Касаційне провадження в адміністративному судочинстві України

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

УЛЬМЕР Микола Миколайович

УДК 342.95

КАСАЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Міжрегіональній Академії управління персоналом.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент МІНКА Тетяна Павлівна,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор КУЗЬМЕНКО Оксана Володимирівна, Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і процесу;

кандидат юридичних наук МИРОНЕНКО Тетяна Євгенівна, Національна академія прокуратури України, директор інституту підготовки кадрів.

Захист відбудеться «26» червня 2014 р. о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.142.02 Міжрегіональної Академії управління персоналом за адресою: 03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2.

З дисертацією можна ознайомитися у Міжнародному бібліотечно-інформаційному центрі ім. Ярослава Мудрого Міжрегіональної Академії управління персоналом (03039, м. Київ, вул. Фрометівська, 2).

Автореферат розіслано «23» травня 2014 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.П. Христинченко



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Верховенство права та забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд у незалежному та неупередженому суді є однією із важливих складових вітчизняної доктрини правосуддя та метою реалізації Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. Ці пріоритети повністю відповідають Конституції України, в якій проголошено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55), а також основним засадам судочинства - забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (стаття 129).

Однією із важливих умов ефективності судового захисту в адміністративному судочинстві є прийняття правосудного рішення по справі, а також наявність права на перевірку його законності в адміністративному суді касаційної інстанції. Однак, як свідчить судова практика, реалізація права касаційного оскарження судових рішень в адміністративному судочинстві належним чином не забезпечується (Рішення Європейського суду з прав людини «Андрієвська проти України», «Буланов та Купчик проти України», «Перетяка та Шереметьєв проти України», «Гурепка проти України» та інші). У зв'язку з чим є потреба пошуку нових підходів до вдосконалення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України.

З іншого боку, дієвість реалізації контрольної функції правосуддя в адміністративному судочинстві також проявляється в касаційному провадженні, яке має свої цілі, межі перегляду, підстави для відкриття провадження, процесуальну форму, за якими цей вид провадження відрізняється від інших видів переглядів судових рішень в адміністративному судочинстві. Водночас сучасна практика реалізації процесуальних норм, які регулюють касаційне провадження в адміністративному судочинстві свідчить про необхідність удосконалення не тільки окремих елементів процесуального порядку перегляду судових рішень адміністративним судом касаційної інстанції, але й детального визначення усіх особливостей розгляду та вирішення справи адміністративним судом касаційної інстанції.

Таким чином, дослідження сутності касаційного провадження має важливе значення для забезпечення ефективності адміністративного судочинства, удосконалення правового регулювання судової процедури перегляду судових рішень адміністративним судом касаційної інстанції, оновлення адміністративного процесуального законодавства України у світлі європейських стандартів щодо засобів правового захисту при здійсненні правосуддя адміністративними судами України.

Касаційне провадження було об'єктом наукових досліджень фахівців з господарського (Біда К. М., Осетинський А. Й.) та цивільного процесів (Гусаров К. В., Тимошенко О. А). Водночас, адміністративно-правова наука на сьогодні практично не має у своєму розпорядженні спеціальних праць, присвячених проблемам касаційного провадження в адміністративному судочинстві, а тому дана дисертація є першою монографічною працею у зазначеній сфері.

У процесі дослідження широко використовувалися досвід і відповідні знання вчених інших галузей процесуального права, присвячені окремим проблемам перегляду судових рішень, зокрема: А. В. Андрушка, С. В. Васильєва, С. В. Глущенко, В. В. Комарова, В. А. Кройтора, Д. М. Притики, М. К. Треушнікова, С. Я. Фурси, М. Й. Штефана та інших.

Базове підґрунтя спостережень і висновків дисертації склали сучасні наукові праці вітчизняних юристів, в яких прямо або опосередковано висвітлюються досліджувані питання і окреслюються методологічні передумови для їх вирішення. Серед таких слід вказати роботи В. Б. Авер'янова, Ю. П. Битяка, В. М. Бевзенка, І. П. Голосніченка, В. М. Горшеньова, Е. Ф. Демського, О. В. Кузьменко, В. К. Колпакова, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, С. В. Ківалова, І. Б. Коліушка, Р. О. Куйбіди, Р. С. Мельника, Т. П. Мінки, О. І. Миколенка, О. М. Пасенюка, Ю. С. Педька, В. Г. Перпелюка, А. О. Селіванова, В. С. Стефанюка, М. М. Тищенка, Н. Ю. Хаманєвої, В. І. Шишкіна та ін. Проте у працях цих учених визначаються загальнотеоретичні основи адміністративного процесу та досліджуються його фундаментальні інститути. Сутність та особливості касаційного провадження в адміністративному судочинстві залишаються майже невивченими.

Наведені обставини зумовлюють актуальність теми дисертації, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку судового адміністративно-процесуального права й удосконалення законодавства про адміністративне судочинство відповідно до конституційних та міжнародно-правових стандартів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Проблематика дисертації випливає безпосередньо випливає з положень Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затвердженої Указом Президента України від 10.05.2006 р. № 361

Дисертація виконана відповідно до загальнонаукової теми «Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави» Інституту права ім. князя Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом, науково-дослідної роботи «ПОРТАЛ-13» державний реєстраційний номер 0101U001605.

