Правове регулювання місцевих запозичень в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правове регулювання місцевих запозичень в Україні

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Беззаперечний факт, що виникнення інституту місцевого самоврядування недостатньо для реалізації покладених на нього завдань. Належне функціонування органів місцевого самоврядування неможливе без стабільних місцевих бюджетів, без збалансованості функцій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади й обсягів фінансових ресурсів, які знаходяться у їх розпорядженні.

Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р., ратифікована Законом України від 15 липня 1997 р. №452/97, передбачає надання органам місцевого самоврядування права доступу на ринки позикового капіталу. Реалізація цього фундаментального принципу Хартії дозволяє органам місцевого самоврядування значно зменшити гостроту проблеми нестачі фінансових ресурсів.

Питання правового регулювання місцевих запозичень у силу історичних обставин недалекого минулого в Україні не були актуальними. Місцеві бюджети у радянську епоху місцевими були лише за назвою і входили до складу Державного бюджету колишнього СРСР.

У зв'язку з наявністю значної кількості проблем органів місцевого самоврядування в Україні: хронічною нестачею фінансових ресурсів, їх неефективним розміщенням, потребами реалізації місцевих інвестиційних програм, відсутністю дієвого механізму залучення додаткових коштів, що не сприяє вирішенню завдань технічного переоснащення житлово-комунальних підприємств та розвитку комунальної інфраструктури - питання правового регулювання місцевих запозичень набувають важливого теоретичного і практичного значення.

Саме цим зумовлена актуальність спеціального правового дослідження в зазначеній сфері. На сьогодні, незважаючи на відсутність належного нормативно-правового регулювання, в Україні місцеві запозичення все ж здійснюються, з використанням досвіду розвинених країн світу. Кошти від місцевих запозичень, як правило, залучаються для фінансування житлово-комунального господарства, створення, приросту та оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування. Однак, процес здійснення місцевих запозичень відбувається в різних містах України неоднорідно й не завжди інтенсивно передовсім через фрагментарне, неефективне правове регулювання, наявність цілого ряду правових ризиків та обмежень.

Таким чином, це дисертаційне дослідження покликане узагальнити питання теорії та практики місцевих запозичень, вивчити передумови їх виникнення, його результати у подальшому можуть бути використані в процесі удосконалення законодавства України у сфері здійснення місцевих запозичень, в першу чергу, при розробці спеціального нормативно-правового акта у зазначеній сфері.

В якості загального науково-теоретичного підґрунтя дослідження використано фундаментальні наукові праці фахівців у галузі теорії права, зокрема С.С. Алексєєва, Ж.О. Дзейко, О.В. Зайчука, Д.А. Керімова, В.М. Корельського, Т.П. Кудлай, С.Л. Лисенкова, О.Г. Мурашина, Н.М. Оніщенко, В.Д. Перевалова, С.П. Погребняка, О.Ф. Скакун, Ю.О. Тихомирова, О.О. Шевченка; представників науки фінансового права, зокрема Є. О. Алісова, І. І. Бабіна, О.М. Бандурки, Ю.В. Ващенко, Л.К. Воронової, О.П. Гетманець, Д.О. Гетманцева, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, Н.Л. Губерської, І. Б. Заверухи, О.Б. Заверухи, Н.А. Зайцевої, С.Т. Кадькаленка, М.В. Карасьової, М.П. Кучерявенка, М.О. Мацелика, О.А. Музики-Стефанчук, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, С.В. Очкуренка, П.С. Пацурківського, Н.Ю. Пришви, Ю.А. Ровінського, Л.А. Савченко, О.О. Семчик, О.В. Солдатенко, Е.Д. Соколової, Г.П. Толстопятенка, Л.В. Фокші, Н. І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна, В.Д. Чернадчука, Н.Я. Якимчук, а також представників науки адміністративного права, зокрема В.Б. Авер'янова, К.К. Афанасьєва, А. І. Берлача, Л.Р. Білої, Ю.П. Битяка, Г.В. Бублик, В.М. Гаращука, Є. С. Герасименка, І. С. Гриценка, І. П. Голосніченка, П.В. Діхтієвського, С.В. Ківалова, С.С. Скворцова, Ю.А. Тихомирова.

Питання економічного спрямування у сфері здійснення місцевих запозичень знайшли відображення у працях представників економічних наук, зокрема В.Д. Базилевича, В.Т. Баринова, К.Р. Безсмертної, К.М. Бліщук, О.Д. Василика, Н.М. Дєєвої, В.В. Зайчикової, М. І. Карліна, О.П. Кириленко, В. І. Кравченка, В.М. Падалки, К.В. Павлюк, В.В. Прохорової, О.О. Сунцової, В.М. Твердохлєбова та деяких інших.

