Адміністративно-правове регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК : 332.834:342.9(477)

Державний вищий навчальний заклад

«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

МіністерствА освіти і науки України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

Адміністративно-правове регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

кандидата юридичних наук

Кожушко Олена Олегівна

Запоріжжя - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, професор Колпаков Валерій Костянтинович, Юридичний інститут Національного авіаційного університету, завідувач кафедри конституційного і адміністративного права;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Комзюк Анатолій Трохимович, Харківський національний університет внутрішніх справ, помічник ректора;

кандидат юридичних наук, доцент Сінєльнік Руслан Васильович, Заводський районний суд м. Запоріжжя; суддя.

Захист відбудеться «20» червня 2013 року о «13⁰⁰» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий «16» травня 2013 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

адміністративний благодійний організація контроль

Анотація

Кожушко О.О. Адміністративно-правове регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2013.

Дисертацію присвячено дослідженню аспектів адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні. Розкрито зміст благодійної діяльності як об'єкта адміністративно-правового дослідження. Проаналізовано напрямки та принципи благодійної діяльності, а також з'ясовано сутність порядку створення та діяльності благодійних організацій. Приділено увагу феномену благодійних організацій у системі суб'єктів адміністративно-правових відносин, ґенезі дослідження в адміністративно-правовій науці адміністративно-правового регулювання порядку їх створення та діяльності з виділенням конкретних етапів та характеристикою нормативного закріплення засад їх створення та діяльності; детальному аналізу особливостей державної реєстрації благодійних організацій; державному контролю за їх діяльністю та припиненню діяльності, а також зарубіжному досвіду нормативного врегулювання відповідних питань. Розкрито шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій.

Ключові слова: адміністративна процедура, адміністративні послуги, адміністративно-правове регулювання, благодійна діяльність, благодійні організації, державний контроль, державна реєстрація, припинення діяльності, публічна адміністрація.

Аннотация

Кожушко Е.О. Административно-правовое регулирование порядка создания и деятельности благотворительных организаций в Украине. -Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2013.

Диссертация является одним из первых в отечественной административно-правовой науке комплексным монографическим исследованием административно-правового регулирования порядка создания и деятельности благотворительных организаций в Украине. На основе анализа общетеоретической правовой и административно-правовой научной литературы рассматриваются доктринальные положения административно-правового регулирования порядка создания и деятельности благотворительных организаций в Украине. Диссертантом выделены следующие признаки благотворительных организаций: самостоятельность, неприбыльность, самоуправление, целевая направленность, добровольность. Приведен авторский вариант классификации благотворительных организаций по различным критериям. Рассмотрены принципы построения благотворительных организаций, среди которых: верховенство права, законность, гуманность, общность интересов и равенство прав участников, гласность, добровольность, самоуправление, общественный характер, свободный выбор форм благотворительности; раскрывается их важное значение, а также обращается внимание на функции благотворительных организаций, которые представляют собой предусмотренные законодательством и внутренними документами (уставом) направления их деятельности и реализации их полномочий, зависящие от целей, направленности. Проанализирован генезис возникновения благотворительных организаций, нормативного закрепления и исследования в правовой доктрине основ их создания и деятельности, выделены его основные этапы. В работе приведена административно-правовая характеристика видов административных процедур: государственной регистрации благотворительных организаций, государственного контроля за деятельностью благотворительных организаций и прекращения их деятельности. Проанализирован опыт административно-процедурной деятельности при создании благотворительных организаций в зарубежных странах с особым акцентом на его особенностях в европейских и постсоветских странах, обусловленных исторической, национальной спецификой; обосновано положение о том, что их положительный опыт может быть заимствован и в Украине. Определены основные перспективы развития и административно-правового регулирования порядка создания и деятельности благотворительных организаций в Украине, намечены основные тенденции относительно общей системы реформирования административных процедур, а также административно-правового регулирования порядка создания и деятельности благотворительных организаций в Украине.

Ключевые слова: административная процедура, административные услуги, административно-правовое регулирование, благотворительная деятельность, благотворительные организации, государственный контроль, государственная регистрация, прекращение деятельности, публичная администрация.

Annotation

Kozhushko О.О. Administrative and legal regulation of order of creation and activity of philanthropic organizations in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on the obtaining of scientific degree of Candidate of Laws by specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. -Zaporizhzhia National University, Ukraine, Zaporizhzhia, 2013.

The dissertation is devoted to the coverage of administrative and legal bases of regulation of the procedure of creation and activity of philanthropic organizations in Ukraine. Attention is paid to the phenomenon of charitable organizations in the system of the subjects of the administrative-legal relations, research in the administrative and legal science in the administrative-legal regulation of their creation and functioning, the principles of their creation and activity, a more detailed analysis of the state registration of charitable organizations, state control over their activity and the cessation of their activities, and the foreign experience of legal regulation of the relevant issues, directions of its borrowing, and the main ways of improvement of the respective type of legal regulation of an order of creation and activity of philanthropic organizations in Ukraine.

