням до адміністративної відповідальності осіб, винних у скоєнні порушень бюджетного законодавства.

Запропоновано авторське визначення поняття «державний фінансовий контроль», під яким слід розуміти «комплекс заходів, що вживаються органами державного фінансового контролю з перевірки відповідності виконуваних операцій та їх відображення в бухгалтерському обліку та звітності вимогам законодавства України, аналізу фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю». Вважаємо що дане визначення поняття «державний фінансовий контроль» повинно бути закріплено у нормах Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Підрозділ 3.2. Стадії та етапи провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері присвячено висвітленню та порівняльному аналізу особливостей стадій та етапів провадження у згаданих справах про адміністративні правопорушення.

З урахування етимології понять «стадії» та «етапи» проваджень у справах про адміністративні порушення, а також особливостей складів порушень бюджетного законодавства, наголошується, що провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері, складаються з чотирьох процесуальних стадій: порушення справи про порушення бюджетного законодавства; розгляду справи і винесення рішення у ній; виконання рішення про притягнення до адміністративно-правової відповідальності; перегляд (скасування) рішення про притягнення до адміністративно-правової відповідальності (факультативна стадія). Кожна з зазначених стадій складається з певних етапів й має свої особливості.

У підрозділі 3.3. Класифікація та адміністративно-процесуальний статус учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері зазначається, що поняття «суб'єкт» провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері за своїм обсягом значно ширше, ніж «учасник», оскільки носій прав і обов'язків може й не бути учасником конкретних, реальних правовідносин. В той же час обґрунтовується теза за припустиме використовувати дані терміни в якості тотожних.

Запропоновано авторське визначення учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері, а також визначено їх коло: основні учасники, тобто особи, що зацікавлені у певних результатах провадження - лідируючі суб'єкти; інші суб'єкти - особи, які не мають владних повноважень, мають різний ступінь зацікавленості в справі та зобов'язані сприяти провадженню в силу свого службового чи громадського обов'язку.

Зроблено висновок, що адміністративно-процесуальний статус осіб - учасників провадження у справах про порушення бюджетного законодавства, за певними виключеннями, не має принципових відмінностей від статусу осіб - учасників провадження у загальних справах про адміністративні правопорушення.

Запропоновано та обґрунтовано заходи вдосконалення організаційних засад та адміністративно-правового статусу лідируючих суб'єктів провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері: включення до кола посадових осіб органів фінансового контролю, яким надано право складання протоколів про порушення бюджетного законодавства, посадових осіб головних розпорядників бюджетних коштів та Рахункової палати України; внесення змін до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» в частині заміни терміну «орган державного фінансового контролю» на термін «Державна фінансова інспекція України».

Висновки

1. Визначено, що підставами практичної реалізації адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, є ти об'єктивні чинники, що розкривають умови і момент виникнення адміністративної відповідальності конкретної особи, які складаються з трьох складових: нормативної, фактичної та процесуальної, єдність яких забезпечує можливість застосовування до особи, яка вчинила правопорушення відповідних заходів впливу.

Нормативна підстава відіграє провідну роль, оскільки саме вона визначає, які саме діяння є правопорушеннями і містить санкції, що можуть застосовуватися за їх скоєння. Нормативну підставу адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства складають - нормативні акти, різні за своєю юридичною чинністю, система норм, що описують протиправне діяння і адміністративні стягнення, які встановлюються за його вчинення, що в сукупності утворюють законодавство про адміністративні проступки.

Для ефективної правової охорони бюджетних відносин з боку адміністративного законодавства, необхідно деталізувати нормативну підставу юридичної відповідальності, а саме у главі 12 КУпАП визначити окремий підрозділ, у нормах якого викласти склади відповідних адміністративних правопорушень у сфері бюджетного законодавства.