Деякі питання правового регулювання місцевих запозичень в Україні та зарубіжних країнах висвітлені у працях І. Б. Заверухи, О.А. Музики-Стефанчук, Л.В. Фокші, однак, цілий ряд правових проблем у зазначеній сфері потребує спеціального дослідження.

Зокрема, необхідним є визначення місця правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері здійснення місцевих запозичень, у системі права України, подальше дослідження категорії місцевих запозичень, вивчення та узагальнення історичного та зарубіжного досвіду формування інституту місцевих запозичень з метою формулювання пропозицій щодо вдосконалення законодавства України та дослідження особливостей державного контролю у сфері здійснення місцевих запозичень.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконане в межах науково-дослідної роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка №11 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0111U008337, на тему «Доктрина права в правовій системі України: теоретичний і практичний аспекти».

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб, ґрунтуючись на наукових напрацюваннях та аналізуючи законодавство України і зарубіжних країн, дослідити правову природу місцевих запозичень та механізм правового регулювання відносин у сфері здійснення місцевих запозичень, а також сформулювати науково обґрунтовані висновки та пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у цій сфері.

Для досягнення поставленої мети дисертаційної роботи необхідно виконати такі завдання:

- розкрити сутність та з'ясувати правову природу місцевого запозичення, визначити його основні ознаки та сформулювати визначення цієї категорії;

- визначити місце правових норм, що регулюють суспільні відносини щодо здійснення місцевих запозичень, у системі права України;

- дослідити історичні аспекти формування інституту місцевих запозичень;

- вивчити та узагальнити досвід зарубіжних країн щодо правового регулювання місцевих запозичень, на підставі чого сформулювати пропозиції для вдосконалення чинного законодавства України;

- проаналізувати механізм правового регулювання місцевих запозичень в Україні, зокрема, розкрити особливості державного контролю у сфері здійснення місцевих запозичень;

- обґрунтувати основні напрями вдосконалення нормативно-правового регулювання місцевих запозичень, зокрема, у контексті адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Об'єктом дослідження виступають урегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, що виникають у сфері здійснення місцевих запозичень.

Предмет дослідження Ї фінансово-правові норми, що регулюють суспільні відносини у сфері здійснення місцевих запозичень в Україні.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено загальнонаукові та спеціальні методи, що забезпечують обґрунтованість і достовірність наукових результатів. Так, при дослідженні правової природи місцевого запозичення, розкритті його сутності (з'ясуванні його ознак, функцій, завдань тощо) використано структурно-функціональний метод і метод системного аналізу (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 1.4). У свою чергу, використання історичного методу дало змогу розглянути історичні етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні, дослідити його стан протягом певного періоду (підрозділ 2.1). Порівняльно-правовий та діалектичний методи застосовувалися для аналізу законодавства України про місцеві запозичення, законодавства зарубіжних країн (зокрема США, країн Західної Європи, Польщі, Російської Федерації, Казахстану, Білорусі) та міжнародно-правових норм, що дало змогу зробити узагальнення й визначити напрями вдосконалення вітчизняного законодавства в цій сфері (підрозділи 2.2, 2.3). Застосування формально-юридичного методу, організаційно-правового та системно-функціонального методів дозволило розробити рекомендації та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України, за допомогою якого здійснюється правове регулювання місцевих запозичень (підрозділи 3.1, 3.2). Викладені вище методи наукового дослідження використовувалися в їх взаємозв'язку.

Основний зміст роботи

право місцевий запозичення

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету, відповідні завдання, об'єкт і предмет дослідження, висвітлено науково-теоретичну та методологічну основи, розкрито наукову новизну та практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження та публікації за темою дисертації, вказано обсяг і структуру роботи.

У першому розділі «Теоретико-правові аспекти здійснення місцевих запозичень» надано загальну характеристику та запропоновано авторське визначення права органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетного права органів місцевого самоврядування, досліджено місцеве запозичення як фінансово-правову категорію, визначено місце правового інституту місцевих запозичень у системі права загалом і в фінансовому праві України зокрема.

У підрозділі 1.1 «Фінансова основа місцевого самоврядування: теоретико-правові проблеми забезпечення» проведено аналіз положень чинного законодавства України, позицій вчених-економістів та представників юридичної науки, зокрема науки фінансового права, який дає можливість стверджувати про те, що місцеві фінанси є окремим самостійним елементом фінансової системи України, а не складовою державних фінансів.

На думку автора, місцеві фінанси беззаперечно на сьогодні залишаються залежними від державних, і саме цей факт дає й досі підстави деяким представникам науки фінансового права стверджувати про їх включення до складу державних фінансів.

Разом із тим, незважаючи на активну участь у формуванні місцевих фінансів держави, вони є окремим елементом фінансової системи України, нарівні з державними фінансами. Що ж до співвідношення місцевих та публічних фінансів, то місцеві фінанси поглинаються публічними фінансами, є їх складовою.

