Адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»

Міністерства освіти і науки України

Поєдинок Ярослава Анатоліївна

УДК 35.077.7

Адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Запоріжжя - 2013



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник:

кандидат юридичних наук Стрельченко Оксана Григорівна, Навчально-науковий інститут права та психології Національної академії внутрішніх справ, завідувач кафедри адміністративного права;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу;

доктор юридичних наук, доцент Мосьондз Сергій Олександрович, Університет сучасних знань, проректор з навчальної та наукової роботи.

Захист відбудеться «18» червня 2013 року о «1300» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий «16» травня 2013 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Захист біженців є одним із найбільш гострих питань, що здавна супроводжують людство. У широкому розумінні біженцем стає будь-яка особа, котра намагається врятуватися від обставин, що загрожують її життю, і тому вимушено залишає місце свого звичного або постійного проживання. Майже протягом всієї історії увага до цих людей залишалася у сфері моралі, а держави не мали юридичних зобов'язань щодо їх захисту. Однак з часом для захисту біженців почали застосовуватися правові норми. Це стало можливим завдяки зростанню в масовій свідомості поваги до прав людини. Центром правового вирішення проблем біженців спочатку стала Ліга Націй, а згодом - Організація Об'єднаних Націй. В їх рамках було укладено низку найважливіших міжнародних договорів про статус біженців. Найбільш значущим міжнародно-правовим документом у сфері захисту прав біженців є Конвенція про статус біженців 1951 р. та Протокол до неї 1967 р., яким скасовано обмеження дії Конвенції у часі. У 2002 р. Україна приєдналася до них без будь-яких застережень та почала формувати національне законодавство в зазначеній сфері відповідно до міжнародних стандартів. Показовим у цьому напряму є урегульований правовими нормами процес визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового або тимчасового захисту, як один з основних інститутів, яким гарантується дотримання прав і свобод людини, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення. Так, за даними Державної міграційної служби України, тільки в 2012 році до вказаного органу звернулося: з проханням надати їм статус біженця - 2135 осіб, з них було задоволено 456; за додатковим захистом - 780 осіб, з них було задоволено 156; за тимчасовим захистом - 145 осіб, з них було задоволено 34.

Разом із тим процесуальні особливості визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, мають чисельні прогалини та колізії, які не усунені в нещодавно прийнятому Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». Водночас хронічне недофінансування з боку держави та місцевого самоврядування задекларованих програм, спрямованих на захист біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, зумовлює постійне перенесення виконання запланованих заходів; низьким є рівень ідеологічної роботи державних органів та громадських організацій серед населення з формування у людей гуманного ставлення до біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.

Одним із шляхів вирішення означених проблем є наукові пропозиції з удосконалення процедури визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

Питання дослідження правового статусу біженців у різні часи були об'єктами досліджень широкого кола вчених: С. Бритченка, Ю. Бузницького, І. Гарної, О. Кузьменко, О. Малиновської, Т. Мінки, А. Мозоля, С. Мосьондза, В. Олефіра, В. Палька, І. Прибіткової, Ю. Римаренка, Н. Тиндик, С. Чеховича та ін. При розгляді сутності провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, було використано праці видатних учених у галузі права України та Російської Федерації, зокрема: В. Авер'янова, С. Алексєєва, Д. Бахраха, І. Беленчука, Ю. Битяка, О. Галагана, В. Гаращука, Е. Демського, О. Зими, Л. Коваля, Т. Коломоєць, В. Колпакова, А. Комзюка, О. Кузьменко, Д. Лук'янця, Р. Мельника, О. Миколенка, С. Тихомирова, В. Шкарупи та ін.

Комплексного дослідження змісту, структури та особливостей адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, у вітчизняній науці не проводилося, а окремі статті, монографії мають загальний описовий характер.

У зв'язку з цим, безумовно, існує потреба в поглибленому науковому дослідженні питань, що стосуються адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до указів Президента України, якими затверджена Концепція державної міграційної політики від 30 травня 2011 р. № 622/2011 та Національна програма інтеграції осіб, яким надано притулок в Україні, на період до 2020 р. від 22 квітня 2011 р. № 494/2011, розпоряджень Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з реалізації Концепції державної міграційної політики» від 12 жовтня 2011 р. № 1058-р., «Про затвердження Плану заходів щодо інтеграції мігрантів в українське суспільство на 2011-2015 роки» від 15 червня 2011 р. № 653-р, Наказу Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр.» від 29 липня 2010 р. № 347, плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2012 р.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права та норм чинного законодавства України, вітчизняного та зарубіжного досвіду, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, а також сформулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування в зазначеній сфері.