Необхідною фактичною підставою адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства є наявність всіх, передбачених законом ознак для її виникнення - протиправності, винності дій чи бездіяльності, які посягають зокрема на встановлений порядок управління у бюджетній сфері і за який законом передбачено адміністративну відповідальність.

Необхідною процесуальною підставою адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства є процедура накладення конкретного стягнення за конкретне адміністративне правопорушення за наявністю правозастосовчого акту, в якому міститься рішення компетентного органу про застосування заходів юридичної відповідальності. Особливістю процесуальної підстави у адміністративно-правовому провадженні за порушення бюджетного законодавства є обов'язковість складання протоколу про правопорушення у бюджетній сфері, в якому здійснюється засвідчення факту недотримання або порушення суб'єктами бюджетного процесу порядку створення, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, що встановлений БК України та іншими нормативно-правовими актами.

2. Розкрито зміст поняття «адміністративна відповідальність за порушення бюджетного законодавства», яке є об'єктивною правовою категорію, що полягає в застосуванні до порушників бюджетного законодавства заходів адміністративно-примусового характеру. Дана відповідальність відповідає ознакам, властивим юридичної відповідальності, а саме: настає за порушення норм права; в заходах відповідальності виражена правова оцінка діяння від імені держави; регулюється нормами права; тягне за собою застосування до порушника правопорядку заходів державного примусу; є механізмом охорони правопорядку, а саме дотримання фінансової дисципліни; притягнення до відповідальності здійснюється лише в разі доведеності факту вчинення правопорушення; реалізується в процесуальних формах.

У зв'язку з особливою важливістю бюджетних відносин для існування держави, пропонується процедурні питання застосування відповідальності за бюджетні правопорушення визначати у рішеннях Конституційного Суду України або Вищого адміністративного суду України шляхом тлумачення певних правових норм, тим більше що перелік бюджетних правопорушень є відкритим.

З урахуванням адміністративно-правової природи самого фінансового права, бюджетну відповідальність слід розглядати лише як невід'ємну частину адміністративної відповідальності, оскільки область фінансово-правового регулювання повністю або частково віднесена до предмета адміністративного права, а об'єктивних факторів на користь виділення бюджетної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності до теперішнього часу в правовій системі України не склалося: відсутні особливості правової природи бюджетних правопорушень, відмінні від природи адміністративних правопорушень, а також специфіка процесуальної форми реалізації бюджетної відповідальності в порівнянні з адміністративним процесом.

3. Проведено науковий аналіз змісту бюджетної діяльності як об'єкта адміністративного правопорушення, в ході якого з'ясовано, що в його якості виступають суспільні відносини, які виникають між суб'єктами бюджетного процесу на стадії виконання державного бюджету, тобто об'єктом правової охорони є окрема стадія бюджетного процесу - виконання державного бюджету. Таким чином бюджетну діяльність як об'єкт адміністративного правопорушення необхідно розглядати як діяльність суб'єктів бюджетного процесу на стадії виконання державного бюджету України.

Запропоновано у Главі 12 КУпАП виокремити підрозділ з назвою: «Порушення бюджетного законодавства на стадії виконання державного бюджету», що дасть змогу чітко виокремити родовий об'єкт адміністративного проступку, що посягає на бюджетну систему і відповідно дозволяє чітко розуміти безпосередній об'єкт конкретних складів правопорушень.

4. Надано адміністративно-правову характеристику об'єктивній стороні правопорушення у бюджетній сфері, наполягаючи на тому, що це є система передбачених нормами адміністративного права ознак, що характеризують його зовнішні прояви. До обов'язкових ознак об'єктивної сторони адміністративного правопорушення у бюджетній сфері належать: саме протиправне діяння, його суспільно шкідливі наслідки й логічний причинний зв'язок між ними.