У дисертаційній роботі виділено ознаки, які найбільш характерні місцевим фінансам, та запропоновано авторське визначення місцевих фінансів.

Однак, незважаючи на самостійне місце місцевих фінансів у фінансовій системі України, для забезпечення фактичної їх самостійності необхідно значно розширити фінансові повноваження органів місцевого самоврядування, а також ефективніше використовувати ті повноваження, якими вони вже наділені, наприклад, право на здійснення місцевих запозичень.

Підрозділ 1.2 «Право органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетне право органів місцевого самоврядування» присвячено дослідженню різновиду бюджетного права органів місцевого самоврядування - праву органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень, його характерних ознак та особливостей правового закріплення.

На думку автора, відсутність у науковій літературі чіткого формулювання термінів «бюджетні повноваження» та «бюджетні права» певним чином ускладнює розуміння різниці між ними.

У зв'язку з цим, у дисертаційній роботі під бюджетними повноваженнями запропоновано розуміти закріплені нормами чинного законодавства України права та обов'язки, що належать відповідним органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у сфері складання проекту бюджету, розгляду та затвердження бюджету, виконання бюджету, підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю та оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх зазначених стадіях, з метою забезпечення виконання покладених на них завдань та функцій. Сукупність правових норм, що закріплюють такі права та обов'язки, утворює окремий правовий інститут бюджетних повноважень.

У свою чергу, бюджетні права як складова бюджетних повноважень - це закріплені нормами чинного законодавства України суб'єктивні права (міра дозволеної поведінки), що належать відповідним органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у сфері складання проекту бюджету, розгляду та затвердження бюджету, виконання бюджету, підготовки та розгляду звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю та оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх зазначених стадіях, з метою забезпечення виконання покладених на них завдань та функцій.

Автором виділені ознаки, притаманні праву органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетному праву органів місцевого самоврядування, та запропоноване власне визначення такої категорії.

У підрозділі 1.3 «Місцеве запозичення як фінансово-правова категорія» розкрито сутність та з'ясовано правову природу місцевого запозичення, визначено його основні ознаки, види, функції, напрями використання та сформульовано визначення цієї категорії.

Загалом термін «запозичення» чи «позика» за своєю природою є досить багатогранним. Він може розглядатися як економічна категорія, а також як правова категорія.

Як свідчить аналіз чинного законодавства України та наукової літератури з піднятої проблематики, єдине розуміння терміну «місцеве запозичення» відсутнє.

У дисертаційній роботі надано характеристику основних ознак місцевого запозичення. Так, місцеве запозичення: 1) є власним, залученим на ринку позикового капіталу, доходом органу місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим, 2) зараховується виключно до бюджету розвитку; 3) підлягає обов'язковому поверненню; 4) має платний характер; 5) характеризується виключно цільовим призначенням; 6) є строковим; 7) має особливий суб'єктний склад; 8) зумовлює виникнення місцевого боргу.

Серед основних напрямків використання місцевих запозичень виділено такі: 1) фінансування місцевих програм і конкретних капіталомістких проектів місцевого значення; 2) фінансування поточного дефіциту бюджету; 3) погашення розміщених раніше місцевих запозичень.

В результаті проведеного аналізу ознак, функцій, напрямів використання місцевого запозичення, автор надає власне визначення місцевого запозичення як фінансово-правової категорії.

Підрозділ 1.4 «Правовий інститут місцевих запозичень» присвячено визначенню місця правових норм, що регулюють суспільні відносини щодо здійснення місцевих запозичень, у системі права України.

В ході історичного розвитку поступово кордони між публічним правом та приватним правом у деяких сферах життя стираються, у результаті чого виникають змішані публічно-правові та приватно-правові відносини.

Так, по відношенню до певної групи відносин, зокрема розрахункових, страхових, кредитних відносин, зв'язок фінансового і цивільного права виявляється більш тісно. Фактично вказані відносини знаходяться на межі публічного та приватного права. Фінансове право, вивчаючи такі відносини, що виникають виключно в процесі фінансової діяльності держави, робить наголос передусім на аналізі фінансово-правової матерії, яка є первісною по відношенню до цивільно-правових відносин.

У межах кредитних відносин можна виділити відокремлену групу суспільних відносин, урегульованих нормами фінансового, адміністративного і цивільного права, з приводу фінансування місцевого бюджету за рахунок позикових коштів, використання цих коштів на визначені у рішенні про бюджет цілі, обслуговування та погашення місцевого боргу та здійснення фінансового контролю за такою діяльністю. Такі норми права наділені однією суттєвою особливістю, - у сукупності вони утворюють комплексний інститут права - інститут місцевих запозичень.

Зв'язок фінансово-правових, цивільно-правових та адміністративно-правових норм при регулюванні такого комплексного інституту, як інститут місцевих запозичень виявляється зокрема на стадії укладення між Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування та фізичними чи юридичними особами договору про місцеве запозичення.