Key words: administrative procedure, administrative services, administrative and legal regulation of charitable activities and charitable organizations, state control, state registration, termination of activities, public administration.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. В умовах розвитку адміністративного права, кардинальних перетворень його структурних складових, у тому числі змісту, призначення, сутності, реформування зазнає як вся галузь у цілому, так і окремі її ланки. У сучасних умовах демократизації суспільних відносин, орієнтації України на європейські стандарти в системі публічного адміністрування та законодавстві обґрунтованою є необхідність дослідження сфер адміністративно-правового регулювання, а також взаємовідносин приватних осіб із публічною адміністрацією. Одним із головних інститутів розвинутого громадянського суспільства є добровільна безкорислива благодійна діяльність, що, у свою чергу, вимагає як розвитку соціальних відносин в Україні, так і концентрації уваги на перегляді адміністративно-правових засад регулювання у сфері благодійної діяльності, адже в сучасних умовах державотворчих та правотворчих процесів зазнає ґрунтовного оновлення законодавство щодо порядку створення та діяльності благодійних організацій, відбувається вдосконалення нормативних засад адміністративно-процедурного законодавства, пошук оптимальних моделей взаємодії органів публічної адміністрації з приватними особами, зокрема 05.07.2012 р. було прийнято Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», який набув чинності 03.02.2013 р. Відсутність теоретичної розробки зазначених питань негативно впливає на правотворчу і правозастосовчу діяльність, що призводить до зниження ефективності діяльності благодійних організацій і не дозволяє їм виконувати свою основну місію. Проблема дослідження благодійної діяльності взагалі та і її адміністративно-правових засад зокрема становить собою досить актуальну і важливу соціокультурну проблему в контексті нової якості сучасного українського суспільства, адже більшість населення потребує соціальної підтримки, допомоги та захисту, які держава ще нездатна надати у повному обсязі, а вирішення цієї проблеми є найважливішим завданням держави й громадськості. Так, виникла необхідність усвідомлення ролі благодійної діяльності для суспільства, дослідження її феномену в контексті адміністративно-правового регулювання, адже призначення такої діяльності важко переоцінити, оскільки за її допомогою вирішується широке коло завдань.

Кількість благодійних організацій в Україні зростає. За даними ЄДРПОУ, оприлюдненими Державною службою статистики України, станом на початок 2011 р. було зареєстровано 12860 благодійних організацій, на початку 2012 р. - 13475, наприкінці 2012 р. - 14029, що свідчить про масовість організацій такого типу.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання роботи склали наукові праці таких дослідників адміністративного права та процесу: В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.М. Бевзенка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, Є.Є. Додіної, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Р.С. Мельника, С.Г. Стеценка, Р.В. Сінєльніка, В.П. Тимощука, С.В. Тихомирова, В.К. Шкарупи та ін. Однак на сьогодні відсутні комплексні монографічні праці, в яких би повно та всебічно розглядалися засади саме адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні, а у виконаних наукових дослідженнях зазначена проблема аналізувалася фрагментарно або в рамках широкої адміністративно-правової проблематики, без відповідного комплексного підходу, що свідчить про необхідність узагальнення теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки сучасних тенденцій розвитку адміністративно-правового регулювання благодійної діяльності в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Плану наукових досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2011-2014 рр. та комплексного наукового проекту «Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0111U008532). Крім того, тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до адміністративного законодавства, зокрема, спрямованих на розвиток взаємодії органів публічної адміністрації з приватними особами, та має безпосереднє відношення до Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленої Постановою Кабінету Міністрів України від 16.08.1999 р., Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22.07.1998 р., а також пов'язана з Указом Президента України від 09.12.2010 р. «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», Указом Президента України від 24.03.2012 р. «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» та Концепцією розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.02.2006 р.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права, норм діючого законодавства України, вітчизняного, зарубіжного досвіду, а також узагальнень практичного його застосування здійснити аналіз засад адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні, сформулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування в зазначеній сфері.

Для досягнення мети дисертаційної роботи були поставлені такі задачі:

- визначити особливості ґенези благодійних організацій, нормативного закріплення та дослідження в правовій доктрині порядку їх створення та діяльності;

- виокремити основні наукові підходи до поняття, ознак, функцій, видів, принципів побудови благодійних організацій, порядок створення та діяльності яких є об'єктом адміністративно-правового регулювання;

- з'ясувати специфічні особливості адміністративно-правових засад державної реєстрації благодійних організацій як різновиду адміністративної процедури;

- охарактеризувати особливості державного контролю за діяльністю благодійних організацій;

- визначити адміністративно-правові аспекти припинення діяльності благодійних організацій;