Різновидами діяння, що становить об'єктивну сторону адміністративних правопорушень в сфері бюджету, є дії, що порушують установлені законодавством заборони й приписи (зокрема, здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань, за відсутності підтвердних документів чи при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, а також безпідставна відмова у проведенні платежу органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів; порушення вимог БК України при здійсненні витрат державного бюджету (місцевого бюджету) у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет) на відповідний рік тощо), а також бездіяльності, що тягнуть невиконання передбачених законодавством обов'язків (зокрема, порушення вимог БК України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати).

Факультативні ознаки об'єктивної сторони адміністративного правопорушення - це додаткові критерії, що характеризують умови й обставини скоєння правопорушення: час, місце, спосіб, знаряддя, засоби здійснення правопорушення й ін. Серед згаданих ознак, що значно впливають на кваліфікацію адміністративних правопорушень в сфері бюджетних правовідносин, можна виділити тільки фактор часу, що у цих складах правопорушень стає обов'язковим. Час є ознакою об'єктивної сторони адміністративного правопорушення в бюджетній сфері, що має істотне значення при здійсненні правопорушень у формі бездіяльності. У цьому випадку ознакою бездіяльності виступає строк, заздалегідь встановлений період, після закінчення якого бездіяльність набуває статусу правопорушення. Норми БК України та КУпАП не містять особливостей кваліфікації даних порушень за ознаками тривалості та продовжуваності. В той же час, згадані ознаки, з урахуванням важливості бюджетних відносин повинні бути чітко визначені, а при їх наявності до порушників повинні застосовуватися більш жорсткі санкції.

Запропоновано кожне з зазначених у ст. 116 БК України, складів порушень, викласти у нормах КУпАП окремо, оскільки суспільна небезпечність їх є різною. Такі діяння, як порушення вимог БК України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати і включення недостовірних даних до бюджетних запитів, що призвело до затвердження необґрунтованих бюджетних призначень або необґрунтованих бюджетних асигнувань, не можуть стояти в одному рядку, розцінюватися як рівнозначні діяння й тягти однакові покарання, оскільки другі містять набагато більшу суспільну шкідливість і характеризується однозначним прямим умислом, на відміну від порушення порядку і строків здійснення такої оплати, що можуть бути скоєні з непрямим умислом або з необережності.

5. Визначено поняття «суб'єкти адміністративних правопорушень у бюджетній сфері», під якими розуміються учасники бюджетних відносин, та їх види: розпорядники (головні та нижчого рівня) та одержувачі бюджетних коштів в особі їх посадових осіб, інших працівників організації, наділених організаційно-розпорядницькими або адміністративно-господарськими функціями, перелік посадових обов'язків яких охоплює функції, виконання яких безпосереднім образом пов'язано з розподілом і використанням бюджетних коштів, а також суб'єктів господарювання - фізичних осіб, що не є посадовими особами.

Суб'єктами порушень бюджетного законодавства можуть бути як фізичні особи (керівники чи інші відповідальні посадові особи, залежно від характеру вчинених ними діянь), так і колективні утворення. А це означає, що ці органи та посадові особи повинні нести відповідальність за вчинення бюджетних правопорушень. При цьому, суб'єктом адміністративного правопорушення у бюджетній сфері може бути лише фізична особа.

Громадяни (фізичні особи) як загальні суб'єкти, не можуть залучатися до адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, оскільки вони не є одержувачами бюджетних коштів (виходячи з вищенаведених визначень). Відносини громадян з бюджетом опосередковуються або податковим правом, або іншими галузями права (наприклад, трудовим).

6. З'ясовано зміст суб'єктивної сторони адміністративних правопорушень у бюджетній сфері, під яким розуміється внутрішнє психічне ставлення суб'єкта до вчиненого ним правопорушення, а також до його негативних наслідків, яке містить у собі три складові: вину, мотив та мету, перша з яких є обов'язковою та нерозривно пов'язаною з суб'єктом правопорушення, а дві останні - факультативними, які мають специфічний вплив на кваліфікацію правопорушення.