На підставі аналізу чинного законодавства України, позицій представників науки адміністративного права України та зарубіжних країн, запропоноване визначення договору про місцеве запозичення як різновиду адміністративного договору.

На думку автора, інститут місцевих запозичень, як комплексний інститут права, включає норми фінансового, адміністративного права, так і цивільного права, додатковим доказом чого є висновки про правову природу договору про місцеве запозичення, який, будучи за своєю суттю адміністративним договором, регулюється нормами і договірного права. Проте, відповідна сукупність правових норм, які регулюють відносини саме у сфері фінансування бюджету, що входять до вказаного комплексного інституту права, є фінансовими. Такі норми фінансового права можна розглядати в якості певної єдності, яка в межах фінансового права становить самостійний інститут особливої частини фінансового права, а саме такої його підгалузі як бюджетне право.

Проаналізовані ознаки, притаманні фінансово-правовому інституту місцевих запозичень, та надано визначення такої категорії.

У другому розділі «Правове регулювання місцевих запозичень: досвід України та іноземних держав» досліджені історичні аспекти формування інституту місцевих запозичень, проаналізовано досвід зарубіжних країн та досвід України щодо правового регулювання місцевих запозичень, на підставі чого сформульовані пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України.

Підрозділ 2.1 «Історичні етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні» присвячено висвітленню та характеристиці етапів становлення існтитуту місцевих запозичень в Україні.

Автором запропоновано виділити такі етапи становлення інституту місцевих запозичень в Україні:

І етап (VII ст. - початок XIX ст.) - етап зародження уявлення про місцеві запозичення та їх становлення, що відбувається в контексті формування основ кредитної справи та виникнення і розвитку місцевого самоврядування, початкові форми якого пов'язують із формуванням основ магдебурзького права.

ІІ етап (друга половина XIX ст. - початок ХХ ст.) - етап розквіту інституту місцевих запозичень, або дореволюційний етап місцевих запозичень. Є одним із найбільш показових етапів у плані накопиченого досвіду. Незважаючи на безумовно позитивний вплив практики місцевих запозичень на розвиток міст в окреслений період, варто зазначити, що інститут місцевих запозичень у дореволюційний час все ж був розвинений недостатньо та не зміг досягти рівня розвитку більшості зарубіжних держав.

ІІІ етап (з 1917 року і по 1991 рік) - етап згортання місцевих запозичень, або радянський період.

IV етап (з 1991 року і по сьогодні) - етап, що формується в умовах незалежної України та на якому фактично заново відбувається становлення інституту місцевих запозичень. Крім того, в межах IV етапу слід виокремити декілька проміжних стадій, серед яких:

1995-1997 рр. - міста України активно розпочинають вдаватися до можливості здійснення місцевих запозичень. Цей період відзначається появою перших нормативно-правових актів з питань місцевих запозичень;

1998-2001 рр. - спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень. Насамперед це пов'язують із оголошенням дефолту за випущеними в Одесі облігаціями 1997 року;

2001 р. і по теперішній час - новий етап розвитку місцевих запозичень, пов'язується з прийняттям 2001 року Бюджетного кодексу України. До практики здійснення місцевих запозичень у цей період вже вдаються більше 25 міських рад України.

На думку автора, обставини дореволюційних часів, які свого часу спонукали до практики здійснення місцевих запозичень, повторюються в Україні 90-х років, адже саме хронічні дефіцити бюджетів усіх рівнів, при нестачі «живих грошей» і тотальних неплатежах, стимулювали відродження інтересу до інституту місцевих запозичень. Тому не слід залишати поза увагою при удосконаленні чинного законодавства України у сфері здійснення місцевих запозичень уроків минулого: 1) максимальної ефективності використання органами місцевого самоврядування коштів, отриманих у результаті запозичень, що можливо при дотриманні умови їх виключно інвестиційного та цільового спрямування; 2) здійснення місцевих запозичень не повинно, з одного боку, бути безконтрольним, з другого боку, державна політика має бути спрямована на заохочення та контроль здійснення запозичень до місцевих бюджетів.

У підрозділі 2.2 «Досвід правового регулювання місцевих запозичень у зарубіжних країнах» проаналізовано позитивний досвід США, країн Західної Європи, Польщі, Російської Федерації, Казахстану та Білорусі щодо правового регулювання місцевих запозичень.

Так, досвід США, країн Західної Європи доцільно використати в подальшому в процесі вдосконалення законодавства України у сфері місцевих запозичень, зокрема закріпити механізм сприятливої податкової політики при здійсненні місцевих запозичень (по відношенню як до фізичних, так і юридичних осіб); запровадити прозору процедуру банкрутства органів місцевого самоврядування в разі неспроможності виконання ними взятих на себе зобов'язань за здійсненими місцевими запозиченнями; створити за участю держави структуру з метою забезпечення як підтримки сфери здійснення місцевих запозичень, доступу до неї, так і регулюючого та контролюючого впливу за практикою місцевих запозичень.