Тему дисертації затверджено вченою радою Міжрегіональної Академії управління персоналом протокол від 24.04.2013 р. № 4

Мета і задачі дослідження. Метою дисертації є дослідження теоретичних та практичних проблем касаційного провадження в адміністративному судочинстві України, розроблення пропозицій щодо вдосконалення судочинства у зазначеній сфері.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних задач:

з'ясувати національно-історичні основи і зарубіжний досвід законодавчого регулювання касаційної перевірки адміністративних справ;

сформулювати поняття та розкрити сутність касаційного провадження в адміністративному судочинстві України;

визначити місце касаційного провадження серед інших видів перегляду судових рішень в адміністративному судочинстві України;

сформулювати поняття права на касаційне оскарження та з'ясувати його особливості в адміністративному судочинстві України;

охарактеризувати зміст процесу реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві;

розкрити особливості судового розгляду адміністративних справ судом касаційної інстанції;

з'ясувати зміст повноважень адміністративного суду касаційної інстанції;

розробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміністративного судочинства.

Предмет дослідження - касаційне провадження в адміністративному судочинстві України.

Методи дослідження. У процесі дослідження було використано загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання. Методологічною основою дослідження став діалектичний метод, використання якого дозволило скласти цілісну систему уявлень про становлення та перспективи розвитку інституту касації в адміністративному судочинстві.

За допомогою логіко-семантичного методу визначені поняття «касаційне провадження», «право на касаційне оскарження» та запропоновано інші дефініції, сформульовані у дослідженні (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2). Історико-правовий метод сприяв дослідженню умов виникнення і становлення інституту касації в адміністративному судочинстві на різних етапах розвитку української державності (підрозділ 1.1). Порівняльно-правовий метод та метод аналізу надав можливість комплексно проаналізувати положення Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, міжнародні правові акти, правові акти Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, рішення Європейського суду з прав людини, судову практику перегляду судових рішень адміністративним судом касаційної інстанції (підрозділи 1.2, 1.3, розділи 2, 3). Статистичний метод використано у ході вивчення судової практики, що дозволило дослідити застосування процесуальних норм Вищим адміністративним судом України, як судом касаційної інстанції та Верховним Судом України (підрозділи 1.2, 1.3, розділи 2, 3). За допомогою функціонального методу встановлено особливості повноважень адміністративного суду касаційної інстанції на всіх процесуальних етапах касаційного провадження (підрозділ 1.3, розділ 3).

Нормативну основу дослідження становить Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, Цивільний процесуальний кодекс України, Кримінальний процесуальний кодекс України, судові акти Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, міжнародні правові акти, процесуальне законодавство Великої Британії, Франції, Німеччини, Польщі, Латвії, Литви, Естонії, Казахстану.

Емпіричною базою дослідження стали матеріали судової практики Європейського суду з прав людини, Вищого адміністративного суду України, Верховного Суду України, а також узагальнені дані анкетування 81 судді.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших в Україні комплексним монографічним дослідженням теоретичних і прикладних питань касаційного провадження в адміністративному судочинстві. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку положень, що характеризуються науковою новизною й мають важливе теоретичне та практичне значення. Зокрема:

вперше:

обґрунтовано, що касаційне провадження в адміністративному судочинстві є факультативною стадією, яка має особливі правові ознаки (мету, завдання, межі перегляду, об'єкт та предмет перегляду), процесуальну форму провадження і за якими ця стадія відрізняється від інших видів переглядів судових рішень в адміністративному судочинстві;

встановлено, що касаційне провадження в адміністративному судочинстві здійснюється у таких формах судового розгляду: у формі судового засідання та у формі письмового провадження;

виокремлено загальні та спеціальні підстави для відкриття касаційного провадження. Загальною підставою для відкриття касаційного провадження є наявність об'єкту перегляду - ухвали або постанови суду, що набрала законну силу. Спеціальною підставою є наявність касаційної скарги, в межах якої переглядаються судові рішення;

доведено, що касаційне провадження складається з таких процесуальних етапів: 1) відкриття касаційного провадження; 2) підготовка адміністративної справи до судового розгляду; 3) касаційний розгляд адміністративної справи; 4) ухвалення рішення по справі. Кожен з етапів має особливості структурної побудови, які проявляються у конкретизації відповідних процесуальних дій, які закріплюються у відповідних процесуальних актах-документах;

запропоновано конкретні зміни до Кодексу адміністративного судочинства України щодо удосконалення судочинства адміністративним судом касаційної інстанції та обґрунтовано необхідність прийняття Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судову практику розгляду адміністративних справ у касаційному порядку»;

удосконалено:

зміст поняття касаційне провадження в адміністративному судочинстві, під яким запропоновано розуміти факультативну процесуальну стадію, яка складається із сукупності адміністративно-процесуальних норм, які регулюють процесуальні відносини, що пов'язані зі здійсненням перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково;