Порушенням бюджетного законодавства, за яке передбачена адміністративна відповідальність, визнається діяння лише при винній поведінці суб'єктів бюджетного процесу. Вина даних суб'єктів полягає в психічному відношенні суб'єкта адміністративного правопорушення у бюджетній сфері до своєї протиправної поведінки. Порушенням бюджетного законодавства є діяння, в якому воля суб'єктів не співпадає з волею держави, оскільки правопорушник нехтує інтересами суспільства та допускає заподіяння соціальної шкоди.

Запропоновано конструкції норм ст. 164-12 КУпАП сформулювати з урахуванням суб'єктивної сторони правопорушення, з розподілом їх на такі, що скоюються в формі умислу, та такі, що скоюються з необережності.

Мотивом адміністративного правопорушення у бюджетній сфері виступає усвідомлений намір особи скоїти заборонену правовою нормою дію, а його складовими частинами, як правило, є негативні, майнові потреби. Мета адміністративного правопорушення у бюджетній сфері полягає в уявному образі результату, до якого прагне винний, у його уявленні про ті бажані наслідки, які повинні настати в наслідок скоєння правопорушення. Мотив і мета частіше за все до складу правопорушення не входять, хоча в деяких випадках лише вчинення діяння з певним мотивом або метою становить склад адміністративного правопорушення. Вони можуть впливати на призначення покарання, як обставини, що обтяжують або пом'якшують покарання.

7. Розкрито сутність та визначено поняття «провадження у справах про адміністративні правопорушення за порушення бюджетного законодавства», яке є особливим видом адміністративно-процесуальної діяльності юрисдикційного характеру, що має певну структуру та процедури, й здійснюється на підставі адміністративно-юрисдикційних норм уповноваженими посадовими особами органів публічної адміністрації, зокрема - органів фінансового контролю, а також судом.

Адміністративною процедурою є визначений законодавством порядок здійснення адміністративного провадження, зокрема у справах про порушення бюджетного законодавства.

Виокремлення провадження у справах про порушення бюджетного законодавства в якості самостійного правового інституту не обумовлено якими-небудь значимими матеріально-правовими особливостями. За допомогою адміністративно-процесуальної форми забезпечується застосування матеріальних норм різних галузей права, а не тільки адміністративного. З цієї причини адміністративний процес, виконуючи обслуговуючу роль, виокремлює особливості відповідної галузі матеріального права.

8. З'ясовано, що стадією провадження у справах про адміністративні правопорушення, зокрема за порушення бюджетного законодавства, є відносно самостійна частина провадження, яка включає в себе відокремлені групи правозастосовчих дій, здійснюваних специфічним колом учасників у встановлений законом термін, які спрямовані на вирішення певного проміжного завдання й оформлені в процесуальних актах (документах).

Під етапом провадження у справах про адміністративні правопорушення в сфері бюджету доцільно розуміти сукупність послідовно виконуваних посадовими особами юрисдикційних органів взаємозалежних процесуальних дій, спрямованих на вирішення проміжних завдань, через які досягається здійснення основного завдання стадії.

У провадженні у справах про адміністративні правопорушення, зокрема за порушення бюджетного законодавства, виокремлено чотири процесуальні стадії, а саме: порушення справи про порушення бюджетного законодавства; розгляду справи і винесення рішення у ній; виконання рішення про притягнення до адміністративно-правової відповідальності; перегляд (скасування) рішення про притягнення до адміністративно-правової відповідальності (факультативна стадія).

9. Учасниками провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері бюджету є суб'єкти, які у встановлених законом порядку і формі здійснюють певні процесуальні функції у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, й конкретний зміст яких залежить від виконуваних ними завдань у даному провадженні.

Здійснено класифікацію учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері, яких, виходячи з особливих рис кожного з них, запропоновано поділити на: основних учасників, тобто осіб, що зацікавлені у певних результатах провадження - лідируючих суб'єктів (органи публічної адміністрації та їх посадові особи, що наділені державно-владними повноваженнями й уповноважені на прийняття рішень у конкретній справі); інших суб'єктів - осіб, які не мають владних повноважень, мають різний ступінь зацікавленості в справі та зобов'язані сприяти провадженню в силу свого службового чи громадського обов'язку.