У свою чергу, досвід Польщі, Російської Федерації, Казахстану, Білорусі - найближчих сусідів України - має певні спільні риси з нашою державою у правовому регулюванні в зазначеній сфері: по-перше, рівень такого регулювання є законодавчим (Бюджетний кодекс України, законодавство про місцеве самоврядування тощо), і ці країни, як і Україна, потерпають через відсутність спеціального закону у сфері здійснення місцевих запозичень; по-друге, правовою прогалиною залишається відсутність у таких державах законодавства про банкрутство органів місцевого самоврядування у випадку невиконання ним взятих на себе зобов'язань при здійсненні місцевих запозичень, що є характерним і для України; по-третє, проблемним питанням у деяких проаналізованих країнах (наприклад у Російській Федерації, Республіці Казахстан), як донедавна і в Україні, залишається питання цільового використання коштів, отриманих у результаті здійснення місцевих запозичень.

У підрозділі 2.3 «Стан правового регулювання суспільних відносин у сфері місцевих запозичень в Україні» з'ясовуються особливості правового регулювання місцевих запозичень в Україні на сучасному етапі.

Система нормативно-правових актів у сфері здійснення місцевих запозичень в Україні складається з Конституції України, міжнародно-правових договорів, Бюджетного кодексу України, інших законів та підзаконних нормативно-правових актів, рішень міських рад та Верховної Ради Автономної Республіки Крим про запозичення.

Визначальною рисою нормативно-правового регулювання інституту місцевих запозичень в Україні є те, що воно має обмежувальний характер. Такі обмеження стосуються як розміру та спрямованості місцевих запозичень, необхідності погодження їх обсягу та умов у Міністерстві фінансів України, реєстрації випуску облігацій місцевої позики у Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку, так і запровадження ведення загального реєстру місцевих запозичень.

Автор акцентує увагу на тому, що невирішеним на цей час залишається питання щодо прийняття спеціального законодавчого акта у сфері здійснення місцевих запозичень, що має стати рамковим законом, у якому буде врегульований весь комплекс питань.

У третьому розділі «Перспективи розвитку і шляхи удосконалення інституту місцевих запозичень в Україні та державного контролю в цій сфері» проаналізовано особливості державного контролю у сфері здійснення місцевих запозичень та шляхи вирішення правових проблем місцевих запозичень на сучасному етапі в Україні.

У підрозділі 3.1 «Державний контроль в сфері здійснення місцевих запозичень» характеризуються особливості державного контролю на різних стадіях здійснення місцевого запозичення.

З метою з'ясування особливостей контролю за здійсненням місцевих запозичень, автором запропоновано виділити стадії процесу здійснення місцевого запозичення. Так, на підготовчій стадії визначається мета здійснення місцевого запозичення та інші (правові, економічні) аспекти очікуваного запозичення. За підготовчою стадією слідує стадія з підготовки проекту рішення про запозичення та направлення його разом з іншими необхідними документами Міністерству фінансів України для погодження. Далі відбувається послідовне проходження наступних трьох стадій: прийняття рішення про отримання кредиту чи випуск облігацій місцевої позики, безпосереднє отримання кредиту / первинне розміщення облігацій місцевої позики та їх обіг на вторинному ринку (купівля, продаж) і цільове використання залучених коштів на реалізацію затверджених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, міською радою інвестиційних проектів. Процес здійснення місцевого запозичення завершується стадією обслуговування та погашення місцевого боргу.

Проведена характеристика стадій процесу здійснення місцевого запозичення змушує дійти висновку, по-перше, про відсутність на цей час спеціального правового механізму державного фінансового контролю за дотриманням чинного законодавства під час здійснення місцевих запозичень та ефективністю їхнього використання, по-друге, про поглинання процесу здійснення місцевих запозичень бюджетним процесом, а в результаті цього супроводження процедури здійснення місцевих запозичень бюджетним контролем з боку системи органів, які згідно з Бюджетним кодексом України наділені контрольними повноваженнями за дотриманням бюджетного законодавства.

Автор відмічає, що саме Міністерство фінансів України наділене основними контрольними повноваженнями у сфері здійснення місцевих запозичень.

У зв'язку з цим у дисертаційній роботі ретельна увага приділяється дослідженню та уточненню повноважень Міністерства фінансів України у зазначеній сфері шляхом внесення змін до ст. 74 Бюджетного кодексу України, п. 7 Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. №110.

У підрозділі 3.2 «Шляхи вирішення проблем правового регулювання місцевих запозичень в Україні» досліджено окремі шляхи вирішення правових проблем місцевих запозичень в Україні на сучасному етапі.