- узагальнити зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій та окреслити основні напрями його запозичення в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері створення та діяльності благодійних організацій в Україні.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження складають різні наукові методи та прийоми наукового пізнання: як загальнонаукові (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальні (порівняльно-правовий, документальний аналіз тощо), - що використовувалися одночасно з метою забезпечення достовірності знань, вирішення поставлених задач, обґрунтування зроблених висновків і рекомендацій. Так, діалектичний метод застосовано задля дослідження теоретичних і нормативних положень щодо адміністративно-правового регулювання благодійної діяльності й порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні (всі розділи); історико-правовий метод використано для вивчення адміністративно-правового регулювання процедур створення та діяльності благодійних організацій у його розвитку, виявлення зв'язків минулого із сучасним (підрозділ 1.1); системно-структурний підхід використовувався при визначенні предмету адміністративно-правового регулювання діяльності благодійних організацій (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3); логіко-семантичний - для формулювання відповідних дефініцій (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.3). Важливу роль відіграв порівняльно-правовий метод, який дозволив виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій (розділ 3). Методи моделювання, синтезу та аналізу використані для розробки пропозицій з удосконалення вітчизняного законодавства. Специфіка досліджуваного об'єкту, його міжгалузевий характер зумовили застосування низки наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3), поєднання критичного і раціонального (розділ 3), порівняльно-ретроспективного (підрозділ 1.1), єдності логічного та системного підходу (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Ці та інші методи наукового пізнання використовувались у взаємозв'язку, що сприяло проведенню всебічного аналізу, обґрунтуванню теоретичних висновків та практичних рекомендацій.

Нормативна основа дослідження - раніше діюче, чинне та перспективне законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн, у тому числі адміністративне (процесуальне, процедурне, деліктне), перспективне законодавство.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Державною службою статистики України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за своїм характером і змістом дисертація є однією з перших в Україні праць, яка присвячена комплексному та системному дослідженню порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні. У дисертації сформульовано низку концептуально нових положень і висновків, зокрема:

вперше:

- запропоновано авторське визначення поняття державної реєстрації благодійних організацій як виду адміністративної процедури, що регламентується нормами адміністративного права, відноситься до управлінської діяльності органів публічної адміністрації з вирішення індивідуальних справ, полягає у фіксації факту створення благодійних організацій шляхом внесення певних відомостей до спеціальних реєстрів, а також у складанні та видачі необхідних документів, включає кілька етапів та має власні особливості; поняття державного контролю за діяльністю благодійних організацій як регулярної, систематичної функції органів публічного адміністрування, що включає їх безпосереднє практичне втручання в діяльність благодійних організацій та полягає в послідовному спостереженні за їхньою діяльністю, в отриманні об'єктивної й достовірної інформації про стан законності і дисципліни в їхній діяльності, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства, виявленні причин, що сприяли порушенням правових норм, застосуванні заходів відповідальності до винних осіб, виявленні справжнього стану справ у сфері діяльності благодійних організацій, виконанні прийнятих рішень тощо; поняття припинення діяльності благодійних організацій як процесу завершення діяльності благодійних організацій, регламентованої законом адміністративної процедури, яка здійснюється в добровільному або примусовому порядку шляхом реорганізації чи ліквідації благодійних організацій зі скасуванням державної реєстрації;

- проаналізовано ґенезу дослідження адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативного закріплення відповідних засад у вітчизняному законодавстві, виявлено особливості, тенденції цього процесу у зв'язку з чим умовно виокремлено кілька етапів із притаманною кожному з них специфікою: 1) дореволюційний (кін. XVIII ст. - кін. XIX ст.), для якого характерна фрагментарність законодавчого регулювання; 2) радянський (кін. XIX ст. - поч. XX ст.), що характеризується узагальненим змістом нормативного закріплення; 3) сучасний (кін. ХХ ст. - поч. ХХІ ст.), який визначається стрімким розвитком благодійної діяльності в Україні, характеризується детальною (хоча й недостатньо) регламентацією адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні у спеціальному Законі України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації» та інших підзаконних нормативно-правових актах, що регулюють засади їхнього функціонування;

- детально охарактеризовано процедури державної реєстрації та контролю за діяльністю благодійних організацій в Україні як різновидів адміністративних процедур, сформульовано пропозиції щодо вдосконалення їх нормативних засад;

удосконалено:

- підходи щодо доцільності розгляду порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні як адміністративних процедур, у тому числі з урахуванням їх поділу за такими критеріями: за суб'єктом ініціативи (заявні і втручальні процедури); залежно від предмета діяльності органів публічної адміністрації (реєстраційні, контрольно-наглядові процедури); за порядком здійснення (звичайні та спрощені процедури); залежно від виду діяльності публічної адміністрації (за участю благодійних організацій - при здійсненні державної реєстрації та без залучення благодійних організацій - при проведенні державного контролю);