теоретичні положення розмежування понять «касація», «касаційне провадження» та «інститут касації»;

поняття строк реалізації права на касаційне оскарження - це встановлений законом проміжок часу, протягом якого правомочні суб'єкти мають право звернення до адміністративного суду касаційної інстанції. Строк реалізації права на касаційне оскарження є одним із різновидів процесуальних строків касаційного провадження;

дістали подальшого розвитку:

обґрунтування доцільності відновлення три - ланкової судової системи, яку має очолювати Верховний Суд України, як суд касаційної інстанції, та який має складатися з чотирьох судових палат: судової палати в цивільних справах; кримінальних справах, адміністративних справах та господарських справах;

з'ясування вимог щодо змісту складових частин касаційної скарги: предмету скарги, підстави скарги та змісту касаційної скарги;

систематизація передумов реалізації права на касаційне оскарження: 1) суб'єктивні обставини; 2) об'єктивні обставини; 3) формальні обставини.

Практичне значення одержаних результатів визначається можливістю їх використання у:

правотворчості - для розробки і вдосконалення адміністративно-процесуального законодавства та практики його застосування. У результаті проведеного дослідження сформульовано пропозиції, які можуть використовуватися у законотворчому процесі, зокрема стосовно внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України (Акт впровадження Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності від 22 травня 2014 р.);

у сфері правозастосування - для удосконалення судової практики адміністративних судів України;

навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Адміністративне судочинство» (Акт впровадження у навчальний процес Інституту права ім. князя Володимира Великого МАУП від 29 квітня 2014 р.);

науково-дослідній сфері - для подальшої розробки проблем перегляду судових рішень в адміністративному судочинстві, а також при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів (Акт впровадження в наукову діяльність Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 10 грудня 2013 р.).

Апробація результатів дисертації. Результати дослідження доповідалися на двох міжнародних науково-практичних конференціях: «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (Одеса, 26 листопада 2013 р.), «Теорія і практика правотворчої та правозастосовної діяльності у контексті сучасних реформаційних процесів» (Львів, 30 січня 2014 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації викладено у шести наукових статтях (одна з них у міжнародному науковому виданні), опублікованих у виданнях, що визначені Міністерством освіти і науки України як фахові з юридичних наук і, та двох тезах доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 237 сторінок, з яких 204 - основний текст, список використаних джерел охоплює 195 найменувань і займає 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і задачі дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження отриманих результатів.

Розділ 1 «Сутність та значення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України» складається з трьох підрозділів і присвячений розкриттю поняття, змісту та значення касаційного провадження в адміністративному судочинстві, дослідженню історичних умов становлення та розвитку касаційного провадження в адміністративному судочинстві, а також інституціональному забезпеченню касації у праві сучасних зарубіжних країн.

У підрозділі 1.1 «Становлення та розвиток касаційного провадження в адміністративному судочинстві України» проведено історичний аналіз витоків та загальних засад формування касації у судовій системі нашої держави на різних етапах розвитку її державності, і, зокрема, у її складовій - адміністративній юстиції, та запропоновано їх періодизацію.

Зроблено висновок, що касація в адміністративній юстиції (адміністративному судочинстві) на різних історичних етапах була гарантією прийняття законних рішень відповідними адміністративними органами (їх посадовими особами), забезпечувала справедливість та законність вирішення публічно-правових спорів. З'ясовано, що інститут касації в адміністративному судочинстві успадкував та з невеликими змінами закріпив основні положення здійснення правосуддя судом касаційної інстанції, сформульовані у цивільному процесі.

Автором здійснено порівняльний аналіз існуючих моделей касаційного перегляду судових рішень, що набрали законної сили в адміністративному судочинстві Великої Британії, Франції, Німеччини, Польщі, Латвії, Литви, Естонії та України, на підставі чого зроблено висновок, що касаційне провадження існує в різних правових системах, але має різні форми втілення та інстанційного забезпечення. В інших країнах адміністративні суди касаційної інстанції мають різні за змістом та обсягом повноваження, однак головним функціональним призначенням цієї судової інстанції є перевірка законності судових рішень, що набрали законної сили та виправлення судових помилок. Звернуто увагу на те, що в європейських державах романо-германської системи права систему судів побудовано за принципом єдиної касаційної інстанції з поєднанням спеціалізації судової діяльності в рамках системи судів певної юрисдикції.

У нашій державі касаційний перегляд судових рішень є основною функцією Вищого адміністративного суду України, як адміністративного суду касаційної інстанції. Вищий адміністративний суд України, здійснюючи касаційний перегляд судових рішень, що набрали законної сили, одночасно реалізує й інші функції касаційної інстанції адміністративної юрисдикції: судове тлумачення, вивчення і узагальнення судової практики, аналіз судової статистики, надання методичної допомоги судам нижчого рівня, рекомендаційні роз'яснення з питань застосування законодавства щодо вирішення адміністративних справ.

Звернуто увагу, що незважаючи на зміни в інстанційній побудові судової системи України, які відбулися з прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус судів», остаточно невирішеною залишається проблема моделі касаційного провадження в контексті обґрунтування її теоретичних засад та відповідності європейським стандартам.