Так, у дисертаційній роботі акцентовано увагу на тому, що з метою визначення суб'єктного складу правовідносин у сфері здійснення місцевих запозичень потребують узгодження положення ст. 16 Бюджетного кодексу України та ст. 26, ч. 1 ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

На думку автора, надзвичайно важливе значення також для забезпечення прозорості та ефективності використання коштів, одержаних внаслідок здійснення місцевих запозичень, матиме більш активне впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів у всіх регіонах України, шляхом внесення відповідних змін до ст. 20 Бюджетного кодексу України.

У свою чергу, звільнення від оподаткування доходів як підприємств, так і фізичних осіб, одержаних від розміщення облігацій місцевих позик, шляхом внесення відповідних змін до ст. 154 та п. 170.4. ст. 170 Податкового кодексу України, сприятиме широкому залученню до інвестування у муніципальні цінні папери вітчизняних інвесторів.

Зарубіжна практика також доводить, що здійснення місцевих запозичень є неможливим без наявності в законодавстві гарантій достатнього ступеню захисту кредиторів та високого рівня відповідальності позичальників за ефективне використання позик і надання суспільних благ у повному обсязі. У зв'язку з цим автор запропонував в чинному законодавстві України (як окремий розділ в спеціальному нормативно-правовому акті в сфері здійснення місцевих запозичень, у вигляді окремого законодавчого акту або шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України) визначити чіткий механізм банкрутства органів місцевого самоврядування.

Першочерговою ж умовою, на думку автора, для подальшого розвитку інституту місцевих запозичень має стати прийняття спеціального закону в цій сфері.

У Висновках за результатами проведеного дослідження сформульоване власне бачення низки теоретичних положень, запропоновані практичні рекомендації щодо удосконалення законодавства України у сфері здійснення місцевих запозичень. Видається можливим викласти основні з них:

1. Під місцевими фінансами запропоновано розуміти суспільні відносини, урегульовані нормами фінансового права, що виникають з приводу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, відокремлених від фінансових ресурсів органів державної влади, які надходять в їх розпорядження з метою забезпечення виконання покладених на них завдань та функцій.

2. Право органів місцевого самоврядування на здійснення місцевих запозичень як бюджетне право органів місцевого самоврядування - це закріплене нормами чинного законодавства України суб'єктивне право органів місцевого самоврядування, спрямоване на залучення додаткових фінансових ресурсів з метою забезпечення виконання покладених на них завдань та функцій.

3. Місцеве запозичення як фінансово-правову категорію визначено в якості врегульованої законодавством операції, пов'язаної із залученням на ринку позикового капіталу на умовах платності, строковості, повернення коштів, яке є власним доходом органу місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим, що зараховується виключно до відповідного бюджету розвитку, спрямовується на фінансування конкретних місцевих соціально значущих потреб населення та призводить до виникнення місцевого боргу.

4. Суспільні відносини, які виникають із приводу фінансування місцевого бюджету за рахунок позикових коштів, використання цих коштів на визначені в рішенні про бюджет цілі, обслуговування і погашення місцевого боргу та здійснення фінансового контролю за такою діяльністю, одночасно регулюються нормами фінансового, адміністративного, а також цивільного права. Такі правові норми в сукупності утворюють комплексний інститут права - інститут місцевих запозичень.

5. Договір про місцеве запозичення розглядається як різновид адміністративного договору, угоду, укладену в інтересах територіальних громад на підставі фінансово-правових, адміністративно-правових, цивільно-правових норм і добровільної згоди двох або більше суб'єктів, одним з яких завжди є Верховна Рада Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування.

6. Фінансово-правовий інститут місцевих запозичень - це сукупність фінансово-правових норм, які регулюють за допомогою методу владних приписів однорідну відокремлену групу взаємопов'язаних суспільних відносин, що об'єктивно склалися у сфері мобілізації, розподілу і використання позикових коштів у централізовані фонди органів місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим, фінансового контролю за їх ефективним і цільовим використанням, обслуговування та погашення місцевого боргу.

7. Визначено чотири етапи становлення та розвитку інституту місцевих запозичень: І етап (VII ст. - початок XIX ст.) - етап зародження уявлення про місцеві запозичення та їх становлення; ІІ етап (друга половина XIX ст. - початок ХХ ст.) - етап розквіту інституту місцевих запозичень, або дореволюційний етап місцевих запозичень; ІІІ етап (з 1917 року і по 1991 рік) - етап згортання місцевих запозичень, або радянський період; IV етап (з 1991 року і по сьогодні) - сучасний етап, що формується в умовах незалежної України та включає в себе декілька проміжних стадій.