- визначення поняття благодійної організації як недержавної організації, яка створюється для добровільної безкорисливої, неприбуткової діяльності в інтересах суспільства або окремих категорій осіб;

- положення про систематизацію та узагальнення зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій, визначення пріоритетів його запозичення в Україні;

набули подальшого розвитку:

- положення щодо класифікаційного поділу адміністративних процедур та особливостей порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні як різновиду адміністративних процедур;

- доктринальні положення щодо обґрунтування необхідності реформування відносин публічної адміністрації та благодійних організацій;

- визначення основних тенденцій подальшого розвитку адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути використані:

- у науково-дослідній діяльності: результати дослідження поглиблюють існуючі уявлення про сучасний стан та основні тенденції адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій в Україні та можуть бути використані для подальших наукових досліджень із відповідної проблематики, зокрема розробки теоретичних та практичних проблем адміністративних процедур, засад адміністративної реформи, при проведенні наукових семінарів (акт впровадження Запорізького національного університету від 21.01.2013 р.);

- у правотворчій та правозастосовчій діяльності: результати дослідження містять низку пропозицій щодо прийняття нового та внесення змін до чинного законодавства, запропоновані рекомендації можуть бути використані для підвищення ефективності практичної діяльності суб'єктів публічної адміністрації в процесі здійснення адміністративних процедур відносно благодійних організацій та контролю за їхньою діяльністю; (акт впровадження Запорізького обласного благодійного фонду «Світлозір» від 22.01.2013 р.);

- у навчальному процесі - при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисциплін «Адміністративне право України», «Адміністративний процес», «Господарське право», а також при підготовці наукових статей і повідомлень (акти впровадження Юридичного інституту Національного авіаційного університету від 10.01.2013 р., Запорізького національного університету від 21.01.2013 р., ДВНЗ «Національний гірничий університет» від 11.02.2013 р., Бердянського інституту державного та муніципального управління Класичного приватного університету від 20.02.2013 р., Національного університету державної податкової служби України від 22.03.2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на 6 науково-практичних конференціях: «Сучасне правотворення: питання теорії та практики» (м. Одеса, 2012 р.), «Актуальні питання розвитку та взаємодії публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 2012 р.), «Право як ефективний суспільний регулятор» (м. Львів, 2013 р.), «Сучасні наукові дослідження представників юридичної науки - прогрес законодавства України майбутнього» (м. Дніпропетровськ, 2013 р.), «Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання суспільних відносин» (м. Харків, 2013 р.), «Право, суспільство і держава: форми взаємодії» (м. Київ, 2013 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у 5 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, а також у 6 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять п'ять підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 200 сторінок. Список використаних джерел налічує 257 найменувань і займає 28 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, розкривається наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Благодійні організації, порядок їх створення і діяльності як об'єкт адміністративно-правового регулювання: загальнотеоретичні та історико-правові аспекти» складається з двох підрозділів і присвячений загальнотеоретичним та історико-правовим аспектам благодійних організацій.

У підрозділі 1.1 «Генеза благодійних організацій, нормативного закріплення та дослідження в правовій доктрині засад їх створення і діяльності» на підставі розгляду та аналізу довідково-енциклопедичної, навчальної, наукової літератури досліджено історичні передумови становлення й розвитку благодійних організацій на території України та інших держав у різні історичні періоди з виокремленням особливостей відповідних процесів. Здобувачем доведено, що ґенеза виникнення та розвитку благодійних організацій тісно пов'язана з поняттям благодійної діяльності на різних етапах розвитку суспільства. Обґрунтовано думку про те, що перші спроби благодійної діяльності зародилися в період першохристиянства, а благодійні організації пройшли тернистий шлях свого становлення: своєрідні суспільні благодійницькі інститути, засновниками яких були церкви, монастирі, християнські громади, модифікувалися у князівську благодійність, яку поступово витіснила церковна опіка, і лише на початку ХХ ст. добродійні товариства і союзи набули ознак та особливостей, притаманних сучасним вітчизняним благодійним організаціям. Автором відзначається відсутність комплексних монографічних досліджень, безпосередньо присвячених засадам адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій в Україні. В основному в наявних наукових джерелах різних історичних періодів висвітлюються окремі аспекти діяльності благодійних організацій, здебільшого в історичному аспекті (роботи Ю.І. Гузенка, О.М. Доніка, Н.А. Колосової, В.М. Корнієнка, Ф.Я. Ступака та ін.), культурологічному аспекті (роботи О.А. Кочнової), філософському аспекті (роботи Н.О. Савранської). В адміністративно-правовій доктрині благодійні організації лише згадуються при висвітленні адміністративно-правових засад регулювання в економічній сфері (роботи Н.В. Глєбової, А.І. Цьорох та ін.), при розширеному визначенні суб'єктів адміністративного права (роботи С.Г. Стеценка, П.С. Лютікова та ін.), при розгляді адміністративно-процедурних питань (роботи О.С. Лагоди, О.І. Миколенка, В.П. Тимощука, А.М. Школика та ін.). Автором виділено кілька напрямів доктринального дослідження адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні, проаналізовано кожен етап окремо та обґрунтовано існування з ХХ ст. тенденції до звуження об'єкту наукового дослідження, нормативно-правового регулювання, а саме: від загальних питань діяльності благодійних організацій - до окремих аспектів їх функціонування. Аргументовано, що необхідно зберегти відповідні тенденції задля створення ґрунтовного доктринального базису для подальших нормотворчих процесів.