Мета дослідження зумовила вирішення таких задач:

визначити місце адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, в структурі адміністративного процесу;

розкрити структуру адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

з'ясувати мету, завдання та принципи адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

розкрити зміст правового статусу суб'єктів адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

виокремити та охарактеризувати строки адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

з'ясувати сутність доказів в адміністративному провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

розглянути особливості стадій адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

розробити конкретні пропозиції до національного законодавства та практичні рекомендації щодо адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають з приводу отримання правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.

Предметом дослідження є адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат публічного адміністрування, зокрема, визначено сутність термінів «особа, яка потребує тимчасового захисту», «провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» та ін. (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). При дослідженні місця адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, в системі адміністративного процесу застосовувався діалектичний метод (підрозділ 1.1). Системно-структурний, структурно-функціональний методи використані для дослідження стадій, а також строків та доказів адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Порівняльно-правовий метод дав можливість дослідити нормативно-правове регулювання адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (розділ 3). За допомогою соціологічного, статистичного методів і методу документального аналізу визначено недоліки процесуальної регламентації даного провадження, узагальнено юридичну практику, проаналізовано емпіричну базу Державної міграційної служби України, МВС України, Державної прикордонної служби України. Здійснено анкетування іноземних громадян та осіб без громадянства, що перебували у пункті тимчасового розміщення біженців у м. Мукачеве (380 осіб) (підрозділ 3.1). Компаративний метод використано для вироблення пропозицій стосовно вдосконалення законодавства, яким урегульовано порядок визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3, 3.4).

Комплексне використання вказаних загальнонаукових та юридично-галузевих методів забезпечило дослідження особливостей адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, та вирішення теоретичних і практичних завдань, що були поставлені автором.

Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані Державної міграційної служби України, МВС України, Державної прикордонної служби України за 2010-2012 рр.; б) результати інтерв'ювання 350 посадових та службових осіб, які працюють у спеціальних органах міграційної сфери; в) результати анкетування іноземних громадян та осіб без громадянства, що перебували у пункті тимчасового розміщення біженців у м. Мукачеве (380 осіб).

Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти‚ що регулюють міграційну сферу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в Україні комплексним дослідженням, що присвячене теоретичним та практичним проблемам процедури визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, в результаті якого автором запропоновано теоретично та практично значущі наукові концептуальні положення, а саме:

вперше:

проаналізовано поняття «адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту», під яким розуміється нормативно урегульована послідовна діяльність спеціального уповноваженого органу з питань міграції з визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

виокремлено ознаки та стадії адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

доведено, що метою провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є вирішення питання про захист особи, яка його потребує, шляхом визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового чи тимчасового захисту, а завданнями зазначеного провадження є ґрунтовна, в межах закону, перевірка наведених підстав, що спонукають до пошуку захисту в інших країнах, при підтверджені яких особі видається паспортний документ встановленого зразка, що посвідчує особу його власника та підтверджує факт визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту в Україні, і є дійсним для реалізації прав та виконання обов'язків, передбачених законами України;

розроблено проект інструкції «Про проведення співбесіди з особою, яка звертається за визнанням її біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту»;

удосконалено:

наукові положення щодо системи правових принципів провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту;

поняття «обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідування», «соціальна група», «принципи провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту», «особа, яка потребує додаткового захисту», «особа, яка потребує тимчасового захисту», «суб'єкти провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту»;

набули подальшого розвитку:

рекомендації щодо вдосконалення системи центральних органів виконавчої влади, відповідно доведено, що Управління міліції міграційного контролю повинно бути створено в системі Міністерства внутрішніх справ України та виконувати функції правоохоронного органу, а також співпрацювати з Держаною міграційною службою України в спосіб горизонтальних відносин;

особливості отримання статусу біженця чи особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, дітьми без супроводу дорослих;

пропозиції щодо вдосконалення процедури оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень сфери міграції;

сформульовано та доведено необхідність конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до нормативних актів України, а саме: до Законів України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про посвідчення біженця».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