8. На підставі проведеного аналізу, пов'язаного з розкриттям особливостей державного контролю у сфері здійснення місцевих запозичень, запропоновано власне бачення стадій процесу здійснення місцевого запозичення. Так, процесу здійснення місцевого запозичення притаманне послідовне проходження таких стадій:

1) підготовча стадія, на якій: а) визначається мета здійснення місцевого запозичення; б) проводиться економічний і фінансовий аналіз проекту; в) визначаються джерела погашення позики; г) здійснюється аналіз стану фінансового ринку; д) визначаються інші (правові, економічні) аспекти очікуваного запозичення, зокрема, регламентується форма здійснення запозичення, інші істотні умови запозичення;

2) підготовка проекту рішення про запозичення та направлення його з іншими необхідними документами Міністерству фінансів України для погодження;

3) у разі погодження Міністерством фінансів України обсягу та умов здійснення запозичення Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада приймають рішення про отримання кредиту чи випуск облігацій місцевої позики;

4) отримання кредиту / первинне розміщення облігацій місцевої позики та їх обіг на вторинному ринку (купівля, продаж) і, як результат цього отримання, - спрямування грошових коштів до бюджету розвитку місцевого бюджету;

5) цільове використання залучених коштів на реалізацію затверджених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, міською радою інвестиційних проектів;

6) обслуговування та погашення місцевого боргу.

9. Центральне місце у здійсненні державного контролю за місцевими запозиченнями відведено саме Міністерству фінансів України. Незважаючи на те, що погодження обсягу та умов здійснення запозичення є основною умовою для місцевого запозичення, однак це не є гарантією виконання Верховною Радою Автономної Республіки Крим чи міською радою зобов'язань за запозиченням або підтвердженням платоспроможності. У зв'язку з цим, для уточнення повноважень Міністерства фінансів України необхідно внести зміни до ст. 74 Бюджетного кодексу України, п. 7 Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. №110, замінивши процедуру погодження Міністерством фінансів України обсягу та умов здійснення запозичення на процедуру отримання повідомлення про відповідність рішення про запозичення вимогам бюджетного законодавства або реєстрації місцевого запозичення з чіткою регламентацією їх термінів, визначивши вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про невідповідність місцевого запозичення вимогам бюджетного законодавства (для відмови в реєстрації місцевого запозичення).

10. У результаті аналізу історичного досвіду, досвіду зарубіжих країн (зокрема, США, країн Західної Європи, Польщі, Російської Федерації, Казахстану, Білорусі) щодо правового регулювання місцевих запозичень та сучасних нормативно-правових актів у сфері здійснення місцевих запозичень внесені наступні пропозиції та рекомендації по вдосконаленню чинного законодавства України з метою вирішення правових проблем місцевих запозичень. У зв'язку із цим запропоновано:

1) узгодити положення ст. 16 Бюджетного кодексу України та ст. 26, ч. 1 ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині визначення суб'єктного складу правовідносин у сфері здійснення місцевих запозичень;

2) внести зміни до ч. 3 ст. 16 Бюджетного кодексу України стосовно наділення правом здійснювати місцеві зовнішні запозичення не лише міських рад міст, а також міст - обласних центрів із чисельністю населення понад 200 тис. жителів за офіційними даними органів державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення місцевих запозичень;

3) внести зміни до ст. 20 Бюджетного кодексу України щодо обов'язкового впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів у всіх регіонах України (а не лише у пілотних регіонах України);

4) внести зміни до ст. 74 Бюджетного кодексу України в частині встановлення особливостей обслуговування місцевого боргу залежно від потенціалу міст України;

5) внести зміни до ст. 154 та п. 170.4. ст. 170 Податкового кодексу України стосовно звільнення від оподаткування доходів юридичних осіб - резидентів та фізичних осіб, одержаних від розміщення облігацій місцевих позик;

6) затвердити рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку Положення про випуск облігацій зовнішніх місцевих позик;

7) врегулювати в окремому розділі спеціального нормативно-правового акта у сфері здійснення місцевих запозичень або в окремому законодавчому акті, а до їх прийняття - у Бюджетному кодексі України механізм банкрутства органів місцевого самоврядування та дієвого контролю держави над борговими операціями органів місцевого самоврядування;

8) прийняти спеціальний законодавчий акт у сфері здійснення місцевих запозичень, що має стати рамковим законом, в якому повинен бути врегульований весь комплекс проблем, пов'язаних із здійсненням місцевих запозичень в Україні;

9) внести ряд змін до Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. №110, зокрема, в частині розширення форм місцевих запозичень (п. 3) та скасування обов'язкової вимоги щодо присвоєння позицій у кредитних рейтингах для всіх позичальників (ч. 7 п. 6);

10) створити спеціалізовану установу у сфері здійснення місцевих запозичень як один із інструментів сприяння доступу органів місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим на ринки капіталу, що створить умови для поширення практики місцевих запозичень.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Духовна О.В. Правове регулювання запозичень до місцевих бюджетів у Сполучених Штатах Америки та країнах Західної Європи / О.В. Духовна // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - №10 (166). - С. 199-203.