Проаналізовано законодавство різних історичних періодів, яке визначало, хоча і фрагментарно, деякі засади адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій (наприклад, Узгодження суперечних канонів 1100 р., Статут князя Володимира Великого 996 р., Приказы общественного призрения 1775 р., Закон Англії про бідних («Poor Laws» 1834 р.), Закон Російської імперії «Про впорядкування благодійної діяльності» 1869 р., Тимчасові правила про товариства і союзи 1906 р., Положення про добровільні товариства та їх спілки 1932 р., Постанова 1930 р. «Про порядок створення та ліквідації Всесоюзних товариств і спілок, що не переслідують мети отримання прибутку», Закон України від 16.09.1997 р. «Про благодійництво та благодійні організації» тощо); відзначено відсутність у різні історичні часи єдиного нормативно-правового акту, який би в систематизованому вигляді визначав поняття і регламентував адміністративні процедури щодо порядку створення та діяльності благодійних організацій. Акцентовано увагу на оновленому правовому масиві регулювання благодійної діяльності в Україні, водночас обґрунтовано потребу його узгодження з положеннями чинного та перспективного адміністративно-процедурного законодавства України.

У підрозділі 1.2 «Благодійні організації, порядок створення та діяльності яких є об'єктом адміністративно-правового регулювання: поняття, види, принципи їх побудови та основні функції» проаналізовано поняття «благодійність» і визначено її характерні ознаки: це діяльність, яка має добровільний характер, власну мету створення та діяльності, яка полягає в наданні різного роду допомоги, що може мати різний характер (матеріальний, фінансовий, організаційний тощо) й суб'єктно направлена (надається тим, хто її потребує: особі, групі осіб, організаціям тощо). Автором здійснено дослідження співвідношення поняття благодійної діяльності із суміжними правовими поняттями (благодійність, благодійництво, благочинність, доброчинність, меценатство, спонсорство, волонтерство), обґрунтовано потребу їх чіткого розмежування, завдяки чому запропоновано доктринальну і нормативну дефініцію благодійної організації (при використанні для дослідження її правового статусу як учасника адміністративних правовідносин), виокремлено характерні ознаки благодійних організацій та викладено докладну їх характеристику. Дисертантом обґрунтовано потребу класифікаційного поділу благодійних організацій, запропоновано авторський варіант їх класифікації з використанням різних критеріїв: за територіальним принципом (всеукраїнські, місцеві, міжнародні); за організаційно-правовими формами благодійних організацій (благодійне товариство, благодійна установа, благодійний фонд); за сферами (в освіті, охороні здоров'я, екології, науці, спорті, соціальному захисті тощо). Розглянуто принципи створення та діяльності благодійних організацій, а саме: верховенство права, законність, гуманність, спільність інтересів і рівність прав учасників, гласність, добровільність, самоврядування, суспільний характер, вільний вибір форм благодійництва, обґрунтовується важливе їх значення, а також звернуто увагу на функції благодійних організацій, основні серед яких - передбачені законодавством та внутрішніми документами напрямки їх діяльності та реалізації їхніх повноважень, вони залежать від цілей, спрямування і передбачаються статутом благодійної організації.

Розділ 2 «Державна реєстрація, контроль та припинення діяльності благодійних організацій: адміністративно-правова характеристика» складається з трьох підрозділів і присвячений адміністративно-процедурним аспектам створення і діяльності благодійних організацій.

У підрозділі 2.1 «Адміністративно-правова характеристика державної реєстрації благодійних організацій» насамперед на підставі узагальненого аналізу наукових та навчальних джерел доведено, що державна реєстрація благодійних організацій є видом адміністративної процедури і відноситься до управлінської діяльності органів публічної адміністрації з вирішення індивідуальних справ, що полягає у фіксації факту створення благодійних організацій шляхом внесення певних відомостей до спеціальних реєстрів (ЄДРПОУ, Реєстру неприбуткових організацій), а також у складанні та видачі необхідних документів (свідоцтв, повідомлень тощо), включає кілька етапів та має складний характер і власні особливості.