у практичній діяльності департаменту правового забезпечення Міністерства соціальної політики України (акт впровадження департаменту правового забезпечення Міністерства соціальної політики України від 03.12.2012 р., акт впровадження Вищого адміністративного суду України від 14.12.2012 р.);

у навчальному процесі - під час підготовки навчально-методичних матеріалів і викладання таких навчально-юридичних дисциплін, як «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність» (акт впровадження Національної академії внутрішніх справ від 01.10.2012 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження оприлюднені дисертантом у формі доповідей на шести науково-практичних конференціях і круглих столах: «Людиноцентризм як домінанта соціокультурних вимірів людського буття» (м. Київ, 2010 р.), «Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання економіки» (м. Київ, 2011 р.), «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Київ, 2012 р.), «Державне управління: стратегія і тактика формування сучасного фахівця» (м. Київ, 2012 р.), «Публічне адміністрування в сучасних умовах» (м. Київ, 2012 р.), «Правові реформи в Україні: реалії сьогодення» (м. Київ, 2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в 5 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, а також у 6 тезах доповідей на науково-практичних конференціях і круглих столах.

Структура та обсяг дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять десять підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 222 сторінки. Список використаних джерел налічує 209 найменувань і займає 19 сторінок.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв'язок з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; визначено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації та впровадження, а також щодо публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Біженці та особи, які потребують додаткового або тимчасового захисту, як сторона правовідносин провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» зазначається, що розгляд сутності та особливостей структури провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, вимагає детального дослідження таких знакових правових категорій, як «біженець», «особа, яка потребує додаткового захисту», «особа, яка потребує тимчасового захисту», як сторони правовідносин у зазначеному проваджені. Відповідно доводитися, що сучасне визначення поняття «біженець», що міститься в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», потребує вдосконалення в частині понять «соціальна група» та «обґрунтовані побоювання». На підставі викладеного пропонується доповнити ст.1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» наведеними поняттями.

Аналізуючи дефініцію «особа, яка потребує додаткового захисту», що міститься в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», автор доводить її недоліки: по-перше, за законами логіки дефінієнтум не може дорівнювати дефініції, тобто «особа, яка потребує додаткового захисту, не може бути визначена як особа»; по-друге, з метою уніфікації правової норми не доцільно уточнювати акти, які встановлюють ознаки біженця; по-третє, особа, яка потребує додаткового захисту, претендує на спеціалізований захист, що проявляється у вигляді укриття від переслідувань, нелюдського поводження в країні перебування тощо; по-четверте, не є правильним перераховувати варіанти потрапляння зазначених суб'єктів до України: «змушена була прибути в Україну» або «змушена була залишитися в Україні» - доречно використати словосполучення «знаходиться в Україні»; по-п'яте, вираз «нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання» необхідно викласти таким чином: «нелюдського поводження чи покарання, або дій, що принижують людську гідність»; по-шосте, в дефініції необхідно обов'язково встановити обмеження такого змісту: «не застосовував насильства, загроз та сили до інших людей задля власного спасіння або спасіння своїх близьких». На підставі зазначеного в роботі запропонована авторська дефініція зазначеного терміну.

Ще одним суб'єктом правовідносин, що виникають при провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є особа, яка потребує тимчасового захисту. У роботі доведено, що дефініція, наведена в профільному законі, має низку обмежень та недоліків, які сьогодні призводять до порушення прав та свобод іноземних громадян та осіб без громадянства, визначених у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права. По-перше, не є виправданим обмеження надання тимчасового захисту зазначеним суб'єктам лише країнами, які мають спільний кордон з країною походження; по-друге, зовнішні агресії, іноземна окупація, громадянська війна, зіткнення на етнічній основі, природні чи техногенні катастрофи порушують не тільки громадський порядок, а й посягають на громадську безпеку, що й призводить до масових переселень. Відповідно до зазначеного в роботі запропоновано авторське поняття категорії «особи, які потребують тимчасового захисту».

У підрозділі 1.2 «Місце та структура провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, в структурі адміністративного процесу» встановлено, що адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, віднесено автором до адміністративно-процедурної групи. Виділення ознак зазначеного провадження сприяло формулюванню дефініції «адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту».