Серед лідируючих суб'єктів провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері, в залежності від характеру функціональних повноважень, можна виокремити, по-перше, посадових осіб органів фінансового контролю, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення; по-друге, органи, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення у даній сфері та виносити по них рішення - судові органи.

Інші учасники провадження у справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері за ступенем зацікавленості в результатах справи поділяються на учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах розгляду справи (особи, які притягаються до адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства, захисник та законні представники), і учасників, які не мають особистої зацікавленості (свідки, поняті, експерти, спеціалісти, перекладачі) - особи, які своїм знанням й досвідом роботи в певній сфері допомагають лідируючим суб'єктам провадження здійснювати покладені на них функції, а також реалізувати наявні в них та інших учасників провадження процесуальні права й виконувати обов'язки.

Адміністративно-процесуальний статус осіб - учасників провадження у справах про порушення бюджетного законодавства, за певними виключеннями, не має принципових відмінностей від статусу особи - учасника провадження у загальних справах про адміністративні правопорушення. Зокрема, потерпілим від порушень бюджетного законодавства завжди буде держава в особі її органів, інтереси яких реально постраждала від заподіяної адміністративним правопорушенням матеріальної чи моральної шкоди, і які наділені у встановленому законом порядку відповідним обсягом адміністративно-процесуальних прав.

З урахуванням того, що експерт у справі участі не бере, не має юридичного інтересу, то й участь у процесі взагалі для нього обумовлюється не певними правами, а головним обов'язком - дати об'єктивний висновок на поставлені перед ним питання. Тому, з метою підвищення рівня захищеності бюджетних інтересів держави, пропонуємо нормативно закріпити положення щодо обов'язкової участі у провадженні у справах про порушення бюджетного законодавства експерта, завдяки чого буде забезпечуватись повний, всебічний, компетентний розгляд справи про адміністративне правопорушення.

Розроблено науково-обґрунтовані пропозиції з вдосконалювання чинного законодавства й практики його застосування у провадженні по справах про адміністративні правопорушення у бюджетній сфері.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Соколов О.А. Особливості нормативної підстави адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства / О.А. Соколов // Науковий вісник ДДУВС. - 2012. - №4. - С. 259-267.

2. Соколов О.А. Фактична підстава відповідальності за порушення бюджетного законодавства: адміністративно-правовий аспект / О.А. Соколов // Наука і правоохорона. - 2012. - №4. - Ч. 2. - С. 255-259.

3. Соколов О.А. Деякі аспекти визначення об'єктивної сторони адміністративних правопорушень у бюджетній сфері / О.А. Соколов // Наукові праці МАУП. - 2012. - Випуск 3 (34). - С. 174-178.

4. Соколов О.А. Правові аспекти визначення суб'єктів адміністративних правопорушень у бюджетній сфері / О.А. Соколов // Наукові праці МАУП. - 2012. - Випуск 4 (35). - С. 130-136.

5. Соколов О.А. Поняття та зміст бюджетної діяльності як об'єкту адміністративного проступку / О.А. Соколов // Наше право. - 2013. - №1. - С. 186-191.

6. Соколов О.А. Вдосконалення нормативної підстави адміністративної відповідальності за порушення бюджетного законодавства / О.А. Соколов // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф., 26 жовтня 2012 р. - Дніпропетровськ: ДДУВС, 2012. - С. 148-153.

7. Соколов О.А. Бюджетна діяльність як об'єкт адміністративного проступку / О.А. Соколов // Сучасний стан і перспективи розвитку держави і права: матеріали ІV Міжнар. наук.-практ. конф., 20 грудня 2012 р. - Дніпропетровськ: ДНУ, 2012. - С. 107-109.

Размещено на Allbest.ru