З'ясовано, що порядок державної реєстрації благодійних організацій є саме адміністративною процедурою, адже він здійснюється на основі адміністративно-правових норм органами публічної адміністрації, а також іншими суб'єктами, що наділені владними повноваженнями, які реалізуються відповідно до їх компетенції (державним реєстратором тощо); процедура спрямована на досягнення цілі та вирішення завдань, тобто забезпечує задоволення потреб приватних осіб (благодійних організацій) й отримання певного результату - реєстрацію благодійних організацій. Особливістю державної реєстрації благодійних організацій є те, що ця процедура, окрім загального порядку у сфері реєстрації юридичних осіб, не вимагає додаткового підтвердження законності (повідомлення про заснування, акредитація тощо), тобто легалізація благодійних організацій здійснюється лише шляхом їх державної реєстрації.

Підрозділ 2.2 «Державний контроль за діяльністю благодійних організацій» присвячений аналізу поняття державного контролю, його співвідношенню із суміжними правовими поняттями, виокремленню його характерних ознак, а також характеристиці особливостей державного контролю саме за діяльністю благодійних організацій. Дисертантом запропоновано авторське визначення державного контролю за діяльністю благодійних організацій, яке може бути використано в адміністративно-правових доктринальних дослідженнях, а також нормативно закріплено. На підставі узагальненого аналізу наявних класифікацій видів державного контролю та з урахуванням специфіки його здійснення за діяльністю благодійних організацій запропоновано класифікацію державного контролю за діяльністю благодійних організацій за такими критеріями: за суб'єктами, яких вони об'єднують; за безпосереднім об'єктом контролю; за статусом діяльності; за часом; за обсягом; за формами, способами, методами; за спрямованістю діяльності. Найбільш поширеними формами державного контролю за діяльністю благодійних організацій є проведення планових, позапланових та інших перевірок, обстежень, моніторингів тощо. Зокрема, загальний контроль за діяльністю благодійних організацій виконують органи публічної адміністрації, хоча контроль не є їх основною функцією. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень здійснюють державний нагляд і контроль за дотриманням законодавства у сфері державної реєстрації благодійних організацій, вживають заходів для запобігання порушень у зазначеній сфері та приймають відповідні рішення, обов'язкові до виконання. Запропоновано визначення принципів контролю за діяльністю благодійних організацій як положень, ідей, обов'язкових вимог для виконання, що спираються на досягнення науки, закріплені в законодавстві та апробовані на практиці, виражають інтереси суспільства, спрямовані на вдосконалення благодійної діяльності, серед яких виокремлено такі: верховенство права, законність, об'єктивність, постійність, гласність, дієвість, оперативність, плановість, регулярність, ефективність, економічність, повнота, всебічність, обґрунтованість, системність, науковість, професіоналізм, цілеспрямованість, неупередженість, результативність.

Підрозділ 2.3 «Припинення діяльності благодійних організацій» присвячений адміністративно-правовій характеристиці припинення благодійних організацій як різновиду адміністративної процедури. У роботі доводиться, що припинення діяльності благодійних організацій може бути здійснене в добровільному чи примусовому порядку шляхом реорганізації чи ліквідації благодійних організацій зі скасуванням державної реєстрації. Автором проаналізовано способи реорганізації благодійних організацій: злиття, приєднання, поділ, виділення, перетворення; визначено, що кожен із них має певні особливості, однак всі вони зумовлюють створення цілком нової благодійної організації. У роботі зазначено, що ліквідацією є абсолютне остаточне припинення будь-якої діяльності благодійної організації, що здійснюється у встановленому законодавством порядку шляхом проведення низки послідовних дій: прийняття рішення щодо ліквідації благодійної організації і його документальне оформлення; створення ліквідаційної комісії; внесення до Єдиного державного реєстру запису про рішення щодо припинення благодійної організації; інформування податкових органів про ліквідацію благодійної організації і порядок зняття з податкового обліку; інформування інших державних органів про ліквідацію благодійної організації і зняття з обліку; закриття банківських рахунків; передача документів про ліквідацію до архіву; підготовка пакету документів для державної реєстрації припинення благодійної організації; власне сама державна реєстрація припинення благодійної організації. З урахуванням специфіки створення та діяльності благодійних організацій та з метою уникнення зловживань запропоновано внести зміни до чинного законодавства, в тому числі й до Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації» та Проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, закріпивши єдиний спосіб припинення діяльності благодійних організацій - ліквідацію.

У розділі 3 «Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій та основні напрямки його запозичення в Україні» обґрунтовується доцільність комплексного підходу до вирішення відповідного питання з акцентом на врахуванні зарубіжного досвіду благодійних організацій зарубіжних країн.