Дослідження структури даного провадження дало можливість дисертанту виокремити такі його стадії: І. Відкриття справи; ІІ. Попередній розгляд справи та прийняття рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; ІІІ. Оскарження та опротестування прийнятого рішення; ІV. Виконання рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

У підрозділі 1.3 «Мета, завдання та принципи провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» досліджено мету та завдання даного провадження. Запропоновано авторське визначення цих категорій. Встановлено, що принципи провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, - це найважливіші правові положення, що визначають природу, демократичні засади й систему адміністративно-процесуальної діяльності щодо встановлення та видачі документа, що підтверджує статус біженця або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, виступають підґрунтям для практичного їх застосування та допомагають у регулюванні суспільних відносин в даній сфері.

Доведено, що залежно від джерела нормативного закріплення, принципи, які складають підґрунтя провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, як різновид адміністративно-процедурного виду адміністративного процесу, можуть знаходити своє відображення: а) конституційні принципи: верховенства права, законності, гуманізму, рівноправності, об'єктивної істини, публічності, прозорості, належної адміністрації, національної мови провадження; б) в інших нормативно-правових актах: диспозитивності, стадійності, відповідальності суб'єкта правозастосування, прийняття рішення по справі з урахуванням державних установлень про «невислання», запобігання несправедливій дискримінації, вчинення дій пропорційно, поєднання письмовості та усності. Зміст кожного з перерахованих принципів розкрито у роботі.

Розділ 2 «Основні категорії провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Суб'єкти провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» визначено, що суб'єктами провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту є особи, які, відповідно до нормативно-правових приписів, наділені правами та обов'язками в системі визнання громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. До суб'єктів даного провадження автором віднесено: 1. Державну міграційну службу України (її посадових та службових осіб), Державну прикордонну службу України, СБУ, Управління міліції міграційного контролю, Міністерство закордонних справ України, Міністерство охорони здоров'я України, органи опіки та піклування; 2. осіб, які звернулися за визнаннями їх біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; 3. перекладача, експерта, адвоката, психолога, педагога. У роботі детально досліджується правовий статус даних суб'єктів та вносяться пропозиції щодо його вдосконалення.

Підрозділ 2.2 «Строки провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» присвячений дослідженню загальної теорії строків. Зазначається, що строки мають суттєве значення в правовому регулюванні суспільних відносин. Вони вказують початок, період дії і закінчення правовідносин; забезпечують своєчасне здійснення прав і обов'язків; вносять визначеність у правові відносини. Строки провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, є передбачені нормативно-правовими актами відрізки часу, протягом яких повинно буди виконано провадження по визнанню (не визнанню) іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту. У даному проваджені строки рахуються днями (робочими) та місяцями. Можуть визначати діяльність як негайну або таку, що розтягнута у часі. Зазначені процесуальні строки пов'язані зі вчиненням певної процесуальної дії щодо визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, тобто строки є засобами регулювання процесуальних відносин спеціальних суб'єктів, що беруть участь у згаданому провадженні, тому здебільшого вимога про додержання строків формулюється одночасно з вимогою про вчинення певної процесуальної дії.

У підрозділі 2.3 «Докази в провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» розглянуто зміст та особливості правових категорій «докази» та «доказування». Визначено, що докази в адміністративному провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, - це відомості про події, надані Державній міграційній службі України на підтвердження вимог щодо надання притулку особами, які беруть участь у справі, для всебічного й повного дослідження обставин адміністративної справи та винесення законного і справедливого рішення. Відповідно, доказування в провадженні про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, - це заснована на законі і регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність посадових та службових осіб Державної міграційної служби України, спрямована на своєчасне, повне й об'єктивне з'ясування обставин справи про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту. На сьогодні відсутній порядок та особливості проведення співбесіди як основного засобу доказування підстав, що дадуть можливість визнати іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту. Саме тому автором розроблено та запропоновано проект інструкції «Про проведення співбесіди з особою, яка звертається за визнанням її біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту» (даний проект запропоновано в додатках до дисертації).

Розділ 3 «Стадії провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Порушення провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» досліджено зміст та особливості етапів та дій даного провадження.

Першим етапом стадії порушення провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є попередній розгляд звернення іноземного громадянина та особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; він складається з таких дій: а) реєстрація заявника та поверхова перевірка підстав про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; б) внесення відомостей до централізованої інформаційної системи; в) відмова в прийнятті заяви про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (факультативна дія). Другий етап даної стадії визначено як оформлення особової справи для вирішення питання про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; він складається з: а) оформлення документів (заява, додаткові документи та довідки) для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; б) проведення дактилоскопії особи; в) реєстрації особової справи для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Автором детально досліджено зміст виділених етапів.