У підрозділі 1.2 «Поняття та юридична природа касаційного провадження в адміністративному судочинстві України» досліджено феноменологічні аспекти касаційного провадження в адміністративному судочинстві, а саме питання поняття, сутності та значення, проаналізовано співвідношення понять «касація», «інститут касації», «касаційне провадження».

Зроблено висновок, що термін «касація» в адміністративному судочинстві означає вид скарги, звернення до адміністративного суду касаційної інстанції, форму судового контролю та є одним із способів перегляду судових рішень. Касація є інститутом адміністративного процесуального права, якщо розглядати її як сукупність адміністративних процесуальних норм, які регулюють касаційне провадження. Касація є елементом судоустрою в аспекті її ролі в судовій системі. Звернуто увагу, що використання терміну «касація» в розумінні касаційного провадження є дещо некоректним, бо термін «касація» не є тотожнім терміну «касаційне провадження».

Сформульовано авторське визначення касаційного провадження, як факультативної стадії адміністративного судового процесу, яка становить собою сукупність адміністративно-процесуальних норм, які регулюють процесуальні відносини, що пов'язані зі здійсненням перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково. Акцентовано увагу на тому, що касаційне провадження, як факультативна стадія в адміністративному судочинстві, складається з процесуальних етапів, під якими запропоновано розуміти відносно самостійні елементи структури касаційного провадження, які тісно пов'язані між собою, складаються із сукупності процесуальних дій суду та інших осіб, які беруть участь у справі, та спрямовані на вирішення локального, відносно самостійного завдання провадження.

З'ясовано, що касаційне провадження, як стадія адміністративного судового процесу, включає в себе процесуальні етапи та дії, які об'єднані у систему та пов'язані між собою найближчою процесуальною метою. Встановлено, що касаційне провадження складається з таких процесуальних етапів: 1) відкриття касаційного провадження; 2) підготовка адміністративної справи до судового розгляду; 3) касаційний розгляд адміністративної справи; 4) ухвалення рішення по справі.

У підрозділі 1.3 «Касаційне провадження в системі перегляду судових рішень» зроблено порівняльний аналіз касаційного провадження з апеляційним, з провадженням за нововиявленими обставинами та провадженням з перегляду судових рішень Верховним Судом України, виокремлено та обґрунтовано їх спільні та відмінні ознаки. З'ясовано, що касаційне провадження від інших видів перегляду судових рішень в адміністративному судочинстві відрізняється за метою, завданнями, об'єктом та межами перегляду, а також за особливою процесуальною формою. Підставами для касаційного оскарження судового рішення є лише порушення нижчестоячими судами норм матеріального чи процесуального права, тобто перевіряється питання права і не перевіряється обґрунтованість судового рішення (питання факту).

Аналіз судової практики свідчить, що у 2010 році до Вищого адміністративного суду України надійшло 43330 касаційних скарг, у 2011 р. - 96430, у 2012 році таких скарг надійшло 81099, а упродовж першого півріччя 2013 року на розгляді у Вищому адміністративному суді України перебувало 37402 матеріали. Проведене автором дослідження дозволило встановити, що за наслідками касаційного перегляду скасовується кожне друге судове рішення адміністративних судів нижчих інстанцій. Це є наслідком частих змін до процесуального закону та неузгодженості його окремих положень, що, в свою чергу, викликає необхідність удосконалення чинного процесуального законодавства та практики його застосування адміністративними судами України.

Про якість роботи адміністративного суду касаційної інстанції свідчать показники перегляду Верховним Судом України судових рішень Вищого адміністративного суду України. Так, за перше півріччя 2013 року Верховний Суд України скасував 55 судових рішень Вищого адміністративного суду України, що становить 26 % від загальної кількості судових рішень, які надійшли до Верховного Суду України. У 2012 році цей показних становив 89 справ, або 30 % від загальної кількості, а у 2011 році Верховним Судом України було скасовано 71 судове рішення (10 %). Підставою скасування судових рішень Вищого адміністративного суду України було неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

Зроблено висновок, що для правильного та однакового застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України необхідним є прийняття Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судову практику розгляду адміністративних справ у касаційному порядку» та запропоновано його зміст.

Розділ 2 «Загальна характеристика права на касаційне оскарження та порядок його здійснення в адміністративному судочинстві України» містить три підрозділи та присвячений з'ясуванню поняття, змісту права касаційного оскарження в адміністративному судочинстві та характеристиці передумов його реалізації.

У підрозділі 2.1 «Поняття права на касаційне оскарження та його зміст» сформульовано авторське визначення поняття право на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві - це гарантована державою сторонам та іншим особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки, особлива юридична можливість оскаржити судове рішення суду першої інстанції після його перегляду в апеляційному порядку, а також судове рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково у встановлений для цього строк.

Зроблено висновок, що передумовами права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві є обставини (суб'єктивні, об'єктивні та формальні), які надають можливість особі звернутися до Вищого адміністративного суду України, як адміністративного суду касаційної інстанції, про перегляд судового рішення та реалізувати право на касаційне оскарження. Недотримання будь-якої з вищеназваних передумов тягне диференційовані правові наслідки: залишення заяви без руху або повернення касаційної скарги.