Враховано зв'язок вітчизняного нормотворення з процесами європейської інтеграції та адаптації законодавства до міжнародних стандартів, обґрунтовано доцільність і можливість запозичення позитивних нормотворчих та правотворчих досягнень, запроваджених і апробованих в зарубіжних країнах. Разом із тим дисертант наголошує на потребі виваженого підходу до запозичення зарубіжного законодавства та його апробації, врахування вітчизняних правових, історичних та національних особливостей і традицій. Найбільш прийнятними у сфері благодійної діяльності для України вважаються певні позитивні аспекти зарубіжного досвіду: посилена увага та підтримка з боку держави (досвід США), визначення окремого органу, відповідального за проведення контролю щодо дотримання статутних цілей (досвід Російської Федерації), подання до органу, який прийняв рішення про реєстрацію, звіту з розгорнутою інформацією, можливість відкритого доступу до таких звітів для підтвердження гласності благодійних організацій, прозорості їх діяльності (досвід Республіки Болгарія, Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Королівства Іспанія, Литовської Республіки, Республіки Польща, Угорщини та Чеської Республіки), закріплення в законодавстві спрощеної процедури припинення благодійних організацій - без складання ліквідаційного балансу, якщо їх активи передано іншим благодійним організаціям після внесення певних записів у державний реєстр (досвід Словацької Республіки).

Автором доведено можливість запозичення досвіду щодо вдосконалення нормативного закріплення адміністративних процедур на законодавчому рівні (досвід Республіки Австрія, Фінляндської Республіки, Естонської Республіки, Киргизької Республіки, Республіки Білорусь) та узгодження спеціального законодавства, що регламентує благодійну діяльність, із процедурним. З метою вирішення дискусійних питань, усунення проблем правозастосовчого характеру у відповідній сфері відносин дисертантом запропоновано прийняття кодифікованого нормативно-правового акту з питань адміністративної процедури - Адміністративно-процедурного кодексу України, положення якого поширюватимуться й на процедури за участю благодійних організацій; внесення змін та доповнень до положень спеціального Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації» в частині узгодження його положень з положеннями майбутнього Адміністративно-процедурного кодексу України щодо адміністративних процедур реєстрації, контролю, припинення діяльності благодійних організацій.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в комплексному правовому аналізі адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій в Україні та формулюванні на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки положень нормативно-правових актів. Найбільш важливими є такі:

1. Визначено, що благодійні організації в Україні - це невід'ємний елемент демократичного, правового суспільства, вони створюються для задоволення й захисту законних, економічних, соціальних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших інтересів. У контексті характеристики ґенези благодійних організацій виокремлено основні етапи нормативного закріплення та дослідження в правовій доктрині засад їх створення та діяльності, а також наведено характеристику кожного з них. Розглянуто етапи дослідження в правовій доктрині адміністративно-правових засад створення і діяльності благодійних організацій: 1) етап первинних досліджень (охоплює період Середньовіччя з І ст. по Х ст.), 2) етап всебічних типових досліджень (з Х ст. по ХІХ ст.), 3) етап диференціації (розпочався наприкінці ХІХ ст. і триває дотепер).

2. Виокремлено такі специфічні ознаки благодійних організацій: самостійність, недержавність, неприбутковість, самоврядність, членство організації, цільова спрямованість, добровільність. Наведено авторський варіант класифікації благодійних організацій за різними критеріями. Виокремлено основні принципи побудови благодійних організацій, функції благодійних організацій, порядок створення та діяльності яких є об'єктом адміністративно-правового регулювання.

3. Визначено, що державна реєстрація благодійних організацій - це різновид адміністративної процедури, офіційний, встановлений нормативно-правовими актами порядок розгляду та вирішення конкретної адміністративної справи, спрямований на підтвердження легального правового статусу. Обґрунтовано, що процедура державної реєстрації благодійних організацій є досить складною, занадто обтяжливою, громіздкою і потребує спрощення. Зазначено, що певні незручності створюють самі суб'єкти реєстрації, наприклад державні органи на практиці встановлюють власні вимоги до переліку і до форм поданих для реєстрації документів. Наголошено на тому, що реєстрація благодійних організацій має надмірний обсяг, задеталізованість, нечіткість строків подання документів для державної реєстрації. Запропоновано усунення відповідних проблем шляхом нормативного закріплення засад у майбутньому перспективному законодавстві, в якому доцільним було б спростити процедуру державної реєстрації благодійних організацій шляхом мінімізації контакту з державними органами. Наголошено на законодавчому закріпленні процесу реєстрації благодійних організацій з чітким і конкретним визначенням у ст. 15 Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації»: 1) повного переліку необхідних документів для державної реєстрації благодійних організацій; 2) чітко визначених строків, протягом яких державний орган повинен здійснити державну реєстрацію благодійних організацій; 3) чіткого визначення підстав для відмови в державній реєстрації благодійних організацій.