У підрозділі 3.2 «Розгляд та прийняття рішення по справі про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» обґрунтовано, що зазначена стадія складається з таких етапів: 1) аналіз наявних підстав для прийняття рішення по справі: а) проведення співбесіди із заявником, який потребує захисту; б) підготовка письмового висновку про результати проведеної співбесіди; 2) прийняття рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту (підписання наказу про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту). Розкриття змісту зазначених етапів дало можливість автору запропонувати доповнення до ст. 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

У підрозділі 3.3 «Оскарження та опротестування рішення про відмову у визнанні іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» зазначено, що дана стадія є факультативною, тобто необов'язковою, і настає лише у випадку, якщо особа не задоволена прийнятим рішенням і вважає, що її права порушені. Вона може закінчитися прийняттям одного з таких рішень: про відміну або про направлення матеріалів на повторний розгляд.

Зазначена стадія складається з таких етапів: 1) подання скарги до вищестоящого органу на дії, бездіяльність спеціально уповноваженого органу з питань міграції (факультативна); 2) подання позову до адміністративного суду України щодо оскарження прийнятого рішення; 3) подовження довідки про звернення за захистом в Україні на строк оскарження рішення.

Необхідно зауважити, що при проведені інтерв'ювання осіб, які звернулися за визнанням їх біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, 59 осіб (18,3 %) відповіли, що у них скарг на співробітників державних органів немає; 17 осіб (5,3 %) - що вони не зверталися до публічних органів. Всі інші висловили різні претензії до публічних органів та їх посадових осіб. На неуважне ставлення співробітників вказали 120 опитаних (37,3 %). На другому місці стоїть відповідь «Бюрократизм, тяганина» _ 101 особа (31,4 %) опитаних. На третьому місці виявилася відповідь «Вимога грошей за послуги» _ 75 осіб (23,3 %). На четвертому _ «Грубість з боку співробітників» _ 53 особи (16,5 %).

Вивчення сутності даних етапів зумовило пропозиції з удосконалення Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» такого характеру: ч. 1 ст. 12 запропоновано доповнити словами «протягом десяти робочих днів із дня отримання повідомлення про відмову можуть бути оскаржені в установленому законом порядку до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань міграції, а також до суду»; ч. 7 ст. 12 запропоновано доповнити словами: «призначення адвоката для надання безоплатної правової допомоги відбувається у порядку, встановленому законом. Договір про правову допомогу може бути укладено особою, її законними представниками, а також іншими особами за проханням чи згодою особи, скарга якої розглядається».

У підрозділі 3.4 «Виконання рішення про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту» доведено, що стадія виконання рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, складається з таких етапів: 1) оформлення посвідчення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту; 2) видача посвідчення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Дослідження змісту та особливостей зазначених етапів дало можливість запропонувати дисертанту доповнення до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про посвідчення біженця» такого змісту: «діти без супроводу, що мають рішення про визнання їх біженцем, отримують документ дитини, що посвідчує особу його власника та факт визнання його біженцем в Україні». Ідентичні зміни має бути внесено і до Положення про посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, а також запропоновано доповнення до п. 7 вказаного Положення такого змісту: «біженець (особа, яка потребує додаткового захисту) має з'явитись до органу міграційної служби особисто. У разі неможливості з'явитися до даного органу особисто її представник має з'явитись з відповідним дорученням, яке повинно бути нотаріально завірене».



ВИСНОВКИ

провадження іноземний громадянин біженець

У дисертаційній роботі наведено теоретичне узагальнення й нове бачення вирішення наукових завдань, зміст яких полягав у комплексному і правовому аналізі адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, та у виробленні пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення такого регулювання і підвищення ефективності його практичної реалізації. Сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

Визначено, що адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, - це нормативно урегульована послідовна діяльність спеціального уповноваженого органу з питань міграції щодо визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

Доведено, що адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, відноситься до адміністративно-процедурної групи проваджень.

Розкрито мету провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, яка полягає у вирішенні питання про захист особи, яка його потребує, шляхом визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового чи тимчасового захисту.