Під час дослідження було з'ясовано, що такими передумовами є: 1) суб'єктивні обставини: (наявність певного кола суб'єктів, які мають право подати касаційну скаргу; наявність волевиявлення у зацікавленого суб'єкта реалізувати право на касаційне оскарження); 2) об'єктивні обставини включають в себе наявність об'єкту перегляду, тобто судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, або судових рішень суду апеляційної інстанції. До формальних передумов належать обставини, пов'язані з дотриманням суб'єктами оскарження процесуальних строків на звернення та процесуальної форми касаційної скарги.

У підрозділі 2.2 «Характеристика суб'єктивних та об'єктивних передумов реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві України» досліджуються особливості адміністративно-процесуального статусу осіб, які мають право звернутися з касаційною скаргою до суду та об'єкта касаційного перегляду, яким є судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, або судові рішення суду апеляційної інстанції.

На підставі аналізу процесуального становища суб'єктів права на касаційне оскарження встановлено коло проблематичних питань, пов'язаних з реалізацією цього права особами, які не брали участі у справі: 1) відсутність критеріїв, якими слід керуватися при прийнятті касаційної скарги від осіб, які не брали участі у справі, і завдяки яким можна давати оцінку судовому рішенню з позиції того, чи стосується воно прав та обов'язків таких осіб; 2) відсутність механізму ознайомлення осіб, які не брали участі у справі, з матеріалами адміністративної справи. Акцентовано увагу на необхідності обмежень права на касаційне оскарження прокурора, який не брав участі у справі, оскільки існування такого права порушує принципи диспозитивності, правової визначеності та було предметом критики з боку Європейського Суду з прав людини.

З метою покращення правового регулювання процесуального становища суб'єктів права на касаційне оскарження запропоновано зміни до ч. 1 ст. 211 КАСУ «Право на касаційне оскарження».

Зроблено висновок, що положення ч. 2 ст. 211 КАСУ, які містять такий критерій до ухвал, які можуть бути об'єктом касаційного оскарження, як перешкоджання подальшому провадженню у справі, не відповідає конституційним вимогам права на апеляційне та касаційне оскарження, принципам адміністративного судочинства, та є підставою для необґрунтованого обмеження ухвал щодо їх перевірки на предмет законності. У зв'язку з цим запропоновано ч. 2 ст. 211 КАСУ викласти у новій редакції.

У підрозділі 2.3 «Зміст формальних передумов реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві України» аналізуються процесуальні строки касаційного оскарження та досліджуються особливості процесуальної форми касаційної скарги.

Сформульовано авторське поняття строк реалізації права на касаційне оскарження - це встановлений законом проміжок часу, протягом якого правомочні суб'єкти мають право звернення до адміністративного суду касаційної інстанції.

Аналіз судової практики Верховного Суду України стосовно перегляду судових рішень адміністративного суду касаційної інстанції свідчить про наявність чисельних випадків неоднакового застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України судом касаційної інстанції стосовно обчислення та поновлення строку реалізації права на касаційне оскарження. У зв'язку з цим автором запропоновано Методичні рекомендації «Процесуальні строки в адміністративному судочинстві України» та розкрито зміст процесуальних дій суду касаційної інстанції під час вирішення питання обчислення та поновлення строку реалізації права на касаційне оскарження, а також запропоновано доповнення до ст. 213 КАСУ «Вимоги до касаційної скарги».

Встановлено, що визначені у Кодексі адміністративного судочинства України вимоги щодо форми і змісту касаційної скарги мають юридичне значення, оскільки саме в межах зазначеного документа адміністративний суд касаційної інстанції перевірятиме правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права.

Розділ 3 «Процесуальна форма розгляду справи адміністративним судом касаційної інстанції» складається з двох підрозділів в яких аналізується процесуальний порядок розгляду касаційних скарг в адміністративному суді касаційної інстанції та досліджуються повноваження суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційних скарг.

У підрозділі 3.1 «Характеристика процесуальних етапів та дій адміністративного суду касаційної інстанції» досліджено процесуальні повноваження адміністративного суду касаційної інстанції на всіх етапах касаційного провадження та проаналізовано зміст всіх процесуальних дій.

Сформульовано визначення процесуальної форми касаційного провадження, як врегульованої нормами Кодексу адміністративного судочинства України структури всього адміністративного процесу в цілому, так і окремих його етапів, послідовності, порядку здійснення процесуальних дій та оформлення їх у правових актах.

Сформульовані авторські поняття таких процесуальних етапів як «відкриття касаційного провадження», «касаційний розгляд справи» та встановлено, що етапи касаційного провадження утворюють структурно обумовлену послідовність дій адміністративного суду касаційної інстанції, сторін, та інших осіб, які беруть участь у справі.