4. Встановлено особливості державного контролю за діяльністю благодійних організацій, серед яких виокремлено: відсутність єдиного спеціалізованого уповноваженого органу державного контролю за діяльністю благодійних організацій; наявність багатьох суб'єктів, які здійснюють контрольні повноваження; широке коло контрольних повноважень суб'єктів, серед яких і право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта; безпосередній об'єкт контрольних правовідносин - діяльність благодійних організацій. Виокремлено суб'єктів здійснення державного контролю за діяльністю благодійних організацій. У зв'язку з відсутністю окремого спеціально уповноваженого органу, який покликаний реалізовувати контрольні повноваження щодо благодійних організацій, доцільним вбачається внесення змін до спеціального законодавства про благодійні організації (ст. 26 Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації»), якими визначити перелік органів публічної адміністрації, що наділені контрольними повноваженнями щодо благодійних організацій.

5. З'ясовано, що припинення діяльності благодійних організацій - це процес завершення діяльності благодійних організацій, регламентована законом адміністративна процедура, яка здійснюється в добровільному чи примусовому порядку шляхом реорганізації чи ліквідації благодійних організацій зі скасуванням державної реєстрації. Запропоновано припинення благодійних організацій розглядати як адміністративну процедуру, адміністративну послугу (за наявності «заявного» характеру). Для вдосконалення нормативної регламентації цієї процедури та уникнення зловживань у сфері благодійної діяльності запропоновано внесення змін до ст. 18 Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації», що полягають у закріпленні єдиного способу припинення - ліквідації.

6. Визначено, що дослідження зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання порядку створення та діяльності благодійних організацій, порівняння його з вітчизняним досвідом, виокремлення позитивних здобутків, апробованих часом, та виокремлення основних напрямків його запозичення в Україні є доцільним для вітчизняного нормотворення. Однак наголошено на застереженні щодо копіювання зарубіжного досвіду, адже він не завжди може бути позитивним для України. Доведено можливість запозичення зарубіжного досвіду щодо вдосконалення нормативного закріплення адміністративних процедур на законодавчому рівні за прикладом Республіки Австрія, Фінляндської Республіки, Естонської Республіки, Киргизької Республіки, Республіки Білорусь та ін. та узгодження спеціального законодавства, що регламентує благодійну діяльність, із процедурним. Запропоновано прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, положення якого поширюватимуться й на процедури за участю благодійних організацій; внесення змін та доповнень до спеціального Закону України від 05.07.2012 р. «Про благодійну діяльність та благодійні організації» в частині узгодження його положень з положеннями майбутнього Адміністративно-процедурного кодексу України щодо адміністративних процедур реєстрації, контролю, припинення діяльності благодійних організацій.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Кожушко О.О. Реєстрація благодійних організацій як об'єкт адміністративно-правового регулювання / О.О. Кожушко // Форум права. - 2012. - №. 4. - С. 495-500. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-4/12kooapr.pdf.

2. Кожушко О.О. Державний контроль за діяльністю благодійних організацій / О.О. Кожушко // Вісник Запорізького національного університету. Серія «Юридичні науки». - 2012. - № 4 (І). - С. 171-176.

3. Кожушко О.О. Ґенеза дослідження у правовій доктрині порядку створення і діяльності благодійних організацій, які є об'єктом адміністративно-правового регулювання / О.О. Кожушко // Митна справа. - 2013. - № 1 (85). -Ч. 2. - кн. 1. - С. 83-89.

4. Кожушко О.О. Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій / О.О. Кожушко // Вісник Запорізького національного університету. Серія «Юридичні науки». - 2013. - № 1 (І). - С. 140-146.

5. Кожушко О.О. Перспективи розвитку адміністративно-правового регулювання порядку створення і діяльності благодійних організацій в Україні / О.О. Кожушко // Митна справа. - 2013. - № 2 (86). - Ч. 2. - кн. 2. - С. 129-135.

6. Кожушко О.О. Ґенеза закріплення адміністративно-правового порядку створення і діяльності благодійних організацій в законодавстві / О.О. Кожушко // Сучасне правотворення : питання теорії та практики : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Одеса : Причорноморська фундація права, 2012. - Ч. 3. - С. 28-31.

7. Кожушко О.О. Поняття благодійних організацій як суб'єктів адміністративних правовідносин / О.О. Кожушко // Актуальні питання розвитку та взаємодії публічного та приватного права : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Запоріжжя : Істина, 2012. - Ч. 2. - С. 56-57.

8. Кожушко О.О. Адміністративно-правове регулювання припинення діяльності благодійних організацій / О.О. Кожушко // Право як ефективний суспільний регулятор : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Львів : Центр правничих ініціатив, 2013. - Ч. 2. - С. 6-8.

9. Кожушко О.О. Основні етапи реєстрації благодійних організацій / О.О. Кожушко // Сучасні наукові дослідження представників юридичної науки - прогрес законодавства України майбутнього : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Дніпропетровськ : Правовий світ, 2013. - С.76-78.

10. Кожушко О.О. Порівняльна характеристика нагляду і контролю / О.О. Кожушко // Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання суспільних відносин : матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Харків : Асоціація аспірантів-юристів, 2013. - С. 42-44.