Зазначено, що завданням провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, є ґрунтовна, в межах закону, перевірка наведених підстав, що спонукають до пошуку захисту в інших країнах, при підтверджені яких особі видається паспортний документ встановленого зразка, що посвідчує особу його власника та підтверджує факт визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, в Україні і є дійсним для реалізації прав та виконання обов'язків, передбачених законами України.

Висвітлено зміст принципів провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, а саме: це найважливіші правові положення, що визначають природу, демократичні засади й систему адміністративно-процесуальної діяльності щодо встановлення та видачі документа, що підтверджує статус біженця або особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, виступають підґрунтям для практичного їх застосування та допомагають у регулюванні суспільних відносин у даній сфері.

Запропоновано під суб'єктами провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, розуміти осіб, які відповідно до нормативно-правових приписів наділені правами та обов'язками в системі визнання громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

Доведено, що Управління міліції міграційного контролю повинно бути запроваджено в структурі Міністерства внутрішніх справ України та виконувати передбачені нормативно-правовими актами функції правоохоронного органу та співпрацювати з Держаною міграційною службою України в спосіб горизонтальних відносин. За даними проведеного інтерв'ювання 68,0 % опитаних вважають зазначену пропозицію доречною і правильною, 8,0 % вважають, що міграційна система не повинна підпадати під компетенцію правоохоронних органів, 24,0 % не визначилися.

Запропоновано під доказами адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, розуміти відомості про події, надані Державній міграційній службі України на підтвердження вимог щодо надання притулку особами, які беруть участь у справі, для всебічного й повного дослідження обставин адміністративної справи та винесення законного і справедливого рішення. В той же час доказування у проваджені про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, - це заснована на законі і регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність посадових та службових осіб Державної міграційної служби України, спрямована на своєчасне, повне й об'єктивне з'ясування обставин справи про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту.

Визначено, що строками провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, є передбачені нормативно-правовими актами відрізки часу, протягом яких повинно буди здійснено провадження по визнанню (не визнанню) іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту.

Аналіз нормативно-правової бази, якою урегульовано порядок визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту, дав можливість дійти висновку про необхідність прийняття інструкції «Про проведення співбесіди з особою, яка звертається за визнанням її біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту», в якій необхідно визначити алгоритм дій уповноваженої посадової особи з перевірки даних, які сприяють позитивному рішенню про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту (даний проект розроблено дисертантом та запропоновано в додатках до дисертації).

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Поєдинок Я.А. Детермінація поняття «біженець» в сучасному законодавстві України / Я.А. Поєдинок // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. - 2012. - Вип. 2. - С. 271-277.

2. Поєдинок Я.А. Поняття та структура провадження про визнання іноземного громадянина (ОБГ) біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту / Я.А. Поєдинок // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. Серія юридична. - 2012. - № 5. - С. 61-68.

3. Поєдинок Я.А. Правовий статус суб'єктів владних повноважень у провадженні про визнання іноземного громадянина (ОБГ) біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту / Я.А. Поєдинок // Митна справа. - 2012. - № 5 (83). - ч. 2. - кн. 1. - С. 205-210.

4. Поєдинок Я.А. Доказування у проваджені про визнання іноземного громадянина (ОБГ) біженцем, або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту / Я.А. Поєдинок // Право і суспільство. - 2012. - № 4. - С. 116-121.

5. Поєдинок Я.А. Особливості процесуальних строків адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем, або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту / Я.А. Поєдинок // Вісник Запорізького національного університету. Серія «Юридичні науки». - 2012. - № 4 (І). - С. 191-196.

6. Поєдинок Я.А. Генезис становлення розвитку інституту екстрадиції / Я.А. Поєдинок // Людиноцентризм як домінанта соціокультурних вимірів людського буття : матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції Інституту філософії ім. Г. Сковороди НАН України. - К., 2010. - С. 142.

7. Поєдинок Я.А. Питання щодо співвідношення понять «видворення», «примусове видворення» та «примусове повернення на батьківщину / Я.А. Поєдинок // Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання економіки : матеріали міжвузівського науково-практичного семінару. - К., 2011. - С. 124.

8. Поєдинок Я.А. Правові принципи адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту / Я.А. Поєдинок // Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні : програма ІІІ всеукраїнської науково-теоретичної конференції. - К., 2012. - С. 98.