У даному підрозділі, на підставі аналізу судової практики Європейського суду з прав людини (наприклад справи «Андрієвська проти України», «Перетяка та Шереметьєв проти України»), звертається увага на те, що встановлене у п. 5 ч. 5 ст. 214 КАСУ правило відмови у відкритті касаційного провадження є таким, що порушує, передбачене ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, право на справедливий суд.

Встановлено, що основним етапом касаційного провадження, на якому відбувається вирішення справи по суті, є етап касаційного розгляду адміністративної справи. З'ясовано, що касаційний розгляд адміністративної справи являє собою сукупність процесуальних дій адміністративного суду касаційної інстанції та інших осіб, які беруть участь у справі, що врегульовані окремою групою адміністративно-процесуальних норм, які вчиняються у чіткій послідовності та спрямовані на вирішення конкретного процесуального завдання судового розгляду касаційної скарги.

Зроблено висновок, що касаційний розгляд адміністративної справи може здійснюватися у таких процесуальних формах: касаційний розгляд справи у судовому засіданні та касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження, які відрізняються одна від одної за такими ознаками: 1) за формою проведення; 2) за обсягом процесуальних прав осіб, які беруть участь у справі; 3) за процесуальним порядком ухвалення судового рішення.

У підрозділі 3.2 «Повноваження адміністративного суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги» досліджено повноваження адміністративного суду касаційної інстанції, що пов'язані з прийняттям постанов та постановленням ухвал за наслідками розгляду касаційної скарги.

На підставі аналізу судової практики встановлено підстави, за якими найчастіше скасовуються судові рішення адміністративних судів нижчих інстанцій: 1) порушення або неправильне застосування норм матеріального права (58% судових рішень); 2) порушення норм процесуального права (19 % судових рішень); 3) порушення або неправильне застосування норм як матеріального, так і процесуального права (23% судових рішень).

Звернуто увагу, що, реалізуючи свої повноваження, адміністративний суд касаційної інстанції здійснює перевірку постанов та ухвал адміністративних судів нижчих інстанцій щодо дотримання вимог законності при розгляді адміністративних справ. Здійснено тлумачення поняття законності судового рішення та з'ясовано коло підстав, за яких судове рішення не може вважатися незаконним.

Надано пропозиції щодо вдосконалення окремих повноважень адміністративного суду касаційної інстанції під час ухвалення судового рішення, а саме окреслено питання, які має вирішувати адміністративний суд касаційної інстанції в нарадчій кімнаті під час ухвалення судового рішення: 1) чи застосував адміністративний суд закон, який підлягає застосуванню до відповідних правовідносин; 2) чи не застосував адміністративний суд закон, який не підлягає застосуванню до даних правовідносин; 3) чи правильно адміністративний суд визначив відповідні правовідносини; 4) чи правильно суд витлумачив закон; 5) чи є порушення норм процесуального права; 6) чи впливають ці порушення на правильність судового рішення.

Встановлено, що судове рішення суду касаційної інстанції, як акт правосуддя, є кінцевим судовим актом, постановленим у формі процесуального документа, який завершує процесуальну діяльність адміністративного суду касаційної інстанції з розгляду та вирішення відповідної адміністративної справи та має властивості (компоненти) законної сили: 1) обов'язковість; 2) преюдиційність; 3) виключність; 4) незмінність та неспростовність.



ВИСНОВКИ

У дисертації містяться узагальнення дослідницької роботи й отримані особисто автором нові науково обґрунтовані результати в якісних і кількісних показниках, які в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розроблення пропозицій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання касаційного провадження в адміністративному судочинстві України. Їх істотне значення для адміністративно-правової науки підтверджується актами впровадження.

На основі систематизації отриманих результатів сформульовано низку підсумкових узагальнень, які конкретизовано в таких висновках.

1. З'ясовано національно-історичні основи і зарубіжний досвід законодавчого регулювання касаційної перевірки адміністративних справ, на підставі чого запропоновано п'ять історичних етапів розвитку законодавства, яке визначало порядок перегляду публічно-правових спорів вищою інстанцією на різних етапах розвитку державності України: 1) безкасаційний (цей період тривав з давніх часів до середини ХVІІ ст.); 2) позасудовий (тривав з середини ХVІІ ст. до 1864 року); 3) змішаний адміністративно-судовий (з середини з 1864 року до 1916 р.); 4) судовий (1917 р. - 1920 р); 5) сучасний (починається зі створення адміністративних судів в Україні, прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України і триває до сьогодні).

Інстанційна система побудови адміністративних судів в Україні є наступником європейського досвіду організації системи адміністративної юстиції, а також історичного досвіду її запровадження. В інших країнах адміністративні суди касаційної інстанції мають різні за змістом та обсягом повноваження, однак головним функціональним призначенням цієї судової інстанції є перевірка законності судових рішень, що набрали законної сили та виправлення судових помилок.

2. Сформульовано поняття касаційного провадження в адміністративному судочинстві - це факультативна процесуальна стадія, яка складається із сукупності адміністративно-процесуальних норм, які регулюють процесуальні відносини, що пов'язані зі здійсненням перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково.