2. Духовна О.В. Місцеві запозичення як джерело фінансування житлово-комунального господарства: особливості правового регулювання / О.В. Духовна // Часопис Київського університету права. - 2011. - №1. - С. 127-131.

3. Духовна О.В. Фінансова основа місцевого самоврядування: теоретико-правові проблеми забезпечення / О.В. Духовна // Держава і право: зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - 2011. - Вип. 52. - С. 361-366.

4. Духовна О.В. Історичні етапи становлення інституту місцевих запозичень в України / О.В. Духовна // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія: Юридичні науки. - 2011. - Вип. 87. - С. 100-103.

5. Духовна О.В. Теоретико-правові засади державного контролю за здійсненням місцевих запозичень в Україні / О.В. Духовна // Вісник Академії адвокатури України. - К.: Видавничий центр Академії адвокатури України. - 2011. - Число 3 (22). - С. 40-44.

6. Духовна О.В. Правові проблеми державного контролю в сфері здійснення місцевих запозичень / О.В. Духовна // Юридична Україна. - 2011. - №12 (108). - С. 36-41.

7. Духовна О.В. Сучасний стан та особливості правового регулювання здійснення місцевих запозичень в Україні / О.В. Духовна // Науковий часопис НПУ імені М.П. Драгоманова. Серія №18. Економіка і право: зб. наук. праць. - Вип. 16. - К.: Вид-во НПУ імені М.П. Драгоманова, 2011. - С. 213-219.

8. Духовна О.В. Правове регулювання запозичень до місцевих бюджетів у Сполучених Штатах Америки / О.В. Духовна // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених: зб. наук. праць міжнар. наук.-практ. конф.: матер. міжнар. наук.-практ. конф. студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка (23-24 квітня 2009 р.). - К., 2009. - Ч. І. - С. 204-206.

9. Духовная О.В. Правовое регулирование муниципальных заимствований: значение исторического опыта в современных условиях / О.В. Духовная // Финансовая система и финансовое право современной России: сб. тезисов и докладов по матер. междунар. круглого стола (14 декабря 2009 г.). Ч. 1 / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., действ. член РАЕН Е.М. Ашмарина. - М.: Финакадемия, 2010. - С. 151-157.

10. Духовна О.В. Запозичення до місцевих бюджетів як фінансово-правова категорія / О.В. Духовна // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: зб. тез наук. доп. VI Міжнар. наук.-практ. конф. молодих учених (19-20 берез. 2010 р.) / уклад. О.В. Жишко, А.М. Суряк, І. Ф. Урина. - Луцьк: Волин. нац. ун-т ім. Лесі Українки, 2010. - С. 101-104.

11. Духовна О.В. Право на здійснення місцевих запозичень як бюджетне право органів місцевого самоврядування / О.В. Духовна // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених: зб. наук. праць міжнар. наук.-практ. конф.: матер. міжнар. наук.-прак. конф. студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка (23 квітня 2010 р.). - К., 2010. - Ч. І. - С. 205-206.

12. Духовна О.В. Місце норм, що регулюють суспільні відносини з приводу здійснення місцевих запозичень, в системі права України / О.В. Духовна // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: зб. тез наук. доп. VIІ Міжнар. наук.-практ. конф. молодих учених (25-26 березня 2011 р.) / уклад. О.В. Жишко, О.С. Ковтун, І. Ф. Марчук, А.М. Сур'як. - Луцьк: ПП Іванюк В.П., ПП Петринка А.Ю., 2011 - С. 94-96.

13. Духовна О.В. Правове регулювання місцевих запозичень у країнах Західної Європи / О.В. Духовна // Закарпатські правові читання: матер. Всеукр. наук.-практ. конф. молодих вчених та студентів (28-29 квітня 2011 р.) / за заг. ред. Ф.Г. Ващука, П.А. Трачука. - Ужгород: Редакційно-видавничий центр ЗакДУ, 2011. - С. 154-157.

14. Духовна О.В. Правове регулювання здійснення місцевих запозичень у країнах Центральної та Східної Європи / О.В. Духовна // Запорізькі правові читання: тези доповідей Щорічної міжнар. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 20-21 травня 2011 р.) / за заг. ред. Т.О. Коломоєць. - Запоріжжя: ЗНУ, 2011. - Ч. 2. - С. 99-103.

15. Духовна О.В. Роль інституту місцевих запозичень в умовах виходу з економічної кризи: сучасний стан та особливості правового регулювання / О.В. Духовна // Фінансове право у ХХІ сторіччі: здобутки і перспективи: зб. наук. праць за матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (4-7 жовтня 2011 р.). - К.: АЛЕРТА, 2011. - Ч. 1. - С. 89-94.

Размещено на Allbest.ru