9. Поєдинок Я.А. Позитивні новації нового Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» / Я.А. Поєдинок // Державне управління: стратегія і тактика формування сучасного фахівця : матеріали конференції. - К., 2012. - С. 11.

10. Поєдинок Я.А. Особливості правового регулювання захисту прав та свобод біженців / Я.А. Поєдинок // Публічне адміністрування в сучасних умовах : матеріали VІІ науково-практичного семінару. - К., 2012. - С. 126.

11. Поєдинок Я.А. Правове реформування стадій адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту / Я.А. Поєдинок // Правові реформи в Україні: реалії сьогодення : матеріали ІV всеукраїнської науково-теоретичної конференції. - К., 2012. - С. 18.



АНОТАЦІЯ

Поєдинок Я.А. Адміністративне провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. ? Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2013.

Дисертація присвячена дослідженню адміністративного провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Особлива увага приділяється меті, завданням та принципам даного провадження, виокремлюються його стадії.

Розкривається зміст основних категорій провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту: «суб'єкти», «строки», «докази» та «доказування».

Здійснено аналіз стадій провадження про визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем та особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту. Запропоновано зміни та доповнення до нормативно-правових актів, якими урегульовано порядок визнання іноземного громадянина та особи без громадянства біженцем або особою, що потребує додаткового та тимчасового захисту.

Ключові слова: адміністративне провадження, біженець, діти без супроводу, докази, етап, особа, яка потребує додаткового захисту, особа, яка потребує тимчасового захисту, стадія, строки, суб'єкти провадження.



АННОТАЦИЯ

Поединок Я.А. Административное производство по признанию иностранного гражданина беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите.? Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2013.

Эта работа посвящена исследованию места административного производства по признанию иностранного гражданина беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите, в структуре административного процесса, а также особенностей и структуры данного производства.

Особое внимание автор уделяет исследованию понятий «беженец», «лицо, которое нуждается в дополнительной защите», «лицо, которое нуждается во временной защите». Предлагаются изменения в законодательство по усовершенствованию данных категорий, приближению их к мировым стандартам, которые отражены в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе к ней 1967 г. Акцентируется внимание на значимости процессуальной регламентации признания данной категории лиц, нуждающихся в защите, как такой, которая гарантирует соблюдение прав и свобод человека, а также эффективную защиту этих прав и свобод в случаях их нарушения.

Доказывается, что административное производство о признании иностранного гражданина и лица без гражданства беженцем и лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите, относится к административно-процедурной группе производств. На основании выделенных признаков этого производства приводится авторская дефиниция.

Исследование структуры данного производства позволило диссертанту выделить следующие его стадии и этапы: І. Открытие дела: 1) предварительное рассмотрение обращения иностранного гражданина и лица без гражданства о признании беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите; 2) оформление личного дела для решения вопроса о признании лица беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите; II. Предварительное рассмотрение дела и принятие решения о признании лица беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите: 1) анализ имеющихся оснований для принятия решения по делу: а) проведение собеседования с заявителем, который нуждается в защите; б) подготовка письменного заключения о результатах проведенного собеседования; 2) принятие решения о признании лица беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите; III. Обжалование и опротестование принятого решения: 1) подача жалобы в вышестоящий орган на действия, бездействие специально уполномоченного органа по вопросам миграции (факультативная), 2) подача иска в административный суд Украины относительно обжалования принятого решения, 3) продление срока справки об обращении за защитой в Украине на срок обжалования решения; ІV. Исполнение решения о признании лица беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите: 1) оформление удостоверения о признании лица беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите, 2) выдача свидетельства о признании лица беженцем или лицом, которое нуждается в дополнительной или временной защите.

Для полной характеристики исследуемого производства автор анализирует основные его категории: субъекты, доказательства, сроки.

Изучение нормативно-правовой базы, которой урегулирован порядок признания иностранного гражданина и лица без гражданства беженцем или лицом, нуждающимся в дополнительной или временной защите, дало возможность прийти к выводу о необходимости принятия инструкции «О проведении собеседования с лицом, которое обращается за признанием его беженцем или лицом, нуждающимся в дополнительной или временной защите», в которой необходимо определить алгоритм действий уполномоченного должностного лица по проверке данных, что способствует положительному решению о признании иностранного гражданина и лица без гражданства беженцем или лицом, нуждающимся в дополнительной или временной защите (данный проект разработан диссертантом и предложен в приложениях к диссертации).

...