Сутність касаційного провадження розкрито шляхом дослідження його головних характеристик (мети, завдань, об'єкту тощо) та з'ясування різниці між поняттям «касаційне провадженням» та суміжними правовими категоріями «касація», «правовий інститут», «вид провадження», «вид інстанції».

З'ясовано, що термін «касація» в адміністративному судочинстві означає вид скарги, звернення до адміністративного суду касаційної інстанції, форму судового контролю та є одним із способів перегляду судових рішень. Касація є інститутом адміністративного процесуального права, якщо розглядати її як сукупність адміністративних процесуальних норм, які регулюють касаційне провадження. Касація є елементом судоустрою в аспекті її ролі в судовій системі.

Касаційне провадження, як факультативна стадія адміністративного процесу, має такі особливості: 1) двоєдину мету: усунення судових помилок, що містяться в судових рішеннях, які набрали законної сили; забезпечення єдності судової практики у точній відповідності із вимогами законності; 2) завданнями касаційного провадження є з'ясування правильності застосування норм матеріального та процесуального права адміністративними судами нижчих інстанцій; 3) об'єктом перевірки є судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково; 4) перевірка законності судових рішень здійснюється лише на підставі наявних матеріалів у справі, в межах касаційної скарги та позовних вимог, які було заявлено в адміністративному суді першої інстанції; 5) адміністративний суд касаційної інстанції не досліджує нових доказів; 6) адміністративний суд касаційної інстанції не може встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відхилені ним, вирішувати питання про вірогідність або невірогідність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.

3. Визначено, що касаційне провадження серед інших видів перегляду судових рішень в адміністративному судочинстві є виключним видом провадження, оскільки перегляд справи в адміністративному суді касаційної інстанції можливий лише при неправильному застосуванні адміністративними судами нижчих інстанцій норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Касаційне провадження в адміністративному судочинстві від інших видів переглядів судових рішень відрізняється за метою, завданнями та межами перегляду, об'єктом та предметом перегляду, а також за процесуальною формою.

4. Сформульовано поняття права на касаційне оскарження - це гарантована державою сторонам та іншим особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки особлива юридична можливість оскаржити судове рішення суду першої інстанції після його перегляду в апеляційному порядку, а також судове рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково у встановлений для цього строк.

Реалізація права на касаційне оскарження пов'язана з наявністю суб'єктивних (наявність певного кола суб'єктів, які мають право подати касаційну скаргу; наявність волевиявлення у зацікавленого суб'єкта реалізувати право на касаційне оскарження), об'єктивних (наявність об'єкта перегляду, тобто судового рішення суду першої інстанції після його перегляду в апеляційному порядку або судових рішень суду апеляційної інстанції) та формальних передумов (дотриманням суб'єктами оскарження процесуальних строків на звернення та процесуальної форми касаційної скарги). Недотримання суб'єктом оскарження будь-якої з вищеназваних передумов тягне диференційовані правові наслідки: залишення заяви без руху або повернення касаційної скарги.

5. Охарактеризовано зміст процесу реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному судочинстві шляхом дослідження сутності суб'єктивних, об'єктивних та формальних передумов його реалізації, що надало змогу виявити недоліки та запропонувати певні шляхи вдосконалення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України.

Обґрунтовано необхідність обмежити право на касаційне оскарження прокурором у випадку, якщо він не брав участі у справі, адже існування цієї можливості є рудиментом наглядової функції органів прокуратури, що існували за часів Радянського Союзу; запропоновано умови, за якими особи, які не брали участі у справ та треті особи, які заявляють самостійні вимоги, можуть реалізувати право на касаційне оскарження; доведено, що єдиним фільтром доступу ухвал адміністративного суду першої інстанції до касаційного розгляду має бути попередній їх перегляд в апеляційному порядку за умови набрання ними законної сили; сформульовано конкретні рекомендації покращення процесуальної діяльності адміністративного суду касаційної інстанції щодо 1) визначення початку перебігу та закінчення реалізації строку на касаційне оскарження; 2) вирішення питань поважності причин його пропуску; запропоновано прийняти Пленум Вищого адміністративного суду України «Про судову практику розгляду адміністративних справ у касаційному порядку».

6. Розкрито особливості судового розгляду адміністративних справ судом касаційної інстанції на всіх етапах касаційного провадження: 1) відкриття касаційного провадження; 2) підготовка адміністративної справи до судового розгляду; 3) касаційний розгляд адміністративної справи; 4) ухвалення рішення по справі. Разом з тим, кожен з етапів має особливості структурної побудови, які проявляються у конкретизації відповідних процесуальних дій, які закріплюються у відповідних процесуальних актах-документах. Дотримання процесуальної форми касаційного провадження є гарантією прийняття законного та обґрунтованого рішення адміністративним судом касаційної інстанції.

Основним етапом касаційного провадження, на якому відбувається вирішення справи по суті, є етап касаційного розгляду адміністративної справи, який може здійснюватися у таких процесуальних формах: касаційний розгляд справи у судовому засіданні та касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження, які відрізняються одна від одної за такими ознаками: 1) за формою проведення; 2) за обсягом процесуальних прав осіб, які беруть участь у справі; 3) за процесуальним порядком ухвалення судового рішення.

7. З'ясовано зміст повноважень адміністративного суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги, на підставі чого сформульовано перелік питань, що повинен вирішити адміністративний суд касаційної інстанції під час ухвалення судового рішення: чи застосував адміністративний суд закон, який підлягає застосуванню до відповідних правовідносин; чи не застосував адміністративний суд закон, який не підлягає застосуванню до даних правовідносин; чи правильно адміністративний суд визначив відповідні правовідносини; чи правильно суд витлумачив закон; чи є порушення норм процесуального права, чи впливають ці порушення на правильність судового рішення, а також перелік вимог, що висуваються до змісту судового рішення адміністративного суду касаційної інстанції.

8. Розроблено конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України.

8.1. Запропоновано внести зміни та доповнення до Кодексу адміністративного судочинства України:

Статтю 211 КАСУ викласти у такій редакції:

Стаття 211. Право на касаційне оскарження

1. Сторони та інші особи, які беруть участь у справі, мають право оскаржити в касаційному порядку судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом.

Особи, які не брали участі у справі, мають право оскаржити судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, якщо у рішеннях, які оскаржуються, містяться висновки про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки.

2. Ухвали суду першої інстанції, передбачені у ч. 4 ст. 160 КАСУ після їх перегляду в апеляційному порядку, а також ухвали суду апеляційної інстанції можуть бути оскаржені в касаційному порядку.

3. Підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Статтю 213 КАСУ «Вимоги до касаційної скарги» доповнити п. 6 такого змісту: «У разі пропущення строку касаційного оскарження касаційна скарга може містити клопотання особи про його поновлення».

Вилучити п. 5 ч. 5 ст. 214 КАСУ.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

касаційний адміністративний справа регулювання

1. Ульмер М. М. Інститут касації в адміністративному судочинстві та в праві сучасних зарубіжних країн / М. М. Ульмер //Форум права: зб. наук. праць. - 2013. - № 3. - С. 681-686.

2. Ульмер М. М. Реалізація принципів адміністративного судочинства у суді касаційної інстанції / М. М. Ульмер // Наше право. - 2013. - № 13. - С. 43-47.

3. Ульмер М. М. Сутність та значення касаційного провадження в адміністративному судочинстві України / М. М. Ульмер // Наукові праці МАУП. - 2013. - № 4. - С. 135-137.

4. Ульмер Н. Н. Особенности кассационного производства в административном судебном процессе Украины / Н.Н. Ульмер / Новый юридический журнал. Московский государственный открытый университет имени В.С. Черномырдина. - 2013. - № 4. - С. 99-103.

5. Ульмер М. М. Характеристика суб'єктивних та об'єктивних передумов реалізації права касаційного оскарження / М. М. Ульмер / Наукові праці МАУП. - 2014. - № 1. - С. 122-126.

6. Ульмер М. М. Відкриття касаційного провадження в адміністративному судочинстві: теоретико-правові проблеми / М. М. Ульмер // Науковий вісник Дніпроп. держ. ун-ту внутр. справ. - 2013. - № 4. - С. 208-213.

7. Ульмер М. М. Поняття та особливості касації в адміністративному судочинстві / М. М. Ульмер Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні. - Одеса, 2013. - С. 46-54.

8. Ульмер М. М. Поняття процесуальних строків касаційного оскарження / М. М. Ульмер Теорія і практика правотворчої та правозастосовної діяльності у контексті сучасних реформаційних процесів: матер. наук.-практ. конференції. - Львів, 2014. - С. 67-69.

АНОТАЦІЯ

Ульмер М. М. Касаційне провадження в адміністративному судочинстві України. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Міжрегіональна Академія управління персоналом, Київ, 2014.

У дисертаційній роботі з'ясовано сутність касаційного провадження в адміністративному судочинстві України шляхом дослідження його головних характеристик та з'ясування різниці між поняттям «касаційне провадженням» та суміжними правовими категоріями «касація», «правовий інститут», «вид провадження», «вид інстанції».

Сформульовано авторське поняття касаційного провадження в адміністративному судочинстві - це факультативна процесуальна стадія, яка складається із сукупності адміністративно-процесуальних норм, які регулюють процесуальні відносини, що пов'язані зі здійсненням перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково.

З'ясовано, що касаційне провадження, як факультативна стадія адміністративного процесу, має такі особливості: 1) двоєдину мету: усунення судових помилок, що містяться в судових рішеннях, які набрали законної сили; забезпечення єдності судової практики у точній відповідності із вимогами законності; 2) завданнями касаційного провадження є з'ясування правильності застосування норм матеріального та процесуального права адміністративними судами нижчих інстанцій; 3) об'єктом перевірки є судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково; 4) перевірка законності судових рішень здійснюється лише на підставі наявних матеріалів у справі, в межах касаційної скарги та позовних вимог, які було заявлено в адміністративному суді першої інстанції.

Ключові слова: адміністративний процес, адміністративне судочинство, адміністративне провадження, касація, касаційне провадження.

...